強(qiáng)國(guó)民

（重慶工商大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400067）

草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)屏障。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策（以下簡(jiǎn)稱草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸┦俏覈?guó)草原牧區(qū)投入規(guī)模最大、覆蓋面最廣、涉及農(nóng)牧民最多的一項(xiàng)惠草惠牧惠農(nóng)舉措。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束”。因此，對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩目?jī)效評(píng)價(jià)，既是檢驗(yàn)政策有效性的重要機(jī)制，也是推動(dòng)草原生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要保證。由于草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒采w面廣，涉及牧民群眾較多，其評(píng)估工作業(yè)務(wù)量較大，引入第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)，建立基層政府部門(mén)自評(píng)、上級(jí)政府部門(mén)考核和第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅能夠優(yōu)化草原生態(tài)治理結(jié)構(gòu)，也是推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)的重要保障。然而，目前鮮有從第三方機(jī)構(gòu)實(shí)踐視角探討草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)的研究報(bào)道。本文以第三方機(jī)構(gòu)S 為研究對(duì)象，通過(guò)分析其參與X 地區(qū)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中所蘊(yùn)含的以評(píng)促建的支持性評(píng)價(jià)理念，闡述實(shí)踐運(yùn)行中第三方機(jī)構(gòu)與政府的協(xié)同合作機(jī)制，以及第三方績(jī)價(jià)方法的創(chuàng)新方式，進(jìn)而探析第三方機(jī)構(gòu)S 參與績(jī)效評(píng)價(jià)的有效路徑，揭示草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效第三方評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐價(jià)值。

1 現(xiàn)狀

1.1 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施概況

草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤屈h中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局做出的重大決策部署。2009 年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部在西藏自治區(qū)安多等5 個(gè)縣開(kāi)展了草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制試點(diǎn)工作。從2011年開(kāi)始，國(guó)家在內(nèi)蒙古、新疆、西藏等8 個(gè)主要草原牧區(qū)省份全面實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸?012 年又將政策實(shí)施范圍擴(kuò)大到黑龍江等5 個(gè)非主要牧區(qū)省的36 個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣，覆蓋了全國(guó)268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣。截至2020年，該政策已成功實(shí)施兩輪，累計(jì)投入資金超過(guò)1 500 億元，實(shí)施范圍覆蓋河北、內(nèi)蒙古等13個(gè)省區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和北大荒農(nóng)墾集團(tuán)的657 個(gè)縣（旗、團(tuán)場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)），1 200 多萬(wàn)農(nóng)牧戶。該政策以落實(shí)禁牧和草畜平衡制度為主要內(nèi)容，使2.54 億公頃草原得以休養(yǎng)生息，有力促進(jìn)了草原生態(tài)持續(xù)恢復(fù)，生物多樣性明顯增加，草原無(wú)序利用、過(guò)度開(kāi)發(fā)、嚴(yán)重過(guò)牧的狀況得到初步扭轉(zhuǎn)。具體成效包括以下三個(gè)方面：1）草原生態(tài)持續(xù)改善。全國(guó)近0.81 億公頃草原通過(guò)禁牧封育得以休養(yǎng)生息，1.74 億公頃草原通過(guò)季節(jié)性休牧輪牧和減畜初步實(shí)現(xiàn)草畜平衡，草原承載壓力顯著降低，草原涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能逐步恢復(fù)。2）農(nóng)牧民收入持續(xù)增長(zhǎng)。草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哔Y金直接發(fā)放到戶，享受政策的農(nóng)牧民基本生產(chǎn)生活有了托底保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，享受政策的農(nóng)牧民人均每年獲得草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哔Y金的政策性收入近700 元，戶均增收近1 500 元。3）草原科學(xué)利用水平不斷提高。政策實(shí)施有力促進(jìn)了草牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，草原利用更加合理，草原牧區(qū)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。但是，目前我國(guó)草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足，草牧業(yè)現(xiàn)代化水平仍較低，牧民增收形勢(shì)仍嚴(yán)峻，草原保護(hù)修復(fù)正處于爬坡過(guò)坎、不進(jìn)則退的關(guān)鍵階段，需要進(jìn)一步加大政策支持力度。為此，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家林草局于2021 年8 月聯(lián)合出臺(tái)了《第三輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)農(nóng)〔2021〕82 號(hào)），緊緊圍繞新時(shí)代“加強(qiáng)草原保護(hù)管理，促進(jìn)草原合理利用，改善草原生態(tài)狀況，推動(dòng)草原地區(qū)綠色發(fā)展”這一任務(wù)目標(biāo)，繼續(xù)按照禁牧補(bǔ)助7.5 元/667 m2、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)2.5 元/667 m2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，進(jìn)一步鞏固提升草原保護(hù)修復(fù)成果，促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，為實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設(shè)美麗中國(guó)做出積極的貢獻(xiàn)[1]。

1.2 第三方績(jī)效評(píng)價(jià)探索

根據(jù)2012年財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，績(jī)效評(píng)價(jià)工作由財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一組織，分級(jí)實(shí)施；財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部對(duì)各省、自治區(qū)實(shí)施情況進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)；各省、自治區(qū)根據(jù)自身情況，制定符合本地實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，并逐級(jí)組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。2019 年5 月，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理辦法》，同時(shí)廢止了財(cái)農(nóng)〔2012〕425 號(hào)文件，將草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金納入農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金范疇，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理，并明確可根據(jù)需要委托中介機(jī)構(gòu)、專家等第三方實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作。已發(fā)布的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)文件列于表1。

表1 草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)文件

在前兩輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過(guò)程中，內(nèi)蒙古、青海、西藏、新疆等部分地區(qū)已嘗試將績(jī)效評(píng)價(jià)工作委托中介機(jī)構(gòu)或相關(guān)專家等第三方實(shí)施，初步取得良好效果[2]。以X 地區(qū)為例，該地區(qū)財(cái)政和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)將第二輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)工作委托第三方機(jī)構(gòu)S 公司實(shí)施。第三方機(jī)構(gòu)S 為當(dāng)?shù)卣{(diào)查咨詢公司，成立于2007 年，具備開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的資質(zhì)，承擔(dān)過(guò)當(dāng)?shù)厥〖?jí)財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門(mén)及地市委托的多項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，業(yè)務(wù)熟練，實(shí)力雄厚。第三方機(jī)構(gòu)S 在與地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)充分溝通交流后，并對(duì)X 地區(qū)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施狀況進(jìn)行充分調(diào)研基礎(chǔ)上，制定了草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)工作方案，成立了工作小組，對(duì)該地區(qū)14 個(gè)地市65 個(gè)區(qū)縣開(kāi)展全覆蓋、系統(tǒng)性績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)工作歷經(jīng)2018—2021 年，共4 年，前后完成兩輪全面摸底調(diào)查工作，為X 地區(qū)構(gòu)建了一套草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)體系，有效提升了X 地區(qū)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施成效，受到了委托部門(mén)的高度肯定，促進(jìn)了X 地區(qū)草原生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

2 第三方機(jī)構(gòu)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)的作用機(jī)理

2.1 公共治理理論與第三方機(jī)構(gòu)參與治理

公共治理理論源于20 世紀(jì)90 年代的公共管理改革，該理論的核心思想是對(duì)政府的權(quán)限范圍和行使方式予以重新界定，要求打破政府對(duì)權(quán)力的絕對(duì)壟斷，發(fā)揮政府、團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人的共同作用[3]。該理論超越了傳統(tǒng)監(jiān)管理論關(guān)于政治國(guó)家和公民社會(huì)的二元分類方法，主張管理就是合作，有效的管理就是政治國(guó)家和公民社會(huì)合作的過(guò)程，應(yīng)注重二者之間的平等合作關(guān)系[4]。該理論挑戰(zhàn)了政府作為唯一主導(dǎo)者的公共治理模式，強(qiáng)調(diào)通過(guò)公司部門(mén)合作，引入社會(huì)力量參與公共治理的模式。公共治理理論以參與主體多元化、民主化為特征，核心在于建立一個(gè)政府、公眾、市場(chǎng)、第三方機(jī)構(gòu)等多元主體共同參與公共事務(wù)治理的模式。政府無(wú)法憑借一己之力完成對(duì)所有公共事務(wù)的善治，應(yīng)該將可以由市場(chǎng)解決的事務(wù)授權(quán)給社會(huì)組織來(lái)完成，強(qiáng)化公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與感，打破政府對(duì)公共事務(wù)治理的絕對(duì)壟斷。倡導(dǎo)多元主體的公共治理理論為第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)公共事務(wù)治理的可行性提供了理論依據(jù)[5]，為第三方機(jī)構(gòu)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。

隨著第三方機(jī)構(gòu)的不斷成長(zhǎng)和發(fā)展，我國(guó)公共政策已經(jīng)逐步形成政府主導(dǎo)、第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾相互配合、協(xié)同治理的格局。對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叱尚нM(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不能再單純依靠政府自評(píng)的方式進(jìn)行，各級(jí)政府不能既是“教練員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，同時(shí)還是“裁判員”，引入第三方機(jī)構(gòu)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)，能夠提高政府工作透明度，更能促進(jìn)政府公信力的增強(qiáng)。政府將草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移到第三方機(jī)構(gòu)，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，能夠保證更多的時(shí)間和精力投入到草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩木唧w工作中，推動(dòng)草原公共治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立于政府以外的專業(yè)組織，與政府部門(mén)不存在利益重合，可以站在更為客觀的角度評(píng)判政策實(shí)施效果，通過(guò)出具更為真實(shí)可靠的評(píng)價(jià)結(jié)果，協(xié)助政府部門(mén)持續(xù)改善，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的善治。公共治理理論強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，應(yīng)以公眾訴求為出發(fā)點(diǎn)，以提高公眾滿意度為落腳點(diǎn)。草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，正是以廣大牧民利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)公共治理理論的實(shí)踐[6]。

2.2 第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的作用機(jī)理

在引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)之前，草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)主要通過(guò)第一方評(píng)價(jià)和第二方評(píng)價(jià)的方式，即自評(píng)和上級(jí)考核評(píng)價(jià)。第一方和第二方評(píng)價(jià)是政府自身改善工作績(jī)效的重要機(jī)制，在草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施中發(fā)揮著不可替代的作用，但是由于受到各級(jí)政府自身主觀能動(dòng)性、部分官員晉升動(dòng)機(jī)等因素的影響，自評(píng)的客觀性無(wú)法保證，上級(jí)考核過(guò)程中的激勵(lì)和約束作用難以平衡。第三方機(jī)構(gòu)在參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，立足于自身中立的優(yōu)勢(shì)地位，在政策實(shí)施部門(mén)的配合下開(kāi)展評(píng)價(jià)，并通過(guò)農(nóng)牧民的反饋信息對(duì)政策實(shí)施部門(mén)的行動(dòng)事實(shí)進(jìn)行核驗(yàn)，在一定程度上能夠彌補(bǔ)第一方和第二方評(píng)價(jià)的局限。第三方機(jī)構(gòu)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)的作用機(jī)理如圖1所示。

圖1 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩谌娇?jī)效評(píng)價(jià)作用機(jī)理

第三方機(jī)構(gòu)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)的具體作用包括以下三個(gè)方面：1）從上級(jí)政府的角度出發(fā)，第三方機(jī)構(gòu)能夠降低信息不對(duì)稱造成的政策實(shí)施偏移。第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，能夠依靠自身獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)，挖掘更多的信息和問(wèn)題，為上級(jí)政府部門(mén)決策服務(wù)。同時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)參與政策實(shí)施的全過(guò)程，有利于草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的同級(jí)部門(mén)之間的信息交流和溝通，有利于財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原、畜牧獸醫(yī)等各部門(mén)之間的協(xié)作。2）從政策實(shí)施部門(mén)的角度出發(fā)，第三方機(jī)構(gòu)能夠提供一定工具和方法，為其賦能，提升政策實(shí)施的效率，同時(shí)第三方機(jī)構(gòu)的參與，也對(duì)政策實(shí)施部門(mén)違規(guī)使用資金的行為產(chǎn)生一定約束作用。3）從政策受惠對(duì)象農(nóng)牧民的角度出發(fā)，第三方機(jī)構(gòu)能夠確保其及時(shí)且相對(duì)公平地享受國(guó)家補(bǔ)償，保障了國(guó)家轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)發(fā)放到農(nóng)牧民手中，真正受惠于民，同時(shí)減少了政策實(shí)施過(guò)程中資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)制定差異導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象。

3 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效第三方評(píng)價(jià)的協(xié)同機(jī)制

第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)，與各級(jí)政府部門(mén)互動(dòng)、合作，共同致力于草原生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。在此過(guò)程中，第三方機(jī)構(gòu)S 通過(guò)協(xié)調(diào)各方樹(shù)立支持性評(píng)價(jià)理念、構(gòu)建第三方評(píng)價(jià)流程協(xié)同機(jī)制及創(chuàng)新應(yīng)用形成性評(píng)價(jià)方法等方面，探索形成草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效第三方評(píng)價(jià)協(xié)同實(shí)踐機(jī)制。

3.1 支持性績(jī)效評(píng)價(jià)理念產(chǎn)生與樹(shù)立

在之前的《中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》中，績(jī)效評(píng)價(jià)以獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)為原則，評(píng)價(jià)結(jié)果作為績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)資金分配的重要依據(jù)，對(duì)獲得合格以上（含合格）績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)的省區(qū)，按照等級(jí)排名，并考慮草原面積、工作難度等因素安排績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)資金；對(duì)獲得不合格績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)的省區(qū)，不安排績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)資金。在新修訂的《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理辦法》中，進(jìn)一步申明績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是分配農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。從以上文件的規(guī)定和初衷來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是激勵(lì)并約束各級(jí)政府部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸瑥亩岣哓?cái)政資金使用效益。在道德風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法完全避免的情況下，負(fù)激勵(lì)帶來(lái)的后果可能導(dǎo)致草原生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和牧民生活得不到應(yīng)有的改善，但是有時(shí)犧牲局部利益的價(jià)值在于保全整體更大的利益，使得懲罰機(jī)制成為不得已而為之的選擇。那么，如何才能有效平衡激勵(lì)與約束呢？第三方機(jī)構(gòu)S 作為獨(dú)立法人，試圖通過(guò)樹(shù)立一種以評(píng)促建的支持性評(píng)價(jià)理念，打破原來(lái)信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)等不良因素對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的不利影響，通過(guò)全流程參與的方式，確保政策實(shí)施過(guò)程透明化、不走樣，既能最大程度地發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用，又能有效減少懲罰機(jī)制發(fā)生的比率，從而減少績(jī)效評(píng)價(jià)的約束功能對(duì)草原生態(tài)、生產(chǎn)和生活改善的不利影響。

第三方機(jī)構(gòu)S 結(jié)合X 地區(qū)草原牧區(qū)發(fā)展實(shí)際，對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哌M(jìn)行系統(tǒng)研究，明確了其自身在草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效第三方評(píng)價(jià)中的宗旨和角色定位，即：將研究與實(shí)踐相結(jié)合，通過(guò)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)助力草原生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為各級(jí)政府草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施部門(mén)賦能，為基層政府工作人員和廣大牧民群眾提供服務(wù)支持。在績(jī)效評(píng)價(jià)初期，X 地區(qū)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呙媾R許多困境，如草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施方案及目標(biāo)流于形式、基層政府工作人員和草原承包人員流動(dòng)性大、可利用草原面積底數(shù)與承包面積底數(shù)不清、資金發(fā)放不夠規(guī)范且缺乏監(jiān)督等。由此，引發(fā)部分基層政府部門(mén)形象及公信力受損，使國(guó)家草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩幕莶莼菽粱蒉r(nóng)作用難以充分發(fā)揮。第三方機(jī)構(gòu)S 堅(jiān)持以績(jī)效評(píng)價(jià)促進(jìn)草原生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為根本宗旨，在績(jī)效評(píng)價(jià)中協(xié)調(diào)動(dòng)員各方樹(shù)立以評(píng)促建的支持性評(píng)價(jià)理念，得到了各級(jí)政府部門(mén)的廣泛認(rèn)可和支持。支持性評(píng)價(jià)理念的樹(shù)立，使第三方機(jī)構(gòu)S 與被評(píng)價(jià)對(duì)象站在了一起，而非對(duì)立面，避免了被評(píng)價(jià)對(duì)象千方百計(jì)為了討好或應(yīng)付評(píng)價(jià)者的種種不良行為，各方為解決草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過(guò)程的問(wèn)題而一道努力，這種以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的理念，確保了績(jī)效評(píng)價(jià)的積極作用，一定程度上消除了為評(píng)價(jià)得到高分而掩蓋事實(shí)真相的現(xiàn)象。以評(píng)促建的支持性評(píng)價(jià)理念一方面促進(jìn)了基層政府部門(mén)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施和服務(wù)能力的提升，另一方面保障了政府公共服務(wù)供給效率及專業(yè)性，提高了政府基層部門(mén)的公信力。

3.2 第三方績(jī)效評(píng)價(jià)流程的協(xié)同與優(yōu)化

在第二輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過(guò)程中，X 地區(qū)將績(jī)效評(píng)價(jià)工作委托于第三方機(jī)構(gòu)S。根據(jù)X 地區(qū)的實(shí)際情況，第三方機(jī)構(gòu)S 將績(jī)效評(píng)價(jià)分為以下4 個(gè)階段：1）準(zhǔn)備階段，具體包括確定績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象、制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案、成立評(píng)價(jià)工作小組、下發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)通知等環(huán)節(jié)。在這一階段，第三方機(jī)構(gòu)S 與委托人進(jìn)行反復(fù)溝通共同制定了績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案，與委托人反復(fù)溝通體現(xiàn)了對(duì)委托對(duì)象的服務(wù)支持。2）自評(píng)階段，具體包括評(píng)價(jià)對(duì)象自評(píng)、提交自評(píng)報(bào)告材料等環(huán)節(jié)。在該階段首先與被評(píng)價(jià)地區(qū)的政府主管領(lǐng)導(dǎo)（地市、區(qū)縣）建立溝通渠道，保持信息的通暢和對(duì)稱；其次召開(kāi)被評(píng)價(jià)對(duì)象座談會(huì)，其主要目的是動(dòng)員本地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、林業(yè)與草原部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、畜牧獸醫(yī)部門(mén)、審批部門(mén)等負(fù)責(zé)同志主動(dòng)參與并協(xié)同配合。在自評(píng)階段，第三方機(jī)構(gòu)S 為政府工作人員提供評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)報(bào)告參考模板等工具，并建立網(wǎng)絡(luò)工作群，隨時(shí)提供工具和方法的支持。3）核驗(yàn)階段，具體包括基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)審核、現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)評(píng)價(jià)、社會(huì)滿意度調(diào)查等環(huán)節(jié)。針對(duì)資料數(shù)據(jù)不規(guī)范的評(píng)價(jià)對(duì)象，第三方機(jī)構(gòu)S 進(jìn)行反復(fù)溝通，提供相應(yīng)工具和方法，進(jìn)行全方位服務(wù)支持；針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，如資金使用不符合相應(yīng)規(guī)定時(shí)，要求及時(shí)進(jìn)行整改；該階段結(jié)束后，及時(shí)召開(kāi)本地財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、畜牧獸醫(yī)、審計(jì)等部門(mén)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)，將現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和整改意見(jiàn)進(jìn)行溝通反饋，利用第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)各部門(mén)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題落實(shí)到人，及時(shí)對(duì)照問(wèn)題清單進(jìn)行逐項(xiàng)解決。4）總結(jié)階段，具體包括績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫(xiě)、報(bào)告送審、總結(jié)評(píng)審和結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。績(jī)效報(bào)告撰寫(xiě)完成后，及時(shí)與本地財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行書(shū)面反饋和溝通，征求其對(duì)報(bào)告內(nèi)容的意見(jiàn)和建議，并根據(jù)意見(jiàn)完善報(bào)告，提交委托人審核，經(jīng)過(guò)評(píng)審后應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。第三方機(jī)構(gòu)S 參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)的流程如圖2 所示。

圖2 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效第三方評(píng)價(jià)流程

3.3 形成性績(jī)效評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新與應(yīng)用

在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，第三方機(jī)構(gòu)S 采取終結(jié)性評(píng)價(jià)與形成性評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法。終結(jié)性評(píng)價(jià)是草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施結(jié)束后的一次性評(píng)價(jià)，而形成性評(píng)價(jià)是在草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過(guò)程中予以評(píng)價(jià)，二者在發(fā)生時(shí)段、功能特點(diǎn)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、結(jié)果呈現(xiàn)、分析方法和工作量等方面存在一定差異，具體區(qū)別如表2 所示。形成性評(píng)價(jià)方法更符合支持性評(píng)價(jià)理念，第三方機(jī)構(gòu)S 在評(píng)價(jià)中更側(cè)重使用該方法。形成性評(píng)價(jià)是通過(guò)查找草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施方案、實(shí)施過(guò)程和牧民獲得實(shí)惠過(guò)程中存在的問(wèn)題，為各級(jí)政府開(kāi)展工作及政策惠民提供反饋信息，在實(shí)踐中提高政策實(shí)施效果和質(zhì)量的評(píng)價(jià)。

表2 形成性評(píng)價(jià)與終結(jié)性評(píng)價(jià)的區(qū)別

形成性評(píng)價(jià)的典型特點(diǎn)是充分重視評(píng)價(jià)過(guò)程，及時(shí)向被評(píng)價(jià)對(duì)象和委托人反饋信息，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題形成書(shū)面清單，協(xié)調(diào)各方進(jìn)行及時(shí)整改[7]。形成性評(píng)價(jià)要求第三方機(jī)構(gòu)與各級(jí)政府部門(mén)和牧民在同一個(gè)政策情境中共同參與、多方反饋并改善政策實(shí)施的內(nèi)容和方式，從而提高政策實(shí)施的效果。評(píng)價(jià)結(jié)論對(duì)整個(gè)政策實(shí)施過(guò)程提供診斷性意見(jiàn)，對(duì)完善草原生態(tài)治理體系、提升基層政府草原生態(tài)治理能力具有積極意義。在形成性評(píng)價(jià)中，具體的評(píng)價(jià)方法主要有以下3 種：1）注重行動(dòng)事實(shí)。第三方機(jī)構(gòu)S在評(píng)價(jià)時(shí)更關(guān)注草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的過(guò)程事實(shí)，而不單純依靠基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。通常情況下，在績(jī)效評(píng)價(jià)中提交的材料會(huì)過(guò)于渲染，出現(xiàn)言過(guò)其實(shí)的現(xiàn)象。但是，由于X 地區(qū)基層政府部門(mén)普遍存在缺人手、能力不足等問(wèn)題，有些地區(qū)提交的自評(píng)材料并非過(guò)于美化行動(dòng)事實(shí)，而是不能客觀展示政策實(shí)施的過(guò)程和效果。這些情況使得第三方機(jī)構(gòu)更不能僅依靠提交材料來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。2）注重實(shí)地訪談。實(shí)地訪談的目的是對(duì)政策實(shí)施過(guò)程和結(jié)果的核實(shí)和查驗(yàn)，也是與評(píng)價(jià)對(duì)象（基層政府部門(mén)工作人員、牧民）進(jìn)行查擺問(wèn)題，尋找解決方案的過(guò)程。第三方機(jī)構(gòu)S 在每個(gè)地區(qū)組織4～6 人的評(píng)價(jià)小組，從項(xiàng)目政策實(shí)施目標(biāo)、資金管理、組織管理、產(chǎn)出績(jī)效、社會(huì)滿意度等多個(gè)維度進(jìn)行訪談，對(duì)核心人員訪談時(shí)長(zhǎng)保持在2 h 左右，對(duì)訪談人員注重全方位和多側(cè)面的選擇，如基層政府財(cái)政部門(mén)人員、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、林業(yè)和草原部門(mén)、畜牧獸醫(yī)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、村干部、養(yǎng)殖大戶、牧民群眾等。3）注重能力建設(shè)。X地區(qū)多個(gè)地市的區(qū)縣負(fù)責(zé)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的人員流動(dòng)性較大，且人員較少。對(duì)此，第三方機(jī)構(gòu)S 緊緊圍繞草原生態(tài)治理能力建設(shè)，一方面充當(dāng)“協(xié)調(diào)員”的角色，在與本地區(qū)主管領(lǐng)導(dǎo)深入溝通和定期匯報(bào)的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、畜牧獸醫(yī)等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員均參與其中，建立書(shū)面溝通和反饋機(jī)制，避免由于人員流動(dòng)造成工作斷點(diǎn)；另一方面充當(dāng)“教練員”的角色，主要對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、村干部等工作人員賦能，為其提供工具和方法，介紹其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和作法，協(xié)助其根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地貫徹落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺?/p>

4 草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效第三方評(píng)價(jià)的有效路徑

草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效第三方評(píng)價(jià)實(shí)踐中包含著兩重邏輯：1）第三方機(jī)構(gòu)參與完善草原生態(tài)治理體系的邏輯。2）第三方機(jī)構(gòu)賦能提升基層政府部門(mén)草原生態(tài)治理能力的邏輯，兩重邏輯共同構(gòu)成了草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效第三方評(píng)價(jià)的有效路徑。

4.1 政府“放管服”改革與定位轉(zhuǎn)變

引入第三方機(jī)構(gòu)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)，是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要舉措，是推動(dòng)加強(qiáng)預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效益的有效手段，也是政府主導(dǎo)下社會(huì)力量參與協(xié)同治理的實(shí)踐探索。第三方機(jī)構(gòu)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)，與政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，有賴于政府的簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)[8]。首先，政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，將草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)工作委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，能夠利用其專業(yè)能力，提升政府效能。其次，通過(guò)放管結(jié)合，利用第三方機(jī)構(gòu)督促草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呱婕暗呢?cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門(mén)協(xié)同工作，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，客觀反映政策實(shí)施的過(guò)程和效果，建立互動(dòng)與問(wèn)題反饋機(jī)制，加強(qiáng)各政府部門(mén)之間的信息交流與共享，推動(dòng)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩捻樌麑?shí)施。最后，利用第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，賦能基層政策部門(mén)，提升政策的時(shí)效性和公平性，提升政府的工作效率，提高政府的公信力和政策的社會(huì)滿意度。在政府“放管服”改革過(guò)程中，政府的角色定位應(yīng)從強(qiáng)制者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者，同時(shí)將“裁判員”的角色讓渡于第三方機(jī)構(gòu)，作為主辦方，要通過(guò)制定草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩呐涮字贫却胧?，做好?duì)“裁判員”的監(jiān)管，規(guī)范并保障第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立責(zé)任主體，這也是政府“放管服”改革的重要內(nèi)容。

4.2 第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和專業(yè)性的發(fā)揮

第三方機(jī)構(gòu)參與草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)，是政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同和群眾參與的治理方式創(chuàng)新。政府的“放管服”改革和定位轉(zhuǎn)變，為第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和專業(yè)性發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性一方面體現(xiàn)在其作為公司、行業(yè)協(xié)會(huì)、高校團(tuán)體等具有獨(dú)立法人資格，另一方面體現(xiàn)在其與各級(jí)政府部門(mén)之間不存在利益關(guān)系[9]。第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性主要體現(xiàn)在其擁有專業(yè)知識(shí)、技術(shù)資源及經(jīng)驗(yàn)積累等方面。第三方機(jī)構(gòu)利用其獨(dú)立性和專業(yè)性，具有以下優(yōu)勢(shì)：1）獨(dú)立于政府行政體系之外，第三方機(jī)構(gòu)能夠減少“當(dāng)局者迷”的局限，確保政策實(shí)施過(guò)程中的公正性和公平性。2）能夠輔助政府完善草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，使績(jī)效評(píng)價(jià)更能反映政策實(shí)施過(guò)程和效果。3）第三方機(jī)構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)賦能基層部門(mén)工作人員，通過(guò)反復(fù)溝通和交流，使政策實(shí)施過(guò)程更有效率。4）第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)農(nóng)牧民群眾的走訪調(diào)查，對(duì)政策實(shí)施的效果評(píng)價(jià)更加客觀，能夠挖掘一些深層次的矛盾和問(wèn)題，為政府進(jìn)一步提高資金使用效果提供決策依據(jù)。

4.3 第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的有效運(yùn)行

第三方評(píng)價(jià)機(jī)制以支持性績(jī)效評(píng)價(jià)理念的樹(shù)立為基礎(chǔ)，以第三方評(píng)價(jià)流程的協(xié)同為核心，以形成性績(jī)效評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新為保障，該機(jī)制的有效運(yùn)行培育了第三方機(jī)構(gòu)的社會(huì)協(xié)同能力，發(fā)揮了其在草原生態(tài)治理中的重要作用，成為政府公共事務(wù)治理創(chuàng)新的有效機(jī)制。政府的“放管服”改革和定位轉(zhuǎn)變及第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性發(fā)揮，為第三方評(píng)價(jià)機(jī)制的運(yùn)行提供了保證。通過(guò)形成性評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新，一方面協(xié)助基層政府部門(mén)在規(guī)范性基礎(chǔ)上提升了草原生態(tài)治理能力，另一方面明確了政府和第三方機(jī)構(gòu)在草原生態(tài)治理過(guò)程中的定位，為改善草原生態(tài)治理體系奠定了基礎(chǔ)。第三方評(píng)價(jià)機(jī)制通過(guò)連接政府、第三方機(jī)構(gòu)和農(nóng)牧民，有效整合了各方草原生態(tài)治理主體的資源，促進(jìn)了草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖?jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)和約束作用的有效平衡，提升了草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金的使用效益，增強(qiáng)了草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施效率和質(zhì)量。