沙家輝

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

2021年7月1日，由云南、貴州、四川三省人大常委會共同通過的《關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定》(簡稱“共同決定”)以及各自制定或修改的三部“XX省赤水河流域保護條例”(簡稱“條例”)迎來了正式實施[1]?！肮餐瑳Q定+條例”的協(xié)同立法模式開啟了云貴川三省赤水河流域生態(tài)協(xié)同治理的新篇章。西南三省之所以特別重視赤水河流域的生態(tài)保護，是因為該條河流不僅承擔(dān)著極為重要的生態(tài)功能，而且關(guān)系著地域支柱經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。赤水河是西南地區(qū)的重要河流，流域內(nèi)存有大量的生物多樣性資源[2]；同時，它是長江上游的一級支流，其生態(tài)質(zhì)量直接關(guān)系到長江流域一體化生態(tài)治理的成功與否。更為最重要的是，該流域內(nèi)存有我國兩大醬香型白酒生產(chǎn)集群，白酒產(chǎn)業(yè)的蓬勃向上已經(jīng)成為助力流域經(jīng)濟發(fā)展并實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的強大動力。與此同時，2022年2月，《關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》(簡稱“國發(fā)2號文件”)的出臺為貴州的新發(fā)展指明了道路。該文件指出貴州要堅守發(fā)展和生態(tài)兩條底線：一方面，要鞏固長江生態(tài)屏障，促進赤水河流域生態(tài)修復(fù)；另一方面，要發(fā)揮赤水河流域醬香型白酒產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建設(shè)國家級白酒產(chǎn)業(yè)基地。國發(fā)2號文件的指示精神與云貴川赤水河協(xié)同治理的目標(biāo)相互嵌合，使得新時期貴州的發(fā)展更加倚重于赤水河流域優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。

為此，進一步研究并發(fā)揮云貴川三省赤水河流域協(xié)同治理機制的功能實屬必要。作為新型的跨省際生態(tài)環(huán)境治理模式，其實際運行中會存在制度優(yōu)勢與缺陷并存的情況。因此，先要對制度的實踐源起、制度特性、基本模式進行系統(tǒng)性的概括。在分析制度特色的基礎(chǔ)上探究可能存在的不足，最終為優(yōu)化該新實踐提供切實可行的建議，以促進云貴川赤水河流域協(xié)同治理的可持續(xù)運作。

一、赤水河跨省際協(xié)同治理的實踐緣起

(一)區(qū)域經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)保的交織

云貴川赤水河流域協(xié)同共治的成功實踐對構(gòu)建長江上游綠色屏障和保護西南地區(qū)生物資源具有重大意義[3]。然而，三省協(xié)同共治的根本動力是為了促進地方特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。赤水河流域的水質(zhì)狀況與流域生態(tài)質(zhì)量對中下游的醬香型白酒產(chǎn)業(yè)具有決定性影響，進而對川黔二省三市的經(jīng)濟增長與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生決定作用。白酒釀造是赤水河流域典型的單一且特色產(chǎn)業(yè)，尤其在瀘州、遵義兩市形成了全國鮮有的醬香型白酒產(chǎn)業(yè)集群。就遵義市而言，“十三五”以來白酒釀造已逐漸成為遵義的絕對性支柱產(chǎn)業(yè)。截止2020年，遵義市規(guī)模以上酒類總產(chǎn)值已經(jīng)突破 1 100 億。同年，單酒類釀造一項已占據(jù)遵義全市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的近50%，所帶來的利稅數(shù)額已達(dá)到規(guī)模以上工業(yè)總利稅的94%。另外，2020年遵義市第三產(chǎn)業(yè)以43.41%比重與第二產(chǎn)業(yè)的43.43%基本持平。但是，這并不意味著遵義市服務(wù)型經(jīng)濟發(fā)展模式拐點的到來，因為第三產(chǎn)業(yè)的攀增絕大部分源自于白酒釀造產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展所附帶的分銷規(guī)模增長。瀘州、畢節(jié)兩市與遵義的情況類似，都在赤水河流域醬香型白酒產(chǎn)業(yè)集群中占有一席之地。自2018年以來，瀘州的敘永、古藺二縣與畢節(jié)的金沙縣白酒產(chǎn)能一直高速增長。其中，2021年古藺因二郎鎮(zhèn)酒企集聚的緣故產(chǎn)能高達(dá) 103 000 千升(1)本段各類經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源：上述各市及其所轄區(qū)縣的歷年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、年鑒。。

酒類產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展成為地方經(jīng)濟增長和稅收提升的巨大動力源。從整個赤水河流域看，白酒興則赤水興，白酒衰則赤水衰。雖然受政策與市場波動的影響，單一化的白酒經(jīng)濟并不利于赤水河流域的長期發(fā)展。但是，在保證地方財政收入與持續(xù)脫貧致富的宏觀政策引領(lǐng)下，必然致使四川、貴州兩省在赤水河沿岸大力發(fā)展特色化的醬香型白酒產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)因素之外，經(jīng)過多年研究發(fā)現(xiàn)赤水河流域的水質(zhì)狀況與環(huán)境樣態(tài)對酒類風(fēng)味因子的性狀具有決定性影響。例如，20世紀(jì)60年代，經(jīng)過中科院土壤研究院專家的研究，發(fā)現(xiàn)茅臺鎮(zhèn)地區(qū)全國鮮有的紫色鈣土對茅臺酒獨特風(fēng)味的形成會產(chǎn)生重要影響[4]。20世紀(jì)70年代茅臺酒偏移原址建設(shè)分廠造成酒質(zhì)狀況的改變亦佐證了“茅臺不可出赤水”的說法[5]。在后期研究中，不斷有學(xué)者發(fā)現(xiàn)赤水河流域的紫色砂頁巖地理結(jié)構(gòu)、流域氣候特點、區(qū)域性微生物菌落特征對于醬香型白酒風(fēng)味因子的產(chǎn)生都極為重要[6]。因此，受制于區(qū)域地球物理化學(xué)因素的羈絆，使得赤水河的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接決定了地方支柱性產(chǎn)業(yè)的興衰。由此受益于赤水河生態(tài)功能與經(jīng)濟價值的交織使得黔川二省在最大程度上激發(fā)了流域協(xié)同共治的動力，但對于云南來說則不然。

赤水河發(fā)源于云南昭通地區(qū)，上游流經(jīng)其轄區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)雄、威信二縣。在歷史上，兩縣一直是滇東地區(qū)有名的深度貧困縣，于2021年才完成全縣意義上的整體脫貧摘帽。對于兩地來說，在眾多社會民生問題中持續(xù)推進經(jīng)濟發(fā)展是具有壓倒性的核心命題。目前，兩縣依靠煤炭資源的豐富儲備衍生出“煤—電—水泥”一體化的產(chǎn)業(yè)模式，即煤炭開采與清洗、火力發(fā)電、水泥制造。以鎮(zhèn)雄縣為例，由于2016年煤炭行業(yè)遇冷導(dǎo)致該年工業(yè)對全縣經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率僅為1.96%。時至2020年該數(shù)值已經(jīng)增至45.38%，使得煤炭及其衍生工業(yè)成為全縣的支柱產(chǎn)業(yè)。但在“煤—電—水泥”產(chǎn)業(yè)紅火的背后卻是源于企業(yè)體量普遍過小所造成的技術(shù)投資不到位進而致使污染排放不過關(guān)。然而，為持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興，地方政府又必須倚重煤炭產(chǎn)業(yè)所帶來工作崗位和稅收供給，不能給予其過多地嚴(yán)苛限制。源于經(jīng)濟支柱的發(fā)展動力與鄉(xiāng)村振興的政治壓力二者的相互疊加，使得鎮(zhèn)雄縣當(dāng)局在經(jīng)濟增長與生態(tài)保護的天平上會不由自主地加重前者的砝碼。雖然赤水河上游流域面積只占總流域面積的18.23%[7]，但由于上游水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)污染與河流自我凈化能力有限性，導(dǎo)致中下游水質(zhì)質(zhì)量的持續(xù)降低與環(huán)保開支的不斷走高。此時，中下游的川黔二省因為醬香型白酒生產(chǎn)對赤水河生態(tài)質(zhì)量的高度倚重，就一直希望上游地區(qū)加大對水源污染行為的整治力度。對于上游而言，如果加大污染處罰力度就勢必會影響本地經(jīng)濟的發(fā)展，上游在采取合理的污染防治措施后并不會有超出常規(guī)的舉動。

(二)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對“單向性公地悲劇”的規(guī)避

地方經(jīng)濟因素與長江整體保護的交織是云貴川三省實施赤水河生態(tài)協(xié)同保護的積極動力。但在2021年之前，面對赤水河生態(tài)功能的逐步下降以及所引發(fā)的沿岸產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展壓力，三省并沒有采取廣泛的省際協(xié)同合作。其最主要因素有兩點：一是流域生態(tài)治理的“單向性公地悲劇”；不完善的跨省域橫向流域生態(tài)補償機制。其中因素一的有效解決又是處理因素二的前提。

“草場—牧羊人”模型是公地悲劇的傳統(tǒng)闡釋方式。在此種模型下，解決公地悲劇的一般途徑是雙方在克制逐利的基礎(chǔ)上達(dá)成對公共資源的合理分配——合作[8]。此種合作的目的是達(dá)成“共贏”，前提是雙方爭奪同一種公共產(chǎn)品，但合理地保護和分配該公共產(chǎn)品會給雙方都帶來相應(yīng)的利益。赤水河雖是社會共有物，但由于社會主體對其利用角度的不同導(dǎo)致其所提供的公共產(chǎn)品各有差異。黔川二省因省內(nèi)醬香型白酒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展因而重點關(guān)注赤水河的水源生態(tài)質(zhì)量。上游的云南地區(qū)大力發(fā)展煤—電—水泥產(chǎn)業(yè)則重點利用赤水河的水資源。由于三省對赤水河所提供公共產(chǎn)品的利用差異性，導(dǎo)致其失去合作保護“同一公共產(chǎn)品”的共同利益前提。此外，上游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不需要水體的高度清潔而且其積極的生態(tài)保護措施并不會給自身帶來現(xiàn)實利益。由此，上下游之間難以產(chǎn)生共贏合作。一般而言，由于水流單向性所引起的水環(huán)境治理正外部性的下游獲取，使得上游地區(qū)在投入治理資金后難以取得相應(yīng)的回報。簡言之，上游承擔(dān)了太多邊際成本但沒有獲得足額的邊際收益。而下游在“搭便車”后又主動地生態(tài)投入會直接激勵白酒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從而獲得巨大的邊際收益。由于上下游之間的對赤水河所提供的公共產(chǎn)品的利用差異性和生態(tài)保護中的邊際效益矛盾，使得上下游之間產(chǎn)生了一種特殊的“單向性公地悲劇”(2)此種“單向”特指黔川二省面對上游生態(tài)治理乏力時的無力。。當(dāng)然，此種“單向性公地悲劇”并非無法破解，目前，較合適的方法就是進行下游對上游的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。下游以資金供給的方式向上游輸送一定程度的正外部性獲利。上游地區(qū)在獲得相應(yīng)的邊際收益后，反而會激勵其采取更為積極地河流生態(tài)保護措施。

通過變型運行博弈論中的支付矩陣可以較為清晰地模擬原始情況中流域上下游之間的合作排斥與生態(tài)轉(zhuǎn)移支付后的合作建立。首先，建立上游只發(fā)展“煤—電—水泥”產(chǎn)業(yè)、中下游發(fā)展白酒釀造產(chǎn)業(yè)并排除由生態(tài)保護所產(chǎn)生的正外部性矩陣模型。其次，再假設(shè)原始狀態(tài)下流域上—中下游間獨立發(fā)展，上游產(chǎn)生5個單位的效益，中下游產(chǎn)生10個單位的效益，便可以得到表1。通過對比會發(fā)現(xiàn)，在原始狀態(tài)下流域上游若采取出超的生態(tài)保護反而會縮減自身效益的產(chǎn)出。此時，什么都不做便成為上游最好的選擇。對于下游而言，如果想獲得更多的效益就勢必希望上游采取更積極的環(huán)保行動。這么一來，在上游與中下游的角力中，上游就會產(chǎn)生優(yōu)勢地位。在這種不對等角力中，中下游的破解方法有三種：中央權(quán)力介入、行政區(qū)劃改革、生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)實是僅最后一種具有可行性。若中下游對上游地區(qū)實施生態(tài)轉(zhuǎn)移支付便可以得到表2。此時會發(fā)現(xiàn)，由于中下游給予的經(jīng)濟激勵使得上游采取出超的生態(tài)保護措施，進而使上游地區(qū)的生態(tài)保護產(chǎn)生廣泛的正外部性。中下游地區(qū)則搭乘上游的“便車”，同時，加之本地的生態(tài)保護措施勢，必獲得最大化的經(jīng)濟效益。

表1 原始狀態(tài)下流域生態(tài)保護效益矩陣(3)表1、表2中各數(shù)值的大小不具有實際意義，數(shù)值自身與彼此間的增減才具有意義。但此種增減也只是表明效益的變化，不表示實際的產(chǎn)值或產(chǎn)值比例。

表2 生態(tài)轉(zhuǎn)移支付下流域生態(tài)保護效益矩陣(4)表1、表2中各數(shù)值的大小不具有實際意義，數(shù)值自身與彼此間的增減才具有意義。但此種增減也只是表明效益的變化，不表示實際的產(chǎn)值或產(chǎn)值比例。

事實上，云貴川赤水河流域生態(tài)協(xié)同共治建立的機理便是如此。早在2013年，三省就試圖建立制度層面的生態(tài)補償機制，但因為前期科學(xué)依據(jù)與彼此磋商的不足使得嘗試無果而終。2018年，云貴川三省簽署《赤水河流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》來確保赤水河生態(tài)協(xié)同治理的資金供給。其中，規(guī)定三省共同出資2億，按照云貴川 1∶5∶4 的出資比例與3∶4∶3的資金使用比例[9]。這使得三省之間因為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)不同而導(dǎo)致的河流生態(tài)保護分歧得到了一定程度的緩解。然而，實際是2019年川黔二省又向云南各追加 2 000 萬，截止2021年10月，昭通市已經(jīng)獲得1.4億的橫向補償金。這樣以來通過生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付使得昭通市改變了原來消極參與的態(tài)度，打破了上下游之間的單向性公地悲劇，最終讓云貴川三省構(gòu)建了生態(tài)利益共同體進而演化出立法層級的協(xié)同治理體系。

二、赤水河跨省際協(xié)同治理的宏觀制度特性

(一)制度合憲性與準(zhǔn)區(qū)域法治的頂層設(shè)計

合憲性的判定是此種“共同決定+條例”的法律構(gòu)造模式可以施行的基本前提。以憲法第30條為核心并考察眾多憲法性法律，可以發(fā)現(xiàn)我國目前只規(guī)定了科層間權(quán)力主體的權(quán)力縱向配置，沒有涉及主體間權(quán)力運行的橫向配置。在法律文本主義下，權(quán)力主體間的橫向立法合作違背了現(xiàn)存的憲法秩序。但是，深入思考會發(fā)現(xiàn)由于橫向立法合作模式的不同，所產(chǎn)生的立法合作形態(tài)并非都存有違憲的嫌疑。橫向立法合作可以分為兩種：區(qū)域共同法與區(qū)域協(xié)同法。區(qū)域共同法強調(diào)針對共性問題制定一部適用于該區(qū)域的共同法，它在原有的立法體制中創(chuàng)設(shè)的“超省域立法層級”是對當(dāng)前憲法秩序的突破。但是，以“共同決定+條例”為代表的區(qū)域協(xié)同法則不存在對憲法秩序的破壞。云貴川三地之間雖達(dá)成了法律制造的合意，但還是依照各自的立法程序出臺各自的《XX赤水河流域保護條例》，且在本省法域內(nèi)實施并不產(chǎn)生域外效力。此外，“共同決定”并不是實然的法律文本，它的作用相當(dāng)于政府間的合作備忘錄僅具有立法指引性并沒有超越省際法域的強制力。協(xié)同立法沒有擴大法域效力，沒有改變立法體制，因而此種實踐模式應(yīng)當(dāng)是合憲的。

雖然純粹的憲法文本并沒有直接規(guī)定地方立法主體間具有協(xié)同立法的權(quán)力，但并不能以沒有憲法的明示規(guī)定就斷言此種立法模式的違憲性。因為合憲性的本質(zhì)并非嚴(yán)苛的法律文本主義，而是要符合憲法的基本精神[10]。2018年，現(xiàn)行憲法經(jīng)過修改在序言部分添加了“新發(fā)展理念”。新發(fā)展理念要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的科學(xué)內(nèi)涵，要在發(fā)展過程中不斷改革與社會現(xiàn)實不相互適應(yīng)的部分。其中，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新發(fā)展機制是核心環(huán)節(jié)之一。另外，憲法第3條規(guī)定了發(fā)揮地方主動性、積極性原則，可以作為地方為實踐貫徹“新發(fā)展理念”的憲法指引[11]。究其本質(zhì)，新發(fā)展理念與地方主動性、積極性原則可以看做是憲法對地方改革創(chuàng)新的賦權(quán)。地方當(dāng)局在不違背憲法精神的前提下，所采取的實踐理性超越憲法文本的行為并不構(gòu)成對憲法的必然違背。

云貴川“共同決定+條例”的法律構(gòu)造模式不但是對憲法中“新發(fā)展理念”的踐行，同時由其所打造的準(zhǔn)區(qū)域立法又是對區(qū)域法治的一大創(chuàng)新。源于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域行政區(qū)劃對自然環(huán)境整體性的分割所導(dǎo)致的區(qū)域間環(huán)境治理無法形成疊加優(yōu)勢。這致使十八大以來旨在打造區(qū)域間協(xié)同立法的綜合環(huán)境治理模式在全國各地競相出現(xiàn)[12]。就目前來看，無論是京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理還是蘇滬浙皖太湖流域協(xié)同治理，都是以省人大或政府間“共同決定”“共同協(xié)議”的方式宣傳其建立了法治協(xié)同。一般而言，人大或政府共同出臺的各類“協(xié)同文件”僅是對目標(biāo)事項采取一致行動的原則性概述，并不具有法律的基本規(guī)范性，不能將其當(dāng)作實然的法律文本。但如果以法律是主權(quán)者的律令出發(fā)，區(qū)域間的“協(xié)同文件”因為得到了行政司法部門的遵守又使得它具有一定實然法的功能。

鐘志英等發(fā)現(xiàn)芪參益氣滴丸具有明顯的促進雞胚尿囊膜（CAM）血管新生的作用，在大、中血管增生效果更為明顯，對HUVECs具有增殖影響。

中央—地方間層級劃分的立法秩序是對憲法秩序的延伸，過分強調(diào)規(guī)范意義上的區(qū)域立法不具有現(xiàn)實可行性[13]。然而面對憲法秩序的神圣性，地方為實現(xiàn)一定程度的協(xié)同發(fā)展又需要較為可行的區(qū)域立法出臺。云貴川三省所采取的“共同決定+條例”的規(guī)范性法律框架模式，或已成為平衡憲法秩序與社會現(xiàn)實之間矛盾的新措施。云貴川三省的實踐較其他地區(qū)的顯著特色是在“共同決定”的基礎(chǔ)上增加各“省際法域”間共同事項的協(xié)同立法，并實現(xiàn)了同步訂立與同步施行。其中，除《貴州省赤水河流域保護條例》制定較早需要修訂外，滇川兩省的條例幾乎同時制定、同時出臺，且在條例內(nèi)容上幾乎一致。至此，因三省“條例”治理對象的一致性、具體內(nèi)容的趨同性、三省空間位置的毗連性、三省人大決定的共同性，使得云貴川在赤水河保護領(lǐng)域已經(jīng)建立了準(zhǔn)規(guī)范意義上區(qū)域立法。從實際出發(fā)，云貴川的準(zhǔn)區(qū)域立法已經(jīng)在法律構(gòu)建上達(dá)成了既定目標(biāo)且不存在違憲性隱憂，而且此種立法模式還有效地化解了單獨的“共同決定”以“非法律之名行法律之實”的尷尬，可以說是目前跨區(qū)域生態(tài)治理協(xié)同立法的最優(yōu)解。

(二)生態(tài)合作與流域管理的法定化

云貴川“共同決定+條例”的模式除實現(xiàn)了規(guī)范意義上的準(zhǔn)區(qū)域法治外，還以政府間生態(tài)合作法定化的形式強化了流域管理的功能。早在1988年《水法》頒布之際，我國就強調(diào)了水資源的利用要采取流域管理與行政管理相結(jié)合的管理方式。但事實是，長期以來受困于流域內(nèi)行政轄區(qū)的互不隸屬、各地經(jīng)濟發(fā)展的差異化以及流域管理機構(gòu)的功能失范[14]，導(dǎo)致大量江河湖泊的生態(tài)治理依然保持著“九龍治水”的常態(tài)。十八大以來，隨著生態(tài)合作與區(qū)域治理理念的迅速升溫，三省一市太湖流域生態(tài)協(xié)同共治、微山湖(南四湖)生態(tài)濟徐共治、大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等流域管理競相發(fā)展。各地在取得顯著成果的同時也暴露出不少共性問題。其中，最大的問題是各地雖大多以政府或人大間“協(xié)同文件”的形式確立了流域內(nèi)的立法—司法—執(zhí)法—監(jiān)督的全流程協(xié)作，但并沒有在立法層面將合作法定化，反而是西南三省在赤水河流域管理的制度規(guī)范化層面積極地實現(xiàn)了政府生態(tài)合作法定化。

生態(tài)合作亦屬于一種特殊的契約關(guān)系，而法定性的賦予使得這種契約關(guān)系具有不可違背性。在通常情況下，由高層次權(quán)力主體對其所轄事項制造規(guī)范，再以法定性的方式賦予強力以消弭義務(wù)履行者彼此的矛盾。然后，再用科以義務(wù)的方式迫使其履行義務(wù)是解決爭議或建立合作的最高效途徑。以省際區(qū)域生態(tài)合作為例，由于彼此之間的行政平級關(guān)系，以法律制造來無視彼此間的利益矛盾只能期待共同上級權(quán)力機關(guān)的立法介入，如《長江保護法》。但此種方式的適用只得建立在國家整體利益的獲得遠(yuǎn)大于各地個別利益犧牲的基礎(chǔ)上。對于地區(qū)性河流來說，由于中央立法的不易介入、彼此間對平等發(fā)展權(quán)的重視以及當(dāng)前層級立法體制的阻礙，使得以流域立法合作來確保流域管理制度變得難以實現(xiàn)。然而，政府合作的法定化又是對流域管理成效的最大保證。云貴川之所以能實現(xiàn)政府生態(tài)合作法定化，關(guān)鍵在于實現(xiàn)了彼此間的經(jīng)濟利益平衡。其做法就是川黔以有限的經(jīng)濟補償獲取云南的合作同意，同時也實現(xiàn)了中下游酒企的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，三省間的流域管理法定化同準(zhǔn)區(qū)域法治一樣，是以各自出臺《XX赤水河流域保護條例》為基礎(chǔ)，以共同編制內(nèi)容相似的流域管理制度來打破行政壁壘，實現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等全流程的生態(tài)合作。至此，三省在宏觀意義上建立赤水河生態(tài)協(xié)同共治的頂層制度基礎(chǔ)。但若要在全局意義上檢視三省共治的能力與成效又需要在微觀實踐層面進行考察。

(三)地方權(quán)力主導(dǎo)

從云貴川三省的生態(tài)保護角力中可知，源于城市定位和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異化，同一生態(tài)圈中的城市或省域并非都有建立區(qū)域生態(tài)協(xié)作的動力。事實上，我國現(xiàn)存的幾大跨省域生態(tài)協(xié)同治理中都藏有中央權(quán)力介入的影子。京津冀協(xié)同發(fā)展是當(dāng)前中國的三大國家戰(zhàn)略之一，其生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理本就是一體化發(fā)展中的子環(huán)節(jié)。受益于國家政策的高度重視，京津冀的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理無論在體制結(jié)構(gòu)上還是在運行成果上都備受矚目。但在光環(huán)之外，基于北京的政治經(jīng)濟優(yōu)勢地位，域內(nèi)其他城市或多或少會承擔(dān)政策推行所帶來的潛在不利。例如，河北承擔(dān)了京津地區(qū)高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移；津冀則是為保障“閱兵藍(lán)”“奧運藍(lán)”要犧牲掉部分企業(yè)產(chǎn)能?！八瘑T會”的區(qū)域治理模式最初是想實現(xiàn)水資源利用與生態(tài)保護的競相發(fā)展。然而實踐中卻往往因為委員會與地方間信息不對稱、治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、水資源利用與水污染防治的職能不協(xié)調(diào)導(dǎo)致區(qū)域治理效果不佳[15]。以國家立法所推動的長江一體化治理是規(guī)范各省對重要河流生態(tài)協(xié)同保護的最權(quán)威方式。但統(tǒng)一立法所采取的宏觀立場必然淹沒地方各省的個性化實踐，而地方履職的積極性則又依靠科層責(zé)任制的掛鉤，使得生態(tài)治理很容易成為無節(jié)制“關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)競賽”。

中央權(quán)力主導(dǎo)下的區(qū)域治理模式雖各有千秋，但也都暴露出一定的不足。然而在中央環(huán)保權(quán)力尚未關(guān)注的西南地區(qū)，區(qū)域治理發(fā)生著從中央權(quán)力牽頭介入到地方權(quán)力自發(fā)行動的嬗變。上文提到以單一化經(jīng)濟模式的高速發(fā)展換得地方稅收的持續(xù)增長來實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為赤水流域社會發(fā)展的普遍形式。對于川黔來說，經(jīng)濟命門的酒類產(chǎn)業(yè)離不開赤水河高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境的支撐。然而，由于上游昭通地區(qū)對高污染、高排放煤化工產(chǎn)業(yè)的倚重，形成上下游之間對于河流生態(tài)保護的不同立場。不同的經(jīng)濟利益偏向性使得了云貴川之間的生態(tài)合作形成特殊的“非共同利益合作模式”。一般而言，省際協(xié)同的難以為繼大多源自于責(zé)任與利益分配的不嵌合，即便如中央對京津冀生態(tài)協(xié)同治理的權(quán)力介入也規(guī)避不了河北對京津生態(tài)轉(zhuǎn)移支付不足的不滿[16]。立足轄區(qū)管理的行政體制，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付或為實現(xiàn)不同利益偏向主體間合作的唯一出路。

于是，在一系列權(quán)威調(diào)研、系統(tǒng)分析、利益平衡的基礎(chǔ)上，云貴川三省人大常委會于2021年7月創(chuàng)造性地建立了“共同決定+條例”的跨省際流域生態(tài)協(xié)同治理模式?？梢砸姷茫嗨由鷳B(tài)協(xié)同保護制度的出現(xiàn)是川黔基于經(jīng)濟考量的現(xiàn)實原因，再通過資金補償云南以達(dá)成三省間的合作同意。此種模式最大的特點是疏解了強勢權(quán)力對關(guān)鍵地域的利益傾斜，從而規(guī)避了對其他地域的隱形不公；同時，基于自發(fā)同意而構(gòu)建的合作機制又可以較為妥善地處理省際間的信息不對稱、執(zhí)法不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等情況。另外，以協(xié)商為基底的流域管理模式與傳統(tǒng)行政管理科層模式的嵌合又可以較為合理地解決管理體制的矛盾與構(gòu)建合適的問責(zé)監(jiān)督渠道。

三、云貴川赤水河協(xié)同共治的制度運行與評述

(一)基本制度運行

基于人文歷史和政治考量而形成的“劃山而分、隔水而治”的省域結(jié)構(gòu)，在短時間內(nèi)不會發(fā)生改變。即使產(chǎn)生行政區(qū)劃的有限變革，但源于對流域自然環(huán)境整體與局域間界限理解的不同，只要有行政區(qū)劃的存在就勢必留存流域管理與行政管理之間的權(quán)力運行矛盾；同時，即便是在一定區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了完全意義上的流域管理，但由于科層嵌套的基本管理模式，流域管理的內(nèi)部也需要建立行政層級間的權(quán)威體制。由此可見，流域管理效果的最大實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是嵌套進行政管理之中，以流域內(nèi)管理主體彼此間的協(xié)商機制來引導(dǎo)原本獨立的行政單元采取一致化的生態(tài)行動。云貴川便是在流域管理法定化的基礎(chǔ)上建立了一套較為完善的流域管理與行政管理高度融合的生態(tài)保護體系，即“協(xié)商+科層”。就目前來看，三省之間所建立的省際聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制和各級相關(guān)政府間的信息溝通與爭議協(xié)商機制都是“協(xié)商+科層”高度融合的產(chǎn)物。

當(dāng)然，在市、縣層面建立“溝通協(xié)商機制”也被立法規(guī)定，在具體的溝通環(huán)節(jié)也大多冠以“XX聯(lián)席會議”的名號。但是，此種機制僅是法律的抽象性表達(dá)，既沒有固定參與主體，也沒有指出市、縣兩層聯(lián)席會議之間以及聯(lián)席會議與政府主體間是否具有科層關(guān)系。事實上，除了省際聯(lián)席會議對市、縣生態(tài)治理行為的直接干預(yù)力外，由跨區(qū)劃市、縣協(xié)同機制而產(chǎn)生的決議仍需要經(jīng)過各自人民政府的發(fā)布或確定才可以被執(zhí)行。另外，在法條解讀中可以發(fā)現(xiàn)，市、縣層面的協(xié)調(diào)機制中參與主體不具有固定性。它可以以行政區(qū)劃相鄰或協(xié)商事項相關(guān)而自由地組織彼此間的協(xié)調(diào)機制。在總原則上，各同級政府間以平等協(xié)商為基礎(chǔ)，構(gòu)建了合作達(dá)成與爭議解決的基本通道。對于平級政府間難以達(dá)成一致的問題則是引入行政管理的科層制度來定分止?fàn)?。由此，在法條分析和實踐調(diào)研的基礎(chǔ)上可以對赤水河流域的省—市—縣三級協(xié)商溝通機制進行模式化架構(gòu)(見圖1)。當(dāng)然，源于現(xiàn)實情況的復(fù)雜性并非所有的協(xié)商溝通機制皆按此模式進行。

圖1 赤水河流域的省—市—縣三級協(xié)商溝通機制運作模式

以四川省GL縣和貴州省RH縣(縣級市)之間的跨行政區(qū)水污染治理為例。一般而言，水污染治理的一線執(zhí)法機關(guān)是各縣的生態(tài)環(huán)境局，在云貴川三省的協(xié)同共治中亦不例外。在自下而上的模式中，原則上，GL縣與RH縣已經(jīng)事先通過溝通機制建立的污染預(yù)警機制，以應(yīng)對可能發(fā)生的跨界水污染事件。但是，基于各種復(fù)雜的原因，兩縣的生態(tài)環(huán)境局在協(xié)商的基礎(chǔ)上并不能達(dá)成一致的結(jié)果，此時就要將矛盾上移。然而，如果依照嚴(yán)苛的管轄權(quán)理論，尋求二者的共同上級處理矛盾就會將地方糾紛無限制地上移至中央機關(guān)。基于云貴川省—市—縣三級圈層協(xié)商機制的構(gòu)建，縣生態(tài)環(huán)境局無法協(xié)商解決的問題可以訴諸縣級協(xié)商機制解決。GL縣與RH縣便可召開聯(lián)席會議以協(xié)商處理該矛盾，但若縣級協(xié)商無法處理則提交市級協(xié)商，省級協(xié)商則具有最后的終局效力。若該處污染又導(dǎo)致了CS縣生態(tài)受損，則會形成GL縣、RH縣與CS縣三者之間的縣—市—省層級糾紛處理機制。遠(yuǎn)在上游的云南ZX縣因不受污染事件的影響便沒有必要參加。要注意的是，三省條例并沒有明確規(guī)定市、縣層面的聯(lián)席會議所產(chǎn)生的決定對一線執(zhí)法機關(guān)具有直接的執(zhí)行力。由此，市、縣層面的聯(lián)席會議決議在規(guī)范上仍應(yīng)該由各自政府加以確認(rèn)后再給予執(zhí)行。在自上而下的模式中，假定GL縣與RH縣的水污染事件已經(jīng)對流域環(huán)境產(chǎn)生重大威脅且治理難度極大，此時所召開的云貴川赤水河流域聯(lián)席會議便可以直接對該污染事件采取行動。省際聯(lián)席會議的此種行政權(quán)能源于三省條例中都規(guī)定了“市、縣要執(zhí)行省際聯(lián)席會議的決定”。

上例僅是簡要闡述了跨界生態(tài)污染的糾紛處理方式。其他諸如流域內(nèi)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的相互銜接；橫向生態(tài)長效化補償機制、聯(lián)合預(yù)防預(yù)警機制、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息共享機制、人大派駐監(jiān)督機制、司法協(xié)作機制的協(xié)商構(gòu)建都基本秉持著此種“協(xié)商+科層”的原則性制度設(shè)計，不再逐一論述。從法條規(guī)范和模式架構(gòu)中可以看出，法定化的省際聯(lián)席會議是云貴川踐行流域管理的最高保證?；椎膮f(xié)商邏輯則構(gòu)成了赤水河生態(tài)協(xié)同治理的本色。省—市—縣三層跨界協(xié)商機制縫合了原本區(qū)劃管理中的邊界撕裂，實現(xiàn)了流域管理與行政管理的有效嵌合。

(二)制度運行的缺陷分析

現(xiàn)階段協(xié)同治理的健康運行并不意味著制度本身并不存在隱匿的不足。主要問題有以下兩點：

1.制度的權(quán)威性建設(shè)不足，主要是指各層級協(xié)商機制尚不具備應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力地位。比如，依照“條例”解讀省級協(xié)調(diào)機制，即赤水河流域聯(lián)席會議，在省—市—縣三層級協(xié)商機制中是最高、最權(quán)威的協(xié)商階層。但在制度建設(shè)層面，該聯(lián)席會議尚沒有指明參與主體的范圍、沒有建設(shè)常設(shè)性的組織機構(gòu)、沒有規(guī)定具體性的職能范疇。與實際的行政機關(guān)相比，又難以確定該聯(lián)席會議的機構(gòu)屬性，如在當(dāng)前建制中它雖不是行政機關(guān)但卻可以要求市、縣執(zhí)行其所作出的環(huán)保決定。倘若持續(xù)性地加強各級別協(xié)商機制的權(quán)威性建設(shè)又會引起諸多繼發(fā)問題。比如，云貴川三省都在各自的“條例”中要求跨省域且毗鄰的縣級以上人民政府之間要在生態(tài)污染防治、環(huán)境綜合保護等問題上實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法。假設(shè)各層級協(xié)商機制都獲得了一定程度的行政權(quán)能，就會導(dǎo)致流域機構(gòu)執(zhí)法與一般行政合作型執(zhí)法的權(quán)力運行沖突。比如，因聯(lián)合執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是由各地方政府所節(jié)制，還是由各層級的流域協(xié)調(diào)機構(gòu)所管轄而引起的職能沖突僅是各種權(quán)力邊界不明晰所引發(fā)的行政難題之一。若得不到有效解決會影響“協(xié)商+科層”協(xié)同體系的正常運轉(zhuǎn)并導(dǎo)致系統(tǒng)性危險。

2.三省“條例”中對推動市場主體參與生態(tài)保護的立場不一。四川省“條例”第62條就指出生態(tài)補償?shù)拈_展要鼓勵相關(guān)主體以自愿的方式參與，但貴州省的“條例”中就沒有類似規(guī)定。然而，云南省的“條例”則是直接要求“推動”中下游的白酒企業(yè)等受益市場主體積極參與生態(tài)反哺。究其根本，三省對市場主體，基本指酒類企業(yè)，參與生態(tài)補償?shù)牟煌瑧B(tài)度源自對當(dāng)前省際間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額多少的爭論。云南省之所以直接點名要求白酒企業(yè)積極參與是因為河流環(huán)境的特殊性所導(dǎo)致的“污染者付費”機制不能對全域產(chǎn)生影響。由于河流的單向流動性與方向不可逆轉(zhuǎn)導(dǎo)致污染排放點和污染治理點間處于相對的上下河段位置[17]。中下游酒企的污染支付或治理措施并不能對云南省河段產(chǎn)生積極影響，云南段的水質(zhì)情況仍然需要云南省單獨治理。為增進云南省的治理動力，中下游的川黔二省基于“受益者付費”的原則向上游進行生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。在上游看來，下游的經(jīng)濟發(fā)展重度依靠上游的生態(tài)治理，而酒類企業(yè)作為受益者應(yīng)當(dāng)付費。但是，對川黔二省而言，兩省對上游的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)實現(xiàn)了“受益者付費”，再要求本省的市場主體過多地參與此種生態(tài)轉(zhuǎn)移支付不具有合理性。一般而言，流域利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)參與到流域治理之中，但卻因政府治理的單一化使得多元主體參與難以進行[18]。另外，源自生態(tài)治理的公共性，在沒有經(jīng)濟激勵機制的情況下又難以促使下游的市場主體主動參與。

四、協(xié)同共治運行的補強性優(yōu)化

(一)流域協(xié)商機制的權(quán)威性建設(shè)

權(quán)威性的獲取是任何組織能夠?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)的基礎(chǔ)性要素。云貴川三省對于赤水河的協(xié)同共治雖在制度架構(gòu)上實現(xiàn)了法律權(quán)威性建設(shè)，但在制度運行層面尚缺失權(quán)威性機構(gòu)的設(shè)立。目前來說，由省—市—縣三級協(xié)商+科層的層級治理體系較為科學(xué)地處理了流域治理中協(xié)商分層的問題?，F(xiàn)階段三級治理體系的制度設(shè)計并沒有賦予其一定的公權(quán)力主體地位，即便省級層面的赤水河流域聯(lián)席會議雖在一定程度上擔(dān)任著流域綜合管理機構(gòu)的職能，但其也不是實然的行政主體。省際聯(lián)席會議的職能僅是對流域內(nèi)重大事項的協(xié)調(diào)與規(guī)范并具有實際的執(zhí)法權(quán)。然而，眾多環(huán)境科學(xué)的研究指出，流域綜合管理機構(gòu)的權(quán)力賦予、執(zhí)法統(tǒng)籌、決策施行是整合各行政機構(gòu)職能，實現(xiàn)完全意義流域治理的不二之選。但是，環(huán)境科學(xué)所強調(diào)的自然理性與當(dāng)前行政體制的政治理性并不能通過流域綜合管理機構(gòu)的權(quán)威建設(shè)而達(dá)至耦合[19]。完全突破現(xiàn)有行政體制建立高級別的流域綜合管理機構(gòu)反而會造成流域機構(gòu)執(zhí)法權(quán)與政府執(zhí)法權(quán)的沖突。但是，若如“淮河水利委員會”一樣建立相對虛置的權(quán)威地位又不能對流域治理中已經(jīng)過限的行政管理實現(xiàn)有效的平衡[20]。為此，赤水河流域中的三級協(xié)商機制應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)一定程度上的權(quán)威性，但又要與原本的行政管理模式實現(xiàn)制度嵌合，使得權(quán)威性的賦予不會引起流域管理與行政管理之間的權(quán)能矛盾。

圖2 京津冀生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制

其中，最合適的方法應(yīng)是層級間的權(quán)威分化建設(shè)。重視省際層面赤水河流域聯(lián)席會議的改革，更名為赤水河流域保護委員會實現(xiàn)組織機構(gòu)化建設(shè)，成為常設(shè)機構(gòu)并賦予一定的行政權(quán)能。在類似實踐中京津冀生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制有利地打破了行政壁壘，實現(xiàn)了不同利益主體之間的信息共享與執(zhí)法合作[21]。京津冀的模式或可為云貴川的機制優(yōu)化提供借鑒，具體運行機制見圖2。

1.明確赤水河流域保護委員會的成員構(gòu)成，組建核心領(lǐng)導(dǎo)小組。其成員構(gòu)成要具有科層權(quán)威與職能權(quán)威的雙重特性，如將三地省人民政府的分管領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)核心，生態(tài)環(huán)境廳、水利廳、自然資源廳、鄉(xiāng)村振興局等單位的分管領(lǐng)導(dǎo)納為成員。由“核心領(lǐng)導(dǎo)+成員”組成領(lǐng)導(dǎo)小組，再以不定期或定期召開會議的方式統(tǒng)籌赤水河生態(tài)治理的重大決策。設(shè)立“辦公室”作為領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)辦公部門，組織或監(jiān)督市、縣層面的聯(lián)席會議、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動檢查以及建立或監(jiān)督各級別污染預(yù)警機制、信息共享機制、相互監(jiān)督機制的運行。這樣一來，在領(lǐng)導(dǎo)層面就實現(xiàn)了流域管理領(lǐng)導(dǎo)和行政管理領(lǐng)導(dǎo)的趨同。領(lǐng)導(dǎo)的一致性，既保證了委員會“決議”在雙管理模式中的適應(yīng)性，又不會出現(xiàn)職能管理上的沖突并實現(xiàn)了流域機構(gòu)與政府之間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)平衡；同時，此種方式又能在不賦予其行政主體資格的情形下實現(xiàn)了流域機構(gòu)的權(quán)威性建設(shè)使其具備了規(guī)范意義上的行政權(quán)能。

2.市、縣層面仍保持當(dāng)前按所涉事項建立相應(yīng)臨時或常態(tài)溝通機制的模式，其沒有必要建立市、縣赤水河流域委員會。在流域治理中，基層政府的核心職能是一線行政或機制管理并不需要過多地考量該行政行為屬于流域管理還是行政管理。而且，過分重視機構(gòu)組織的建設(shè)反而會造成一線行動的效率低下。另外，省際委員會作為“協(xié)商+科層”的頂層權(quán)威機構(gòu)，基本可以處理市、縣之間的各種糾紛。此時，再強化基層協(xié)商機制的權(quán)威建設(shè)實無必要。因此，保持原本“協(xié)商+科層”糾紛處理體制的權(quán)威性功能就是基層實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同共治的最優(yōu)體制模式。

(二)市場化的公共生態(tài)參與

前文分析赤水河流域生態(tài)協(xié)同共治建立的基礎(chǔ)是川黔二省以生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的方式實現(xiàn)了三省間的合作同意。在川黔兩省看來，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付既實現(xiàn)了對上游的經(jīng)濟激勵又履行了受益者付費義務(wù)。然而，上游在對比所獲生態(tài)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額與中下游酒企經(jīng)濟產(chǎn)值之間的巨大差距時，上游很難不認(rèn)為自身并沒有從生態(tài)保護中獲得足夠的利益。因為在政府主導(dǎo)的生態(tài)補償中，往往忽視市場機制的運行，使得生態(tài)產(chǎn)品的提供者(云南)沒有獲得邊際收益，生態(tài)產(chǎn)品的使用者(酒企)沒有付出邊際成本。源于政府間生態(tài)補償或生態(tài)合作的封閉性使得生態(tài)產(chǎn)品無法體現(xiàn)出市場價值，生態(tài)補償資金的財政支付又導(dǎo)致政府也難以進行大規(guī)模的生態(tài)投入。一般而言，生態(tài)補償?shù)氖袌龌\作可以將生態(tài)保護者與生態(tài)受益者置于統(tǒng)一的市場環(huán)節(jié)中，以產(chǎn)權(quán)明晰的交易制度來平衡二者間的邊際收支。市場化機制雖好，但在云貴川三省的實踐中亦存在問題。比如，對中下游的酒企來說既已存在政府間的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)只需坐享生態(tài)保護的正外部性即可，何必主動參與市場化的生態(tài)補償。倘若強制實施企業(yè)間的排污權(quán)交易并核算生態(tài)收益的邊際成本是可以建立三省間的赤水河生態(tài)補償交易平臺。但是，此種交易平臺對于中下游來說不但加大了企業(yè)的經(jīng)營成本而且這無疑是對上游的變相轉(zhuǎn)移支付?？梢?，一般意義上的市場化生態(tài)補償平臺似乎并不適用于云貴川的現(xiàn)實情況。

此種情況下，若鼓勵企業(yè)采取以生態(tài)投資為主要方式的生態(tài)補償參與，輔之地方政府的生態(tài)金融政策支持或可突破當(dāng)前困境。所謂生態(tài)投資是將傳統(tǒng)的金錢補償改為對被補償主體的資本投入。比如，在三省政府的積極鼓勵下，希望中下游大型企業(yè)依托資金優(yōu)勢對上游重點產(chǎn)業(yè)注資或?qū)π滦途G色產(chǎn)業(yè)投資。此時上游地區(qū)便可以借助中下游企業(yè)的資本優(yōu)勢實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化并引入清潔生產(chǎn)技術(shù)，淘汰落后高污染產(chǎn)能，從而在根源上解決上游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟所導(dǎo)致生態(tài)污染問題。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性是企業(yè)投資的風(fēng)向標(biāo)，政府單純的鼓勵并不會激發(fā)企業(yè)的投資興趣。此時，云貴川三省共同實施統(tǒng)一的生態(tài)投資政策并建立“赤水河生態(tài)金融基金”，向企業(yè)展示政府生態(tài)治理的決心與能力是增進企業(yè)投資動力的必要措施。相比單純的政府間行動，以生態(tài)投資的方式引入市場主體的參與可以較為成功地解決原本生態(tài)產(chǎn)品價格缺失的問題。如此一來，上游地區(qū)既實現(xiàn)了赤水河的生態(tài)保護，又為經(jīng)濟發(fā)展平添了動力；中下游的企業(yè)則是以生態(tài)投資的方式實現(xiàn)了生態(tài)參與又拓寬了產(chǎn)業(yè)范圍。