祁占勇 王書琴 何佑石

職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，肩負著促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化人力資源配置、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型的重要職責(zé)，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供著有力的人才支撐和技術(shù)支持。2022 年4 月20 日，十三屆全國人大常委會第三十四次會議表決通過了新修訂的職業(yè)教育法，并確定于2022 年5 月1 日起施行。這是該法自1996 年頒布以來的首次大修。對職業(yè)教育法的修訂緣何出現(xiàn)、何以引起關(guān)注、如何納入國家決策議程？職業(yè)教育法的修訂過程為何如此艱難？修訂過程中不同主體間有什么樣的互動？哪些因素觸發(fā)了政策之窗的開啟？這些問題是以往研究者較少涉足的領(lǐng)域，也是討論職業(yè)教育立法進程無法回避的背景性、根源性問題。基于此，本研究以多源流理論框架為視角，探究職業(yè)教育修法進程中問題源流、政策源流、政治源流的相互作用，有助于厘清職業(yè)教育修法進程的動態(tài)機制，具有重要的認識價值和現(xiàn)實意義。

一、問題源流：職業(yè)教育修法問題何以被建構(gòu)？

問題識別是修法進程的邏輯起點，通常借助確定的、普遍的、有影響力的、具有重大意義的指標，通過社會熱點、突發(fā)事件等的推動，基于公眾或政府層面的反饋信息，在相關(guān)政策的助力下進入決策者視線，從而成為政策問題。

（一）職業(yè)教育定位模糊屬性不明的困境

縱觀我國職業(yè)教育發(fā)展歷程，定位與屬性問題始終是困擾職業(yè)教育發(fā)展的根本問題。新中國成立初期，考慮到國家建設(shè)需要大量的技術(shù)人才，由此中等技術(shù)教育逐漸取代舊職業(yè)教育，職業(yè)學(xué)校一度興辦。之后，初等職業(yè)教育規(guī)模持續(xù)增長，但教育質(zhì)量普遍低下，職業(yè)教育地位出現(xiàn)了實質(zhì)上的下滑。20 世紀80 年代，教育體制進行改革，職業(yè)教育分流功能確立，占據(jù)了后義務(wù)教育階段的兩個“半壁江山”。21 世紀以來，隨著高等學(xué)校大幅度擴招和高中階段教育進入普及化，職業(yè)教育招生人數(shù)一度下滑，職業(yè)教育定位出現(xiàn)模糊狀態(tài)。進入新時代后，職業(yè)教育正式成為教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一，體系建設(shè)進一步深化，定位也與時俱進，即職業(yè)教育是與普通教育同等重要的類型教育。

在這一過程中，普職分流逐漸成為社會熱點話題，專家學(xué)者以及社會大眾對此熱議不斷、爭議不休。一種聲音認為，應(yīng)該取消普職分流。例如，全國人大代表張全收基于接受高中教育的人口總量和高中教育的整體質(zhì)量直接決定了我們民族的整體素質(zhì)和核心競爭力的認識，提出取消公辦示范高中普通高中差別，加快推進普及高中階段教育，合理配置高中教育資源，讓更多初中畢業(yè)生都能接受高中階段教育的建議。全國政協(xié)委員蔡榮根基于社會的發(fā)展和科技的進步對全民素質(zhì)和技術(shù)工人提出的更高要求，提出普及高中義務(wù)教育，將高中三年納入義務(wù)制教育階段，實行全國十二年制義務(wù)基礎(chǔ)教育制度。另一種聲音認為，應(yīng)該調(diào)整完善普職分流政策。例如，民進中央建議通過“柔性分流”，高中階段教育多類型發(fā)展，中職與普通高中課程互選、學(xué)分互認、學(xué)籍互轉(zhuǎn)、雙向流動的人才培養(yǎng)模式等方式調(diào)整完善我國普職分流政策，淡化普職的區(qū)別，模糊分流的概念。也有學(xué)者提議在普職分流方式上，亟須鞏固職業(yè)教育類型定位，統(tǒng)籌推進職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）現(xiàn)代職業(yè)教育體系不完善的現(xiàn)實

第一，不同層次職業(yè)教育并未有效貫通。一直以來，職業(yè)教育被認為是斷頭教育與終結(jié)教育，選擇進入職業(yè)教育體系的學(xué)生意味著沒有繼續(xù)學(xué)習(xí)的機會。進入中職學(xué)校而非普通高中就失去了進入重點高校的機會，這導(dǎo)致高考的競爭壓力進一步下移到初中甚至小學(xué)，成為增加學(xué)生負擔(dān)、引起家長教育焦慮的重要原因，這同樣是職業(yè)教育社會認可度不夠、家長不愿意將自己孩子進入職業(yè)教育體系的主要原因。2020 年，在新冠肺炎疫情影響下，中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生升學(xué)比例提高，占比超過五成，主要升入高等職業(yè)學(xué)校。雖然中高職銜接立交橋不斷拓寬，為更多中職畢業(yè)生接受更高層次教育提供了機會，但與普通教育相比，不同層次職業(yè)教育并未實現(xiàn)有效貫通。

第二，尚未實現(xiàn)普職融通。普職融通有利于消除普職分離的二元結(jié)構(gòu)，搭建學(xué)生成長的立交橋，促進學(xué)生的多元發(fā)展。我國陸續(xù)發(fā)布、推行了各種制度設(shè)計實現(xiàn)普職融通，大致經(jīng)歷了兩個階段。一是初步融通階段，國家高度重視高中普職融通，密集出臺了很多重要的政策，提出有條件的普通高中要開設(shè)職業(yè)指導(dǎo)課程，適當增加職業(yè)技術(shù)教育內(nèi)容。二是深度融合階段，國家開始在探索普職學(xué)校合作機制、建立職業(yè)教育個人學(xué)習(xí)賬號、建設(shè)國家學(xué)分銀行以及構(gòu)建符合國情的國家資歷框架等方面發(fā)力，同時各地區(qū)根據(jù)區(qū)域特點探索各種普職融通機制。即便如此，我國目前的普職融通機制仍在試點階段，普職融通尚未實現(xiàn)。

第三，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的職業(yè)教育制度不健全。知識經(jīng)濟時代對職業(yè)教育提出了新的要求，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)擴展了職業(yè)教育的時空概念和對象范圍。職業(yè)教育能夠顯著提升我國的技術(shù)創(chuàng)新水平，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育差距，切實保障弱勢群體的受教育權(quán)利，推動教育公平和社會公平。因此，依托職業(yè)教育多渠道擴大終身教育資源，可以更好地滿足不同群體的多元化學(xué)習(xí)需求?；诖耍覈C布了相關(guān)政策，但整體推進效果仍不理想。

（三）職業(yè)教育質(zhì)量堪憂的詬病

第一，職業(yè)教育保障制度和措施不完善。教育經(jīng)費為職業(yè)教育發(fā)展提供建筑、設(shè)備、器材、教材、場地等物質(zhì)資本與優(yōu)質(zhì)師資隊伍、專業(yè)管理人員等人力資本，是職業(yè)教育提升質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，職業(yè)教育長期存在著經(jīng)費投入不足、區(qū)域經(jīng)費投入不均衡、投資主體單一、多渠道籌措經(jīng)費機制尚不健全等痼疾。

第二，企業(yè)參與辦學(xué)動力不足。產(chǎn)教融合、校企合作是職業(yè)教育的基本辦學(xué)模式，是辦好職業(yè)教育的關(guān)鍵。雖然國家和地方均出臺了一系列促進校企合作的鼓勵政策，但職業(yè)教育校方“一頭熱”的現(xiàn)象仍然存在。究其原因，一是中小企業(yè)育人的實力不足，沒有足夠的硬件與軟件培養(yǎng)高端技術(shù)技能人才；二是大型企業(yè)，特別是國有大型企業(yè)參與校企合作的動力不足；三是學(xué)生接觸不熟悉的工作環(huán)境，發(fā)生安全事故的可能性較高。

第三，專業(yè)課教師專業(yè)素養(yǎng)不夠。教育大計，教師為本。職業(yè)學(xué)校的教師不僅僅是傳授知識技能的主體、專業(yè)教學(xué)計劃的執(zhí)行者，還是服務(wù)社會的踐行者、科研成果的創(chuàng)造者，直接決定了人才培養(yǎng)的質(zhì)量與前景。隨著建立師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地、實施教師素質(zhì)提高計劃、建立教師企業(yè)實踐制度等一系列重大舉措的出臺，職業(yè)教育教師隊伍建設(shè)取得了顯著成績，教師隊伍規(guī)模不斷擴大，整體素質(zhì)明顯提升，但仍然存在“雙師型”教師比例不足且擴充速度緩慢、專業(yè)教師專業(yè)素養(yǎng)不夠等問題。據(jù)2020 年全國教育事業(yè)發(fā)展情況的調(diào)查結(jié)果，全國中等職業(yè)學(xué)校專任教師中“雙師型”教師比例僅為30.9%。

（四）技術(shù)技能型人才供給與社會發(fā)展需求不匹配的問題

一方面是技術(shù)更新迭代速度加快帶來的高素質(zhì)技術(shù)技能人才短缺問題仍未解決，我國勞動力市場仍然存在熟練技術(shù)工人供不應(yīng)求的情況，“技工荒”的現(xiàn)象逐漸從工業(yè)發(fā)達城市向全國蔓延。人力資源和社會保障部2021 年第三季度對全國80 個城市勞動力市場供求狀況的調(diào)查分析表明，市場對具有技術(shù)等級和專業(yè)技術(shù)職稱勞動者的用人需求較大。與去年同期相比，市場對高級技師、技師、高級技能人員的用人需求增長幅度較大。另一方面是高校擴招帶來的年復(fù)一年的就業(yè)大軍，就業(yè)形勢日益嚴峻。供需錯配、信息不對稱、人崗不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾已經(jīng)成為就業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾。教育部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2022 屆高校畢業(yè)生規(guī)模預(yù)計1076 萬人，與去年相比增加167 萬人，規(guī)模和增量均創(chuàng)歷史新高。

職業(yè)教育培養(yǎng)學(xué)生的專業(yè)認知，提升學(xué)生的專業(yè)技能，賦予學(xué)生職業(yè)高素質(zhì)品德，賦能學(xué)生綜合職業(yè)能力，肩負著培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠、大國工匠的重要使命。大力發(fā)展職業(yè)教育，有利于培養(yǎng)多樣化人才，解決勞動力供求矛盾；優(yōu)化教育資源配置，促進教育均衡發(fā)展，推動教育公平，從而實現(xiàn)體面勞動、全面發(fā)展和共同富裕。特別是在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的背景下，技能型人才成為引領(lǐng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的“新動能”。為此，我國更應(yīng)該堅持普通高中與中職學(xué)校招生比例大體相當?shù)恼撸囵B(yǎng)數(shù)以千萬計的高素質(zhì)技術(shù)技能人才，為人才“藍?！弊囗懠寄堋皬娨簟?。

二、政策源流：職業(yè)教育修法進程何以層層推進？

問題的多次重現(xiàn)最終引起了政策共同體的注意，他們開始從價值必要性、可操作性、技術(shù)可行性等層面反復(fù)推敲以尋求最合理的解決辦法，并通過咨政建言的渠道提出政策議程設(shè)置。政策共同體由一些專業(yè)人員組成，即人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、研究人員和政策制定者。他們通過制定職業(yè)教育法規(guī)政策與地方立法，參加兩會及其他重要會議，在期刊、報紙上發(fā)表文章等來積極推動職業(yè)教育法修訂進程。

（一）全國人大代表及政協(xié)委員的呼吁使修法議題升溫

2008 年3 月，十一屆全國人大常委會將職業(yè)教育法修訂列入立法規(guī)劃。教育部第一次提交職業(yè)教育法修訂送審稿，但尚未達到基本成熟。2013 年，十二屆全國人大常委會又將職業(yè)教育法修訂列入立法規(guī)劃。2015 年3—6 月，全國人大開展職業(yè)教育法執(zhí)法檢查，教育部開啟新一輪職業(yè)教育法修訂工作。2016 年2 月24 日，在十二屆全國人大常委會第十九次會議上，教育部部長袁貴仁做了《國務(wù)院關(guān)于落實職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報告和審議意見的報告》。

2018 年9 月，十三屆全國人大常委會又一次把職業(yè)教育法修訂列入立法規(guī)劃。2019 年，教育部在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定了《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》，并向社會公開征求意見。2020 年1 月15日，孫春蘭副總理指示要加快修法進程。2020年8 月27 日，教育部在深入研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，形成了《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（送審稿）》并報送國務(wù)院。2021 年3 月24 日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》，提交全國人大常委會審議。2021 年6 月7日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議對《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》進行了審議，并在中國人大網(wǎng)公開向社會征求意見，職業(yè)教育法修訂邁出重要步伐。2021 年12 月21 日，職業(yè)教育法修訂草案再次提請全國人大常委會審議。2022 年4 月1 日，栗戰(zhàn)書委員長率全國人大調(diào)研組就職業(yè)教育法修訂工作赴職業(yè)學(xué)校進行實地調(diào)研。2022 年4 月20 日，十三屆全國人大常委會第三十四次會議表決通過了新修訂的職業(yè)教育法。2022 年5 月1 日，新修訂的職業(yè)教育法開始正式施行。

近些年，黨和國家對職業(yè)教育高度重視，人大代表、政協(xié)委員等紛紛建言獻策，提出了十幾條以職業(yè)教育法修訂為主要內(nèi)容的提案與建議，積極推進職業(yè)教育專項修法工作。在2022年“兩會”期間，人大代表們結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢、職教改革發(fā)展新任務(wù)，對“職教本科”“產(chǎn)教融合”“普職分流”“質(zhì)量提升”“師資隊伍”等話題建言獻策。

與此同時，職業(yè)教育修法也多次被政協(xié)委員“舊案重提”。2006 年，盛頌恩以浙江省政協(xié)常委的身份在媒體公開呼吁試辦本科職業(yè)教育。在他擔(dān)任全國政協(xié)委員后，繼續(xù)為這個問題呼吁奔走。2014 年，全國政協(xié)召開“深化產(chǎn)教融合、校企合作，加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)”專題協(xié)商會，王永慶、徐輝、蘇華、楊興平等全國政協(xié)常委和委員在發(fā)言中建議，為促進職業(yè)教育的發(fā)展，應(yīng)適時修訂職業(yè)教育法并完善相關(guān)法律法規(guī)。

（二）專家學(xué)者的積極建言助推政策源流形成修法方案

專家學(xué)者因其豐富學(xué)識與思想得以被決策者認可，具備將政策建議轉(zhuǎn)化為政策主張的渠道和平臺?？偟膩砜矗瑢＜覍W(xué)者主要從職業(yè)教育法修訂的必要性、國外職業(yè)教育立法推進做法以及我國職業(yè)教育本土化修法等領(lǐng)域展開。就職業(yè)教育法修訂的必要性層面來說，研究者一致認為，“現(xiàn)行職業(yè)教育法內(nèi)容存在較大缺失，沒有充分反映職業(yè)教育特色需要和現(xiàn)實需求，如職業(yè)教育發(fā)展缺乏穩(wěn)定的投入增長機制、職業(yè)教育相關(guān)主體法律責(zé)任不明等問題，因此迫切需要修訂”。就國外職業(yè)教育立法的做法層面來講，祁占勇、姜大源、李玉靜、巫銳等分別分析了美國、日本、德國、法國等國家的職業(yè)教育立法推進過程，為我國職業(yè)教育法修訂提供了借鑒。就我國職業(yè)教育本土化修法層面來講，研究者提出應(yīng)該貫徹權(quán)利本位的理念；提高職業(yè)教育立法的技術(shù)水平；確保職業(yè)教育特色內(nèi)容的完整性；明確職業(yè)教育相關(guān)各方的義務(wù)、責(zé)任與權(quán)利；明確監(jiān)督與執(zhí)法主體，規(guī)定監(jiān)督與執(zhí)法制度；使用精確語言，增強職業(yè)教育法的嚴肅性。

此外，在各類職業(yè)教育修法研討會以及職業(yè)教育法修訂征求專家意見座談會上，專家學(xué)者深入討論了職業(yè)教育法修訂的方向原則、職業(yè)教育的性質(zhì)與地位、與社會以及市場的關(guān)系、體系建設(shè)與管理體制改革、財政投入與比例、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與師資配置等修法要點，公平、均衡、協(xié)調(diào)、多樣性作為修法價值的認知不斷強化。例如，中華職業(yè)教育社就職業(yè)教育的修訂草案召開了專家座談會，在職業(yè)教育的辦學(xué)主體、產(chǎn)教融合和校區(qū)合作、職業(yè)教育與普通教育學(xué)業(yè)成果融通互認等方面提出了具體的意見和建議。不同的建議互相碰撞、彼此融合，最終使得符合標準的思想成為有待認真思考的備選方案。

（三）已有法規(guī)政策與地方政策探索被重組為修法建議

政策源流不僅需要全新元素的注入，而且需要對原先存在的元素進行重組，即已發(fā)布的法規(guī)政策與地方政策探索也會對政策源流發(fā)生影響?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》出臺之后，推動職業(yè)教育發(fā)展成為國家中長期教育改革的重要內(nèi)容，國家對職業(yè)教育發(fā)展越來越重視，與職業(yè)教育相關(guān)的政策法規(guī)層出不窮。

隨后，國家相繼出臺了《關(guān)于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《教育部關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020 年）》《關(guān)于深入推進職業(yè)教育集團化辦學(xué)的意見》《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（?？疲I(yè)設(shè)置管理辦法》《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（?？疲I(yè)目錄（2015 年）》《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》等，以明確職業(yè)教育改革的戰(zhàn)略目標，提高教育質(zhì)量和就業(yè)質(zhì)量。

為了促進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，國家又相繼出臺了《職業(yè)學(xué)校校企合作促進辦法》《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022 年）》《中國教育現(xiàn)代化2035》《國家職業(yè)教育改革實施方案》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023 年）》《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》等，職業(yè)教育政策更加注重長效性、實效性和適用性。

此外，部分關(guān)于職業(yè)教育細化問題的政策法規(guī)，經(jīng)過重組、綜合、簡化后同樣成為修法建議。例如，《職業(yè)學(xué)校學(xué)生實習(xí)管理規(guī)定》《職業(yè)教育專業(yè)教學(xué)資源庫建設(shè)資金管理辦法》《進一步推進職業(yè)教育信息化發(fā)展的指導(dǎo)意見》《職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃項目管理辦法》《中等職業(yè)學(xué)校職業(yè)指導(dǎo)工作規(guī)定》《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》《深化新時代職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設(shè)改革實施方案》《關(guān)于職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實施工作的指導(dǎo)意見》《中等職業(yè)教育國家獎學(xué)金評審暫行辦法》《中等職業(yè)學(xué)校公共基礎(chǔ)課程方案》《關(guān)于推進1+X 證書制度試點工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強和改進新時代中等職業(yè)學(xué)校德育工作的意見》《中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生資助工作指南》《進一步做好高職學(xué)校退役軍人學(xué)生招收培養(yǎng)與管理工作》《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃績效管理暫行辦法》《本科層次職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法（試行）》《關(guān)于嚴格規(guī)范中等職業(yè)學(xué)校招生、學(xué)籍和資助管理工作》等。

三、政治源流：修法的政治環(huán)境如何？

政治源流在多源流框架中起著主導(dǎo)作用，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，代表著中國最廣大人民的根本利益。因此，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要指示及國民關(guān)于職業(yè)教育的訴求成為政治源流中最為主要的組成部分，為職業(yè)教育法的修訂注入了政治勢能并營造了政治氛圍，加速了修訂過程。

（一）黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視職業(yè)教育發(fā)展

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人作為決策系統(tǒng)的核心，他們有關(guān)職業(yè)教育發(fā)展的重要指示是推動修法議程的重要政治元素。新中國成立以來，我國歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都將職業(yè)教育視作關(guān)涉國計民生的教育大事并作出重要指示。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對職業(yè)教育發(fā)展作出了最為全面系統(tǒng)的重要指示。

2021 年4 月，習(xí)近平總書記對職業(yè)教育作出重要指示，強調(diào)“職業(yè)教育前途廣闊、大有可為”，言簡意賅地指出了職業(yè)教育在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家中的重要作用，并從類型定位、育人機制、保障機制等方面闡述了職業(yè)教育發(fā)展面臨的理論及現(xiàn)實問題。這進一步提高了職業(yè)教育的站位，一方面從國內(nèi)國際的視角闡明了職業(yè)教育對經(jīng)濟發(fā)展和提高國際競爭力的重要性，另一方面從精神內(nèi)涵的角度強調(diào)了職業(yè)教育立德樹人的重要作用。新修訂的職業(yè)教育法總則第四條中新增了“職業(yè)教育必須堅持立德樹人、德技并修”“培育勞模精神、勞動精神、工匠精神”等表述，這正是黨和政府的理念在修法中的體現(xiàn)。在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視下，我國職業(yè)教育進入提質(zhì)培優(yōu)階段，為職業(yè)教育法的修訂營造了良好的政治環(huán)境。

（二）提高職業(yè)教育質(zhì)量及地位的國民情緒

國民情緒反映了一定時期內(nèi)國民的情緒狀態(tài)及訴求，金登將國民情緒稱作國家的氣候，因為國民情緒的出現(xiàn)表明有一定數(shù)量的社會群眾都沿著共同方向思考，并且這種情緒會隨著時間和社會現(xiàn)實的變化而改變。中國共產(chǎn)黨以“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興”為初心和使命，因此職業(yè)教育的發(fā)展必然要以辦好人民滿意的職業(yè)教育、以滿足人民群眾日益增長的對更好的職業(yè)教育的需要為根本遵循。對職業(yè)教育的公眾訴求及產(chǎn)生的國民情緒成為影響職業(yè)教育法修訂與否及具體修訂內(nèi)容的重要考量。

一是長期以來職業(yè)教育得不到社會大眾認可。2021 年《中國職業(yè)教育發(fā)展大型問卷調(diào)查報告》顯示，職業(yè)教育發(fā)展面臨的最大困難排在第一位的是社會認可度。據(jù)報道，到2025 年我國制造業(yè)10 個重點領(lǐng)域人才需求缺口預(yù)計將近3000 萬人，缺口率高達48%，從側(cè)面反映了社會對職業(yè)教育認可度不高的事實。世界技能大賽金牌獲得者、全國人大代表、杭州技師學(xué)院教師楊金龍在參加全國“兩會”時談到，即使帶著世界金牌的光環(huán)也難以吸引適齡學(xué)生當技工。職業(yè)教育認可度不高的主要原因是我國職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量低下及競爭力不強。一項針對37個國家職業(yè)教育競爭力的研究顯示，我國職業(yè)教育競爭力排名位于第26 位，處于世界中等水平。而在2022 年“兩會”期間，職教“雙高計劃”成為教育熱點話題，表明職業(yè)教育質(zhì)量問題備受社會關(guān)注，提高職業(yè)教育的地位及質(zhì)量成為社會民眾的普遍期望。

二是普職分流引發(fā)民眾教育焦慮。家長普遍認為普職分流政策剝奪了孩子平等接受普通高中的權(quán)利，影響教育公平，由此出現(xiàn)了“取消普職分流”“實行12 年義務(wù)教育”的呼聲。2022年2 月23 日，在教育部新聞發(fā)布會上，教育部職業(yè)教育與成人教育司司長陳子季回應(yīng)了“取消中考后普職分流”的建議，著重強調(diào)了中等職業(yè)教育促進高中階段教育多樣化的重要性，因此堅持普職分流非常必要。

由此可以看出，社會民眾有關(guān)職業(yè)教育的討論層層深入，甚至上升為“兩會”議案、提案。社會中對職業(yè)教育的偏見、誤解，對普職分流政策的恐慌和焦慮實際上反映的是對職業(yè)教育高質(zhì)量的渴望，也說明1996 年頒布的職業(yè)教育法已無法回應(yīng)和滿足公眾對提高職業(yè)教育質(zhì)量的需求。雖然近些年來頒布了諸多促進職業(yè)教育發(fā)展的政策，但政策的法律位階較低、解釋力不足，因此亟須修訂職業(yè)教育法，從法律層面明確職業(yè)教育的重要性。

四、三流耦合：職業(yè)教育法修訂“政策之窗”的開啟歷程透視

政策之窗是指政策建議或特殊問題能夠受到關(guān)注的機會。政策之窗的開啟意味著問題將正式進入決策議程。金登認為，在政策之窗開啟前，三條源流均已得到一定程度的發(fā)育，進入蓄勢待發(fā)的狀態(tài)，它們彼此獨立且互不干擾，只有三條源流發(fā)育臻于成熟且實現(xiàn)匯合，意見和問題才能被提上政策議程。如果三條源流中缺少其中一條，那么該政策議題進入決策議程的機會就會轉(zhuǎn)瞬即逝。由此可見，政策窗口的打開并不意味著該主題必然進入決策議程，這在法律的制定及修訂中體現(xiàn)得更為明顯。因為良法是由諸多要素共同支撐且相互作用的復(fù)雜立體結(jié)構(gòu)，良法形成要以“審慎”作為德行基礎(chǔ)。職業(yè)教育關(guān)涉國計民生，“審慎”是職業(yè)教育法修訂的基本態(tài)度。因此，從1996 年職業(yè)教育法的實施，到2008 年修訂職業(yè)教育法被提上議程，再到2022 年新修訂的職業(yè)教育法出臺，修訂歷程幾經(jīng)擱淺，共歷時26 年，經(jīng)過兩次政策之窗的開啟才最終完成修訂工作（見圖1）。

圖1 職業(yè)教育法修訂的多源流分析框架

2008 年十一屆全國人大常委會將修訂職業(yè)教育法列入立法規(guī)劃中，職業(yè)教育法修訂的漫長之路就此開啟。在這一階段中，第一次政策窗口開啟以2011 年教育部將《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（送審稿）》提交國務(wù)院審議為標志。但從2011—2014 年，送審稿一直在國務(wù)院征求意見并未提交到全國人大，送審稿的不完善使得政策窗口隨之關(guān)閉。縱觀這一過程，政策窗口開而復(fù)關(guān)及政策議程的延滯是由于三條源流發(fā)育不成熟導(dǎo)致。

當然，第一次政策窗口的開而復(fù)關(guān)為修訂職業(yè)教育法積累了寶貴的經(jīng)驗。2014 年，習(xí)近平總書記就加快職業(yè)教育發(fā)展作出重要指示，要求各級黨委和政府把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置。在新形勢下，國務(wù)院再次委托教育部重新修訂職業(yè)教育法，并依托教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所落實修法工作。2018 年，第十三屆全國人大常委會再次把職業(yè)教育法修訂列入立法規(guī)劃。2019 年教育部發(fā)布《中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案（征求意見稿）》并公開征求意見，經(jīng)完善后提交國務(wù)院常務(wù)會議。2021 年3 月24 日，國務(wù)院第128 次常務(wù)會議討論并原則通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》，隨后進一步提交全國人大常委會審議，這標志著職業(yè)教育法修訂的第二次政策窗口打開。之后不到一個月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議表決通過新修訂的職業(yè)教育法。在這次修訂過程中，三條源流均已發(fā)育成熟，并且實現(xiàn)了以政治源流為主導(dǎo)的三流耦合，其中政策企業(yè)家起著至關(guān)重要的推動作用，三條源流遵循一定的耦合路徑。

一是問題源流與政治源流實現(xiàn)深度互動。問題源流中問題的緊迫程度及影響廣度決定了其是否能被政治源流感知。在修訂的第一階段，問題源流中問題主要呈現(xiàn)為職業(yè)教育本身的問題，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，職業(yè)教育改革發(fā)展的重要性凸顯，職業(yè)教育的問題上升到國計民生的高度。在政策之窗打開前，職業(yè)教育的重要性及面臨的發(fā)展難題已被政治源流所關(guān)注，問題源流與政治源流產(chǎn)生了深度互動。

二是問題源流與政策源流反復(fù)交匯。由于職業(yè)教育涉及多元利益主體，具有復(fù)雜性，因此，在職業(yè)教育法修訂過程中問題源流始終隨著社會現(xiàn)實的變化而處于動態(tài)更新中。問題源流與政策源流的耦合并不是線性吻合，而是處于反復(fù)交匯態(tài)勢中。不同于政治源流中黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對職業(yè)教育較為宏觀層面的關(guān)注，政策源流中政策企業(yè)家更加聚焦于職業(yè)教育發(fā)展面臨的具體問題，并致力于推動相關(guān)政策的出臺。同時，新出臺的政策由于其局限性又會誘發(fā)新的問題，從而再次引起政策企業(yè)家的關(guān)注。當然，無論問題源流和政策源流如何交匯，最終目的都是為了完善政策備選方案，政策源流與問題源流的交匯使政策原湯中的多方認識逐漸升華、積淀，為職業(yè)教育法修訂提供配套制度支持。

三是政策源流與政治源流不斷融合。政策建議只有經(jīng)過政治源流的篩選、過濾與檢驗，得到官方認可，才能提高其合法性，增加進入政策議程中的機會。一方面，政策企業(yè)家利用全國“兩會”等時機提出自己的政策建議，加大了政策建議進入政治源流視野的機會。另一方面，政治源流中黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也會為吸納政策建議建立相關(guān)的體制機制。此外，隨著職業(yè)教育上升至“沒有職業(yè)教育現(xiàn)代化就沒有教育現(xiàn)代化”的政治高度，政治源流中黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人也會親自簽發(fā)相關(guān)政策，以彰顯相關(guān)政策的重要性。

至此，經(jīng)過問題源流、政策源流、政治源流的“兩兩互動”，政策之窗開啟。問題源流中漂浮的職業(yè)教育問題經(jīng)過政策源流中政策企業(yè)家的構(gòu)建，引起政治源流中黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的注意，提升了問題的政治高度，進而倒逼政策企業(yè)家提出完善的政策方案。在政治源流的主導(dǎo)下，三條源流在全國人大常委會中實現(xiàn)耦合。修訂草案經(jīng)過全國人大常委會的三次審議，職業(yè)教育法最終修訂完成。