萬里，孫勁楠，丁佐奇*，郝海平

1中國藥科大學國際醫(yī)藥商學院;2中國藥科大學藥學院 (南京 210009)

1 引言

2016年，習近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上首次提出“揭榜掛帥”制度[1]?！敖野駫鞄洝北举|(zhì)是一種“科技懸賞”，它通過建立一套選賢任能、讓能者脫穎而出的機制，來調(diào)動有能力的人才集中力量進行重點攻關(guān)，以創(chuàng)新性科研成果來兌現(xiàn)科研獎勵經(jīng)費的非周期性科研資助安排，也是一種寬進嚴出的后向資助模式[2]。

“揭榜掛帥”制度實施的意義包括以下三點：①“揭榜掛帥”是一種基于開放創(chuàng)新的機制，可以克服傳統(tǒng)科技項目立項的不足，大大減少研發(fā)成本，提高創(chuàng)新效率；②“揭榜掛帥”的主體是科研人員，給予科研人員充分的研發(fā)自主權(quán)，有助于提高科研人員的創(chuàng)新積極性；③在全球科技競爭日趨激烈的背景下，實施“揭榜掛帥”制度解決一系列“卡脖子”問題，有助于提升我國的科技競爭力。

2021年6月國家發(fā)改委印發(fā)了《“十四五”優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)實施方案》，在此方案中提到“要按照‘揭榜掛帥、擇優(yōu)選拔’的工作思路，圍繞關(guān)系人民健康的全局性、長期性問題，集中力量開展核心技術(shù)攻關(guān)，推動臨床科研成果轉(zhuǎn)化，加快解決一批藥品、醫(yī)療設(shè)備、疫苗、醫(yī)藥數(shù)據(jù)等領(lǐng)域‘卡脖子’問題”[3]。這是“揭榜掛帥”制度首次出現(xiàn)在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域。但“揭榜掛帥”制度在各省的實踐狀況如何？如何將其應(yīng)用于醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域？以何種機制運行？相關(guān)高等院校和研究所又該如何建立適合自身的“揭榜掛帥”制度？這一系列問題在已有的研究中無法找到全面的答案。因此，為了解決上述問題，筆者采用文本分析方法，基于394份各省市和10份中央“揭榜掛帥”政策及53篇科研論文進行文本內(nèi)容分析，揭示“揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的運行機制，以期為后續(xù)“揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嵺`提供一定參考。

2 國外“揭榜掛帥”制度

“揭榜掛帥”可以追溯至1714年英國政府設(shè)立的“經(jīng)度獎”，之后的幾百年間，美國、英國、法國等多數(shù)發(fā)達國家先后設(shè)立了政府科技懸賞獎，極大地促進了科技創(chuàng)新[4]。21世紀以來，美國的NASA百年挑戰(zhàn)計劃、Xprize挑戰(zhàn)賽項目等科技懸賞項目則更為突出。

2.1 STEM合作機會——2021年夏季征集計劃

NASA Glenn研究中心的STEM(科學、技術(shù)、工程和數(shù)學)參與辦公室開發(fā)了一項名為Keep It Cool的新工程設(shè)計挑戰(zhàn)，可指導學生完成工程設(shè)計過程[5]。他們必須設(shè)計、測試和改進系統(tǒng)，以模擬低溫推進劑罐內(nèi)保持低溫。項目將允許學生在一個協(xié)作的、基于團隊的環(huán)境中解決現(xiàn)實世界的問題。這個合作機會允許每個組織提交一份與NASA Glenn合作的簡短提案，學生將所學的課程應(yīng)用于解決STEM專業(yè)人員可能面臨的問題。資金將通過一個競爭性的申請授予，NASA Glenn預(yù)設(shè)20個獎項，每個獎項高達2500美元。具體的運作流程為：學生組成團隊進行申請；每個小組將他們在設(shè)計過程中完成的工作和最終解決方案以短視頻或幻燈片的形式提交給NASA Glenn研究中心；專家小組對所有提案進行審核；確定最后獲獎團隊。

2.2 Xprize挑戰(zhàn)賽——大流行應(yīng)對挑戰(zhàn)

Xprize和Cognizant合作發(fā)起了大流行應(yīng)對挑戰(zhàn)[6]。大流行應(yīng)對挑戰(zhàn)是一項獎金50萬美元、為期四個月、重點開發(fā)數(shù)據(jù)驅(qū)動的人工智能系統(tǒng)，以預(yù)測COVID-19感染率并制定地區(qū)政府、社區(qū)和組織可以實施的干預(yù)計劃(IP)，在重新開放經(jīng)濟時將危害降至最低。獲勝團隊將開發(fā)出預(yù)測模型，以最準確的方式估計未來每日COVID-19病例數(shù)，并將為干預(yù)計劃生成最佳處方模型，最大限度減少感染病例和經(jīng)濟成本。該項目的具體運作流程為：參賽團隊登陸平臺進行團隊注冊及費用支付；參賽團隊開發(fā)并確定其預(yù)測器模型并上傳至評估盒中；評估專家對相關(guān)模型進行評估并篩選出50名入圍者；入圍團隊使用機器學習或其他方法對預(yù)測器模型進行改進并將最終模型上傳至評估盒；評估專家評估出最后獲勝團隊。

3 國內(nèi)“揭榜掛帥”制度研究現(xiàn)狀

3.1 研究方法

因“揭榜掛帥”機制在國內(nèi)的研究相對較少，本研究主要采用政策文本分析方法。通過在中華人民共和國科學技術(shù)部、中華人民共和國工業(yè)和信息化部以及各省市科學技術(shù)廳等網(wǎng)站上檢索關(guān)鍵詞“揭榜”來獲取政策信息，同時在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫以關(guān)鍵詞“揭榜”“科技懸賞”來檢索相關(guān)科研論文，筆者利用CiteSpace 5.8.R3軟件對關(guān)鍵詞進行共現(xiàn)分析和聚類分析?！敖野駫鞄洝敝贫仍?016年4月19日首次被提出，因此本次檢索時間限定在2016年4月19日至2021年10月20日。

3.2 文本內(nèi)容分析

3.2.1 中央及各地政府相關(guān)政策文件研究

通過在中央及各省市科技廳和工信部網(wǎng)站上搜索關(guān)鍵詞“揭榜”來獲取政策文本。為確保數(shù)據(jù)的有效性，本研究根據(jù)以下原則篩選政策文本：①政策文本的發(fā)布時間限定在2016年4月19日之后；②為避免重復，對于轉(zhuǎn)發(fā)的政策文本將不予收集；③政策內(nèi)容要與“揭榜掛帥”內(nèi)容直接相關(guān)，對于文本中部分提及“揭榜掛帥”的文件將不予收集。通過以上三個原則的篩選，筆者最終整理出394份各省市以及10份中央的“揭榜掛帥”政策文本，如表1所示。

從收集到的政策文本中可以看出，“揭榜掛帥”制度已在全國30個省級行政區(qū)實施，涉及各省各個地級市，這表明“揭榜掛帥”制度已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開。其中，大多數(shù)實施部門為科技部門，其他政府部門相對較少。從表1中可以看出，華東地區(qū)實施的政策相對較多，東北和西南地區(qū)實施的政策相對較少，這與各地區(qū)的經(jīng)濟有一定的相關(guān)性。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2021年中國統(tǒng)計年鑒》[7]顯示，2020年華東地區(qū)的國民生產(chǎn)總值在七大行政地理分區(qū)中遙遙領(lǐng)先，華中地區(qū)的國民生產(chǎn)總值排名第二，其“揭榜掛帥”政策發(fā)布數(shù)在七大分區(qū)中亦排名第二。廣東省、浙江省、江蘇省的國民生產(chǎn)總值居于31省份前列，其政策發(fā)布數(shù)也相對較多。因此，可以推斷出各地區(qū)“揭榜掛帥”的政策發(fā)布數(shù)與經(jīng)濟發(fā)展具有一定的正相關(guān)性。

表1 “揭榜掛帥”政策數(shù)量的地區(qū)分布

3.2.2 國內(nèi)部分省市實踐案例

“揭榜掛帥”制度已經(jīng)在全國30個省級行政區(qū)實施，由于篇幅有限，這里僅列舉部分與生物醫(yī)藥相關(guān)的案例。

如表2所示，天津市科學技術(shù)局[8]、山東省淄博市科學技術(shù)局[10]為切實解決制約醫(yī)藥企業(yè)發(fā)展的實際技術(shù)難題和瓶頸，特面向全市征集生物醫(yī)藥領(lǐng)域重點發(fā)展問題和需求，并進行揭榜攻關(guān)。廣東省深圳市科技創(chuàng)新委員會[9]和江蘇省無錫市科學技術(shù)局[11]針對當時新冠肺炎疫情防控的難點、痛點以及實際情況開展關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，組織具備研究開發(fā)能力的單位進行揭榜攻關(guān)并組織專家對揭榜項目進行論證，按項目的先進性、可行性、創(chuàng)新性等進行評估，擇優(yōu)予以經(jīng)費資助。浙江省杭州市科學技術(shù)局[12]為了創(chuàng)新“揭榜掛帥”的人才使用機制，依托中國科學院大學、中科院的科研實力，破解企業(yè)“卡脖子”問題，這充分說明隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速演進，學科交融趨勢更加明顯，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新相互帶動作用不斷增強。

3.2.3 相關(guān)科研論文

“揭榜掛帥”制度在國內(nèi)研究較少，筆者在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫檢索主題“揭榜掛帥”及“科技懸賞”，限定檢索時間在2016年4月19日之后，共檢索出219條文獻，剔除相關(guān)新聞、會議報道等結(jié)果，僅保留期刊論文，同時文本內(nèi)容要與“揭榜掛帥”直接相關(guān)，對于只有部分提到“揭榜掛帥”的不予收集，最后僅剩53篇。

3.2.3.1 關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析

關(guān)鍵詞共現(xiàn)是基于以往文獻內(nèi)容，從論文中提取關(guān)鍵詞，并對論文中出現(xiàn)頻次較高的關(guān)鍵詞進行分析。本研究運用CiteSpace 5.8.R3軟件對文獻進行分析，以關(guān)鍵詞為節(jié)點，共得出63個節(jié)點，如圖1所示，出現(xiàn)的頻次越高，節(jié)點越大，節(jié)點間的連線越緊密，它們之間的連線越粗。CiteSpace以節(jié)點的中心性和頻次共同反映了該節(jié)點的重要性。結(jié)合表3可以看出，自2016年，“揭榜掛帥”制度在中國首次提出，該領(lǐng)域的研究便成為國內(nèi)學者的關(guān)注點，國內(nèi)熱點主要有“科技懸賞”“技術(shù)攻關(guān)”“優(yōu)化策略”“需求導向”“科技項目”等。

表2 各地“揭榜掛帥”制度政策文件舉例

圖1 中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中“揭榜掛帥”研究文獻關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

表3 “揭榜掛帥”研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞頻次前10排序

3.2.3.2 關(guān)鍵詞聚類分析

在關(guān)鍵詞共現(xiàn)基礎(chǔ)上對關(guān)鍵詞進行聚類分析，可以清晰地了解到“揭榜掛帥”的主要研究內(nèi)容。對文獻的關(guān)鍵詞進行聚類，得到5個關(guān)鍵詞聚類群標簽。如圖2所示，總結(jié)研究主題：#0科研團隊的相關(guān)研究、#1技術(shù)難題的相關(guān)研究、#2揭榜掛帥的相關(guān)研究、#3科技懸賞的相關(guān)研究、#4高校院所的相關(guān)研究。由此可見，近年來，各大高校以及相關(guān)科研院所都在積極探索“揭榜掛帥”制度，針對各研究領(lǐng)域所出現(xiàn)的技術(shù)難題，鼓勵科研團隊進行技術(shù)攻關(guān)。如紀開芳[13]闡述“揭榜掛帥”的內(nèi)涵和特征，結(jié)合高校實際，就高校主動參與“揭榜掛帥”的優(yōu)勢和必要性，以及探索建立財務(wù)管理新模式提出思考和建議。謝沛等學者[14]以中國農(nóng)業(yè)科學院探索推行“揭榜掛帥”制度為例，分析了推行該制度的可行性并提出了一些建議，他們認為應(yīng)真正破除人才評價“四唯”傾向，構(gòu)建“揭榜掛帥”評價機制，切實推動實施創(chuàng)新工程三級任務(wù)。

3.2.3.3 作者可視化分析

以作者為節(jié)點，運用CiteSpace 5.8.R3軟件對文獻進行分析。如圖3所示，發(fā)文頻次較高的為曾婧婧、黃桂花、宋丹輝、龐弘燊等學者。其中曾婧婧是國內(nèi)最早開始這方面研究的學者，她在2013年就提出設(shè)立科技懸賞獎對加速技術(shù)進步、提高全民科技意識具有重要意義，并在一定程度上彌補了傳統(tǒng)獎勵與政府科研經(jīng)費撥款制度的不足，我國有可能也有必要設(shè)立科技懸賞獎；之后發(fā)表多篇論文對“揭榜掛帥”制度進行闡述，對科技懸賞制的發(fā)展沿革、特點、意義進行了分析，提出了該制度在我國進行試點的政策建議[15]。宋丹輝、龐弘燊[4]等學者認為國內(nèi)并未詳細報道如何科學征集項目，如何對人才、經(jīng)費等進行靈活管理以保證“揭榜掛帥”的有效實施，他認為“揭榜掛帥”的實施重點在于“設(shè)好榜”“兌好獎”“選好帥”以及揭榜后公平評價。

4 醫(yī)藥領(lǐng)域“揭榜掛帥”制度運行機制與內(nèi)涵

4.1 “揭榜掛帥”制度的運行機制

結(jié)合文本內(nèi)容分析和各省“揭榜掛帥”制度的實踐，筆者總結(jié)出“揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥領(lǐng)域的“揭榜掛帥”運行流程，主要包括：組織(資助)者通過調(diào)研，征集醫(yī)藥領(lǐng)域或醫(yī)藥企業(yè)需求匯總成項目需求庫，再由專家評審形成懸賞庫，面向全社會“發(fā)榜”，尋求解決方案；科研團隊，如創(chuàng)新領(lǐng)域的科研機構(gòu)、大學、企業(yè)甚至個人，凡有能力完成任務(wù)者，都可在規(guī)定時間內(nèi)，提交相關(guān)材料，申請“揭榜”；組織(資助)者收集匯總科研機構(gòu)的方案，組織“揭榜比拼”，可通過“現(xiàn)場賽”等形式對解決方案進行評比；組織(資助)者建立健全公平競爭機制，邀請專家對科研團隊的方案進行審評，選出優(yōu)勝者。

圖2 中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中“揭榜掛帥”研究文獻關(guān)鍵詞聚類圖譜

圖3 中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中“揭榜掛帥”研究文獻作者共現(xiàn)分析

4.2 “揭榜掛帥”制度的內(nèi)涵

“揭榜掛帥”關(guān)鍵在于解決信息不對稱問題，使以往只能由具備特定資質(zhì)單位完成的科研項目可以讓更多掌握核心技術(shù)和具備相關(guān)研究能力的單位或個人獲取公平競爭的機會[16]。該制度根據(jù)市場需求，把關(guān)鍵核心技術(shù)進行“張榜”，并創(chuàng)造公平的科技創(chuàng)新競爭環(huán)境，邀請科技創(chuàng)新人員或團隊參與“揭榜”，有利于獲取更多的創(chuàng)新資源，最大限度激發(fā)創(chuàng)新人才的創(chuàng)新活力，從而實現(xiàn)創(chuàng)新價值最大化。因此，“揭榜掛帥”的內(nèi)涵主要包括3個方面：

①設(shè)榜。首先，設(shè)榜應(yīng)重點關(guān)注國家醫(yī)藥領(lǐng)域急需解決的問題以及現(xiàn)代大學治理體系構(gòu)建的難點問題，設(shè)定具有重大科研價值和重點攻關(guān)的項目，在科研攻關(guān)上突出問題導向和目標需求。其次，入榜的項目應(yīng)提出明確的需求目標，項目的結(jié)果指標清晰且可衡量，還應(yīng)對入榜項目的技術(shù)指標、結(jié)項方式及獎勵金額等具體指標進行細化[17]。醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域存在藥品短缺、安全性評價、疫苗生產(chǎn)安全、醫(yī)藥數(shù)據(jù)不完善等問題，因此，設(shè)榜單位應(yīng)探索建立“高校聯(lián)合發(fā)榜制”“校內(nèi)外專家討論制”“企業(yè)—高校共同商定制”等多制度聯(lián)合的項目設(shè)立模式，面向全醫(yī)藥行業(yè)“張榜”，提出明確的攻關(guān)任務(wù)和目標。

②選帥。對揭榜者主要考察是否具有突破性創(chuàng)新能力、是否能夠完成榜單任務(wù)，不以“人才帽子”“職稱高低”“論文數(shù)量”論英雄，破除“關(guān)系”障礙，誰有能力誰來干，讓有能力的領(lǐng)軍人才有機會“揭榜”，能夠出征“掛帥”[17]。同時，要確?！敖野瘛边^程公開透明、合法合規(guī)。設(shè)榜單位必要時也可引入第三方評價機制，邀請公眾參與監(jiān)督審核，全方位、多角度了解參賽團隊及參賽方案的價值和水平[4]。

③建立完善的激勵與約束機制，堅決杜絕形式主義。曾婧婧[18]對激勵機制展開研究，揭榜者的參與行為與貨幣激勵、技術(shù)激勵、社交激勵正相關(guān)。有效實施“揭榜掛帥”，還需要規(guī)范的標準和流程以及完善的機制保障。因此高校需強化規(guī)范引導作用，對揭榜者要有科學的考核機制，有獎有罰，確保能夠真正解決實際問題，取得實際效果。

5 討論

5.1 “揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的實踐困難

2021年6月國家發(fā)改委印發(fā)了《“十四五”優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)實施方案》，在此方案中提到“要按照‘揭榜掛帥、擇優(yōu)選拔’的工作思路，加快解決一批藥品、醫(yī)療設(shè)備、疫苗、醫(yī)藥數(shù)據(jù)等領(lǐng)域‘卡脖子’問題”。但有關(guān)“揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)論文、政策及各省的實施案例都相對較少。因此，“揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的實踐具有一定的困難，具體表現(xiàn)為以下三點：

①目前對“揭榜掛帥”制度的研究大多停留在理論基礎(chǔ)層面，對其在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的實踐內(nèi)容研究相對較少。COVID-19暴發(fā)以來，在抗擊新冠肺炎疫情過程中，新冠疫苗的研發(fā)就是“揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥領(lǐng)域的一個成功實踐。隨著江蘇無錫和泰州、浙江金華、天津、山東淄博等地發(fā)布醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)“揭榜掛帥”政策，“揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥領(lǐng)域的實施范圍也在不斷擴大。

②“揭榜掛帥”制度還未在全國范圍內(nèi)廣泛普及。相關(guān)研究[19]認為原因之一便是政府相關(guān)部門對揭榜失敗風險的擔憂。一旦揭榜失敗，那么前期所有的投入無法通過國有資產(chǎn)審計；但若提高對揭榜失敗的容忍度，則無法控制管理中的失范行為。隨著中央政策的發(fā)布以及各地“揭榜掛帥”制度實踐范圍的擴大，各省市相應(yīng)的實施規(guī)則也在逐步細化，“揭榜掛帥”制度在全國范圍內(nèi)的普及指日可待。

③醫(yī)藥類高校或研究所、企業(yè)之間在“揭榜掛帥”制度的運行過程中所承擔的責任未平衡好。醫(yī)藥類高?；蜓芯克鶓?yīng)積極構(gòu)建“企業(yè)/醫(yī)院出題、高校立題、人才破題”的“揭榜掛帥”機制。對此，高?；蜓芯克膳c企業(yè)/附屬醫(yī)院可共同探討醫(yī)藥領(lǐng)域的“卡脖子”問題，與其他高校聯(lián)合發(fā)榜，將人才培養(yǎng)體系引入“揭榜掛帥”機制中。

5.2 “揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的實施前景

本研究首先收集整理2016年以來中央及各地方政府有關(guān)“揭榜掛帥”制度的相關(guān)政策以及對應(yīng)的實踐案例情況，結(jié)合中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫現(xiàn)有的科研論文，對“揭榜掛帥”制度的運行機制和理論基礎(chǔ)進行研究，分析了目前“揭榜掛帥”制度在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的實踐困難。后續(xù)筆者將在政策文本分析的基礎(chǔ)上結(jié)合實地走訪、分類分組討論和專家集體評議相結(jié)合等方式，關(guān)注醫(yī)藥領(lǐng)域重點關(guān)注的問題和現(xiàn)代大學治理體制改革相關(guān)問題，廣泛征求意見。醫(yī)藥類高校應(yīng)積極構(gòu)建“企業(yè)/醫(yī)院出題、高校立題、人才破題”的“揭榜掛帥”機制。因此相關(guān)高?？膳c企業(yè)/附屬醫(yī)院共同探討醫(yī)藥領(lǐng)域的“卡脖子”問題，與其他高校聯(lián)合發(fā)榜，將多角度人才培養(yǎng)體系引入“揭榜掛帥”機制中。科研院所可實地走訪相關(guān)企業(yè)和附屬醫(yī)院，了解醫(yī)藥企業(yè)面臨的“卡脖子”問題，通過遴選重點項目，邀請專家人才“揭榜”破題。具體可通過將醫(yī)藥企業(yè)可能存在的問題匯總，以問卷調(diào)查的形式，遴選出重點項目，再由高校自主“發(fā)榜”或與其他高校聯(lián)合“發(fā)榜”。在實地走訪醫(yī)藥企業(yè)及醫(yī)院相關(guān)部門的同時，還應(yīng)和他們積極討論相關(guān)監(jiān)管措施，保證“揭榜掛帥”機制的順利運行。為保證“放榜”“揭榜”等工作堅持公平、公正、擇優(yōu)遴選的原則，可采取分類分組討論和專家集體評議相結(jié)合的方法。即先由小組組長介紹項目情況，再由全體專家對每個項目進行逐一評議，按無記名投票方式篩選出重點項目。

以往，基于自由探索的科學研究模式和按照慣性運轉(zhuǎn)的科學、人才管理模式，已被發(fā)現(xiàn)存在較大的局限性，不利于集中優(yōu)勢力量進行科研核心攻關(guān)?！敖野駫鞄洝币悦鞔_的目標任務(wù)為導向，有利于圍繞重大難點問題，吸引和集聚優(yōu)勢力量聯(lián)合攻關(guān)，無論是對科研攻關(guān)，還是體制機制的深化改革，均具有十分重要的價值。本文揭示了“揭榜掛帥”制度的理論基礎(chǔ)和運行機制，但如何將“揭榜掛帥”機制應(yīng)用于醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域，促使科研工作的主體即高等院校和研究所建立自己的“揭榜掛帥”制度還需進一步研究。