■ 黃彥欽

一、問(wèn)題的提出

規(guī)范國(guó)家權(quán)力的行使是提高行政效率、實(shí)現(xiàn)司法公正的根本途徑。2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[1]。在規(guī)范國(guó)家權(quán)力的背景下，亟待建立一種穩(wěn)定、科學(xué)的權(quán)力決策①本文權(quán)力決策主要指公權(quán)力機(jī)關(guān)作出的決策，其本質(zhì)是不經(jīng)受決策影響的主體同意的決策，相對(duì)于個(gè)人事務(wù)的決策和當(dāng)事人合意的決策（即權(quán)利決策）。方法，作為國(guó)家權(quán)力決策制度與機(jī)制的技術(shù)支撐。2013年11月，黨的第十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，提出“健全決策機(jī)制……強(qiáng)化決策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督”，“形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”[3]。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了新的要求，在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，治理必須跟上步伐，提高權(quán)力決策的科學(xué)性對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化起著重要作用。

從“權(quán)力進(jìn)籠”到“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”，這些命題體現(xiàn)出當(dāng)代中國(guó)的權(quán)力決策是推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。然而，無(wú)論是加強(qiáng)權(quán)力制約還是推進(jìn)決策科學(xué)，都蘊(yùn)含著對(duì)權(quán)力決策方法的需求，即一個(gè)被制度保障、機(jī)制支持的權(quán)力決策科學(xué)方法是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系的關(guān)鍵所在。

二、緣起：由比例原則到成本收益分析

談及現(xiàn)有可供借鑒的系統(tǒng)性權(quán)力決策方法，必然會(huì)提及比例原則。比例原則是行政法乃至整個(gè)公法體系中的“帝王條款”，如同“誠(chéng)實(shí)信用”之于民法[4]。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，比例原則包含三個(gè)子原則，即適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。比例原則起源于19世紀(jì)德國(guó)的警察法，最初是為了限制警察的權(quán)力。這一時(shí)期的比例原則實(shí)際上是指必要性原則。立法與判例的相互促進(jìn)，使得比例原則的三個(gè)子原則結(jié)合在一起形成了現(xiàn)代意義上的比例原則[5]，并且逐漸擴(kuò)大適用領(lǐng)域，成為了行政法原則和憲法原則。如果比例原則就此止步，成為公法領(lǐng)域的獨(dú)有原則，那么權(quán)力決策方法的建立似乎并不需要對(duì)其作過(guò)多的考慮。然而，比例原則的適用領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅在公法領(lǐng)域，在民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、程序法等領(lǐng)域都被廣泛應(yīng)用，并被適用于立法、執(zhí)法、司法和政策制定等環(huán)節(jié)，立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)、行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)、司法機(jī)關(guān)在裁判案件時(shí)都應(yīng)遵守比例原則[6]。因此，權(quán)力決策方法的建立應(yīng)當(dāng)充分考慮和借鑒比例原則的內(nèi)容。

比例原則的適用遵循“階層式”的模式，即三個(gè)子原則按照順序依次適用，對(duì)于行政決策而言，需要依次滿足三個(gè)子原則，對(duì)于決策評(píng)估、司法審查來(lái)說(shuō)，則是依次判斷行政決策是否滿足三個(gè)子原則。第一個(gè)子原則是適當(dāng)性原則，它是指決策的內(nèi)容必須有助于目的之達(dá)成，決策者和審查者需要判斷決策內(nèi)容、手段的適當(dāng)性，即是否有助于實(shí)現(xiàn)決策目的。第二個(gè)子原則是必要性原則，在行政決策滿足適當(dāng)性原則后，就進(jìn)入必要性原則判斷。必要性原則要求決策者在滿足適當(dāng)性原則的方案中選擇對(duì)權(quán)利損害最小的方案。這一原則主要是為了防止公權(quán)力對(duì)基本權(quán)利的侵害，希望盡可能地平衡決策目的實(shí)現(xiàn)和基本權(quán)利的保護(hù)。第三個(gè)子原則是狹義比例原則，若滿足必要性原則，便來(lái)到最后一步，即狹義比例原則分析。狹義比例原則是指實(shí)現(xiàn)目的之手段必須與所追求的目的價(jià)值成比例，即決策增進(jìn)的利益必須大于決策損害的利益。綜觀比例原則的內(nèi)涵，會(huì)發(fā)現(xiàn)比例原則追求手段與目的的平衡、權(quán)力與權(quán)利的平衡。適當(dāng)性原則和必要性原則都是對(duì)權(quán)力單方面的要求，而狹義比例原則直接體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力和權(quán)利雙方的比較。在公權(quán)力決策的制定和審查中，任何一項(xiàng)子原則被違反均表明該項(xiàng)決策不符合比例原則。

比例原則在公民權(quán)利保護(hù)上功不可沒(méi)，但比例原則存在一定缺陷。傳統(tǒng)的比例原則將目的合理性判斷排除在其體系之外[7]，使得決策的前提基礎(chǔ)不穩(wěn)固。在非正當(dāng)目的的情況下，越符合適當(dāng)性原則的手段所達(dá)到的社會(huì)效果越惡劣，這也是被歷史所證明的事實(shí)。適當(dāng)性原則要求決策的手段必須有助于決策的目的，即決策能夠?qū)崿F(xiàn)目的蘊(yùn)含的利益增進(jìn)，能夠改進(jìn)社會(huì)現(xiàn)狀，但是狹義比例原則實(shí)際也需要考量決策的利益增進(jìn)。即使刪掉適當(dāng)性原則，狹義比例原則也可以實(shí)現(xiàn)合目的性判斷。而且，“即使只要部分有助于目的之達(dá)成，即不違反適當(dāng)性原則。基本上，聯(lián)邦憲法法院采取了一個(gè)最低的標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)言之，只要手段不是完全或全然不適當(dāng)，即不違反比例原則”[8]。因此，適當(dāng)性原則的功能就更值得反思了。無(wú)獨(dú)有偶，必要性原則對(duì)決策手段損害最小的要求同樣可以包含在狹義比例原則對(duì)決策“負(fù)效應(yīng)”的考量中，畢竟，狹義比例原則正是對(duì)決策“正效應(yīng)”和“負(fù)效應(yīng)”的權(quán)衡。此外，“最小侵害在同樣有效的前提下才會(huì)發(fā)生。因此，在運(yùn)用必要性原則時(shí)，必然要首先確定所使用的手段是否可以達(dá)到‘同樣有效’，否則將違背必要性原則。對(duì)于何為‘同樣有效’不存在客觀統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而存在諸多爭(zhēng)議”[9]。而如果必要性原則能夠確定“同樣有效”之下的“最小侵害”方案，那么各種可選方案在這一步就已經(jīng)確定，使狹義比例原則的均衡思想只能在“同意”與“否決”間徘徊。狹義比例原則是比例原則的核心，如同法益衡量是法益保護(hù)原則的最重要的內(nèi)容[10]?？茖W(xué)的權(quán)力決策方法應(yīng)當(dāng)建立在更精細(xì)化的利益平衡之上，將以增進(jìn)社會(huì)福利和公平正義作為根本原則。而比例原則的內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定了其在利益平衡上存在缺陷，難以支撐其成為決策的一般方法，只能作為一種借鑒，在決策時(shí)予以考慮。因此成本收益分析作為一種精細(xì)化的利益平衡方法，可在權(quán)力決策中加以運(yùn)用。

三、前提：依法決策

依法決策是法治原則、合法性原則在具體決策中的體現(xiàn)與落實(shí)?？茖W(xué)決策的方法不能忽視法治的要求，因此，即使依據(jù)科學(xué)決策的方法，通過(guò)了利益平衡測(cè)試，但違反代表合理社會(huì)秩序和公認(rèn)倫理道德的法律規(guī)范，該決策也難被認(rèn)為是科學(xué)決策。作為外化于科學(xué)決策的依法決策要求，可以檢視科學(xué)決策的合法性和可行性，可以作為科學(xué)決策的前提。當(dāng)然，依據(jù)科學(xué)決策方法作出的決策結(jié)果如果與法律規(guī)范相悖，從另一個(gè)方面也可以反思該法律規(guī)范的科學(xué)性和合理性，審思法律規(guī)范是否仍然適應(yīng)當(dāng)前時(shí)代特點(diǎn)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，是否有利于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的進(jìn)步與發(fā)展。因?yàn)榱⒎ㄒ彩且环N權(quán)力決策，而且是很典型的權(quán)力決策。與此同時(shí)，依法決策也可以內(nèi)化于科學(xué)決策方法，作為科學(xué)決策方法的第一部分?？茖W(xué)決策作為一種提倡的決策方法，顯然應(yīng)當(dāng)是一種具有合法性的決策，而這就需要在科學(xué)決策的過(guò)程中，甚至是第一步，檢驗(yàn)決策的合法性，因此依法決策是科學(xué)決策的應(yīng)有之義。在決策的第一步檢驗(yàn)合法性可以節(jié)約決策成本，如果決策或者決策的各種可能性中部分違法，則可以盡早排除該決策或其中違法的可能結(jié)果。

依法決策是指決策主體依據(jù)法律的要求進(jìn)行決策。依法決策是依法治國(guó)的必然要求，是權(quán)力決策方法運(yùn)用的前提，也是廣義權(quán)力決策方法的一部分。在法治時(shí)代和法治社會(huì)，任何裁量和決策都應(yīng)該符合法律目的、依據(jù)法律規(guī)定、實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值?！耙婪ㄖ螄?guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！盵11]“十二五”規(guī)劃綱要指出，“創(chuàng)新社會(huì)管理體制”必須“堅(jiān)持科學(xué)民主依法決策”，“推進(jìn)行政體制改革”應(yīng)當(dāng)“實(shí)行科學(xué)決策、民主決策和依法決策”[12]?！笆濉币?guī)劃綱要指出，“全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”必須“健全依法決策機(jī)制”[13]。健全依法決策機(jī)制就是要讓公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論成為重大行政決策法定程序，確保決策方法科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開、責(zé)任明確[14]。

探討依法決策的方法是在明確了為什么要“依法”和法律正當(dāng)性這兩大問(wèn)題及以法治為目標(biāo)的前提下進(jìn)行的研究?！耙婪ā本哂袃煞矫娴暮x，一是符合法律的規(guī)定，二是不違反法律的規(guī)定，這兩者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。因?yàn)榉晌谋救萘渴怯邢薜?，語(yǔ)言文字具有一定模糊性，因此法律規(guī)范不可能窮盡現(xiàn)實(shí)，而往往只能做一般性、原則性的規(guī)定或進(jìn)行例示，因此“符合法律的規(guī)定”是指不違反法律規(guī)范的內(nèi)容，即沒(méi)有超出法律語(yǔ)詞許可的范圍。

首先，依法決策要求決策主體具備法律要求的決策資格，沒(méi)有決策資格的主體做出的決策不應(yīng)當(dāng)具有法律效力，也不能得到法律的肯定評(píng)價(jià)，這不僅適用于公權(quán)力決策，而且適用于私主體的權(quán)力決策，如對(duì)監(jiān)護(hù)人資格的要求、從業(yè)資格的要求等。其次，依法決策對(duì)決策者的主觀目的也有一定要求，對(duì)于公權(quán)力決策，決策者主觀動(dòng)機(jī)、目的必須具有正當(dāng)性，即決策目的必須是為了實(shí)現(xiàn)公平正義、保障法律實(shí)施、保護(hù)法益，必須符合人民意志和法治精神；私主體的權(quán)力決策則不必須具有合法的主觀目的，只要客觀行為和結(jié)果不違法即可。再次，依法決策要求手段合法，一個(gè)目的可以有不同的實(shí)現(xiàn)手段，一種結(jié)果也可能由不同的方法產(chǎn)生，依法決策要求手段必須具備合法性，即是法律允許、不違反法律原則和規(guī)則的手段。最后，依法決策要求可預(yù)期的結(jié)果必須符合法律的規(guī)定。任何行為主體必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，決策者應(yīng)當(dāng)對(duì)作出的決策負(fù)責(zé)。然而，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性增加了決策的不確定性，除了少數(shù)的情況，法律對(duì)不可抗力和意外事件進(jìn)行免責(zé)。因此，依法決策在大多數(shù)情形下僅要求決策的可預(yù)期結(jié)果符合法律的規(guī)定。

對(duì)司法決策、行政決策、私人決策而言，依法決策要求決策者遵循一切現(xiàn)行有效的法律規(guī)定。對(duì)立法決策而言，依法決策要求下位法依據(jù)并符合上位法的規(guī)定，所有法律符合憲法規(guī)范的精神?！皥?jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！盵15]“依憲治國(guó)主要確定治國(guó)理政的基本模式，依法治國(guó)主要確定治國(guó)理政的途徑、手段”[16]。

依法決策不僅是對(duì)權(quán)力決策的要求，而且是對(duì)權(quán)利決策的要求。只是權(quán)力決策應(yīng)當(dāng)遵循“法無(wú)規(guī)定不可為”，而權(quán)利決策則遵循“法無(wú)禁止即可為”。因此，法律對(duì)權(quán)利決策的要求很少，而對(duì)權(quán)力決策進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，故而依法決策更強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力決策的合法性進(jìn)行判斷?？梢园l(fā)現(xiàn)，依法決策是一個(gè)系統(tǒng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)和決策方法，它以法律為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)決策的主體、程序、內(nèi)容、效果等各方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，這充分體現(xiàn)在羈束行政行為中，即法律用一義性的語(yǔ)言對(duì)各要件和效果進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。然而，“現(xiàn)實(shí)世界的復(fù)雜性、變動(dòng)性、個(gè)別性與法律的抽象性、穩(wěn)定性、普遍性之間始終存在矛盾，于是不確定法律概念、多種法律效果就會(huì)出現(xiàn)”[17]21。除了為數(shù)極少的羈束行為中不存在裁量，其他的行為中均存在裁量[17]30。因此，依法決策雖然是一個(gè)系統(tǒng)全面的決策分析體系，但法律的特點(diǎn)決定了這個(gè)體系仍存在自由裁量空間。而如何進(jìn)一步降低權(quán)力決策的主觀任意性，僅靠依法決策是不夠的，還需要建立科學(xué)的權(quán)力決策方法。

四、劃界：識(shí)別利益相關(guān)者

合法性是權(quán)力決策的基本要求，但并非決策最優(yōu)的充分條件。面對(duì)大量的自由裁量，權(quán)力決策除了具備合法性，還應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性。這需要在法律的框架內(nèi)進(jìn)行更為細(xì)致的決策方法構(gòu)建，充分考慮權(quán)力決策的社會(huì)效應(yīng)。而決策的社會(huì)效應(yīng)主要體現(xiàn)在權(quán)力決策對(duì)利益相關(guān)者的效果和影響，因此，權(quán)力決策首要的就是界定利益相關(guān)者范圍。

（一）利益相關(guān)者概念界定

利益相關(guān)者（stakeholder）最早由弗里曼于1963年提出，用以定義與企業(yè)有密切關(guān)系的主體，即“任何能夠影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或受這種實(shí)現(xiàn)影響的團(tuán)體或個(gè)人”[18]。這一理論主要應(yīng)用于企業(yè)管理與公司治理，強(qiáng)調(diào)企業(yè)對(duì)利益相關(guān)者的影響和利益相關(guān)者對(duì)企業(yè)的影響兩個(gè)方向。而權(quán)力決策是決策者對(duì)利益相關(guān)者單方面的影響，即使很多情況下，利益相關(guān)者能夠直接或間接地影響決策，但這并不是權(quán)力決策方法構(gòu)建應(yīng)該考慮的問(wèn)題。權(quán)力決策應(yīng)當(dāng)以社會(huì)福利最大化和公平正義為決策的根本目標(biāo)，不能僅因利益相關(guān)者對(duì)決策的干擾、影響程度不同而對(duì)各利益相關(guān)者差別對(duì)待。因此，在識(shí)別利益相關(guān)者環(huán)節(jié)，不對(duì)利益相關(guān)者的反饋機(jī)制做過(guò)多考慮，只考慮決策對(duì)利益相關(guān)者單方面的影響即可。但是，利益相關(guān)者反饋?zhàn)饔脦?lái)的執(zhí)行、實(shí)施成本和社會(huì)福利損失應(yīng)當(dāng)在成本測(cè)量中予以考慮。在權(quán)力決策中需要識(shí)別的利益相關(guān)者是權(quán)益受到?jīng)Q策影響的組織和個(gè)人。

（二）利益相關(guān)者識(shí)別方法

利益相關(guān)者分析是為了估計(jì)和判斷在具體領(lǐng)域和特定問(wèn)題中利益相關(guān)者的利益取向和利益變動(dòng)，這首先需要識(shí)別利益相關(guān)者。權(quán)力決策中的利益相關(guān)者識(shí)別就是要將利益受到?jīng)Q策影響的組織和個(gè)人篩選出來(lái)，在決策制定過(guò)程中充分考慮和權(quán)衡對(duì)利益相關(guān)者的影響。公權(quán)力決策涉及的領(lǐng)域和范圍非常廣，宏觀調(diào)控政策甚至涉及整個(gè)國(guó)家，并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響。因此，對(duì)公權(quán)力決策而言，利益相關(guān)者識(shí)別的系統(tǒng)方法顯得尤為重要。

公權(quán)力決策涉及的利益相關(guān)者主要有三類，即政府相關(guān)者、企業(yè)相關(guān)者和相關(guān)自然人。政府相關(guān)者又可以分為決策制定者、決策執(zhí)行者、決策監(jiān)督者和其他被決策影響的部門。決策制定者作為利益相關(guān)者主要產(chǎn)生決策制定成本，如立法成本、規(guī)范制定成本等，決策執(zhí)行者主要產(chǎn)生決策執(zhí)行成本，決策監(jiān)督者主要產(chǎn)生監(jiān)督成本，其他被影響的部門往往會(huì)產(chǎn)生附帶的執(zhí)行成本和決策引起的機(jī)構(gòu)內(nèi)部變動(dòng)成本，但同時(shí)也可能產(chǎn)生一定的收益，特別是決策帶來(lái)的未來(lái)收益。一般情況下，政府作為公權(quán)力決策的利益相關(guān)者主要產(chǎn)生決策成本。企業(yè)相關(guān)者指的是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本收益受到?jīng)Q策影響的企業(yè)，其中一些企業(yè)是決策受益者，決策可以降低其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，增加其營(yíng)業(yè)收入，如稅收優(yōu)惠、有利的土地規(guī)劃、以其為供應(yīng)商的政府購(gòu)買等；另一些相關(guān)企業(yè)是決策受損者，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本因決策而增加，收入因決策而減少。與企業(yè)相關(guān)者相似，自然人往往由于自身利益受到權(quán)力決策的影響而成為利益相關(guān)者，決策往往會(huì)直接或間接地影響一些自然人的權(quán)益，權(quán)益被增加或減損的自然人就是相關(guān)自然人，他們的權(quán)益必須在公權(quán)力決策時(shí)予以考慮。很多情況下，自然人會(huì)以集體、團(tuán)體或組織的形式保護(hù)自己的權(quán)益，發(fā)出自己的聲音，這些集體、團(tuán)體或組織作為利益集體，代表著一類相關(guān)自然人的利益。因此，可以通過(guò)考慮利益集體的權(quán)益變動(dòng)達(dá)到對(duì)相關(guān)自然人的關(guān)切，而利益集體的出現(xiàn)也使得相關(guān)自然人的界定更加全面和準(zhǔn)確。依據(jù)以上分類，制作利益相關(guān)者清單，可以快速界定利益相關(guān)者范圍，為后續(xù)的決策工作打下基礎(chǔ)。

除此之外，決策流程分析法也可以用于識(shí)別利益相關(guān)者。決策在提議、討論、審議、通過(guò)、執(zhí)行、糾紛解決、監(jiān)督、審查、評(píng)估、調(diào)整、中止、修正、終止等環(huán)節(jié)都會(huì)涉及到不同的權(quán)益主體，運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)對(duì)決策流程進(jìn)行分析可以逐步選出各個(gè)環(huán)節(jié)的利益相關(guān)者，形成權(quán)力決策的利益相關(guān)者范圍。在識(shí)別過(guò)程中，可能會(huì)忽略一些利益相關(guān)者，但被忽略的重要利益相關(guān)者會(huì)通過(guò)政治參與、媒體輿論等方式表達(dá)自己的利益訴求。這時(shí)，應(yīng)當(dāng)迅速將被忽略的利益相關(guān)者加入清單，進(jìn)行二次決策分析，以糾正、調(diào)整原決策或采取補(bǔ)救措施。

公權(quán)力決策的利益相關(guān)者清單應(yīng)當(dāng)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)妥善保存，用于決策后評(píng)估和決策調(diào)整，并在未來(lái)識(shí)別相關(guān)決策的利益相關(guān)者時(shí)用作參考。同時(shí)，決策的信息公開有助于識(shí)別利益相關(guān)者，公開的決策信息會(huì)及時(shí)向社會(huì)傳遞決策權(quán)益變動(dòng)，一旦利益相關(guān)者的訴求表達(dá)收益大于訴求表達(dá)成本，決策的利益相關(guān)者就會(huì)向決策者表達(dá)利益訴求，通過(guò)甄別訴求表達(dá)者可以識(shí)別利益相關(guān)者。信息化時(shí)代為線上公告登記利益相關(guān)者提供了可能。

現(xiàn)存的自然人、法人和非法人組織可以成為利益相關(guān)者，死亡、注銷和解散的自然人、法人和非法人組織的既有利益可能被繼承、轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化。國(guó)家作為當(dāng)今國(guó)際體系的基本單位[19]，是最重要的利益分割線。因此，國(guó)家公權(quán)力決策無(wú)論是中央層面，還是地方層面，都應(yīng)當(dāng)以一國(guó)國(guó)內(nèi)的利益相關(guān)者作為決策考慮對(duì)象，只需識(shí)別國(guó)內(nèi)利益相關(guān)者。國(guó)際組織和國(guó)家重大涉外決策可能需要在全球范圍內(nèi)界定利益相關(guān)者，但國(guó)家決策仍是優(yōu)先考慮國(guó)內(nèi)利益相關(guān)者。

（三）利益相關(guān)者識(shí)別程序

界定利益相關(guān)者范圍就是利用利益相關(guān)者識(shí)別方法，通過(guò)識(shí)別程序列出一個(gè)清晰的利益相關(guān)者清單。利益相關(guān)者識(shí)別程序的第一步是要明確決策的目的和針對(duì)的問(wèn)題、領(lǐng)域。除了關(guān)乎全國(guó)各領(lǐng)域的全局性決策，大部分決策的動(dòng)機(jī)和目的往往是為了解決某種問(wèn)題、改善某個(gè)現(xiàn)象、促進(jìn)某個(gè)行業(yè)。明確決策的目的和它針對(duì)的對(duì)象能夠縮小利益相關(guān)者的范圍，降低識(shí)別難度。第二步，在明確了范圍后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該范圍內(nèi)的具體情況設(shè)置利益閾值，利益影響低于利益閾值的利益相關(guān)者以及決策對(duì)其影響過(guò)于間接使得利益影響無(wú)法測(cè)度衡量的利益相關(guān)者不在決策中予以考慮，不列入利益相關(guān)者清單，除非能夠低成本地獲得其利益影響。第三步，在鎖定范圍、設(shè)定閾值以后，就可以運(yùn)用上文的識(shí)別方法選擇利益相關(guān)者。選出的利益相關(guān)者可以按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分類計(jì)入清單中，這些標(biāo)準(zhǔn)包括公私性質(zhì)、地域、性別、年齡、行業(yè)、工作類型等一般分類標(biāo)準(zhǔn)，也包括合法性、權(quán)力性、緊急性、直接性等專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)[20]。選用何種標(biāo)準(zhǔn)或復(fù)合使用哪些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)考慮決策性質(zhì)、對(duì)后續(xù)工作的影響以及決策者的習(xí)慣和能力。第四步，在形成利益相關(guān)者清單后，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充利益相關(guān)者信息，包括同類別利益相關(guān)者數(shù)量、代表人、聯(lián)系人、聯(lián)系方式，決策影響其利益的概率、正負(fù)、大小、直接程度，可能的反饋行為，涉及的權(quán)益類型，各類型權(quán)益的數(shù)量，決策影響的時(shí)間等，詳細(xì)的信息能夠?yàn)楹罄m(xù)的決策工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第五步，應(yīng)當(dāng)及時(shí)根據(jù)新的信息不斷調(diào)整利益相關(guān)者清單，補(bǔ)充應(yīng)添加的利益相關(guān)者，刪去增量利益明顯微小和影響過(guò)于間接而無(wú)法測(cè)度利益影響的利益關(guān)系者，使利益相關(guān)者清單不斷趨于完整、準(zhǔn)確、合理。

五、平衡：比較得失

權(quán)力決策者可以單方面決定他人事務(wù)，利益相關(guān)者被動(dòng)地接受權(quán)力決策的影響。既然權(quán)力決策不是一種相關(guān)人合意的狀態(tài)，必然要求決策者在作出決策時(shí)不僅僅考慮自身的利益，而且考慮所有利益相關(guān)者的利益。比較所有利益相關(guān)者的“得”與“失”構(gòu)成了權(quán)力決策方法的核心。公權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的要求，除了滿足程序要求，符合法律規(guī)定以外，公權(quán)力決策在價(jià)值判斷和自由裁量時(shí)應(yīng)當(dāng)比其他權(quán)力決策更加重視利益相關(guān)者的得失分析。得失分析是指權(quán)力決策者在制定決策時(shí)，計(jì)算、權(quán)衡決策給利益相關(guān)者帶來(lái)的利得和損失以及給社會(huì)帶來(lái)的影響。

（一）權(quán)力決策得失分析

1.權(quán)力決策的成本具有必然性

權(quán)力決策得失分析體現(xiàn)了中國(guó)古代的“舍得”思想，即有舍方有得，得伴隨著舍，舍帶來(lái)得?！坝钪娴牡览恚际且辉鲆粶p，非常簡(jiǎn)單；好像天平一樣，一高一低，這頭高了，另一頭一定低了，所以只有加減，包括了乘除，也包括了一切數(shù)理”[21]，這種思想在西方體現(xiàn)為卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)?？柖唷？怂垢倪M(jìn)是指一項(xiàng)決策使受益者所得足以補(bǔ)償受損者所失，但卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)并不要求這種彌補(bǔ)實(shí)際存在。帕累托改進(jìn)和卡爾多—希克斯改進(jìn)不同，帕累托改進(jìn)指的是不損害任何一方利益的情況下改進(jìn)一部分人的利益。帕累托改進(jìn)總是合理的，然而，帕累托改進(jìn)在微觀實(shí)踐層面上往往難以實(shí)現(xiàn)，決策的制定與實(shí)施會(huì)給制定者和實(shí)施者帶來(lái)成本。因此，帕累托改進(jìn)只是理論層面的思想，現(xiàn)實(shí)中權(quán)力決策總會(huì)帶來(lái)成本。

2.權(quán)力決策的得失觀是一種凈得觀

貨幣化的成本收益可以直觀地進(jìn)行加減運(yùn)算，收益減去成本即是凈收益，若計(jì)算出的凈收益為負(fù)則表明產(chǎn)生凈損失。基數(shù)效用和社會(huì)福利也可以通過(guò)加減運(yùn)算計(jì)算凈效用和凈福利。問(wèn)題的關(guān)鍵是計(jì)量的單位的選擇和定義。如果決策者統(tǒng)一運(yùn)用貨幣化的單位對(duì)決策得失進(jìn)行計(jì)算，那么就需要將物質(zhì)財(cái)富之外的其他價(jià)值予以適當(dāng)?shù)牧炕?；如果用效用或福利?duì)決策得失進(jìn)行計(jì)算，則需要定義并測(cè)算效用單位或福利單位。目前，可行的做法是將得失進(jìn)行貨幣運(yùn)算，如司法裁判時(shí)對(duì)死亡賠償金的計(jì)算。本文用“得”指代收益、效用增進(jìn)或福利增進(jìn)，用“失”指代成本、效用減少或福利減少。

3.權(quán)力決策的得失觀是一種機(jī)會(huì)成本觀

資源的稀缺性和用途多樣性使得決策者在制定決策、實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)時(shí)，往往要舍棄實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的其他決策方案，而其他決策方案能實(shí)現(xiàn)的最高凈收益就是被選擇的決策方案的機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本是一種潛在利益的減少而非實(shí)際支出的增加。因此，公權(quán)力決策的機(jī)會(huì)成本是指公權(quán)力機(jī)關(guān)在社會(huì)公共資源有限的情況下，作出決策時(shí)不得不放棄其他決策機(jī)會(huì)而導(dǎo)致的潛在凈收益的減少。決策一經(jīng)作出便如離弦之箭，不能重來(lái)或重來(lái)的成本巨大，因此在權(quán)力決策作出時(shí)必須充分考慮擬采用決策方案的機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本思想在權(quán)力決策中的運(yùn)用主要體現(xiàn)在對(duì)可選方案的比較上，這要求決策者形成充分的可選方案，并依次計(jì)算可選方案的凈得，選取凈得最大的方案便可以使得決策的機(jī)會(huì)成本最小。

4.權(quán)力決策的得失計(jì)算需要借助財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工具

權(quán)力決策需要比較不同方案的凈得，然而，在計(jì)算各方案的凈得時(shí)需要運(yùn)用一種完整、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)算方法。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)是一套成熟的成本管理、收益分析系統(tǒng)，運(yùn)用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的方法計(jì)算決策方案的凈得是目前不二之選。貨幣化的項(xiàng)目?jī)羰找嬗?jì)算類似于決策方案會(huì)計(jì)利潤(rùn)的計(jì)算，而用效用單位或福利單位對(duì)決策凈得進(jìn)行計(jì)算，也可以借鑒財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的計(jì)算方法。在決策后評(píng)估的過(guò)程中，則不應(yīng)當(dāng)局限于會(huì)計(jì)凈得，而應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的理論對(duì)決策方案進(jìn)行評(píng)估。經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)通過(guò)運(yùn)用機(jī)會(huì)成本思想對(duì)會(huì)計(jì)利潤(rùn)進(jìn)行改進(jìn)，在計(jì)算利潤(rùn)時(shí)考慮機(jī)會(huì)成本的影響，并排除沉沒(méi)成本的影響，即“經(jīng)濟(jì)凈得=會(huì)計(jì)凈得-機(jī)會(huì)成本+沉沒(méi)成本”。會(huì)計(jì)凈得和經(jīng)濟(jì)凈得都可以用于決策后評(píng)估，且經(jīng)濟(jì)凈得由于考慮了機(jī)會(huì)成本并排除了沉沒(méi)成本的影響，更具有先進(jìn)性。

5.權(quán)力決策得失觀包含對(duì)時(shí)間價(jià)值的考慮

資源的稀缺性、自然人的短視性和未來(lái)的不確定性使得貨幣具有時(shí)間價(jià)值，貨幣時(shí)間價(jià)值是指貨幣經(jīng)歷一定時(shí)間的投資和再投資所增加的價(jià)值。因此，在計(jì)算權(quán)力決策的凈收益時(shí)，應(yīng)當(dāng)將未來(lái)的成本和收益進(jìn)行折現(xiàn)，客觀地評(píng)價(jià)決策造成的價(jià)值變動(dòng)。而對(duì)于效用和福利而言，時(shí)間分布也是有影響的，自然人往往希望盡快獲得利益，盡量降低時(shí)間成本。同時(shí)，未來(lái)的不確定性也使得自然人更愿意將美好的事物把握在當(dāng)下，將厭惡的事物留給未來(lái)。因此，計(jì)算決策凈效用或凈福利時(shí)，也要考慮時(shí)間的影響，將未來(lái)的效用或福利進(jìn)行折現(xiàn)。

（二）個(gè)別利益相關(guān)者凈得計(jì)算

一項(xiàng)權(quán)力決策的制定、實(shí)施、監(jiān)督和審查都必須充分考慮決策對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的成本與收益，這種社會(huì)成本與社會(huì)收益的考量最終的結(jié)果就是決策的社會(huì)凈得。

凈得的計(jì)算依賴于識(shí)別出的利益相關(guān)者，第一步是計(jì)算決策利益相關(guān)者的凈得，采用收益的概念需要將“得失”貨幣化，計(jì)算政府、企業(yè)、自然人和其他組織的成本、收益。而采用效用或福利的概念則需要設(shè)定一個(gè)計(jì)算單位，對(duì)自然人的效用或福利的凈得進(jìn)行計(jì)算，此時(shí)，所有利益相關(guān)者均為自然人，機(jī)構(gòu)、組織的收益和負(fù)擔(dān)必須予以拆解，轉(zhuǎn)換為成員的效用或福利凈得。

假設(shè)某項(xiàng)權(quán)力決策給利益相關(guān)者A帶來(lái)的凈得總和ND（A以下簡(jiǎn)稱A的決策凈得），可以將可計(jì)量影響期內(nèi)每期給A帶來(lái)的凈得，折現(xiàn)為決策時(shí)點(diǎn)的凈得現(xiàn)值，再求和得到NDA，如式（1）所示。

NDA為決策時(shí)點(diǎn)計(jì)算的A的決策凈得總和，為權(quán)力決策在第t個(gè)時(shí)期（通常以“年”為單位）給A帶來(lái)的凈得，為折現(xiàn)到?jīng)Q策時(shí)點(diǎn)的凈得現(xiàn)值，代表A在第t期的“得”，可以是貨幣化的收益，也可以是效用增量或福利增量。同理，代表A在第t期的“失”，可以是貨幣化的成本，可以是效用損失或福利損失。r為折現(xiàn)率。這種方法可以得到權(quán)力決策在每個(gè)時(shí)期給利益相關(guān)者帶來(lái)的凈得。不僅可以計(jì)算決策時(shí)的利益相關(guān)者凈得，還可以通過(guò)比較各時(shí)期的凈得數(shù)進(jìn)行平滑操作，設(shè)計(jì)或調(diào)整決策實(shí)施速度和強(qiáng)度，盡可能使權(quán)力決策給利益相關(guān)者帶來(lái)的凈得在各個(gè)時(shí)期平均分布，避免出現(xiàn)個(gè)別時(shí)期利益相關(guān)者得失畸高，造成社會(huì)不穩(wěn)定和不公平因素。

除了凈得折現(xiàn)法，還可以使用得失折現(xiàn)法計(jì)算A的決策凈得現(xiàn)值再求和得到NDA，如式（2）所示。

決策者應(yīng)當(dāng)根據(jù)決策的性質(zhì)、計(jì)算的難度、決策者自身的習(xí)慣等選用凈得折現(xiàn)法或得失折現(xiàn)法。應(yīng)該注意的是，一些決策的結(jié)果具有不確定性，如果決策具有多種結(jié)果，每種結(jié)果給利益相關(guān)者造成的權(quán)益變動(dòng)不同，則需要測(cè)算每種結(jié)果發(fā)生的概率，計(jì)算每種結(jié)果中利益相關(guān)者的凈得，然后求出利益相關(guān)者A的加權(quán)平均決策凈得。用凈得折現(xiàn)法計(jì)算如式（3）所示，用得失折現(xiàn)法計(jì)算如式（4）至（6）所示。

（三）所有利益相關(guān)者加權(quán)總凈得計(jì)算

權(quán)力決策所有利益相關(guān)者凈得總和并非簡(jiǎn)單地由所有利益相關(guān)者凈得相加得到，而應(yīng)該基于公平、正義和決策目標(biāo)考慮各利益相關(guān)者的權(quán)重設(shè)置，這體現(xiàn)在每個(gè)利益相關(guān)者凈得的權(quán)重分布上。出于公平，第一個(gè)層面需要考慮各利益相關(guān)者的增量差異，即一些利益相關(guān)者獲得了正的凈得，一些利益相關(guān)者產(chǎn)生了負(fù)的凈得，且彼此凈得絕對(duì)值也不同。第二個(gè)層面需要考慮利益相關(guān)者的存量利益差異，即決策時(shí)點(diǎn)之前利益相關(guān)者原有的財(cái)富、效用或福利差異。增量低、存量少、受損害的利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)被更多考慮，賦予較高權(quán)重；增量高、存量大、受益的利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)被賦予較低權(quán)重。

出于正義，利益相關(guān)者的過(guò)錯(cuò)程度、誠(chéng)信指數(shù)和主觀狀態(tài)等都應(yīng)影響權(quán)重設(shè)置。過(guò)錯(cuò)程度低、誠(chéng)信指數(shù)高和主觀善意的利益相關(guān)者應(yīng)被賦予更高的權(quán)重。決策目標(biāo)也會(huì)影響權(quán)重的設(shè)置，“三農(nóng)”相關(guān)的決策必然對(duì)作為農(nóng)民的利益相關(guān)者設(shè)置更高的權(quán)重，軍人優(yōu)撫相關(guān)的決策必然對(duì)作為軍人和軍人家屬的利益相關(guān)者賦予更高的權(quán)重。

（四）權(quán)力決策社會(huì)凈得計(jì)算

公權(quán)力決策往往具有很大的社會(huì)效應(yīng)，規(guī)則制定、制度構(gòu)建本身需要盡可能地影響社會(huì)，執(zhí)法、司法等活動(dòng)通過(guò)媒體傳播也會(huì)產(chǎn)生極大的示范效應(yīng)和警示作用。因此，有必要設(shè)置社會(huì)影響乘數(shù)體現(xiàn)決策方案對(duì)社會(huì)的影響，反映超出利益相關(guān)者范圍的更廣泛的社會(huì)利益格局變動(dòng)。

公權(quán)力決策的社會(huì)影響是指公權(quán)力決策制定和實(shí)施以后，對(duì)利益相關(guān)者以外的社會(huì)組織和個(gè)人行為的影響。決策的社會(huì)影響的性質(zhì)往往與決策的凈得性質(zhì)有同一性。如決策禁止利益相關(guān)者作一定行為，則決策的社會(huì)影響即是讓整個(gè)社會(huì)避免出現(xiàn)這一行為。同樣的，決策激勵(lì)利益相關(guān)者作一定行為，則決策的社會(huì)影響即是讓整個(gè)社會(huì)偏向作這一行為。所以，除了極特殊的情況（如不當(dāng)宣傳的誤導(dǎo)、激勵(lì)機(jī)制障礙、囚徒困境等），權(quán)力決策的社會(huì)影響與權(quán)力決策利益相關(guān)者總凈得具有相同的正負(fù)性，可以認(rèn)為是對(duì)總凈得的放大。

六、結(jié)論與討論

權(quán)力決策分析方法是在粗放的公權(quán)力決策已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代化社會(huì)治理、國(guó)家治理需要的背景下提出的，通過(guò)建立科學(xué)的權(quán)力決策方法可以增強(qiáng)權(quán)力決策的科學(xué)性和客觀性。對(duì)于數(shù)理方法的使用并非要求所有決策精確計(jì)算，得出具體數(shù)值，更多的是通過(guò)方法的建立使得決策者在進(jìn)行權(quán)力決策時(shí)能夠明確決策產(chǎn)生的利得與損失，避免得不償失的沖動(dòng)決策和任意決策。若能夠在可選方案之間形成大致的社會(huì)凈得大小排序，便足以達(dá)到科學(xué)決策的目的。例如，方案一的社會(huì)凈得為200至400個(gè)單位，方案二的社會(huì)凈得為450至550個(gè)單位，方案三的社會(huì)凈得為600至630個(gè)單位，則決策可定于方案三。如果決策凈得的精確性還不足以對(duì)各個(gè)決策方案的社會(huì)凈得進(jìn)行排序，則需要進(jìn)一步精確決策社會(huì)凈得。對(duì)于凈得計(jì)算中參數(shù)和變量的取值，可以通過(guò)社會(huì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析和開展決策試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)等方式獲得，執(zhí)法、司法等個(gè)案決策也可以憑借利益相關(guān)者有證據(jù)的申報(bào)和決策者的調(diào)查獲得。因此，決策分析的重點(diǎn)并不在于決策的社會(huì)凈得的數(shù)理計(jì)算，而在于得失分析理念的把握。

決策目的之價(jià)值判斷往往被認(rèn)為是法學(xué)分析和公共政策分析中必不可少的內(nèi)容。然而，權(quán)力決策分析方法是一種結(jié)果導(dǎo)向的分析方法，如果權(quán)力決策在客觀上可以產(chǎn)生利益相關(guān)者的正凈得，并且增進(jìn)社會(huì)福利，則也從一方面提供了決策目的正當(dāng)性的說(shuō)明。

權(quán)力決策利益相關(guān)者的利益變動(dòng)在大小和方向上都有區(qū)別，涉及受損者的補(bǔ)償。權(quán)力決策分析是一種基于卡爾多—希克斯效率的分析方法，雖然總體福利增加，但是利益結(jié)構(gòu)和分布卻發(fā)生了改變，有必要通過(guò)利益再分配機(jī)制對(duì)受損者進(jìn)行救濟(jì)，這種再分配的成本應(yīng)當(dāng)計(jì)算在決策執(zhí)行成本當(dāng)中。