文/中國信息通信研究院

近年來，數(shù)字經貿規(guī)則談判范圍逐步從發(fā)達國家拓展至發(fā)展中國家 （圖/視覺中國）

隨著全球數(shù)字化時代的到來，數(shù)字經濟和數(shù)字貿易不僅成為推動經濟發(fā)展的重要引擎，也成為各國參與新一輪科技革命和國際經貿合作的重要戰(zhàn)略基礎。近年來，數(shù)字經貿規(guī)則在組織機制、構建和演進路徑、活躍區(qū)域等方面，呈現(xiàn)出一系列新態(tài)勢。

多邊機制重新成為規(guī)則制定重要平臺

從組織機制來看，隨著大國對外戰(zhàn)略的轉向，多邊機制獲得更高關注和更大支持，在推動數(shù)字經貿規(guī)則制定方面開始發(fā)揮重要作用。

大國戰(zhàn)略調整重視構建多邊機制影響力并加強聯(lián)動。歐盟方面，通過《數(shù)字服務法》《數(shù)字市場法》，推動《數(shù)據(jù)治理法案》出臺，在WTO（世界貿易組織）電子商務談判中積極推廣電信和平臺監(jiān)管規(guī)則，著力強化數(shù)字規(guī)則、數(shù)字治理經驗的全球示范作用，重塑多邊框架下的“規(guī)則影響力”。聯(lián)動方面，美歐日等共同推動WTO進行機制改革，并在電子商務談判中提出聯(lián)合提案，美國及部分歐盟國家在G7（七國集團）框架下達成《數(shù)字貿易原則》，美歐達成《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》以替代失效的隱私盾，組建貿易和技術理事會（TTC），嘗試在數(shù)字治理規(guī)則方面形成聯(lián)動并向多邊框架推廣。

多邊機制下的數(shù)字經貿規(guī)則構建加快步伐。2019年1月，76個WTO成員簽署《關于電子商務的聯(lián)合聲明》，啟動WTO電子商務多邊談判。2021年，WTO電子商務談判合并案出臺，包含促進電子商務發(fā)展、電子商務開放性、可信的電子商務環(huán)境、通用規(guī)則、電信規(guī)則以及市場準入6個主要章節(jié)，細化并覆蓋了數(shù)字貿易各環(huán)節(jié)相關規(guī)則，總計50余項條款，體現(xiàn)了WTO公平、發(fā)展、協(xié)作的治理目標。2022年6月，WTO第12屆部長級會議在瑞士日內瓦召開，共同簽署《關于電子商務的工作計劃》，將電子傳輸臨時免征關稅的做法延續(xù)到下一屆部長級會議。

“同心圓”效應加速數(shù)字經貿規(guī)則構建

從生成路徑來看，主要國家、國際組織、國際合作機制在數(shù)字議題中相互影響、相互配合，先在小范圍內新增議程，討論形成規(guī)則模板后，逐步推動在更大范圍內形成多邊共識，形成“同心圓”效應，最終推動數(shù)字經貿規(guī)則體系加快構建。

一是“同心圓”效應推動數(shù)字治理議題達成共識。主要國家和具有核心影響力的國際組織強化在數(shù)字議題上的推動力。一方面，先在小范圍達成協(xié)議后再向外圍擴展，推動協(xié)議在更大范圍內達成。如數(shù)字貨幣，2021年5月，G7財長會議發(fā)布關于數(shù)字支付的宣言，強調央行數(shù)字貨幣應由政策透明的常設公共機構管轄，受制于法律監(jiān)管、經濟治理和隱私保護。2022年5月，G20（二十國集團）財長會議發(fā)表聯(lián)合聲明，敦促各國對加密貨幣實施金融和技術監(jiān)管。另一方面，先在部分組織內初步設立議程，并提出基本框架，再在其他組織進一步完善相關規(guī)則并推動落實。如可信數(shù)據(jù)流動，2019年G20發(fā)布《大阪數(shù)字經濟宣言》，提出基于信任的數(shù)據(jù)自由流動，2021年G7發(fā)布《數(shù)據(jù)互信合作路線圖》，通過《數(shù)字貿易原則》細化可信數(shù)據(jù)自由流動規(guī)則，并提出《G7促進數(shù)據(jù)互信自由流動行動計劃》。

二是數(shù)字治理共識加速向經貿規(guī)則轉化。影響全球公共政策制定的國際組織進一步發(fā)揮優(yōu)勢，在小范圍內針對部分新興領域提出規(guī)則藍本，達成共識后，滲透至國際經貿規(guī)則中，對全球數(shù)字經貿規(guī)則制定起到示范引領作用。如人工智能治理，2019年，OECD（數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定）通過《OECD人工智能原則》，產生人工智能治理領域全球首個政府間協(xié)議，隨后G20將其納入并通過《G20人工智能原則》。2021年，聯(lián)合國教科文組織正式通過人工智能倫理問題全球性協(xié)議。而DEPA（數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定）等協(xié)定的人工智能規(guī)則，納入了上述框架中的“可信、安全、負責任的技術使用和治理原則”，同時要求各國在制定人工智能、電子支付、個人信息保護等國內監(jiān)管制度時，需考慮相關國際組織制定的公認標準。相關國際組織的數(shù)字治理共識，逐步納入數(shù)字經貿規(guī)則范疇，并影響各國監(jiān)管政策走向。

數(shù)字經貿規(guī)則在協(xié)調融合中不斷演進

從規(guī)則演進來看，各國圍繞跨境數(shù)據(jù)流動、政府調取數(shù)據(jù)等核心議題的立場，從競爭、對立，開始嘗試走向借鑒、融合。

一是跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則依托國際貿易協(xié)定不斷演進。從總體趨勢看，各方在重視數(shù)據(jù)流動對數(shù)字經濟發(fā)展的正向作用的同時，持續(xù)回應隱私保護、數(shù)據(jù)保護、知識產權保護和安全等公共管理政策需求。一方面，跨境數(shù)據(jù)流動條款在經貿協(xié)定中數(shù)量不斷增多，截至目前，共有22個經貿協(xié)定中包含跨境流動條款，共涉及72個國家。另一方面，本地化措施同步增多。根據(jù)信息技術與創(chuàng)新基金會（ITIF）統(tǒng)計，全球數(shù)據(jù)本地化措施數(shù)量四年內增加了一倍，2017年，35個國家實施67項限制性措施。截至2021年7月，62個國家實施144項，數(shù)據(jù)類型包括稅收等經濟數(shù)據(jù)、關鍵信息基礎設施及地圖等核心數(shù)據(jù)、部分個人信息等敏感數(shù)據(jù)，以及通信等部分關鍵行業(yè)數(shù)據(jù)。在此背景下，“跨境數(shù)據(jù)自由流動＋公共政策／安全例外”的規(guī)則模板日益得到各方支持。

二是政府調取私人部門數(shù)據(jù)規(guī)則在碰撞中嘗試推進。2021年11月，G7貿易部長發(fā)布《數(shù)字貿易原則》，提出就可信政府獲取私營部門掌握的個人數(shù)據(jù)的共同原則達成共識，將有助于提高透明度和法律確定性。2022年2月，全球隱私大會上，19個國家就個人信息保護專門機構形成決議，強調政府數(shù)據(jù)獲取的透明度、非歧視和尊重數(shù)據(jù)主體權利。

亞太地區(qū)數(shù)字伙伴關系網絡加快建立

從活躍區(qū)域來看，近年來，數(shù)字經貿規(guī)則談判范圍逐步從發(fā)達國家拓展至發(fā)展中國家，特別是最具活力、增長最快的亞太地區(qū)發(fā)展中國家，主要經濟體加速推進圍繞亞太地區(qū)數(shù)字市場開拓、數(shù)字規(guī)制構建的政策部署。

一是主要經濟體相繼出臺含數(shù)字貿易內容的印太戰(zhàn)略。2021年歐盟發(fā)布《歐盟印太合作戰(zhàn)略》，提出推進數(shù)字化領域合作，包括：一是用更高水平的全球標準和監(jiān)管方法促進數(shù)字治理，涵蓋與國際法相符的人工智能監(jiān)管標準、歐盟隱私和數(shù)據(jù)保護原則等；二是促進關鍵基礎設施的安全和復原力，提升5G網絡供應鏈的安全水平；三是充分發(fā)揮印太地區(qū)數(shù)字化潛力，通過基礎設施建設彌合數(shù)字鴻溝。2022年5月，美國宣布與13個國家共同啟動IPEF（印太經濟框架），提出四個主要支柱，分別為互聯(lián)經濟，彈性經濟，清潔經濟，公平經濟。

二是亞太地區(qū)經貿協(xié)定頻繁達成，數(shù)字經貿規(guī)則不斷增多。2018年12月CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定）正式生效，其電子商務專章包含個人信息保護、跨境數(shù)據(jù)流動、互聯(lián)網接入等18個條款。2021年11月DEPA在三個發(fā)起國全部生效，包含數(shù)字身份、數(shù)字包容性、新興趨勢和技術等16個數(shù)字經濟模塊。2022年1月RCEP（區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定）正式生效，其電子商務專章包含無紙貿易、線上消費者保護、計算設施位置等17個條款。以上協(xié)定簽署和生效以來熱度大幅上升，已經有多個經濟體提出或計劃提出加入上述協(xié)定，從而深度參與區(qū)域貿易發(fā)展和規(guī)則制定。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年提出CPTPP加入申請或啟動相關工作的經濟體有中國、韓國、英國、泰國、菲律賓等，提出加入DEPA的經濟體有中國、韓國、英國等。

三是亞太相關合作機制對數(shù)字經貿重視程度大幅提升。聯(lián)合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（簡稱ESCAP）聚焦無紙貿易便利化、彌合數(shù)字鴻溝、數(shù)字貿易合作，正開展亞太數(shù)字貿易一體化指數(shù)、區(qū)域數(shù)字貿易監(jiān)管一體化的研究。ESCAP指出，2005—2020年亞太地區(qū)的數(shù)字服務貿易快速增長，占全球份額從17%上升到24%，在業(yè)務流程外包和信息技術服務等領域處于領先地位。亞洲國家需要繼續(xù)投入人力和實物資本，建設促進數(shù)字貿易便利化的基礎設施，并改善監(jiān)管和政策環(huán)境。APEC（亞太經濟合作組織）聚焦數(shù)字經貿發(fā)展與數(shù)據(jù)隱私保護合作。在發(fā)展方面，2017年APEC通過了《互聯(lián)網和數(shù)字經濟路線圖》，提出發(fā)展數(shù)字基礎設施、促進互操作性、實現(xiàn)寬帶普遍接入等11個重點領域框架，并在2018年創(chuàng)建了數(shù)字經濟指導小組；在數(shù)據(jù)隱私保護方面，APEC為了推動區(qū)域內個人信息跨境流動，建立了APEC隱私框架和跨境隱私規(guī)則體系（CBPR），目前澳大利亞、加拿大、日本等8個成員已將其隱私法與APEC隱私框架接軌。此外，APEC出臺了《推進數(shù)字貿易促進包容性增長》《促進數(shù)字貿易中的消費者保護》《數(shù)字內容貿易中的知識產權保護》等多個倡議，強化各成員對數(shù)字貿易重點規(guī)則的共識和合作。