陽艷紅 王玉彬

(1.中國氣象局山洪地質(zhì)災(zāi)害防治氣象保障工程管理辦公室，北京 100081；2.中國氣象局氣象探測中心，北京 100081)

0 引言

山洪地質(zhì)災(zāi)害防治氣象保障工程是《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》(以下簡稱“總體規(guī)劃”)中明確的一項具有重大減災(zāi)效益的非工程措施建設(shè)任務(wù)，屬于中央預(yù)算內(nèi)投資公益性項目，其規(guī)劃投資規(guī)模達(dá)百億元。全國各省(自治區(qū)、直轄市)、地區(qū)、縣、市四級氣象部門大部分單位均參加了建設(shè)，其中災(zāi)害重點防治區(qū)的所有縣級氣象部門是山洪工程的最小綜合體。自啟動建設(shè)以來，逐年累計轉(zhuǎn)下達(dá)約4000余項分年度建設(shè)項目，這些相對獨立又相互關(guān)聯(lián)的項目具有統(tǒng)一建設(shè)目標(biāo)，構(gòu)成山洪工程項目群。

山洪工程項目群管理與分年度項目管理密切相關(guān)、相互補充，其核心內(nèi)容是：通過向建設(shè)單位提供管理支持，為所有分年度項目啟動、執(zhí)行、收尾全過程提供良好執(zhí)行環(huán)境，實現(xiàn)對所有分年度建設(shè)項目的總體協(xié)調(diào)管理，最大限度地防范由于“小而廣”項目簡化前期審批程序可能導(dǎo)致的“分年度建設(shè)目標(biāo)任務(wù)已完成，但總體目標(biāo)卻偏離”以及“整體工程建成即落后”等須防范的管理風(fēng)險，確保工程整體成功，實現(xiàn)工程總體目標(biāo)[1]。

山洪工程項目群管理模式是基于“建管合一”管理體制，根據(jù)山洪工程建設(shè)時間跨度大、參與單位多等特點構(gòu)建的項目群管理規(guī)則及管理行為結(jié)構(gòu)體系，對山洪工程項目的成功起到了關(guān)鍵作用[2]。在這一管理模式下，由于明確了項目群管理核心內(nèi)容架構(gòu)、管理組織分工、制度辦法、程序及方法，以及輕量級大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、項目管理手冊、數(shù)據(jù)分析報告等先進(jìn)的管理工具，加強了統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使管理程序合法合規(guī)、信息溝通順暢，為完成工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和投資目標(biāo)以及確保全面落實總體目標(biāo)任務(wù)提供了保障，順利推進(jìn)工程建設(shè)[3]，但在項目管理實踐中仍存在局限性和弊端。因此，開展山洪工程項目群管理模式分析研究，發(fā)現(xiàn)和提出其中存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問題，探索逐步推行項目管理專業(yè)化的建議，對于提高項目管理水平有著重要的現(xiàn)實意義。

本文以作者本人在山洪工程項目管理實踐中積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)為依據(jù)，基于現(xiàn)代項目管理理論及山洪工程項目群管理實踐，凝練總結(jié)山洪工程項目群管理模式應(yīng)用經(jīng)驗教訓(xùn)，以及“建管適當(dāng)分離”管理措施的嘗試等。與此同時，給出推動氣象科學(xué)技術(shù)與現(xiàn)代項目管理相互融合、逐步推行項目管理專業(yè)化的思考和建議，以期為改進(jìn)山洪工程后續(xù)建設(shè)項目管理、提高類似的公益性項目管理水平提供有價值的借鑒和參考[4]。

1 問題的提出

隨著全面推進(jìn)氣象現(xiàn)代化行動計劃的實施，越來越多的氣象工程項目相繼上馬，山洪工程與同類工程項目管理都面臨新形勢、新問題、新挑戰(zhàn)。其中，基于“建管合一”體制的項目群管理模式問題尤為突出，主要表現(xiàn)在以下4個方面[5-8]：

(1)基于“建管合一”管理體制，如何合理界定建管職責(zé)與責(zé)任，據(jù)此依法依規(guī)建立健全管理制度、管理行為監(jiān)督約束機制等項目群管理模式下的常態(tài)化制度體系，最大限度地避免或減少項目管理機構(gòu)臨時性造成的管理風(fēng)險。

(2)如何通過構(gòu)建山洪工程項目群管理核心內(nèi)容架構(gòu)，確保長周期建設(shè)過程中各環(huán)節(jié)之間銜接有序、溝通順暢，減少不必要的協(xié)調(diào)事項，使管理更有效、管理效率更高，營造一種現(xiàn)代項目管理的氛圍，順利推進(jìn)后續(xù)工程建設(shè)管理。

(3)如何根據(jù)項目管理需求，嘗試在部分管理環(huán)節(jié)中實施“建管適當(dāng)分離”措施等，用于改進(jìn)和優(yōu)化山洪工程項目群管理模式，有效監(jiān)督項目管理實施過程及其效果，確保高質(zhì)量完成工程建設(shè)任務(wù)。

(4)面對越來越多的新上馬氣象工程項目，如何逐步建立針對第三方工程咨詢專業(yè)機構(gòu)行為的監(jiān)管職責(zé)，依法對工程咨詢專業(yè)機構(gòu)行為實施有效監(jiān)管，推進(jìn)項目管理過程規(guī)范化、專業(yè)化，以提升氣象工程項目管理綜合能力和水平。

2 建管職責(zé)與責(zé)任界定分析

實踐表明，作為臨時性項目管理過程中對職能管理的補充，山洪工程項目群管理模式中第一個重要環(huán)節(jié)是給出建管職責(zé)與責(zé)任界定。即在山洪工程項目群管理模式下，理順管理部門與建設(shè)單位以及建設(shè)單位間的項目管理邊界，使建管職責(zé)界面比較清晰，詳見表1?？傮w來看，山洪工程項目管理組織結(jié)構(gòu)基本屬于弱矩陣(Weak Matrix Organization)形式，即職能分工與臨時項目管理組織結(jié)合，臨時性的項目管理辦公室只有少數(shù)全職人員，大部分管理工作還是靠職能部門完成，相關(guān)單位各司其職[2，9]。

表1 山洪工程項目管理職責(zé)與責(zé)任界定一覽表

按照山洪工程項目管理分工，職能司作為決策層，負(fù)責(zé)項目監(jiān)督檢查、相關(guān)規(guī)則制定，并根據(jù)中央預(yù)算內(nèi)投資年度項目計劃，按照項目建設(shè)進(jìn)度，轉(zhuǎn)/下達(dá)各建設(shè)單位年度建設(shè)任務(wù)，安排部署年度投資計劃執(zhí)行工作；各建設(shè)單位作為執(zhí)行層，是分年度建設(shè)項目的責(zé)任主體，在規(guī)則下負(fù)責(zé)年度建設(shè)項目全過程管理，將分年度建設(shè)項目應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量、進(jìn)度和投資目標(biāo)具體落實到位，直至年度項目驗收合格交付業(yè)務(wù)運行，并接受有關(guān)部門監(jiān)督檢查；全局層面的項目管理辦公室負(fù)責(zé)開發(fā)和維護(hù)項目群管理流程、管理方法工具，以及整個工程項目監(jiān)管與協(xié)調(diào)中的日常事務(wù)，并向建設(shè)單位提供管理支持等[10]。

3 項目群管理架構(gòu)分析

山洪工程項目群管理與所有大型工程項目管理一樣，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先，需要明確其核心內(nèi)容、主要環(huán)節(jié)，以及各環(huán)節(jié)之間的銜接關(guān)系和作用等。

3.1 管理架構(gòu)思路

在山洪工程項目群管理模式下，圍繞風(fēng)險管理、信息集成管理等項目群管理方法開展研究工作，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建上下貫通、銜接有序、責(zé)權(quán)清晰的山洪工程項目群管理核心內(nèi)容架構(gòu)，以確保在落實總體規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)過程中項目管理信息流通有序，提高相關(guān)單位間溝通協(xié)調(diào)效率，順利推進(jìn)工程建設(shè)。

其基本思路是，以明確分年度建設(shè)項目責(zé)任主體為核心，以細(xì)化落實總體目標(biāo)任務(wù)為依據(jù)，以向建設(shè)單位提供管理支持為抓手，構(gòu)造完整的項目群管理鏈，用于強化對山洪工程項目群的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，為全面把握工程項目整體實施管理提供清晰指引，順利推進(jìn)工程建設(shè)。山洪工程項目群管理架構(gòu)示意圖如圖1所示。此管理思路與做法已在管理實踐中應(yīng)用并沉淀下來，成為山洪工程項目管理的基本經(jīng)驗[11-13]。

3.2 細(xì)化落實目標(biāo)任務(wù)

按照打捆切塊方式下達(dá)的中央預(yù)算內(nèi)投資計劃項目的管理要求，中國氣象局印發(fā)《山洪工程建設(shè)指導(dǎo)方案》，全面落實《總體規(guī)劃》中有關(guān)氣象部門的具體建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化安排了山洪工程建設(shè)目標(biāo)，以及質(zhì)量、進(jìn)度、投資管理目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，職能司每隔2～3年按照規(guī)定委托工程咨詢專業(yè)機構(gòu)編制山洪工程分階段實施方案，經(jīng)論證、審批、報備后作為約束性文件，用于分年度建設(shè)目標(biāo)任務(wù)細(xì)化分解和統(tǒng)籌安排。與此同時，及時轉(zhuǎn)下達(dá)各年度中央預(yù)算內(nèi)投資計劃，具體落實年度建設(shè)項目及目標(biāo)任務(wù)。據(jù)此，上述決策過程成為順利推進(jìn)山洪工程建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，也是山洪工程項目群構(gòu)成及管理的主要依據(jù)。

3.3 明確責(zé)任主體

山洪工程項目群管理模式的核心是落實責(zé)任主體。針對“建管合一”管理體制下易造成相關(guān)單位分工模糊的問題，通過制定印發(fā)《山洪工程項目管理辦法》，從管理制度上強調(diào)和明確：作為建設(shè)單位，省(自治區(qū)、直轄市)氣象局是山洪工程分年度建設(shè)項目的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)從項目啟動至竣工驗收、交付業(yè)務(wù)運行為止的年度建設(shè)項目全過程管理，其中各建設(shè)單位年度建設(shè)項目竣工驗收工作納入中國氣象局年度考核指標(biāo)體系，因此使建設(shè)與管理職責(zé)與責(zé)任界面劃分相對清晰，使壓實分年度建設(shè)項目管理責(zé)任、建設(shè)目標(biāo)得到有效落實，成為高質(zhì)量完成工程建設(shè)任務(wù)的關(guān)鍵措施和前提。

3.4 提供管理支持

向建設(shè)單位提供管理支持，主要包括兩個方面：

(1)提供學(xué)理支撐。在山洪工程項目群管理層面，圍繞總體目標(biāo)控制、項目跟蹤管理、信息資源協(xié)調(diào)三項基本管理要素展開山洪工程項目群風(fēng)險管理、信息集成管理以及項目群管理效果評價研究等，并將這些成果轉(zhuǎn)化成實用可行的項目群管理方法，應(yīng)用于管理實踐，目的是使管理人員了解如何管、為什么管以及管成什么樣。

(2)針對山洪工程分年度建設(shè)項目多、建設(shè)周期長、涉及建設(shè)單位多等特點，按照《山洪工程項目管理辦法》，在整理、總結(jié)、凝練項目管理實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)用山洪工程項目管理輕量級大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)(2臺PC機Hadoop集群架構(gòu))，對多年累積生成的項目管理數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度、精細(xì)化數(shù)據(jù)分析解釋，編印《項目管理手冊》，以及分別編印全局和各建設(shè)單位的《數(shù)據(jù)分析報告》等，構(gòu)建項目管理支持平臺，向建設(shè)單位提供項目管理支持，既實現(xiàn)了項目群管理溝通順暢、信息共享，又將所有項目管理活動置于平臺監(jiān)管之下，共同推進(jìn)總體目標(biāo)任務(wù)落實，確保工程建設(shè)“宏觀有序、執(zhí)行規(guī)范”。

4 建管分離嘗試

在山洪工程項目群管理實踐中，為了提高中期評估和財務(wù)決算審計的客觀性和權(quán)威性，加強工程質(zhì)量管理的基礎(chǔ)，在工程整體中期評估和竣工財務(wù)決算審計管理過程中引入第三方專業(yè)機構(gòu)參與項目管理，嘗試性進(jìn)行了“建管適當(dāng)分離”，在一定程度上打破了監(jiān)管者既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的角色沖突局面。

4.1 第三方中期評估

根據(jù)山洪工程建設(shè)總體安排，委托工程咨詢專業(yè)機構(gòu)對已下達(dá)的年度建設(shè)項目完成情況、項目管理以及建設(shè)效益等進(jìn)行中期評估。經(jīng)評估，給出了評估報告、業(yè)務(wù)系統(tǒng)分報告、效益評估分報告以及氣象服務(wù)滿意度調(diào)查問卷分析報告等評價文檔[14]。評價結(jié)果表明，在山洪工程實施的中期階段，委托第三方獨立、客觀地給出綜合評價結(jié)論，評價工程實施效果與預(yù)期目標(biāo)的一致性程度，及時掌握因不確定性因素導(dǎo)致的問題，分析原因，提出對策，不但是對階段性建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)程度的動態(tài)反饋，也是對工程實施過程的有效外部監(jiān)督[15]。

按照項目信息公開的原則，將山洪工程分階段逐年累積共計約200G項目管理原始數(shù)據(jù)，通過應(yīng)用輕量級大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，為第三方工程咨詢專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行中期評估提供了數(shù)據(jù)服務(wù)。山洪工程綜合評價示意圖如圖2所示。實踐表明，項目執(zhí)行情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對于工程咨詢專業(yè)機構(gòu)的評估工作至關(guān)重要[3，16]。

4.2 財務(wù)決算第三方審計

由各建設(shè)單位分別聘請有資質(zhì)的會計師事務(wù)所等第三方專業(yè)機構(gòu)，對山洪工程所有年度建設(shè)項目財務(wù)決算進(jìn)行審計，審計終結(jié)提出審計報告，針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，隨時向建設(shè)單位提出改進(jìn)建議。與此同時，項目管理辦公室逐年將審計主要結(jié)果通過《數(shù)據(jù)分析報告》等手段予以信息公開。這樣的管理措施，不僅對投資使用及其效果進(jìn)行了客觀的評價和審計，而且加強了年度建設(shè)項目竣工驗收前的準(zhǔn)備工作，確保年度建設(shè)項目順利完成竣工驗收，并盡快交付業(yè)務(wù)運行。此外，這一做法作為一種外部制衡機制，一定程度上提高了財務(wù)決算審計結(jié)果的質(zhì)量和權(quán)威性，也使項目管理人員可以從財務(wù)管理事務(wù)中解脫出來，投入更多精力避免或減少管理風(fēng)險[17]。

5 管理效果分析

從山洪工程項目群日常監(jiān)管角度看，由于明確了建管職責(zé)與責(zé)任界定、給出了項目群管理核心內(nèi)容架構(gòu)等，因此在所有建設(shè)單位之間建立了更便捷的溝通以及數(shù)據(jù)信息共享與協(xié)調(diào)通道，實現(xiàn)了對所有年度建設(shè)項目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，使日常監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)從以傳統(tǒng)的廣撒網(wǎng)式現(xiàn)場調(diào)研為主逐步過渡到基于數(shù)據(jù)分析結(jié)果、采取線上監(jiān)管與線下檢查相結(jié)合的新管理方式規(guī)范監(jiān)督檢查行為，提高了監(jiān)督檢查質(zhì)量和管理效率，尤其在疫情期間仍順利完成了對各建設(shè)單位所有年度建設(shè)項目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

從總體上看，在山洪工程項目群管理模式下，項目群管理架構(gòu)清晰，職責(zé)與責(zé)任界定明確，加之臨時性工程項目建設(shè)目標(biāo)任務(wù)落實落地、容易形成合力、建設(shè)過程中所需協(xié)調(diào)溝通的關(guān)系相對較少等優(yōu)勢，較好地彌補了現(xiàn)行體制在工程建設(shè)與管理職責(zé)界定上存在的不足，有利于推進(jìn)從工程啟動、建設(shè)到收尾各環(huán)節(jié)開展相應(yīng)的計劃、組織、指導(dǎo)和監(jiān)管等管理活動[18]。由工程咨詢專業(yè)機構(gòu)出具的《山洪工程中期評估報告》提出，不同階段的分年度建設(shè)項目陸續(xù)投入運行，擴大了預(yù)警信息的覆蓋面和針對性，提高了預(yù)警信息發(fā)布的準(zhǔn)確性、及時性和警示性，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)效益顯著，達(dá)到預(yù)期(階段)目標(biāo)，山洪地質(zhì)災(zāi)害防治氣象保障的核心能力體系基本建成，工程實施總體成功[14]。

6 推進(jìn)項目管理專業(yè)化的幾點思考

根據(jù)山洪工程項目群管理經(jīng)驗，推行氣象工程項目管理規(guī)范化、專業(yè)化是發(fā)展趨勢也是機遇。

6.1 逐步推行項目管理專業(yè)化

推行項目管理專業(yè)化，應(yīng)首先充分了解新上工程項目的重要性、項目對資源的需求、資源的可獲得性、工程建設(shè)的復(fù)雜程度等實際情況，采取不同的管理模式，可分為兩種情況：

(1)對于新上工程項目建設(shè)周期較短、總投資規(guī)模較小、占用管理資源較少的工程項目，建議通過組建臨時性項目管理班子，實行傳統(tǒng)的自建自管模式，具體負(fù)責(zé)項目組織實施。這樣做的主要原因是，較小的工程項目管理界面比較明晰或比較簡單，跨部門的協(xié)調(diào)工作很少或很容易完成。為提高項目管理的規(guī)范性和管理水平，建議其中的財務(wù)決算審計和中期評估等部分管理過程委托工程咨詢專業(yè)機構(gòu)管理。

(2)對于總投資規(guī)模較大、建設(shè)周期長、涉及建設(shè)單位多的重大氣象工程項目，有必要在條件成熟時嘗試通過購買服務(wù)的方式，委托具有資質(zhì)的工程咨詢專業(yè)機構(gòu)承接完成全過程工程咨詢，實施“建管分離”。通過這樣的改革，有助于建立公益性項目投資風(fēng)險約束機制，落實政事分開，整合和利用好市場資源，規(guī)范氣象工程項目管理，強化建設(shè)單位依法對工程項目管理的監(jiān)督約束，避免“重建輕管”的現(xiàn)象發(fā)生。

6.2 正確選擇專業(yè)化工程咨詢機構(gòu)

委托工程咨詢機構(gòu)參與項目管理是否可行，關(guān)鍵是判斷被委托單位是否具備相應(yīng)的管理能力和管理水平。如果選擇不當(dāng)，則會出現(xiàn)項目推進(jìn)更困難的局面。為按程序正確地選擇工程咨詢專業(yè)機構(gòu)，承接大型氣象工程項目管理，可根據(jù)大型氣象工程項目規(guī)范性及專業(yè)性要求高的特點，以及相應(yīng)的項目管理經(jīng)驗和教訓(xùn)，建立資信評價指標(biāo)，對相關(guān)工程咨詢專業(yè)機構(gòu)信用行為的可靠性程度等進(jìn)行分析評價，為正確選擇項目管理團隊提供參考。

理想狀態(tài)的被委托方要具有工程咨詢資質(zhì)，具有與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機構(gòu)和項目管理體系，具有相適應(yīng)的管理等方面的專業(yè)人員以及同類工程的管理經(jīng)驗；與此同時，不僅要熟悉管理學(xué)范疇的項目管理，還要了解氣象學(xué)和氣象工程技術(shù)學(xué)范疇的建設(shè)工程本身，具備提供與工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的工程建設(shè)項目前期研究和決策、工程項目實施等整體解決方案的能力，確保有效防范管理風(fēng)險，提高工程項目管理整體水平。

7 結(jié)語

綜上所述，由于山洪工程項目群管理模式層次清晰，有利于工程建設(shè)協(xié)調(diào)，順利推進(jìn)了工程建設(shè)，但在管理實踐中仍面臨項目管理機構(gòu)臨時性造成的管理機制不健全、項目管理專業(yè)化程度不高等管理風(fēng)險。

通過分析研究山洪工程項目群管理模式的經(jīng)驗教訓(xùn)等，對于提高管理效率和建設(shè)效益、有效應(yīng)對氣象工程大型化發(fā)展新挑戰(zhàn)、推動逐步形成氣象科學(xué)技術(shù)與現(xiàn)代項目管理相互融合的大型氣象工程項目管理體系具有重要的現(xiàn)實意義。山洪工程后續(xù)項目以及類似的公益性項目可以此為鑒，結(jié)合實際需求，逐步推行項目管理專業(yè)化，更好地解決實踐中不斷出現(xiàn)的新問題，最大限度地避免或減少工程項目管理臨時性和非專業(yè)性等可能導(dǎo)致的項目管理風(fēng)險，不斷地提升項目管理能力和水平。