文/馬紅梅 任永麗

制度救濟及內部監(jiān)督

我國行政復議制度有天然優(yōu)勢，具有行政爭議“過濾器”之效能，但解決行政爭議有時表現(xiàn)不盡如人意。

一是行政復議裁判程序司法救濟特征弱化。

司法的運行關系到公民生命、財產(chǎn)、自由等重要權益的保障，要求遵循嚴格的法定程序，其內涵包括公平、公開、保障權利等。從“解決行政爭議”來看，雖然《行政復議法實施條例》將其納入到立法目的之中，意在突出行政復議糾紛解決機制的性質，但其在具體條款的設置上依然沒有明顯的“解決行政爭議”司法的色彩。行政復議的審理方式是以書面審理為原則，以口頭審理為例外，不公開進行，保障行政相對人的合法權益這種司法救濟特征體現(xiàn)不明顯。再如證據(jù)規(guī)則的問題，復議證據(jù)種類、證據(jù)的證明力如何認定、舉證責任如何分配、證明標準等都沒有明確規(guī)定。

二是行政復議制度內部監(jiān)督與其立法目的設計不相稱。

化解行政爭議，推進法治政府建設

《行政復議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢?，其立法以糾正違法、保護合法權益為初衷，有權利救濟的地方，要有權利的監(jiān)督運行。

筆者認為，行政復議監(jiān)督為內部監(jiān)督，并不能從其監(jiān)督觸發(fā)機制上理解為外部監(jiān)督。行政復議監(jiān)督著重的是監(jiān)督的內部性。這一內部監(jiān)督屬性，與“維護權益”之間存在制度上的不協(xié)調，甚至會給人造成“維護權益”成為“監(jiān)督行政”附屬存在的印象?，F(xiàn)行《行政訴訟法》設計的監(jiān)督在實踐運行中存在問題。如第26條第3款的規(guī)定，只有復議機關在法定期限內未作出復議決定且原告選擇起訴復議機關不作為的情況下，人民法院才會對行政復議機關的不作為進行審查。而如果原告選擇起訴原行政行為機關，則行政復議機關的不作為就會被“遺忘”，也不用承擔任何責任。因此，司法監(jiān)督力度不夠使得行政復議不作為有了更多的“生存空間”。另外，行政復議機關除了對原行政行為的合法性進行審查外，還要對合理性進行審查。

檢察機關職能導入復議之可能性

一是憲法確立的檢察機關的法律地位，為建立檢察機關職能導入行政復議制度提供了根據(jù)。

憲法確立了檢察機關是國家的監(jiān)督機關，其根本價值在于保障法律的統(tǒng)一正確實施，檢察機關開展行政執(zhí)法監(jiān)督具有正當性。行政復議的功能，既是一種監(jiān)督制度，又是一種救濟制度，尤其是一種解決行政爭議的制度。因此，應使行政復議制度在解決社會糾紛中充分發(fā)揮作用，使行政復議成為公民首選的救濟途徑。作為解決糾紛的制度，其核心要求是公正，這是司法或準司法行為的靈魂。檢察機關作為法定監(jiān)督機關，應在行政復議中開展監(jiān)督、化解矛盾。

筆者認為，監(jiān)督的方式取決于監(jiān)督目的，哪一種監(jiān)督方式能有效地實現(xiàn)監(jiān)督目的，法律就應確立哪種方式。應從中觀和微觀層面的職能履行和功能實現(xiàn)角度進行分析。目前看，檢察機關行政爭議化解工作開展具有滯后性和被動性。要開展實質性化解，應將檢察權介入的階段和時機進行前移，盡可能指導社會矛盾化解于萌芽狀態(tài)，有必要將檢察權運行導入行政復議制度。

二是將行政復議與行政訴訟兩種制度獨立，行政訴訟確立了檢察監(jiān)督，行政復議制度亦存在監(jiān)督運行空間。

解決行政爭議、保護合法權益、監(jiān)督行政機關依法行使職權與《行政復議法》立法目的相一致?！缎姓V訟法》第11條確立的行政訴訟基本原則之一，即人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督。

行政復議制度沒有引入檢察監(jiān)督。有觀點認為，行政復議對于行政訴訟而言，處于附屬配套地位或者非獨立地位。其實不然。行政訴訟和行政復議同屬救濟制度，于救濟方式而言，行政訴訟屬于訴訟救濟的范圍，而行政復議是主要的行政救濟方式。兩者在受理機關、申請理由、裁決機關的權力、裁決的形式和程序以及裁決的性質方面存在差異。應該重新認識和判斷行政復議的獨立地位和特殊功能。行政復議制度作為獨立的權力控制與權利保障體系，應該有著自身的價值和意義。

行政復議與行政訴訟作為兩大救濟制度，其關系相當密切。但行政復議相對于行政訴訟并非處于附屬地位，而是有其自身獨立存在的價值和意義。因此，在制度設計上，不能單純將其作為行政訴訟的配套機制來考慮，應從行政復議本身的獨立地位出發(fā)，充分發(fā)揮其行政監(jiān)督的獨特作用。更重要的是，行政復議在案件受理范圍、審查程度及審查結果上，都體現(xiàn)了相對于行政訴訟的獨立意義。按照現(xiàn)行法律，行政訴訟對行政行為適當性的審查權仍然是被排除的。而行政復議的審查權限不僅及于行政行為的合法性，而且及于行政訴訟所不及之適當性。

檢察權運行導入復議之模式構想

一是在《行政復議法》中導入檢察監(jiān)督條款。

目前，檢察機關參與行政爭議化解的層面為社會治理層面，推動系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。檢察機關參與社會治理、參與行政爭議化解，毋庸置疑已取得巨大成績。行政復議立法目的及程序設計，存在檢察機關的運行空間。下一步我們可從深層次理論和實務進行更多有價值的探索，比如在行政復議法中導入檢察監(jiān)督權，對行政活動進行監(jiān)督，然后再對監(jiān)督權進行權利設定。就如檢察機關開展的行政公益訴訟監(jiān)督，作為檢察機關對行政行為的一種法律監(jiān)督，本質上是對行政權力行使進行有效監(jiān)督，其實已突破一般檢察監(jiān)督理論，檢察監(jiān)督權運行已取得巨大成就。檢察機關為了回應人民為中心的檢察司法理念，解決好“老百姓天大的事”，讓檢察職能在行政復議中運行，并不是為了創(chuàng)設一個新的或是層級更高的糾紛解決程序或“終極程序”。其思考的是能夠從源頭上促進、監(jiān)督行政機關依法行政，增加行政爭議解決體系的公正性、開放性，促進《行政復議法》的修改。

二是參照行政公益訴訟制度的部分檢察監(jiān)督運行模式。

可以參照行政檢察公益訴訟制度，在制度設計上先進行初步探索?？上仍谏婕皣嬅裆男姓幾h領域進行探索，如針對市場監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)、公共服務、特殊群體如婦女及殘疾人權益保護、勞動爭議等行政執(zhí)法范圍即重點民生領域進行試點，介入檢察監(jiān)督。檢察機關從社會治理角度，可以建立行政檢察與行政復議機關銜接的工作機制，如在行政復議中引入聽證制度。

三是檢察機關與行政機關的協(xié)作機制為檢察權在行政復議監(jiān)督中運行提供了實踐經(jīng)驗。

檢察機關加強與行政機關的溝通協(xié)調，建立互信協(xié)作機制、派駐檢察室等，使檢察機關更熟悉了解行政機關職權。行政機關也意識到僅靠自身力量往往無法實現(xiàn)行政執(zhí)法目標，表達了希望借助檢察機關力量，形成行政執(zhí)法和法律監(jiān)督合力之愿望，也為行政檢察權導入行政復議監(jiān)督打下了良好的基礎。

開展行政爭議實質性化解，是探索行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的有益嘗試。檢察機關有必要探索建立專門的行政爭議化解機構，組建職業(yè)化、專業(yè)化檢察人才隊伍，切實提高檢察干警在履行職責中發(fā)現(xiàn)問題、解決矛盾、提出建議的能力，理順行政違法行為檢察監(jiān)督思路，明確糾正違法、社會治理、公益訴訟檢察建議的區(qū)別，以規(guī)范、精準、質效合一的監(jiān)督不斷促進行政機關依法行政，維護人民群眾合法權益，推進法治政府建設。