張 昕 孟 翡 張繼行

一、引 言

近年來,隨著我國對(duì)外開放的不斷深化,從《外商投資法》的出臺(tái)到外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的縮減,從加速自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)容到推進(jìn)自貿(mào)港建設(shè),從服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放提速到服貿(mào)會(huì)、進(jìn)博會(huì)的舉辦,無一不體現(xiàn)出我國開放的決心與力度。長期以來,我國持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境,加快實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,為外商在華落地推出了一系列開放舉措。與此同時(shí),“走出去”與“引進(jìn)來”同步推進(jìn),雙向投資協(xié)同賦能,已成為加快推動(dòng)構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要方面。

然而,與我國持續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放相比,歐美日益提高外資準(zhǔn)入門檻,加大對(duì)投資領(lǐng)域的限制,尤其對(duì)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、高技術(shù)行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的外資監(jiān)管。作為我國近15年來最大的貿(mào)易伙伴,歐盟以影響國家安全為由,推行嚴(yán)苛的外資安全審查制度。其中,自2017年以來多次收緊外資安全審查的德國,成為率先加強(qiáng)外資管控的歐盟成員國之一,對(duì)中資企業(yè)赴德投資產(chǎn)生了一定的阻礙。

目前已有一些研究指出,對(duì)歐盟的跨國并購交易中,歐盟公司法、資本市場法(尤其針對(duì)公開要約并購)以及反壟斷法(針對(duì)合并控制)是具有核心地位的法律規(guī)范,而外資并購安全審查規(guī)范呈現(xiàn)為一種“隱形狀態(tài)”(張懷嶺,2019)。德國外資并購安全審查制度的改革旨在實(shí)現(xiàn)政治目的之法律化,由此中國對(duì)德投資總量的驟降以及中國企業(yè)并購交易被否決或干預(yù),進(jìn)一步凸顯了中國企業(yè)對(duì)德投資困境(王小瓊,2011)。

當(dāng)前,對(duì)于德國外資安全審查的研究并不多,既有研究也多從法律角度展開。本文試圖分析德國外資安全審查制度,厘清其特征趨勢,繼而探討其對(duì)中資企業(yè)的影響,以期為中資企業(yè)積極應(yīng)對(duì)德國外資安全審查提供決策參考,促進(jìn)中德乃至中歐未來的投資合作良好發(fā)展。

二、德國外資安全審查機(jī)制

(一)德國外資安全審查重要法規(guī)的發(fā)展脈絡(luò)

《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》(Au?enwirtschaftsgesetz,AWG)和《對(duì) 外 經(jīng)濟(jì) 條例》(Au?enwirtschaftsverordnung,AWV)為德國外資安全審查的法律依據(jù)。

1.《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》(AWG)

在德國眾多的經(jīng)濟(jì)法規(guī)之中,管理對(duì)外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的最重要依據(jù)則是AWG,其實(shí)施至今經(jīng)過了數(shù)次修訂。2020年6月,德國聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)通過了AWG修正案草案,對(duì)非歐盟國家對(duì)德投資的安全審查力度進(jìn)一步加大,主要涉及事項(xiàng)如表1所示。

2.《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例》(AWV)

AWV是德國外資安全審查中最重要的法規(guī)。為充分適應(yīng)歐盟相關(guān)法規(guī),自2013年8月2日生效以來,德國聯(lián)邦政府對(duì)其進(jìn)行了多次修訂。

2017年7月,德國聯(lián)邦政府通過了AWV第9次修正案,外資安全審查力度進(jìn)一步強(qiáng)化,自此德國也成了首個(gè)收緊外資并購的歐洲國家(盧進(jìn)勇等,2018)。2018年12月,AWV第10次修正案通過,其再次強(qiáng)化了審查力度。新冠肺炎疫情發(fā)生以來,德國對(duì)外資安全審查繼續(xù)調(diào)整。2020年5月通過了AWV第15次修正案,之后又經(jīng)過了兩次修訂,以充分落實(shí)《歐盟外商直接投資審查條例》。AWV第16次修正案于2020年10月通過,其標(biāo)志著德國完成了在外資審查領(lǐng)域引入歐盟合作機(jī)制的準(zhǔn)備工作。2021年5月,AWV第17次修正案正式生效,其對(duì)觸發(fā)審查的門檻再度調(diào)整。綜上,AWV主要發(fā)展脈絡(luò)即各主要修正案重點(diǎn)事項(xiàng)詳見表2。

(二)審查部門

德國對(duì)外資進(jìn)行安全審查的主體部門為經(jīng)濟(jì)與能源部(BMWi)。根據(jù)AWV第55條之規(guī)定,關(guān)于非歐盟投資者對(duì)德國本土公司的收購案,或者基于第56條規(guī)定的其參與的其他直接、間接收購活動(dòng),BMWi可就其是否對(duì)德國的公共秩序或國家安全造成威脅而進(jìn)行審查。

(三)審查范圍

德國對(duì)外資安全審查一般包括:對(duì)于來自歐盟以外地區(qū)投資者展開的跨行業(yè)一般收購審查(“第一類審查”),以及對(duì)于來自德國以外投資者展開的特定行業(yè)收購審查(“第二類審查”)。

1.審查所涉及的行業(yè)

德國AWV第55條和第60條分別對(duì)這兩類行業(yè)范圍進(jìn)行了規(guī)定(見表3)。德國外資安全審查所指的特定行業(yè)主要為軍用及軍民兩用等可能對(duì)德國國家安全和核心利益造成重大潛在威脅的領(lǐng)域。隨著數(shù)字時(shí)代高新技術(shù)行業(yè)的發(fā)展,德國對(duì)于信息技術(shù)領(lǐng)域的外資安全審查也格外關(guān)注。

表1 德國AWG主要發(fā)展脈絡(luò)

表2 德國AWV主要發(fā)展脈絡(luò)

表3 德國外資安全審查類別

2.審查所涉及的企業(yè)

作為一般規(guī)則,AWV第17次修正案的規(guī)定適用于投資者直接或間接獲得至少10%、20%或25%表決權(quán)的收購(AWV第56(1)條及第60a條)。其中,10%的門檻適用于AWV第55a(1)條第1-7條所列類別(特別是關(guān)鍵基建營運(yùn)商及若干媒體公司)以及特定行業(yè)的甄別程序(特別是國防界的某些公司);20%的門檻適用于AWV第55a(1)條第8-27條所列類別(特別是某些醫(yī)療保健公司及新興技術(shù),如半導(dǎo)體、人工智能、增材制造及量子技術(shù));而對(duì)于所有其他收購,25% 的門檻依然適用。具體地,AWV第55a(1)條所列的外資安全審查所涉及的企業(yè)類型如表4所示。

(四)審查程序

德國外資安全審查機(jī)制為“主動(dòng)申報(bào)制”,審查程序一般分3步:報(bào)告人(投資者)提交書面報(bào)告主動(dòng)申報(bào)—BMWi審批—BMWi簽發(fā)“無異議證明”或進(jìn)行違規(guī)處理(限制或指示)。即企業(yè)主動(dòng)申報(bào)之后,BMWi將對(duì)其進(jìn)行安全審查。若BMWi認(rèn)為該項(xiàng)投資活動(dòng)未影響或威脅到公共秩序、國家安全和國家基本利益,則會(huì)向被審查企業(yè)出具“無異議證明”;反之,BMWi將在得到聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)之后,發(fā)布禁令、命令,抑或是相關(guān)指示。有關(guān)兩類審查的程序和時(shí)限詳情如圖1所示。

表4 德國AWV第55a(1)條所列的外資安全審查所涉及的企業(yè)

圖1 德國外資安全審查程序和時(shí)限流程圖

三、德國外資安全審查的特征及趨勢

(一)對(duì)審查材料的要求更為嚴(yán)格

德國外資安全審查機(jī)制規(guī)定,屬于AWG或AWV所列審查范圍的收購交易活動(dòng),外國投資者必須以書面形式向BMWi主動(dòng)報(bào)告,且申報(bào)材料應(yīng)當(dāng)清晰載明收購信息、收購人和擬收購的國內(nèi)公司,并概括雙方主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域。收購行為只有通過BMWi審查,并取得“無異議證明”之后,方可繼續(xù)開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)。此外,BMWi還可在審查過程中要求收購方提供額外的補(bǔ)充資料。

(二)涉及審查的行業(yè)不斷擴(kuò)充

德國外資安全審查機(jī)制一般意義上的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施包括能源、水務(wù)、信息和電信、金融和保險(xiǎn)服務(wù)、醫(yī)療健康、運(yùn)輸和食品業(yè)等,而2018年之后修訂的AWV擴(kuò)大了對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的定義,即除上述行業(yè)外,將通過廣播、電視或印刷產(chǎn)品促進(jìn)公眾輿論形成的具有一定影響力的傳媒業(yè)也列入重點(diǎn)審查范疇。AWV第15次修正案將醫(yī)藥健康領(lǐng)域納入審查范疇;AWV第16次修正案把可能損害歐盟其他成員國公共安全的投資項(xiàng)目及與歐盟利益相關(guān)的項(xiàng)目均納入審查范圍;AWV第17次修正案將人工智能、無人機(jī)、量子技術(shù)等高科技領(lǐng)域納入審查范圍。

(三)觸發(fā)審查的門檻持續(xù)降低

據(jù)原有規(guī)定,非特定領(lǐng)域的非關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域交易的審查門檻仍維持25%的持股比例水平;在德外資企業(yè)無論是否投資于德國“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”,其持股比例超過25%時(shí),BMWi才會(huì)對(duì)其進(jìn)行安全審查。而AWV第10次修正案將受德國安全審查的外資收購者股權(quán)比例從原先的25%降至10%,這一新標(biāo)準(zhǔn)適用于需向BMWi報(bào)告的一般跨行業(yè)(關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、媒體等領(lǐng)域)投資和針對(duì)軍用等特定領(lǐng)域的投資。若一家中資企業(yè)在上述特定領(lǐng)域或關(guān)鍵領(lǐng)域收購一家德國本土公司10%及以上的股份,則將面臨嚴(yán)格的安全審查。即便已經(jīng)簽訂并購合同,仍可能遭遇并購被否決的風(fēng)險(xiǎn)。AWV第17次修正案雖然將部分企業(yè)的審查門檻調(diào)至20%,并非先前的10%,但這一比例仍然較低,較易觸發(fā)審查。

(四)針對(duì)中資企業(yè)的指向明確

近年來,德國外資并購安全審查制度的歷次修訂都充滿了針對(duì)中國企業(yè)投資的濃烈政治意味(張懷嶺,2018),對(duì)中資企業(yè)具有較為明確的指向性。首先,由前述所列重點(diǎn)審查領(lǐng)域可知,其看似是基于保護(hù)“安全”和“公共秩序”,實(shí)則是著眼于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,且審查范圍多為中國對(duì)德投資的主要領(lǐng)域和關(guān)鍵領(lǐng)域。其次,德國安全審查對(duì)國有背景企業(yè)尤為關(guān)注,而在德的中資企業(yè)大多具有國資背景。出于對(duì)中方收購德國中小企業(yè)的擔(dān)憂,德國方面對(duì)中方企業(yè)投資的阻撓不斷。

(五)審查持續(xù)的時(shí)間逐步延長

AWV第9次修正案對(duì)跨行業(yè)、特定行業(yè)并購的審查期限由原先的2個(gè)月和1個(gè)月,分別延長至4個(gè)月和3個(gè)月。2020年AWV修訂之后更是將法定最長期限延至8個(gè)月。在BMWi與外國企業(yè)談判過程中,審查期限還可進(jìn)一步延長。

四、德國外資安全審查對(duì)中資企業(yè)的影響

德國外資安全審查的日益收緊對(duì)中資企業(yè)的投資活動(dòng)產(chǎn)生了諸多影響,主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

(一)審查持續(xù)收緊打壓企業(yè)投資信心

近年來德國的經(jīng)濟(jì)政策不斷調(diào)整,對(duì)外資的包容性日益收緊。從 2017 年開始,德國政界對(duì)待外資的態(tài)度開始發(fā)生變化,尤其對(duì)中國投資的疑慮加重(寇蔻等,2019)。德國對(duì)外資的安全審查力度日益加劇,加之歐盟統(tǒng)一層面的外資安全審查框架的疊加效應(yīng),這無疑對(duì)我國企業(yè)“走出去”帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)與阻礙。中資企業(yè)在德的投資不確定性增加,投資信心逐漸受挫,投資動(dòng)力略顯不足。

圖2 2011—2020年中國對(duì)德國直接投資流量變化情況

德國《法蘭克福匯報(bào)》2019年1月7日的報(bào)道顯示,2018年BMWi針對(duì)非歐盟投資者發(fā)起的審查案例攀升至78起,較上一年度的66起同比增加了18.2%,其中針對(duì)中國投資者發(fā)起的調(diào)查最多,占比高達(dá)34.62%。安永提供的數(shù)據(jù)顯示,2018年中資企業(yè)在德投資意向減弱,全年完成34起并購,同比減少1/3,僅為2016年的一半;投資交易額也顯著下降,2018年總計(jì)102億美元,同比減少1/4①駐法蘭克?？傤I(lǐng)館經(jīng)商室. 2018年德國外資安全審查案例攀升至78起,其中27起針對(duì)中國[EB/OL]. (2019-01-17)[2022-03-27]. http://frankfurt.mofcom.gov.cn/article/xgjg/201901/20190102827790.shtml.。

2019和2020年度《中國對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示,在2018—2020年各年中,中國對(duì)德直接投資流量分別下降45.95%、0.61%和5.42%(見圖2)。2019年中國企業(yè)向68個(gè)國家(地區(qū))開展投資并購活動(dòng),其中對(duì)德投資并購金額位列第二。然而,2020年中國企業(yè)對(duì)外投資并購十大目的地中已無德國,對(duì)德直接投資流量占對(duì)外直接投資總額的比重僅為0.9%。

(二)審查行業(yè)泛化限制企業(yè)投資領(lǐng)域

技術(shù)獲取型FDI在對(duì)外直接投資中非常多見,從收購方與被收購方的獲益情況來看,這種投資行為本身無可厚非。一方面,一些發(fā)展迅速、資金充足的中國企業(yè)通過向德國等發(fā)達(dá)國家的企業(yè)開展投資活動(dòng),以技術(shù)合作等方式,學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的技術(shù)知識(shí)、管理經(jīng)驗(yàn),并將其逆向轉(zhuǎn)移回國,助推技術(shù)升級(jí)和國際競爭力提升; 另一方面,一些技術(shù)強(qiáng)大但資金和市場薄弱的被收購企業(yè)在得到中方企業(yè)的收購之后,有助于開拓中國市場,度過企業(yè)生存難關(guān)。因此,這種投資方式可以說一舉兩得、雙方獲益。

但自2016年以來,德國外資安全審查制度對(duì)中資企業(yè)涉足關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域造成了一定的封鎖。例如,煙臺(tái)市臺(tái)海集團(tuán)收購德國特種機(jī)床制造商萊菲爾德金屬旋壓機(jī)股份公司(Leifeld)被德國政府否決,便是近年來首例歐洲政府借用投資審查機(jī)制干預(yù)并購案的典型案例①駐歐盟使團(tuán)經(jīng)商參處. 榮鼎集團(tuán)報(bào)告:歐盟加大審查 中國投資對(duì)歐放緩[EB/OL]. (2019-03-08)[2022-03-27]. http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201903/20190302846436.shtml.。Leifeld擁有200多名員工,是一家小型的機(jī)床制造商,其產(chǎn)品多為專門用于航空航天和核工業(yè)的高強(qiáng)度材料。臺(tái)海集團(tuán)的經(jīng)營范圍則主要包括金屬材料、化工原料(不含危險(xiǎn)品)、礦產(chǎn)品等。由于投資涉及德國外資安全審查所涵蓋的關(guān)鍵領(lǐng)域,2018年德國政府以該項(xiàng)交易可能會(huì)“危及德國的公共秩序與安全”為由,對(duì)該交易予以否決。

據(jù)BMWi統(tǒng)計(jì),德國最多有2000家企業(yè)屬于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域②駐法蘭克?？傤I(lǐng)館經(jīng)商室. 2018年德國外資安全審查案例攀升至78起,其中27起針對(duì)中國 [EB/OL]. (2019-01-17)[2022-03-27]. http://frankfurt.mofcom.gov.cn/article/xgjg/201901/20190102827790.shtml.。該項(xiàng)收購案的終止表明了德國對(duì)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域外資進(jìn)入的態(tài)度?？梢娢磥碇匈Y企業(yè)在德國開展收購,獲取東道國先進(jìn)技術(shù)將變得更為艱難。隨著中國經(jīng)濟(jì)的日益蓬勃發(fā)展,也許不僅是德國,眾多歐美發(fā)達(dá)國家都會(huì)對(duì)中資企業(yè)有所保留,以保護(hù)其核心技術(shù)資產(chǎn)。顯然,這種態(tài)勢下,不斷開展自主技術(shù)創(chuàng)新將成為中國企業(yè)未來發(fā)展的必然選擇。

(三)當(dāng)?shù)卣深A(yù)構(gòu)成企業(yè)投資障礙

德國不斷降低觸發(fā)審查的門檻,對(duì)中資企業(yè)的海外布局造成了一定的影響。其中,國家電網(wǎng)收購德國輸電企業(yè)50Hertz便是典型案例之一。

50Hertz公司是德國四大電網(wǎng)公司之一。2017年,比利時(shí)電網(wǎng)運(yùn)營商Elia公司和澳大利亞投資基金IFM公司各占50Hertz公司60%和40%的股份。受持股比例限制,國家電網(wǎng)多次嘗試收購IFM所持有的50Hertz 20%的股權(quán),但過程異常艱難。國家電網(wǎng)第一次嘗試收購時(shí),雖然該股權(quán)比例并未超過當(dāng)時(shí)德國外資安全審查設(shè)定25%的股比限制門檻,但德國政府出于對(duì)電力這一關(guān)鍵能源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的高度敏感性,對(duì)該項(xiàng)交易進(jìn)行了間接干預(yù)。由于按照AWV規(guī)定無法直接介入審查,BMWi說服Elia利用50Hertz大股東身份行使優(yōu)先購買權(quán)(寇蔻等,2019)。此次交易結(jié)束時(shí),Elia和IFM各占50Hertz 80%、20%的股份。

2018年5月,國家電網(wǎng)開展第二次嘗試。德國政府繼續(xù)說服Elia收購IFM僅剩的20%股份,并由德國國家政策性銀行復(fù)興信貸銀行(KFW)介入。即Elia完成收購之后,隨即將該20%的股份轉(zhuǎn)賣給KFW。2018年7月,KFW代表德國聯(lián)邦政府完成收購50Hert 20%的股份,最終阻止了國家電網(wǎng)的收購(Becker等,2018)?？梢?一方面,德國政府對(duì)外資持股比例具有嚴(yán)格的限制;另一方面,即便未達(dá)到觸發(fā)審查的股比限制門檻,對(duì)于涉及關(guān)鍵領(lǐng)域的收購案,德國政府也會(huì)進(jìn)行一定干預(yù),當(dāng)?shù)卣母深A(yù)使中資企業(yè)在德投資可謂困難重重。

(四)中資國有背景企業(yè)成為重點(diǎn)審查對(duì)象

長期以來,德國對(duì)中資企業(yè)便持保守態(tài)度。近年來,德國聯(lián)合法國、意大利等國,助推歐盟在統(tǒng)一層面建立起了外資安全審查制度,而在此歐盟框架下,中資企業(yè)尤其是具有國企背景的中資企業(yè)成為重點(diǎn)審查對(duì)象。英國“脫歐”之后,德國的外資安全審查理念也更傾歐盟化,其在具體的審查過程中更多地對(duì)標(biāo)歐盟標(biāo)準(zhǔn),尤其是依據(jù)《歐盟外商直接投資審查條例》對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化,因此中資企業(yè)面臨德國安全審查的障礙進(jìn)一步加大。除上述AWG、AWV等法規(guī)之外,BMWi發(fā)布的《“德國制造”工業(yè)戰(zhàn)略2030》等相關(guān)文件均對(duì)中資企業(yè)尤其中國國有企業(yè)在德的投資活動(dòng)持更為審慎的態(tài)度,增加了中資企業(yè)在德投資的難度。

以安泰科技收購德國高端碳纖維復(fù)合材料公司(Cotesa GmbH)為例,安泰科技股份有限公司作為國家高新技術(shù)企業(yè),具有雄厚的國企背景。其以先進(jìn)金屬材料為主業(yè),服務(wù)于國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),為我國國民經(jīng)濟(jì)和航天航空事業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。成立于2002年的Cotesa GmbH公司,其產(chǎn)品業(yè)務(wù)涵蓋航空和高端汽車領(lǐng)域,是空客和波音公司的合格供應(yīng)商。

2017年9月安泰科技與Cotesa GmbH公司簽署收購合同。借此交易,一方面,安泰科技希望借助Cotesa GmbH公司的技術(shù)和影響力,為拓展新領(lǐng)域謀篇布局,進(jìn)一步提升自身的核心競爭力;另一方面,Cotesa GmbH公司希望在獲得中國資金的同時(shí),拓寬中國市場。這本身是一項(xiàng)雙贏的投資合作。然而,德國政府卻因擔(dān)心具有國企背景的安泰科技掌握新材料領(lǐng)域的核心技術(shù),于2017年年底開始進(jìn)行嚴(yán)苛的安全審查。后因該項(xiàng)交易確實(shí)未涉及德國的國家安全,德國政府才予以通過。2018年5月17日,安泰科技在深交所正式發(fā)布公告,完成對(duì)Cotesa GmbH 100%股權(quán)的收購①安泰科技. 公司參與設(shè)立的并購基金完成對(duì)德國高端碳纖維復(fù)合材料公司股權(quán)收購[EB/OL]. (2018-05-28)[2022-03-27]. http://www.atmcn.com/mtzx/gsxw/2018/0528/3824.html.。雖然最后完成收購,但在當(dāng)時(shí),德國政府對(duì)具有國企背景的安泰科技的過度關(guān)注也為該項(xiàng)交易帶來了諸多的不確定因素與障礙。

(五)審查環(huán)節(jié)煩冗加劇投資不確定性

從歐盟整體來看,除事前審查等傳統(tǒng)審查工具之外,事后審查等新的審查工具將進(jìn)一步加劇中資企業(yè)在歐投資的不確定性。鑒于歐盟安全審查的“聯(lián)合審查機(jī)制”特征,一項(xiàng)外資活動(dòng)除受東道國審查之外,還可能會(huì)面臨歐盟委員會(huì)和其他成員國的質(zhì)疑,審查的環(huán)節(jié)增多,交易成本將有所提高,交易難度將進(jìn)一步加大。

2016年8月,美的集團(tuán)宣布欲收購德國工業(yè)機(jī)器人制造商庫卡(KUKA)近95%的股權(quán)。對(duì)此相關(guān)人士紛紛擔(dān)心此項(xiàng)收購將導(dǎo)致德國技術(shù)流出,呼吁BMWi對(duì)其開展安全審查,但當(dāng)時(shí)BMWi并未對(duì)其進(jìn)行干預(yù)②商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院,中國駐德國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處,商務(wù)部對(duì)外投資和經(jīng)濟(jì)合作司. 對(duì)外投資合作國別(地區(qū))指南:德國(2020年版)[R/OL].(2020-12)[2021-11-15]. http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/deguo.pdf.。然而在同年10月,BMWi以收到“此前并不知曉的安全相關(guān)信息”為由,將此前向福建宏芯基金收購芯片設(shè)備制造商愛思強(qiáng)(Aixtron)所出具的“無異議證明”予以撤銷,重啟審核程序;12月宏芯基金放棄收購Aixtron。

此外,木林森收購朗德萬斯(Ledvance)案也是審查環(huán)節(jié)煩冗加劇投資不確定性的典型案例。總部位于慕尼黑的歐司朗(Osram)為世界LED三大巨頭之一。2016年中國知名民營企業(yè)木林森參與聯(lián)合收購Osram旗下單獨(dú)拆分LED照明業(yè)務(wù)的子公司Ledvance,10月BMWi拒絕授予該項(xiàng)并購許可,并決定對(duì)其進(jìn)行深入審查。在被審查期間,所幸的是由于該項(xiàng)收購涉及的是照明下游民用業(yè)務(wù),而非軍用領(lǐng)域,2017年1月BMWi對(duì)其予以放行。2017年3月3日,木林森參與收購Ledvance完成100%股權(quán)交割,2018年4月木林森全面持股Ledvance。

可見,不論收購前還是收購交易后期進(jìn)行的安全審查,均使得中資企業(yè)的投資不確定性風(fēng)險(xiǎn)加劇。耗時(shí)數(shù)月的審核程序可能為交易帶來更多的不確定性,對(duì)企業(yè)的損失顯而易見。再者德國對(duì)交易限制并未做明確規(guī)定和清晰的清單指引,因此中資企業(yè)對(duì)德投資的困難亦將加劇。綜上,中國企業(yè)收購德企困難重重,典型案例如表5所示。

表5 2016—2018年中國企業(yè)收購德國企業(yè)的典型案例

五、中國對(duì)于德國外資安全審查的應(yīng)對(duì)舉措

鑒于德國外資安全審查愈加嚴(yán)格,中資企業(yè)在德投資活動(dòng)將面臨更大挑戰(zhàn)。對(duì)此,本文從以下五個(gè)方面提出了中國的應(yīng)對(duì)建議。

(一)加強(qiáng)投資研判,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

德國日趨嚴(yán)格的外資安全審查,持續(xù)打壓中資企業(yè)的投資信心,對(duì)此,中資企業(yè)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)投資研判,不斷提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。一是強(qiáng)化與駐德商務(wù)參贊處、代表處的溝通,在政府部門、貿(mào)易促進(jìn)機(jī)構(gòu)的投資指引下,聘請(qǐng)德國本土專業(yè)的投資顧問團(tuán)隊(duì),最大限度地避免輕易觸及德國安全審查;二是正視法律制度、商業(yè)環(huán)境等差異背后的“隱性”風(fēng)險(xiǎn),深入了解正負(fù)面案例,深刻吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),積極制定投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案、構(gòu)筑保障措施體系,防范化解并購被否決、“無異議證明”被撤銷等多重風(fēng)險(xiǎn)。

(二)留意關(guān)鍵領(lǐng)域,積極應(yīng)對(duì)審查

隨著德國外資安全審查行業(yè)的日漸泛化,企業(yè)投資領(lǐng)域也被迫收緊,因此,應(yīng)主動(dòng)留意關(guān)鍵領(lǐng)域,積極應(yīng)對(duì)安全審查。一是針對(duì)兩大審查類別,除關(guān)注能源、水務(wù)、信息和電信、金融和保險(xiǎn)服務(wù)等傳統(tǒng)關(guān)鍵領(lǐng)域之外,還應(yīng)特別留意醫(yī)藥健康領(lǐng)域,與歐盟及其成員國利益相關(guān)的領(lǐng)域,以及人工智能、無人機(jī)、量子技術(shù)等高科技領(lǐng)域,明確投資領(lǐng)域是否涉及審查范疇;二是如若涉及相關(guān)行業(yè),則應(yīng)主動(dòng)告知審查機(jī)構(gòu)并提前備妥相關(guān)材料,積極申請(qǐng)“無異議證明”。

(三)關(guān)注政策變化,優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)

觸發(fā)審查門檻的持續(xù)降低,使得在德投資企業(yè)的股權(quán)比例受到嚴(yán)苛的限制,加之當(dāng)?shù)卣深A(yù)對(duì)投資構(gòu)成的重重屏障,對(duì)此企業(yè)應(yīng)持續(xù)關(guān)注政策變動(dòng)調(diào)整細(xì)節(jié),不斷優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)比例。一是追蹤德國外資安全審查相關(guān)法律法規(guī)與制度安排的動(dòng)態(tài)調(diào)整變化,洞悉條款變更事項(xiàng),及時(shí)予以靈活應(yīng)對(duì);二是可以考慮采用循序漸進(jìn)方式,先以少量投資參股標(biāo)的公司,再根據(jù)實(shí)際需求逐步增加在標(biāo)的公司的話語權(quán),最終完成控股(胡子南,2018)。

(四)規(guī)范主體行為,發(fā)揮民企優(yōu)勢

鑒于德國對(duì)中資指向愈加明確,以及國資背景企業(yè)成為審查重點(diǎn),赴德投資的中資企業(yè)更應(yīng)注重規(guī)范自身主體行為,適當(dāng)調(diào)整資本結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮民企優(yōu)勢。一是引導(dǎo)企業(yè)做好履約責(zé)任全程準(zhǔn)備,提高企業(yè)治理透明程度,參與國際市場公平競爭,樹立誠信經(jīng)營口碑形象。二是國資背景雄厚的企業(yè)可通過引入民營資本等方式,增強(qiáng)股權(quán)結(jié)構(gòu)在德的適應(yīng)性。從政府層面來看,應(yīng)同時(shí)適當(dāng)鼓勵(lì)民企出海,引導(dǎo)民營企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢加強(qiáng)對(duì)德直接投資,使其逐步成為對(duì)德直接投資的中堅(jiān)力量。

(五)加強(qiáng)對(duì)外溝通,秉持長遠(yuǎn)謀略

囿于德國外資安全審查期限逐步延長、環(huán)節(jié)愈加煩冗,交易難度與不確定性不斷加大,加之政府及部分民眾警惕性提高所帶來的緊張輿論環(huán)境,中資企業(yè)應(yīng)努力加強(qiáng)對(duì)外溝通聯(lián)絡(luò),秉承長遠(yuǎn)發(fā)展謀略。一是向德國本土及其他國家尤其是歐盟成員國傳遞合作共贏的信號(hào),宣傳投資活動(dòng)對(duì)解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、打開中國市場所起到的積極作用。對(duì)于可公開的信息細(xì)節(jié),進(jìn)行必要披露,增信釋疑,與當(dāng)?shù)卣?、居民形成友好關(guān)系。二是秉持合作共贏、紅利共享的可持續(xù)發(fā)展遠(yuǎn)見,廣泛維護(hù)勞工利益、持續(xù)關(guān)注環(huán)境保護(hù)、切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任、努力協(xié)助本土發(fā)展。

除外資安全審查之外,在德中資企業(yè)還可能面臨反壟斷審查、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和技術(shù)轉(zhuǎn)移審查、勞動(dòng)用工等多項(xiàng)審查。因此,中資企業(yè)應(yīng)不斷提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),必要時(shí)用法律武器保護(hù)自身合法利益,助推投資活動(dòng)順利開展。