陳銳（方圓標(biāo)志認(rèn)證集團(tuán)北京特檢有限公司）

高永強(qiáng)[中機(jī)科（北京）車輛檢測(cè)工程研究院有限公司]

錢劍雄（中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院）

0 引言

特種設(shè)備是指涉及人民生命安全、危險(xiǎn)性較大的設(shè)備、設(shè)施，一般在高溫、高壓、高空、高速條件下運(yùn)行。目前，納入我國(guó)安全監(jiān)察范圍的特種設(shè)備有鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂設(shè)施、場(chǎng)（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛等。

為加強(qiáng)和規(guī)范特種設(shè)備安全管理，國(guó)家建立并不斷完善以法律法規(guī)為依據(jù)、以安全技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容、以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。2013年6月頒布的《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》確立了特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的法律地位。安全技術(shù)規(guī)范是具有強(qiáng)制性約束力的技術(shù)法規(guī)，其作用是將法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定的原則要求具體化。安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定了特種設(shè)備在設(shè)計(jì)、制造、安裝、修理、改造、使用、檢驗(yàn)與檢測(cè)等方面的基本安全與節(jié)能要求，一經(jīng)頒布各相關(guān)方必須遵守和執(zhí)行。

對(duì)特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范進(jìn)行評(píng)估，是檢驗(yàn)其立法必要性、有效性、實(shí)效性，提高其立法質(zhì)量的重要途徑。我國(guó)從2003年開始逐步形成了一套比較完整、規(guī)范的特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范制修訂程序。對(duì)安全技術(shù)規(guī)范的評(píng)估貫穿于其立項(xiàng)前、制修訂過程中、實(shí)施后的全生命周期中。安全技術(shù)規(guī)范立項(xiàng)前評(píng)估，著重于對(duì)擬制定或修訂技術(shù)法規(guī)的必要性進(jìn)行評(píng)估，以更加明確制修訂的目標(biāo)、需解決的主要問題及可能對(duì)相關(guān)方產(chǎn)生的重大影響等。在安全技術(shù)規(guī)范的起草過程中，由相關(guān)的專家技術(shù)委員會(huì)進(jìn)行審議，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門進(jìn)行審定，都是對(duì)技術(shù)法規(guī)立法工作質(zhì)量的評(píng)估，主要是審查法規(guī)條款的設(shè)置是否滿足合法性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、合理性，是否能夠達(dá)到立法初衷和目標(biāo)，是否符合相關(guān)立法程序要求等。安全技術(shù)規(guī)范批準(zhǔn)頒布和實(shí)施后，需要適時(shí)開展后評(píng)估，主要目的是調(diào)查和收集法規(guī)執(zhí)行過程中存在的問題，檢驗(yàn)法規(guī)是否具有可操作性，其實(shí)際效益是否達(dá)到立法預(yù)期，對(duì)各利益相關(guān)方是否體現(xiàn)了公平、公正、權(quán)責(zé)一致的原則等，而后評(píng)估的結(jié)果正是下一次修訂立項(xiàng)前評(píng)估的輸入。因此，特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范評(píng)估工作對(duì)于保障立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期，推動(dòng)法規(guī)不斷修訂與完善，具有至關(guān)重要的作用。

1 國(guó)內(nèi)外立法評(píng)估現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代，立法評(píng)估制度在西方資本主義國(guó)家逐步推廣開來，1981年美國(guó)總統(tǒng)里根簽署了第12291號(hào)行政命令，規(guī)定對(duì)重大規(guī)制（經(jīng)濟(jì)影響超過1億美元）必須進(jìn)行立法成本效益評(píng)估。在同一時(shí)期，歐盟、英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家和地區(qū)也相繼開展了立法評(píng)估工作。各國(guó)采用立法后評(píng)估制度和標(biāo)準(zhǔn)并不一致，各具特色。以美國(guó)、英國(guó)等為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所實(shí)施的立法后評(píng)估，已經(jīng)制度化、系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化，并漸趨完整和成熟；評(píng)估主體多元化，尤其是獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為主體的合法化，是各國(guó)都在積極探索并付諸實(shí)踐的制度，是確保評(píng)估效力與公平的有力保障；重視立法相關(guān)利益方的意見和反響，尤其是不斷擴(kuò)大的立法后評(píng)估的公眾參與度，不斷地提高了立法的公民滿意度。

在我國(guó)，立法后評(píng)估作為一項(xiàng)制度安排，是由國(guó)務(wù)院在行政法規(guī)立法工作中率先作出的，確立了我國(guó)立法后評(píng)估的基本制度。目前，各地方政府和各行業(yè)領(lǐng)域先后在各個(gè)法制層面上，開展了大量的立法后評(píng)估實(shí)踐，并取得了不少的成果。例如，民航、國(guó)土資源、船檢、建筑、防疫、金融等部門都在不同法律層面上進(jìn)行了多種多樣的立法后評(píng)估，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、內(nèi)容、程序、方法、指標(biāo)和評(píng)估報(bào)告的規(guī)范格式上各不相同。對(duì)于立法前評(píng)估，只查到有零星的研究文獻(xiàn)，還不成系統(tǒng)。其中，有對(duì)立法預(yù)評(píng)估機(jī)制及其制度化的研究，探討了立法預(yù)評(píng)估的基本概念，分析提出了立法預(yù)評(píng)估機(jī)制建立的若干要素；還有從立法成本效益評(píng)估制度的建立角度，對(duì)立法正當(dāng)性進(jìn)行研討。也有文獻(xiàn)從地方立法對(duì)社會(huì)穩(wěn)定性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的角度進(jìn)行研究。但針對(duì)技術(shù)法規(guī)的立項(xiàng)前評(píng)估方法及其機(jī)制建設(shè)方面，未見專門的研究論述。

為了更好地開展特種設(shè)備立法評(píng)估工作，“十二五”和“十三五”期間，我國(guó)陸續(xù)開展了對(duì)安全技術(shù)規(guī)范后評(píng)估和前評(píng)估方法的研究，提出了基于數(shù)據(jù)分析的安全技術(shù)規(guī)范立項(xiàng)前評(píng)估和實(shí)施后評(píng)估技術(shù)方法，并針對(duì)相關(guān)安全技術(shù)規(guī)范開展了評(píng)估方法的試應(yīng)用，取得了良好效果，為安全技術(shù)規(guī)范的制修訂工作提供了有力的技術(shù)支撐。

2 安全技術(shù)規(guī)范評(píng)估方法研究

2.1 確定評(píng)估維度

評(píng)估維度主要考察安全技術(shù)規(guī)范對(duì)社會(huì)各利益相關(guān)方的正面和負(fù)面影響，以及法規(guī)執(zhí)行的實(shí)際效能。對(duì)安全技術(shù)規(guī)范的評(píng)估維度包括但不限于以下方面：

（1）法規(guī)自身的立法質(zhì)量；

（2）對(duì)相關(guān)行為主體在安全、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的影響沖擊；

（3）對(duì)法規(guī)進(jìn)行修訂的迫切程度；

（4）在法規(guī)執(zhí)行過程中存在的操作性問題；

（5）在社會(huì)公共效益視角下的整體效能水平。

2.2 建立評(píng)估因素集

在上述的每個(gè)維度內(nèi)，設(shè)立和分解多級(jí)指標(biāo)，體現(xiàn)該領(lǐng)域抽象問題與具體問題的結(jié)構(gòu)層次性和邏輯性，并形成指標(biāo)體系。對(duì)于每個(gè)維度（領(lǐng)域）的影響，設(shè)立二級(jí)或三級(jí)指標(biāo)，將該領(lǐng)域可能受到的影響進(jìn)行逐步細(xì)化，直至可具體考察和給出評(píng)價(jià)結(jié)果。概括性或抽象性較強(qiáng)的維度可以適用二級(jí)指標(biāo)；而更加細(xì)化、具體和復(fù)雜的維度，適用三級(jí)指標(biāo)。

對(duì)于立法造成的影響，按照維度劃分和指標(biāo)層次分級(jí)進(jìn)行輻射式覆蓋立法影響視角和范圍，設(shè)立維度和指標(biāo)權(quán)重來表達(dá)其邏輯關(guān)系和影響重要度，用末級(jí)指標(biāo)的評(píng)估值，定性或定量地描述該具體指標(biāo)條目，最終形成100分制評(píng)估值。各分?jǐn)?shù)檔對(duì)應(yīng)的說明，參見百分制評(píng)估結(jié)果分級(jí)及建議。

2.3 確定評(píng)估因素權(quán)重集

同級(jí)的維度或同級(jí)的指標(biāo)，其重要性和影響度不可能完全平均，因此，維度和各級(jí)指標(biāo)均應(yīng)有權(quán)重系數(shù)，暫定權(quán)重系數(shù)取值為0～1。確定權(quán)重系數(shù)的方法常有多種，各有優(yōu)缺點(diǎn)。本文采用層次分析法與經(jīng)驗(yàn)法相結(jié)合，由評(píng)估主體邀約行業(yè)內(nèi)有關(guān)專家，根據(jù)評(píng)估領(lǐng)域或視角的重要度不同，進(jìn)行評(píng)議決定，并隨著評(píng)估過程的回饋信息反應(yīng)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，通過層次分析法使之逐漸恰當(dāng)和適用。

2.4 確定評(píng)估結(jié)果集

末級(jí)指標(biāo)須有具體的評(píng)估值，該評(píng)估值為最終形成定性或定量的評(píng)估描述提供必要的信息，一般該值的存在形式和取值范圍由評(píng)估主體根據(jù)評(píng)估意向和評(píng)估項(xiàng)的特點(diǎn)而設(shè)定，由受調(diào)查用戶給定或選定。本文擬定評(píng)估值使用100分制賦值，所有末級(jí)評(píng)估結(jié)果均換算成百分制。

其中，二級(jí)指標(biāo)的評(píng)估值由三級(jí)指標(biāo)加權(quán)求和而得，計(jì)算公式如式（1）所示。

式中：

Nij——第ij個(gè)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)估值；

Ck——第k個(gè)三級(jí)指標(biāo)的權(quán)系數(shù)；

xij（k）——第k個(gè)三級(jí)指標(biāo)的得分?jǐn)?shù)。

由二級(jí)指標(biāo)加權(quán)求和而得一級(jí)指標(biāo)的評(píng)估值，計(jì)算公式如式（2）所示。

式中：

Ni——第i個(gè)一級(jí)指標(biāo)的評(píng)估值；

Bj——第j個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)系數(shù)。

由一級(jí)指標(biāo)加權(quán)求和而得維度的評(píng)估值，計(jì)算公式如式（3）所示。

式中：

N——維度的評(píng)估值；

Ai——第i個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)系數(shù)。

每級(jí)指標(biāo)的得分乘以各自對(duì)應(yīng)的權(quán)重系數(shù)，然后加和，得到上一級(jí)指標(biāo)的測(cè)評(píng)總分值。因此，權(quán)重分配和最末級(jí)的分值判定起著決定作用，它的有效性直接決定最終定量評(píng)價(jià)結(jié)果。末級(jí)指標(biāo)（形成調(diào)查問卷的條目）的評(píng)估值判定，可根據(jù)具體需要按設(shè)定值的類別進(jìn)行判別打分。末級(jí)指標(biāo)要形成調(diào)查問卷的具體條目，需考慮被調(diào)查人的方便性和易判性，同時(shí)也要考慮到其文化知識(shí)水平高低不同，每個(gè)調(diào)查條目的判定應(yīng)盡可能簡(jiǎn)潔明了，同時(shí)又能體現(xiàn)調(diào)查條目的評(píng)判值。通過以上分析和說明，本文給出了特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范評(píng)估指標(biāo)體系建立的原則方法，形成多層次多指標(biāo)的定性定量相結(jié)合的綜合評(píng)估方法。

3 特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范評(píng)估實(shí)踐

根據(jù)本文提出的多層次多指標(biāo)的定性定量相結(jié)合的綜合評(píng)估方法，對(duì)2017年頒布實(shí)施的TSG 08—2017《特種設(shè)備使用管理規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱：使用規(guī)則）開展評(píng)估方法試應(yīng)用。使用規(guī)則是特種設(shè)備使用管理環(huán)節(jié)的綜合性安全技術(shù)規(guī)范，影響面比較大，已經(jīng)實(shí)施5年，并且在前期起草過程中積累了比較豐富的資料，適合于開展評(píng)估工作。

針對(duì)使用規(guī)則實(shí)施情況的后評(píng)估，設(shè)立一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重如表1所示。

表1 使用規(guī)則后評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重

針對(duì)使用規(guī)則修訂立項(xiàng)前評(píng)估，設(shè)立一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)及權(quán)重如表2所示。

表2 使用規(guī)則修訂前評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重

根據(jù)評(píng)估指標(biāo)，針對(duì)特種設(shè)備使用單位和登記機(jī)關(guān)分別設(shè)計(jì)了使用規(guī)則后評(píng)估和前評(píng)估調(diào)查問卷。問卷從必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性、合理性、操作性、效益性等方面，對(duì)使用規(guī)則各章節(jié)條款進(jìn)行設(shè)問。面向使用單位的調(diào)查問卷設(shè)問20項(xiàng)，面向登記機(jī)關(guān)的調(diào)查問卷設(shè)問15項(xiàng)，針對(duì)使用管理規(guī)則全章節(jié)內(nèi)容，收集各相關(guān)單位對(duì)規(guī)則立法效果及執(zhí)行情況的評(píng)估意見和建議等。根據(jù)對(duì)調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，評(píng)估結(jié)論認(rèn)為，使用規(guī)則實(shí)施以來總體執(zhí)行效果良好，基本達(dá)到了立法預(yù)期，取得了顯著效益，但在可操作性及合理性方面還需要進(jìn)一步研究、完善。

4 結(jié)語

本文介紹了特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的性質(zhì)和作用，以及對(duì)安全技術(shù)規(guī)范開展評(píng)估的目的和意義。在前期已有立法評(píng)估方法研究成果的基礎(chǔ)上，通過對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的調(diào)研，梳理了國(guó)內(nèi)外立法評(píng)估的現(xiàn)狀，辨析立法評(píng)估不同階段的性質(zhì)與作用。針對(duì)安全技術(shù)規(guī)范的特點(diǎn)，提出其評(píng)估維度的確定原則，給出了評(píng)估指標(biāo)體系建立及其權(quán)重系數(shù)計(jì)算的方法，形成多層次多指標(biāo)的定性定量相結(jié)合的綜合評(píng)估方法。

通過對(duì)相關(guān)安全技術(shù)規(guī)范進(jìn)行評(píng)估實(shí)際應(yīng)用，給出了有針對(duì)性的安全技術(shù)規(guī)范修訂立項(xiàng)前評(píng)估與實(shí)施效果后評(píng)估指標(biāo)體系和權(quán)重系數(shù)。通過對(duì)評(píng)估問卷反饋數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析，給出了總體結(jié)論和建議。本文提出的研究方法為進(jìn)一步完善特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范評(píng)估機(jī)制，不斷推動(dòng)安全技術(shù)規(guī)范立法質(zhì)量和效能水平的提升提供了有益借鑒，也將為其他領(lǐng)域法律法規(guī)、規(guī)范性文件及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量與效益評(píng)估實(shí)踐，提供路徑和方法參考。