高麗虹，孟洪宇

(1.安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.安徽省建筑房地產(chǎn)法律研究中心，安徽 合肥 230601)

數(shù)據(jù)作為國家關(guān)鍵戰(zhàn)略資源，在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)中起到關(guān)鍵作用并且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活產(chǎn)生深刻影響。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府將掌握的數(shù)據(jù)資源通過平臺(tái)向社會(huì)公眾提供政務(wù)數(shù)據(jù)的公共服務(wù)行為，從而提高數(shù)據(jù)信息的開發(fā)利用。公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分析、應(yīng)用和挖掘，會(huì)產(chǎn)生效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2020年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出全面提升數(shù)據(jù)要素價(jià)值，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享，建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系[1]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放對(duì)于建設(shè)信息社會(huì)、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、提高治理效率、提升公共服務(wù)等方面具有重要影響。

價(jià)值共創(chuàng)思想最早是在服務(wù)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域提出，Storch在研究服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)時(shí)曾經(jīng)指出“服務(wù)過程需要生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的合作”[2]。隨后價(jià)值共創(chuàng)引起管理學(xué)界廣泛關(guān)注，Prahalad等人總結(jié)之前的研究，于2004年提出價(jià)值共創(chuàng)理論，他們認(rèn)為產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)值是由生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同創(chuàng)造[3]。該理論主要強(qiáng)調(diào)服務(wù)過程中以雙方的共同作用來創(chuàng)造價(jià)值。使用者參與提供者的生產(chǎn)、研發(fā)等活動(dòng)，在參與過程中分享用戶體驗(yàn)以提升使用價(jià)值，這些都說明價(jià)值創(chuàng)造是建立在使用者參與基礎(chǔ)之上，并與提供者一起成為價(jià)值共同創(chuàng)造者。價(jià)值共創(chuàng)理論強(qiáng)調(diào)用戶與生產(chǎn)者共同創(chuàng)造價(jià)值，對(duì)于提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)利用價(jià)值具有重要意義。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域，創(chuàng)造平臺(tái)數(shù)據(jù)價(jià)值不僅需要政府將自身數(shù)據(jù)開放出去，還需公眾自發(fā)地對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘利用，雙方共同作用進(jìn)而創(chuàng)造價(jià)值。然而部分地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)存在實(shí)際利用率較低、應(yīng)用效果不理想、數(shù)據(jù)尚未發(fā)揮潛在價(jià)值等問題。因此，如何更好地對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)進(jìn)行優(yōu)化，是我們必須要重視的問題。本文將從價(jià)值共創(chuàng)理論出發(fā)，通過對(duì)國內(nèi)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究并基于價(jià)值共創(chuàng)理論提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑，為完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供理論借鑒。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)價(jià)值共創(chuàng)

釋放數(shù)據(jù)價(jià)值是政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)重要目的之一，但在這個(gè)價(jià)值創(chuàng)造過程中，除了數(shù)據(jù)本身能為平臺(tái)帶來的價(jià)值之外，平臺(tái)用戶為平臺(tái)創(chuàng)造價(jià)值的能力也是不容小覷的。價(jià)值共創(chuàng)理論強(qiáng)調(diào)用戶與生產(chǎn)者共同創(chuàng)造價(jià)值，對(duì)于提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)利用價(jià)值至關(guān)重要。僅靠政府自身的能力來建設(shè)發(fā)展政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要吸納社會(huì)公眾的力量，以滿足社會(huì)群體的需求，讓更多的公眾參與其中，共同創(chuàng)造價(jià)值?；趦r(jià)值共創(chuàng)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者是政府部門，公眾等主體是數(shù)據(jù)用戶，兩者之間并不是孤立存在的，而是彼此聯(lián)系的，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的價(jià)值是雙方共同作用的結(jié)果[4]。生產(chǎn)者激發(fā)用戶利用開放數(shù)據(jù)，用戶及時(shí)反饋意見，可以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的提升，釋放數(shù)據(jù)潛在價(jià)值。數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和用戶在共同創(chuàng)造使用價(jià)值的過程中都發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究領(lǐng)域，價(jià)值共創(chuàng)是一個(gè)新理念，相關(guān)研究較少。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的研究主要是以下三個(gè)維度：第一，國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策分析研究。陳蘭杰等運(yùn)用拉斯維爾政策工具理論對(duì)政策文本進(jìn)行考察，提出我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放仍需強(qiáng)化整體政策工具的均衡性制定等建議[5]。孫浩等分析荷蘭政府開放數(shù)據(jù)的政策法規(guī)特點(diǎn)，提出完善開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等建議[6]。譚必勇等通過對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策基本情況進(jìn)行分析從而提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放成熟度[7]。第二，國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)研究。王迪等構(gòu)建了可用性原則框架,進(jìn)行啟發(fā)性評(píng)估。提出平臺(tái)可通過自動(dòng)推薦檢索詞、數(shù)據(jù)申請(qǐng)追蹤等功能來改善可用性設(shè)計(jì)[8]。Máchová等從公眾的角度出發(fā)提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的可用性評(píng)估框架并進(jìn)行分析研究[9]。Zhu等運(yùn)用用戶交互評(píng)估框架對(duì)美國市級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)進(jìn)行評(píng)估[10]。第三，政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律規(guī)制研究。倪千淼從政府層面提出建議：應(yīng)完善政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)、市場化、法律監(jiān)管、隱私權(quán)保護(hù)和安全保護(hù)機(jī)制[11]。劉權(quán)指出政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍與標(biāo)準(zhǔn),建立數(shù)據(jù)開放保密審查和安全管理法律制度,明晰法律責(zé)任是立法核心制度的重要組成部分[12]。

當(dāng)前學(xué)者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究主要是國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策分析、國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)、政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律規(guī)制等方面，本文在研究政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，引入價(jià)值共創(chuàng)理論，將數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和用戶緊密結(jié)合，通過雙方的共同作用，提升數(shù)據(jù)開放平臺(tái)利用價(jià)值。同時(shí)選取6個(gè)省會(huì)城市和直轄市作為研究樣本，對(duì)6個(gè)省會(huì)城市和直轄市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)狀進(jìn)行考察分析并基于價(jià)值共創(chuàng)理論對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提出優(yōu)化路徑。從而優(yōu)化省會(huì)城市和直轄市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，充分發(fā)揮省會(huì)城市和直轄市的輻射作用，推進(jìn)各城市之間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)狀

《2020下半年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》顯示，截止2020年底我國已有142個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。本文根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展水平、平臺(tái)建設(shè)情況，選取以上海、哈爾濱、武漢、成都、貴陽、濟(jì)南6個(gè)地方政府為調(diào)查對(duì)象(本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的截止時(shí)間為2021年4月8日)，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)研的方式，重點(diǎn)考察平臺(tái)中數(shù)據(jù)層的數(shù)據(jù)整體狀況、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)利用等指標(biāo)以及平臺(tái)層的數(shù)據(jù)檢索、平臺(tái)個(gè)人注冊(cè)、互動(dòng)反饋的情況，如圖1所示，在此基礎(chǔ)上結(jié)合價(jià)值共創(chuàng)理論分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)狀并提出優(yōu)化路徑，從而為優(yōu)化和完善地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供參考。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)狀考察框架

(一)數(shù)據(jù)層

1.數(shù)據(jù)整體狀況

(1)數(shù)據(jù)數(shù)量

數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口可反映各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)據(jù)數(shù)量情況。第一，各個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)數(shù)量是不同的，在數(shù)據(jù)方面，上海市數(shù)據(jù)總量高達(dá)9.85億條，哈爾濱市在數(shù)據(jù)總量方面偏低于其他城市。第二，在數(shù)據(jù)集中，從表1可以看出濟(jì)南市高于其他地方，數(shù)據(jù)集數(shù)量高達(dá)12329個(gè)，武漢市數(shù)據(jù)集數(shù)量略高于上海市數(shù)據(jù)集數(shù)量。成都市雖然在數(shù)據(jù)總量大于武漢市，但在數(shù)據(jù)集數(shù)量方面小于武漢市。第三，在數(shù)據(jù)接口中，上海多達(dá)2356個(gè)。一般情況下，數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)接口是呈正比形式，成都雖然在數(shù)據(jù)總量高于哈爾濱、武漢，但數(shù)據(jù)接口低于哈爾濱與武漢。各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)據(jù)數(shù)量如表1所示。

表1 地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)據(jù)數(shù)量

(2)數(shù)據(jù)開放范圍

數(shù)據(jù)開放范圍可以從兩個(gè)角度進(jìn)行研究。第一，各平臺(tái)開放的主題領(lǐng)域。根據(jù)調(diào)研情況，本文統(tǒng)計(jì)了6個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)涵蓋較多數(shù)據(jù)集的主題領(lǐng)域，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社保就業(yè)、教育文化是數(shù)據(jù)集最多的主題領(lǐng)域，這五大主題都與民生緊密相關(guān)且為社會(huì)迫切需要，各政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)均優(yōu)先開放這些重點(diǎn)主題領(lǐng)域，因此這五大主題領(lǐng)域涵蓋大量數(shù)據(jù)集。第二，開放數(shù)據(jù)部門。開放數(shù)據(jù)部門數(shù)量反映了各地方平臺(tái)部門參與數(shù)據(jù)開放的積極性。表1統(tǒng)計(jì)了各平臺(tái)開放的部門數(shù)量，提供數(shù)據(jù)部門最多是武漢市，達(dá)92個(gè)，上海市、成都市、濟(jì)南市開放部門數(shù)量均超過50個(gè)，哈爾濱市、貴陽市數(shù)據(jù)提供部門數(shù)量在40到50個(gè)之間。各開放部門提供的數(shù)據(jù)量可以說明各部門參與數(shù)據(jù)開放情況。在上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)中市場監(jiān)督管理局的數(shù)據(jù)最多，遠(yuǎn)高于其他部門，可見市場監(jiān)督管理局是上海市最主要的數(shù)據(jù)提供部門；武漢市公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提供數(shù)據(jù)最多，該部門所提供的數(shù)據(jù)主要是商貿(mào)流通領(lǐng)域，這充分說明農(nóng)業(yè)農(nóng)村局所提供的商貿(mào)流通領(lǐng)域是武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)的開放重點(diǎn)，同時(shí)也是與用戶生活息息相關(guān)的主題領(lǐng)域。

2.數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)可從三個(gè)方面進(jìn)行考察。第一，元數(shù)據(jù)。6個(gè)平臺(tái)均提供數(shù)據(jù)目錄名稱、摘要、開放類型、提供單位、所屬領(lǐng)域、主題分類、更新日期、更新頻率、數(shù)據(jù)格式、瀏覽量、下載次數(shù)、用戶評(píng)分等元數(shù)據(jù)。對(duì)于標(biāo)識(shí)符這一元數(shù)據(jù)，僅有貴陽與武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供此項(xiàng)元數(shù)據(jù)。從總體情況來看，6個(gè)平臺(tái)提供元數(shù)據(jù)較為全面的平臺(tái)是貴陽。此外，大部分平臺(tái)上的數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)提供方代碼、提供方地址等元數(shù)據(jù)都存在缺失現(xiàn)象，例如，成都市與濟(jì)南市平臺(tái)部分?jǐn)?shù)據(jù)集缺失部門地址、提供方代碼信息，哈爾濱市平臺(tái)部分?jǐn)?shù)據(jù)集缺失數(shù)據(jù)量信息。第二，數(shù)據(jù)格式。從表2可以看出數(shù)據(jù)開放的格式有XLS、XML、JSON、CSV等可機(jī)讀格式。第三，使用權(quán)限。上海、武漢、成都、濟(jì)南四個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)無條件開放的數(shù)據(jù)可以直接下載，貴陽市平臺(tái)數(shù)據(jù)文件大小小于等于3M免登錄下載，大于3M則需登錄之后下載數(shù)據(jù)。哈爾濱市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)使用權(quán)限均設(shè)置為需用戶登錄之后可下載數(shù)據(jù)。

表2 地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)據(jù)格式和使用權(quán)限

3.數(shù)據(jù)利用

數(shù)據(jù)的下載量以及各平臺(tái)推送的熱門數(shù)據(jù)可以從一定程度上反映該平臺(tái)的數(shù)據(jù)利用情況。第一，數(shù)據(jù)下載量。上海、哈爾濱、武漢、成都、貴陽、濟(jì)南6個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)據(jù)下載情況如圖2所示。

圖2 各平臺(tái)排名前十的數(shù)據(jù)下載總量

圖2選取各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)下載量排名前十的數(shù)據(jù)，并根據(jù)各平臺(tái)下載總量進(jìn)行排序，從圖2中可看出貴陽市數(shù)據(jù)下載量穩(wěn)居首位。第二，熱門數(shù)據(jù)[13]。熱門數(shù)據(jù)是各地方平臺(tái)下載次數(shù)多以及好評(píng)度高的數(shù)據(jù)，熱門數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)可以讓用戶迅速了解到當(dāng)前熱門主題，平臺(tái)也可以由此來界定哪類數(shù)據(jù)受到用戶的關(guān)注和需求，持續(xù)推送用戶所需的相關(guān)數(shù)據(jù)，以促進(jìn)開放數(shù)據(jù)的利用。6個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)排名前三的熱門數(shù)據(jù)如表3所示。6個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)熱門數(shù)據(jù)主要是關(guān)于教育科技、城市建設(shè)、文體休閑、交通運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)信息等，包括高等學(xué)校的名稱、聯(lián)系電話與地址數(shù)據(jù)、城建住房數(shù)據(jù)、商貿(mào)流通數(shù)據(jù)、交通出行數(shù)據(jù)等。各平臺(tái)熱門數(shù)據(jù)的更新時(shí)間不同。上海市、貴陽市平臺(tái)熱門數(shù)據(jù)更新時(shí)間主要集中于2020—2021年，說明這兩個(gè)平臺(tái)近期更新的數(shù)據(jù)用戶關(guān)注度較高。而哈爾濱市和濟(jì)南市平臺(tái)的熱門數(shù)據(jù)分別更新于2019年和2017年，說明哈爾濱、濟(jì)南市平臺(tái)近兩年更新的數(shù)據(jù)用戶關(guān)注度較低。

表3 地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)熱門數(shù)據(jù)情況

(二)平臺(tái)層

1.數(shù)據(jù)檢索

數(shù)據(jù)檢索是把政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)中的數(shù)據(jù)根據(jù)用戶的需要檢索提取出來。6個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)均具備站內(nèi)檢索數(shù)據(jù)的功能，但詳細(xì)功能有所區(qū)別。貴陽不僅提供站內(nèi)檢索，還增加了搜全省的功能，檢索功能比較全面。上海、貴陽、武漢與濟(jì)南提供了元數(shù)據(jù)檢索，用戶能夠在檢索框內(nèi)按需選擇數(shù)據(jù)領(lǐng)域、行業(yè)分類以及數(shù)據(jù)提供部門、開放類型等檢索內(nèi)容。哈爾濱市在數(shù)據(jù)檢索欄中可以選擇數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)接口、應(yīng)用。成都可以在檢索結(jié)果中選擇數(shù)據(jù)主題領(lǐng)域以及數(shù)據(jù)提供部門。各平臺(tái)均具有數(shù)據(jù)排序方式功能，且排序方式較統(tǒng)一，數(shù)據(jù)排序?yàn)楦聲r(shí)間、訪問次數(shù)等方式。

2.平臺(tái)個(gè)人注冊(cè)

當(dāng)前，6個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)個(gè)人注冊(cè)方式不同。武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)須填寫姓名、身份證號(hào)碼、手機(jī)號(hào)碼、密碼、確認(rèn)密碼、圖片和短信驗(yàn)證碼7項(xiàng)；濟(jì)南市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)須驗(yàn)證手機(jī)號(hào)碼、填寫賬號(hào)信息、驗(yàn)證身份等操作；上海、貴陽、成都市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)均須填寫用戶名、手機(jī)號(hào)碼、短信驗(yàn)證碼、密碼、確認(rèn)密碼5項(xiàng)，上海、貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)還須填寫圖片驗(yàn)證碼；哈爾濱市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)須填寫登錄郵箱、用戶名、昵稱、登錄密碼、確認(rèn)密碼、圖片驗(yàn)證碼6項(xiàng)。綜合來看，武漢、濟(jì)南市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)要求最為嚴(yán)格，武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)須實(shí)名認(rèn)證進(jìn)行平臺(tái)用戶注冊(cè)，濟(jì)南市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)注冊(cè)個(gè)人賬戶時(shí)需要填寫證件信息并驗(yàn)證身份。

3.互動(dòng)反饋

互動(dòng)反饋是指平臺(tái)提供了便于用戶與平臺(tái)進(jìn)行互動(dòng)的功能和服務(wù)。第一，互動(dòng)交流欄目。當(dāng)前，6個(gè)平臺(tái)都設(shè)置了互動(dòng)交流相關(guān)欄目，成都和濟(jì)南平臺(tái)均提供了數(shù)據(jù)需求申請(qǐng)、內(nèi)容建議、問題反饋、糾錯(cuò)列表、咨詢提問、問卷調(diào)查、常見問題7類服務(wù)。各平臺(tái)回復(fù)時(shí)長不一，平臺(tái)回復(fù)時(shí)長會(huì)對(duì)公眾參與度產(chǎn)生影響，部分回復(fù)時(shí)間間隔較長為一到五個(gè)月。第二，數(shù)據(jù)集的互動(dòng)交流與評(píng)分功能。6個(gè)平臺(tái)均提供了具體數(shù)據(jù)集的互動(dòng)交流功能與評(píng)分功能，用戶可以針對(duì)每一個(gè)數(shù)據(jù)集進(jìn)行交流與評(píng)分。第三，分享功能。6個(gè)平臺(tái)均開通了分享功能，用戶可將數(shù)據(jù)分享到微信等平臺(tái)。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)分析

通過對(duì)以上6個(gè)省會(huì)城市和直轄市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)中數(shù)據(jù)層和平臺(tái)層進(jìn)行考察分析，各平臺(tái)在近年來取得一定的進(jìn)展。在數(shù)據(jù)總體情況方面，上海、成都、濟(jì)南市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)數(shù)量高于其他各地，武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)在數(shù)據(jù)開放范圍中數(shù)據(jù)所提供部門數(shù)量最多；貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)較為完善；在數(shù)據(jù)利用方面，貴陽市平臺(tái)數(shù)據(jù)下載量高于其他城市；各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)均提供數(shù)據(jù)檢索，但詳細(xì)功能有所區(qū)別；從平臺(tái)注冊(cè)方式來看，武漢、濟(jì)南市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)要求嚴(yán)格；6個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)均提供互動(dòng)反饋的功能和服務(wù)，但在互動(dòng)交流形式以及回復(fù)時(shí)長有所區(qū)別?；谏鲜稣?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)狀并結(jié)合價(jià)值共創(chuàng)理論做如下分析。

(一)平臺(tái)開放程度有待加強(qiáng)

加強(qiáng)平臺(tái)開放程度是實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)的首要策略。我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)開放程度在數(shù)據(jù)集數(shù)量與質(zhì)量、接口數(shù)量、數(shù)據(jù)開放主題領(lǐng)域、數(shù)據(jù)提供部門、使用權(quán)限等方面均有待加強(qiáng)。第一，部分平臺(tái)所提供的數(shù)據(jù)集數(shù)量較少。各平臺(tái)提供數(shù)據(jù)集的質(zhì)量有所差別，部分地方的數(shù)據(jù)集存在碎片化等問題，且原始數(shù)據(jù)較少；第二，在數(shù)據(jù)接口方面，數(shù)據(jù)接口數(shù)量少且接口調(diào)用存在較高難度，這些問題會(huì)增加數(shù)據(jù)接口調(diào)用阻力；第三，大部分地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)所提供數(shù)據(jù)暫且沒有涉及所有主題領(lǐng)域，仍有不少部門沒有參與到部門數(shù)據(jù)開放之中，部分平臺(tái)在使用權(quán)限方面須經(jīng)過復(fù)雜的注冊(cè)過程才可下載數(shù)據(jù)。

(二)數(shù)據(jù)管理和檢索功能薄弱

在數(shù)據(jù)管理方面存在管理薄弱的問題，一是元數(shù)據(jù)不完整。部分平臺(tái)缺失全面且完整的元數(shù)據(jù)信息。元數(shù)據(jù)是搜索數(shù)據(jù)的支撐點(diǎn)與出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)國家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦印發(fā)《政務(wù)信息資源目錄編制指南(試行)》中，要求政府信息資源必須包含13項(xiàng)元數(shù)據(jù)[14]，與上述6個(gè)平臺(tái)所提供元數(shù)據(jù)對(duì)照發(fā)現(xiàn)，除了武漢平臺(tái)，其余平臺(tái)均缺失提供方代碼這項(xiàng)元數(shù)據(jù)。部分平臺(tái)缺失更新周期這一元數(shù)據(jù)，甚至出現(xiàn)元數(shù)據(jù)值為空白的情況。元數(shù)據(jù)的缺失不利于用戶快速、全面地掌握平臺(tái)數(shù)據(jù)信息。二是平臺(tái)數(shù)據(jù)檢索功能較薄弱。貴陽、武漢、濟(jì)南政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)檢索功能較為完善，用戶可以進(jìn)行高級(jí)篩選，選擇自己需要的搜索范圍，其他平臺(tái)檢索功能較為簡單，使得用戶無法有效檢索到自己所需的數(shù)據(jù)，進(jìn)一步影響平臺(tái)數(shù)據(jù)利用價(jià)值的創(chuàng)造。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)構(gòu)建非標(biāo)準(zhǔn)化

統(tǒng)一政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)具有重要意義。各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)構(gòu)建非標(biāo)準(zhǔn)化，缺乏國家層面的頂層設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。不同地方對(duì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系的要求是不同的，在平臺(tái)模塊與平臺(tái)功能上不統(tǒng)一，整體發(fā)展水平不一致，導(dǎo)致用戶在使用不同地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)需要重新學(xué)習(xí)操作方法，不利于用戶對(duì)數(shù)據(jù)的獲取與利用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)構(gòu)建非標(biāo)準(zhǔn)化主要表現(xiàn)在：平臺(tái)注冊(cè)方式不同、數(shù)據(jù)排序方式不同、數(shù)據(jù)下載格式不同、數(shù)據(jù)使用權(quán)限不同、開放主題領(lǐng)域與數(shù)據(jù)提供部門不同等方面。

(四)未有效建立互動(dòng)反饋機(jī)制

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)未有效建立互動(dòng)反饋機(jī)制。公眾作為政府?dāng)?shù)據(jù)的用戶，與用戶進(jìn)行互動(dòng)交流是提升平臺(tái)數(shù)據(jù)利用價(jià)值的重要途徑。據(jù)上所述，6個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)都已設(shè)置互動(dòng)交流此項(xiàng)功能。但平臺(tái)對(duì)用戶所反饋意見的回復(fù)時(shí)長不一，出現(xiàn)此種情況的原因可能是平臺(tái)會(huì)在某天集中回復(fù)近幾天、幾周以及幾個(gè)月的公眾反饋內(nèi)容。針對(duì)互動(dòng)反饋機(jī)制，公眾參與度較低。盡管各平臺(tái)都提供了互動(dòng)交流功能，但反饋列表數(shù)量較少，目前大多數(shù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)通過問卷調(diào)查方式進(jìn)行數(shù)據(jù)需求、平臺(tái)功能改進(jìn)、平臺(tái)易用性、用戶滿意度等公眾意見搜集，但參與人數(shù)較少，無法完善平臺(tái)的互動(dòng)交流功能。

四、基于價(jià)值共創(chuàng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)優(yōu)化路徑

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上數(shù)據(jù)提供者主要是政府部門，數(shù)據(jù)利用者是公眾等主體，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)利用水平的提升是雙方共同作用的結(jié)果。為進(jìn)一步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)與發(fā)展，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的融合利用，基于價(jià)值共創(chuàng)理論提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)優(yōu)化路徑。

(一)擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放，共創(chuàng)數(shù)據(jù)價(jià)值

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)應(yīng)加大數(shù)據(jù)開放力度，使更多的用戶參與其中開發(fā)利用數(shù)據(jù)，為用戶創(chuàng)造價(jià)值、增加平臺(tái)價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)平臺(tái)數(shù)據(jù)價(jià)值共創(chuàng)。

第一，應(yīng)增加數(shù)據(jù)集數(shù)量，我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)目前提供數(shù)據(jù)數(shù)量較少，在部分主題領(lǐng)域分類中只有幾條甚至為零。各地要善于利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和平臺(tái)不斷挖掘社會(huì)大數(shù)據(jù)[15]。豐富數(shù)據(jù)集的種類，確保所開放的數(shù)據(jù)集涵蓋多個(gè)主題領(lǐng)域。明確標(biāo)注數(shù)據(jù)更新頻率，及時(shí)更新數(shù)據(jù)，提供全面的數(shù)據(jù)信息，一方面注重?cái)?shù)據(jù)的及時(shí)發(fā)布，另一方面也要注重對(duì)數(shù)據(jù)的維護(hù)，保證數(shù)據(jù)的完整性與優(yōu)質(zhì)性。確定政府?dāng)?shù)據(jù)開放重點(diǎn)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，與民生緊密相關(guān)、行業(yè)潛力顯著的數(shù)據(jù)應(yīng)優(yōu)先開放。

第二，增加數(shù)據(jù)接口，數(shù)據(jù)接口是用戶獲得大批量數(shù)據(jù)重要渠道，但是部分平臺(tái)數(shù)據(jù)接口數(shù)量較少且調(diào)用方式較為復(fù)雜，數(shù)據(jù)接口調(diào)用的操作性難易度在一定程度上影響著數(shù)據(jù)接口的使用，數(shù)據(jù)接口調(diào)用難度較大則會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)接口擱置，影響著數(shù)據(jù)接口的可獲得性。各平臺(tái)應(yīng)在增加數(shù)據(jù)接口的基礎(chǔ)上降低接口調(diào)用的操作性，方便用戶對(duì)平臺(tái)的利用與操作。

第三，增加數(shù)據(jù)提供部門開放數(shù)量與主題領(lǐng)域數(shù)量，在不涉及國家安全與個(gè)人隱私下，覆蓋主要部門和重點(diǎn)主題領(lǐng)域。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)可制定數(shù)據(jù)開放清單，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)審查并指導(dǎo)。簡化注冊(cè)步驟，為用戶提供便捷的登錄方式，針對(duì)完全開放的數(shù)據(jù)可設(shè)置為不用登錄即可下載，減少用戶下載阻力，同時(shí)也會(huì)讓更多的用戶對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)提供反饋意見。

(二)推進(jìn)開放數(shù)據(jù)組織建設(shè)，促進(jìn)數(shù)據(jù)協(xié)同治理

在數(shù)據(jù)管理方面，應(yīng)推進(jìn)開放數(shù)據(jù)組織建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理。政府部門需從自身內(nèi)部管理出發(fā)，與企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)合作，整合利用不同的資源和技術(shù)，開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的價(jià)值共創(chuàng)。如圖3所示，各組織主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)同治理。政府機(jī)構(gòu)需建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)并監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)工作，負(fù)責(zé)審定數(shù)據(jù)開放規(guī)章制度。政府?dāng)?shù)據(jù)開放主管部門負(fù)責(zé)制定數(shù)據(jù)開放的相關(guān)規(guī)范并審查數(shù)據(jù)提供部門所開放的數(shù)據(jù)。各數(shù)據(jù)提供部門應(yīng)根據(jù)數(shù)據(jù)開放規(guī)章制度和相關(guān)規(guī)范實(shí)施工作，保證政府?dāng)?shù)據(jù)開放的協(xié)同治理。增設(shè)開放數(shù)據(jù)技術(shù)崗位，積極促進(jìn)與企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)的合作，企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、分析、開發(fā)、維護(hù)，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放協(xié)同治理的技術(shù)支撐提供保障。

圖3 開放數(shù)據(jù)組織建設(shè)框架

針對(duì)各個(gè)平臺(tái)在提供元數(shù)據(jù)信息、數(shù)量不同，并且存在元數(shù)據(jù)缺失情況，政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)導(dǎo)小組和主管部門應(yīng)該出臺(tái)統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)規(guī)范管理辦法，這樣才可以讓各部門根據(jù)管理辦法提供一致的元數(shù)據(jù)。加強(qiáng)平臺(tái)數(shù)據(jù)檢索功能需要技術(shù)崗位提供技術(shù)支撐，數(shù)據(jù)是政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著數(shù)據(jù)的迅速增加，用戶在眾多數(shù)據(jù)中想要搜索到自己需要的數(shù)據(jù)也隨之變得困難。解決這一問題，需要技術(shù)崗位改善平臺(tái)的檢索功能與搜索引擎。在基本的檢索功能的基礎(chǔ)上引入高級(jí)檢索的功能，也可根據(jù)用戶的篩選需求添加數(shù)據(jù)的篩選選項(xiàng)，方便用戶檢索。以此推進(jìn)開放數(shù)據(jù)組織建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)部門之間的溝通，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)數(shù)據(jù)協(xié)同治理。

(三)制定平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為價(jià)值共創(chuàng)夯實(shí)基礎(chǔ)

制定平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保障開放數(shù)據(jù)質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)，提高數(shù)據(jù)使用價(jià)值的基礎(chǔ)。制定平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可以從兩個(gè)方面推進(jìn)：第一，應(yīng)從國家層面制定完整、全面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)發(fā)展方案，深化數(shù)據(jù)開放平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容，保障數(shù)據(jù)高質(zhì)量開放。開放標(biāo)準(zhǔn)是平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系重點(diǎn)，開放標(biāo)準(zhǔn)可涵蓋數(shù)據(jù)格式、平臺(tái)模塊、數(shù)據(jù)使用權(quán)限等方面。應(yīng)明確規(guī)定開放數(shù)據(jù)內(nèi)容，凡是可以完全開放且有利用價(jià)值的數(shù)據(jù)均應(yīng)開放。在明確國家層面的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系之后，各地方平臺(tái)可以根據(jù)國家層面平臺(tái)對(duì)照編制、維護(hù)，包括平臺(tái)模塊、數(shù)據(jù)劃分主題、元數(shù)據(jù)信息、平臺(tái)注冊(cè)方式、數(shù)據(jù)下載格式等均應(yīng)與國家層面的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系相一致，方便用戶對(duì)不同地方的平臺(tái)利用和操作，促進(jìn)用戶積極參與。第二，各省市對(duì)于數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可互相參考借鑒經(jīng)驗(yàn)。首先，建設(shè)情況較差的平臺(tái)可以向建設(shè)情況較好的平臺(tái)借鑒學(xué)習(xí)，加強(qiáng)地區(qū)之間的人才交流，研討平臺(tái)建設(shè)問題。各省市之間的學(xué)習(xí)與合作會(huì)加快平臺(tái)建設(shè)進(jìn)程，完善平臺(tái)功能，提高數(shù)據(jù)高質(zhì)量開放，形成標(biāo)準(zhǔn)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，增強(qiáng)各城市之間的數(shù)據(jù)協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。其次，可以將政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)情況及開放數(shù)據(jù)質(zhì)量納入考核機(jī)制，推動(dòng)各政府部門重視數(shù)據(jù)開放，以此促進(jìn)平臺(tái)的持續(xù)改進(jìn)，保障開放數(shù)據(jù)質(zhì)量。

(四)完善互動(dòng)反饋機(jī)制，推進(jìn)價(jià)值共同創(chuàng)造

各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)應(yīng)完善互動(dòng)反饋機(jī)制，互動(dòng)反饋有助于提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公眾參與度，用戶的參與為開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值共創(chuàng)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力支撐。用戶可對(duì)價(jià)值共創(chuàng)過程中的不足進(jìn)行有效反饋，同時(shí)對(duì)預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際效果的差別進(jìn)行反饋，所以應(yīng)確保用戶與政府之間互動(dòng)的及時(shí)、有效和持續(xù)。首先，政府應(yīng)主動(dòng)關(guān)注公眾需求，需結(jié)合公眾關(guān)注焦點(diǎn)，有針對(duì)性的開放數(shù)據(jù)。其次，應(yīng)重視問題的回復(fù)與落實(shí)，例如平臺(tái)對(duì)用戶回復(fù)時(shí)長不一這個(gè)問題，數(shù)據(jù)管理部門可根據(jù)用戶反饋意見，設(shè)置固定的回復(fù)時(shí)間，保障平臺(tái)回復(fù)用戶的時(shí)效性。平臺(tái)還可提供網(wǎng)站在線客服功能幫助用戶盡快解決問題。用戶提出問題是前提，但解決問題是關(guān)鍵，用戶反饋的問題得到解決是進(jìn)一步吸引更多用戶參與其中的最好方法之一，也會(huì)形成一種良性的相互促進(jìn)機(jī)制，進(jìn)而共創(chuàng)價(jià)值。最后，平臺(tái)可定期開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的宣傳，加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)交流，互動(dòng)交流是政府收集公眾的意見反饋，深挖反饋信息潛在價(jià)值的重要基礎(chǔ)。例如在政府、企事業(yè)單位等網(wǎng)站平臺(tái)加入政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)訪問入口，也可利用公眾號(hào)、短視頻等社交媒體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)進(jìn)行推廣以此加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)交流。價(jià)值的體現(xiàn)不僅是政府將數(shù)據(jù)開放出去，還需用戶發(fā)揮自身作用，積極投入到政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，互動(dòng)的結(jié)果使得價(jià)值創(chuàng)造更加優(yōu)化。

五、結(jié)語

在數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，公眾對(duì)數(shù)據(jù)的需求程度在日益增加，政府部門掌握大量信息資源數(shù)據(jù)，因此加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為關(guān)鍵。迎接數(shù)字時(shí)代，推動(dòng)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放對(duì)提高數(shù)字政府建設(shè)水平和公共服務(wù)效率具有重要意義。本文對(duì)上海、武漢、濟(jì)南、貴陽、成都、哈爾濱6個(gè)省會(huì)城市和直轄市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，基于價(jià)值共創(chuàng)理論對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提出擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放、推進(jìn)開放數(shù)據(jù)組織建設(shè)、制定平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、完善互動(dòng)反饋機(jī)制的優(yōu)化路徑。以期能夠促進(jìn)和規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放，助力推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。