范麗莉 單瑞芳 張 麗

（1.長安大學(xué)人文學(xué)院 西安 710064；2.長安大學(xué)陜西文化發(fā)展與融合創(chuàng)新智庫 西安 710064；3.陜西省圖書館 西安 710064）

1 問題緣起與研究方法

加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，推進公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，需要積極探索創(chuàng)新公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的供給模式?！吧鐣α哭k公共文化是大趨勢?！盵1]公共文化服務(wù)社會化是指公共文化服務(wù)從單一依托國家力量轉(zhuǎn)向由全社會力量共同提供的過程，從提供主體看，它是從以政府為主向社會、市場組織及個人等多元主體的擴展[2]。近年來，我國制定了《文化部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入文化領(lǐng)域的實施意見》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》等一系列政策文件，尤其是《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》將“推動公共文化服務(wù)社會化”上升到法律層面，為公共文化服務(wù)社會化提供了有力的政策環(huán)境。

筆者縱觀40 多篇有關(guān)公共文化服務(wù)社會化的研究，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們主要圍繞公共文化服務(wù)社會化的意義[3]、實踐與案例[4-6]、運營模式[7]、發(fā)展路徑[8]等展開研究。研究中關(guān)于社會化發(fā)展政策的分析較少，側(cè)重于對政策的闡釋，例如李龍淵[9]分析了《公共文化服務(wù)保障法》中有關(guān)社會化發(fā)展的規(guī)定；李祝啟對安徽省制定的10 部公共文化服務(wù)社會化政策文件進行了解讀和分析[10]；荊曉燕分析總結(jié)了美國、日本、英國公共文化服務(wù)社會化制度建設(shè)啟示[11]?？傮w而言，以上研究缺少對政策的深入分析，尤其缺少基于量化角度的分析。

內(nèi)容分析法作為一種客觀、系統(tǒng)、定量的對傳播內(nèi)容進行描述的研究方法，能夠?qū)⒎橇炕⒎墙Y(jié)構(gòu)化的信息轉(zhuǎn)為定量數(shù)據(jù)，從而提升研究的可信度與科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。政策文本作為因政策活動而形成的記錄文獻，具有特定的格式，便于研究者對其進行編碼進而展開內(nèi)容分析。基于政策工具理論對政策文獻進行文本內(nèi)容分析已成為公共政策研究的一種主要方式。因此，文章以我國公共文化服務(wù)社會化政策為研究對象，基于政策工具理論，從政策工具和政策要素兩方面構(gòu)建內(nèi)容分析框架，對政策文本進行量化分析，以期為后續(xù)政策工具的優(yōu)化與選擇提供參考。

2 基于政策工具的公共文化服務(wù)社會化政策文本分析框架

政策工具是政府機構(gòu)或相關(guān)單位圍繞政策目標(biāo)實現(xiàn)而采取的舉措與手段。政策工具的選擇是否恰當(dāng)決定了政策效力發(fā)揮的程度。理想的政策制定應(yīng)是各種政策工具的有機組合，彼此實現(xiàn)功能互補，充分發(fā)揮政策的預(yù)期效果。但是政策工具不能描述政策的要素或內(nèi)容特征，例如目標(biāo)群體、適用領(lǐng)域等，即不能反映政策對公共文化服務(wù)社會化供給涉及由誰提供、提供什么、如何提供等方面的具體規(guī)定。因此，文章以基本政策工具類型為橫向（X）維度，以政策要素為縱向（Y）維度構(gòu)建“工具—要素”二維分析框架。從政策工具維度出發(fā)，有助于探究政策實施的手段方法及其演進變化；從政策要素維度出發(fā)，有助于把握政策的具體內(nèi)容及其精細程度。

2.1 X 維度：基本政策工具維度

目前，學(xué)界對于政策工具的劃分存在多種類型，本研究借鑒英國學(xué)者Roy Rothwell和Walter Zegveld的研究成果，將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。供給型政策工具主要體現(xiàn)為政策對公共文化服務(wù)社會化的推動力，是指政府扮演著“供給者”的角色，直接通過人才、技術(shù)、資金等要素的支持或直接供給來推動發(fā)展進程。需求型政策工具是對公共文化服務(wù)社會化的拉動力，是通過相關(guān)扶持措施創(chuàng)造市場需求，減少社會化過程中可能存在的障礙性因素。環(huán)境型政策工具體現(xiàn)為政策致力于為社會化營造良好的發(fā)展環(huán)境并提供有利的條件保障，更多體現(xiàn)為外部影響和滲透作用。

本研究結(jié)合公共文化服務(wù)社會化的特點，以Rothwell和 Zegveld 對政策工具類型的闡釋為基礎(chǔ)，借鑒卿倩等[12]、汪圣等[13]劃分公共文化服務(wù)政策工具的觀點，將供給型政策工具劃分為人才培養(yǎng)、資金投入、科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等；需求型工具劃分為政府購買、海外交流、需求培育等；環(huán)境型工具包括目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、融資支持、策略性措施、法規(guī)管制等。各類政策工具的名稱及其含義與示例如表1 所示。

表1 公共文化服務(wù)社會化政策工具的分類及其含義

2.2 Y 維度：政策要素維度

有效完善的政策要求要素完備、明確清晰。從政策要素角度而言，公共文化服務(wù)社會化政策需要明確這些問題：目標(biāo)群體——由誰提供（供給主體）、適用領(lǐng)域——提供什么（供給客體）、怎么提供（供給形式）以及對公共文化服務(wù)社會化的規(guī)范與保障（供給管理）。因此，本研究將政策要素劃分為主體、客體、形式、管理四個方面。主體，即政策對社會力量組成的具體界定，能夠顯示政策工具對目標(biāo)群體的覆蓋；客體，即政策對社會力量能夠參與的公共文化服務(wù)的內(nèi)容或領(lǐng)域說明，能夠顯示政策工具的適用領(lǐng)域；形式，即政策對社會力量參與公共文化服務(wù)的方式、模式的說明；管理，即政策對公共文化服務(wù)社會化的流程、管理責(zé)任要求等的說明。

3 政策文本選擇及量化分析

3.1 政策文本的選取

為了全面采集我國有關(guān)公共文化服務(wù)社會化的政策條例，文章在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、中國政府網(wǎng)以及文化和旅游部門戶網(wǎng)站的“政府信息公開”欄目下檢索了所有有關(guān)公共文化服務(wù)方面的法律法規(guī)、規(guī)范性文件等，并按照如下原則進行樣本選?。阂皇菣?quán)威性原則，政策發(fā)文機構(gòu)為國家中央機構(gòu)，主要包括中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院各部委及直屬機構(gòu)等；二是相關(guān)性原則，所選政策文本必須包括公共文化服務(wù)社會化內(nèi)容。截至2021年8月底，筆者最終梳理出有效政策文件51 份，具體見表2。

表2 公共文化服務(wù)社會化政策文件一覽表

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3.2 政策文本內(nèi)容編碼

本研究將所有涉及公共文化服務(wù)社會化的政策文本拆分為多個分析單元，按照“政策序號—具體章節(jié)—條款—分析單元序號”進行編碼。如果某一政策條款僅涉及一種政策工具，則將該條款列為一個分析單元。如果涉及多種政策工具，則將其拆分為多個分析單元，并依其在條款中出現(xiàn)的次序依次賦予分析單元序號。本研究采用3 人獨立編碼校驗制，編碼的一致性系數(shù)高于85%，符合信度要求。以其中編碼一致性程度最好的編碼表為模板，經(jīng)過討論修正，最終得到591 個編碼。政策文本內(nèi)容編碼樣例見表3。

表3 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（部分）

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3.3 政策工具維度分析

從表4 可以看出，在推動公共文化服務(wù)社會化的過程中，政策工具應(yīng)用數(shù)量總體呈線性上升趨勢，逐漸由依靠單一政策工具向綜合應(yīng)用多種政策工具轉(zhuǎn)變，從多方面合力推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展。但表中也顯示出無論是在供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具之間還是在某種政策工具子類下的應(yīng)用都存在不均衡現(xiàn)象。

表4 政策文本內(nèi)容統(tǒng)計分析總況表

3.3.1 總體情況：應(yīng)用全面但不夠均衡

從表4 可看出，在政策工具應(yīng)用的整體層面上，供給型占比為27.24%，需求型占比為13.37%，環(huán)境型占比為59.39%，這說明對于公共服務(wù)的社會化目前中央政府更傾向于發(fā)揮環(huán)境型政策工具的外部影響力和間接滲透作用，即政府在公共文化服務(wù)社會化中主要發(fā)揮著引導(dǎo)的功能，政策用詞主要為鼓勵（167 次）、支持（103 次）、引導(dǎo)（72次）、推動（51 次）等。從一定意義上而言，公共文化服務(wù)社會化是以社會力量為主體推動公共文化服務(wù)共建共治共享，更多是一種自發(fā)自愿的行為，因此良好的政策環(huán)境是重要的推動因素，這也符合現(xiàn)代治理理念的政策導(dǎo)向。但是從我國公共服務(wù)社會化實踐來看，無論是文化類企業(yè)還是文化領(lǐng)域的社會組織都沒有很好地適應(yīng)社會化發(fā)展。此外，公共文化服務(wù)的公益性屬性也決定了政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，需要更高的參與度去直接培育社會力量主體。因此，供給型和需求型工具在目前還沒有得到充分應(yīng)用。

3.3.2 供給型：占比基本適中，側(cè)重公共服務(wù)

供給型占比為27.24%，從理論層面看，應(yīng)用比例基本適中，符合治理理念和推行社會化的初衷。但是如前所述，立足現(xiàn)實，政府的“供給”角色有待進一步強化。在供給型政策工具中，最主要的手段為公共服務(wù)，占比為52.80%，各級文化行政部門以組織保障、宣傳推廣、供需對接、溝通協(xié)調(diào)、流程優(yōu)化等方式服務(wù)于各種社會化主體、項目與活動，與目前服務(wù)型政府的定位高度契合。資金投入和人才培養(yǎng)作為兩種常用的政策工具占比分別為19.25%和16.77%。資金投入工具比例較為適中，主要表現(xiàn)為政府通過直接采購、項目補貼、定向資助、專項資金等吸引社會力量參與公共文化服務(wù)。人才培養(yǎng)主要體現(xiàn)在志愿者和民間藝人的培養(yǎng)方面，但目前存在覆蓋面不足的問題，需給予更多關(guān)注?？萍夹畔⒅С终急葹?.45%，此處反映了政策在利用信息科技提高社會力量參與公共文化管理和服務(wù)的參與度方面還不夠充分，僅提出為志愿者、民營藝術(shù)表演團體、群眾文藝團體、文化PPP 項目等建立相應(yīng)的系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫與平臺。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占比僅為3.73%，處于被忽視的地位，應(yīng)用對象主要為民營藝術(shù)表演團體，要求為其排練、下鄉(xiāng)演出提供場地。盡管社會化的主要目的在于吸引社會力量直接建設(shè)公共文化設(shè)施以增加供給，在一定程度上弱化了政府在這方面的作用，但是考慮到一些社會化內(nèi)容是與活動、項目有關(guān)，涉及優(yōu)秀文化傳承、非遺保護、公共數(shù)字文化服務(wù)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困落后地區(qū)等公共文化建設(shè)實踐，還是應(yīng)當(dāng)加大對該工具的利用力度。

3.3.3 需求型：應(yīng)用不足，類型單一

總體而言，需求型政策工具發(fā)揮的作用較為有限，占比僅為13.37%，而且主要使用了政府購買的方式。政府購買占比為70.89%，主要是因為《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》提出“建立健全政府向社會力量購買公共文化服務(wù)機制”，《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》也對購買公共文化服務(wù)進行了規(guī)劃和安排，要求制定政府購買目錄，這對社會力量產(chǎn)生了直接的拉動作用。海外交流有助于豐富公共服務(wù)社會化供給的主體類型，培育扶持社會力量，但總體而言，這種手段的作用十分有限，占比僅為8.86%。需求培育主要表現(xiàn)為政策圍繞社會化提出樹立典型、打造品牌、示范推廣、消費補貼、市場培育等要求，對文化行政部門形成潛在的任務(wù)目標(biāo)，從而為吸納社會力量提供更多可能，但是該工具的作用也較為有限，占比為20.25%。

3.3.4 環(huán)境型：占據(jù)主導(dǎo)地位，但以策略性措施為主

環(huán)境型工具占比為59.39%，其下的目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、融資支持、策略性措施、法規(guī)管制五種措施分別占比為4.84%、8.83%、1.42%、72.08%、12.82%，呈現(xiàn)出不均衡性。除了策略性措施，其他都存在短缺情況。

策略性措施占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，而且在全部政策工具中的總占比也高達42.81%，這反映出目前政府推動公共文化服務(wù)社會化更多是從思想原則、鼓勵創(chuàng)新、健全機制等宏觀層面展開，而沒有具體可操作的措施。這在一定程度上使得環(huán)境型政策工具局限在營造氛圍、提高認識層面。法規(guī)管制位居第二，主要是由于現(xiàn)有政策對社會力量捐贈資金的使用，對文化志愿服務(wù)、政府購買、文化PPP 模式等提出了公開透明、規(guī)范有效、信息保護等相關(guān)要求。稅收優(yōu)惠是使用得最早的手段，從最初鼓勵社會組織、機構(gòu)和個人對藝術(shù)表演團體、圖書文化館站、文物保護單位的捐贈進行稅收減免，擴展到利用稅收政策吸引社會力量興辦公益性文化事業(yè)，但是除了捐贈有比較明確的政策支持外，其他都體現(xiàn)得不夠具體。目標(biāo)規(guī)劃目前僅圍繞文化志愿及文化志愿邊疆行、群眾文藝團體發(fā)展、公共文化數(shù)字化等方面進行了規(guī)定，需要制定更為明確具體的目標(biāo)來進一步發(fā)揮導(dǎo)向作用。融資支持占比最低，考慮到社會化的主體除了企業(yè)，更多為社會組織、個人等，融資應(yīng)用少可以理解。但是通過市場機制引入社會資本也是社會化的重要內(nèi)容，尤其是在面對文化類企業(yè)“輕資產(chǎn)”的特殊性以及民營文化企業(yè)規(guī)模弱小等現(xiàn)實時，需要更多更有針對性的融資政策支持。

3.4 政策要素維度分析

3.4.1 主體：格局界定清晰，但針對性不強

現(xiàn)有政策除了使用“社會力量”一詞之外，還使用了多種主體稱謂。從利用微詞云的“文本詞頻統(tǒng)計”生成的圖1來看，企業(yè)、社會組織、公民、群眾、個人、法人、民間資本等是高頻詞。除了《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》將社會化主體分為“公民、法人和其他組織”之外，絕大多數(shù)政策都遵循社會組織、市場主體、群眾或個人的三分格局。概括來說，社會組織有社會組織、社會團體、文化非營利機構(gòu)、民辦公益性文化機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、行業(yè)組織、文化基金會、民辦非企業(yè)單位等表述，合計72 次；市場主體有社會資本、文化企業(yè)、民間資本、民營資本、文化投資公司等表述，合計80 次；個人有公民、群眾、個人、社會各界人士等整體性表達，也包括離退休文體工作者、文體院校學(xué)生、鄉(xiāng)土文化能人、農(nóng)民、學(xué)生等特定群體，合計105 次。還有大量事業(yè)單位、高?？蒲袡C構(gòu)、藝術(shù)表演團體等無法歸類。

圖1 公共文化服務(wù)社會化主體稱謂圖

總體而言，現(xiàn)有政策較好地把握了社會化的內(nèi)涵：第一，力爭動員所有社會力量。除了上述市場主體、社會組織和個人三種力量之外，現(xiàn)有政策還提到展覽館、科技館、青少年宮等國有文化單位以及擁有文化設(shè)施或文化資源的黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位、學(xué)校、科研機構(gòu)等，鼓勵這些機構(gòu)以開放文化設(shè)施或舉辦公益性文化活動的方式參與到公共文化服務(wù)中。第二，對社會組織和個人高度重視，主要體現(xiàn)在用詞多為“孵化、培育、指導(dǎo)”，明確將政府購買視為支持培育社會組織發(fā)展的重要手段。盡管對企業(yè)提及的次數(shù)較多，但除了提出對小微企業(yè)、專業(yè)文化運營商的培育外，其他多為一般性鼓勵，如“支持參與”這樣的表述。第三，對民間力量的高度重視，使用了“民營”（34 次）、“民間”（31 次）、“民辦”（11 次）、“非公有制”（4 次）、“非國有”（1 次）等詞。

從政策工具的針對性來看，整體性政策較多，針對性政策較少。這一方面表現(xiàn)為明確提出社會力量具體范疇的政策文本有267 條，占比為45.18%，其中仍有40 條的目標(biāo)群體同時包括市場主體、社會組織、個人三種類型。專門針對市場主體、社會組織、個人的政策文本較少，分別為50 條、43 條、61 條。另一方面表現(xiàn)為對社會力量的界定缺少操作性定義或指南。政策的很多表述過于籠統(tǒng)，忽視了目標(biāo)群體的復(fù)雜性。以民營文藝表演團體為例，實際上包括在市場監(jiān)管部門注冊登記、市場化程度較高的民營演出企業(yè)，在民政部門登記、從事非營利演出的社會服務(wù)機構(gòu)以及具有一定表演功能但尚未達到注冊登記條件的群眾自辦文藝團體，都未能在政策中予以區(qū)分。

3.4.2 客體：范圍覆蓋較為廣泛，但是邊界不夠清晰

從客體來看，公共文化服務(wù)涉及的領(lǐng)域基本都允許社會力量介入，既包括對藝術(shù)表演團體、公共文化服務(wù)館站、文物保護單位等機構(gòu)的捐贈，也包括公共文化服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部具體業(yè)務(wù)的外包，如公共圖書館將信息采集、書刊編目等業(yè)務(wù)外包；從類型來看，包括設(shè)施、項目、活動、產(chǎn)品與服務(wù)等；從面向的服務(wù)對象看，有農(nóng)村、邊疆民族地區(qū)居民，農(nóng)民工等弱勢群體等。

具體來說，包括：①基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)：包括公共圖書館、博物館、科技館、美術(shù)館（站）、紀(jì)念館等場館設(shè)施的建設(shè)；②公共文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)：例如參與群眾文藝創(chuàng)作、博物館文創(chuàng)產(chǎn)品的開發(fā)；③公益性文化產(chǎn)品和服務(wù)供給：例如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護、傳承、展示等，面向弱勢群體提供公益性文化服務(wù)等；④重大文化惠民工程：包括全國文化信息資源共享工程、農(nóng)村電影放映工程、農(nóng)家書屋；⑤公共性文化活動：例如閱讀推廣、戲曲進鄉(xiāng)村、藝術(shù)普及推廣等；⑥其他：例如滿意度測評、考核評估等。

但政策工具對適用領(lǐng)域的覆蓋范圍較為籠統(tǒng)，邊界比較模糊。首先，表現(xiàn)為明確政策工具具體適用領(lǐng)域的政策文本僅有184 條，占比為31.13%，多數(shù)政策僅籠統(tǒng)使用“公共文化服務(wù)”“公益性文化事業(yè)”這些詞來表述。其次，表現(xiàn)為政策內(nèi)容精細化程度不高。以政府購買公共文化服務(wù)為例，現(xiàn)有政策的表述多為“加大政府采購公共文化服務(wù)的力度”，而且很多地方制定的《政府購買公共文化服務(wù)目錄》都過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致政策工具作用領(lǐng)域邊界不清。由此帶來兩個方面的問題：一是會削弱政策的合法性，政府容易將本應(yīng)由自己提供的基本公共文化服務(wù)外包給社會力量；二是會降低需求滿足的精準(zhǔn)性，即往往基于政府意愿而不是公眾文化需求來提供公共服務(wù)[14]。

3.4.3 形式：多元多樣，但合作關(guān)系有待深化

從政策文本來看，社會力量有多元多樣的參與形式，包括捐贈捐資、興辦興建、運營管理、志愿服務(wù)、合作共建（包括PPP）、合同外包、建立專項基金、法人治理結(jié)構(gòu)、總分館建制、設(shè)施開放、公益創(chuàng)投、公益眾籌、興辦群眾文化團體或社會組織等?？傮w而言，社會化的形式包括兩種：一種是市場化形式，主要是通過競爭投標(biāo)將原本由政府提供的公共文化設(shè)施、服務(wù)或產(chǎn)品，以合作共建、委托運營、合同外包的形式交由市場主體或社會組織完成。另一種是非市場化方式，主要有內(nèi)部分權(quán)和社會參與。內(nèi)部分權(quán)即放權(quán)于社會力量，主要是采取法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有代表性的社會人士、專業(yè)人士、基層群眾參與管理；社會參與是指市場主體、社會組織、個人等以公益為基礎(chǔ)進行的非營利、免費志愿等參與行為。

社會化形式從目的上看，可以分為三類：一是社會資金的利用：以捐贈、贊助、資助、公益眾籌等形式吸納社會力量的資金投入；二是社會主體的引入：鼓勵企業(yè)、社會組織和個人等通過合同外包承接政府職能，或以興辦興建、自辦等形式參與到公共文化服務(wù)中，拓展公共文化服務(wù)供給主體；三是社會化價值的肯定：將市場機制的關(guān)注成本與品質(zhì)、顧客意識、服務(wù)至上等價值取向，以及公益志愿機制的強調(diào)靈活適應(yīng)性、兼顧公平與效率等優(yōu)勢引入公共文化服務(wù)中，強調(diào)政社合作，例如委托運營管理、合作共建等。經(jīng)統(tǒng)計，筆者發(fā)現(xiàn)涉及志愿服務(wù)的文本累計143 條，捐贈、資助、贊助等形式累計74 條，興辦興建、自辦開辦等累計56條，合作共建及政府與社會資本合作（PPP）37 條，委托運營15 條，法人治理12 條，這在一定程度上反映出政社合作程度有待深化。

從政策工具對形式的覆蓋面看，與社會化形式相關(guān)的政策文本為251 條，占比為42.47%，由此也反映出政策文本精細化不足。

3.4.4 管理：內(nèi)容較為短缺，而且有待細化

管理是為了提升公共文化服務(wù)社會化的科學(xué)性、規(guī)范性，并對社會化過程中政府與社會力量的行為規(guī)范以及管理體制機制進行完善說明。目前涉及管理的內(nèi)容主要是對社會化過程中的組織協(xié)調(diào)保障、信息公開、績效評估、督促檢查、社會組織年檢、捐贈資金?？顚Ｓ谩⒐ぷ髁鞒?、價格機制、資質(zhì)評價等提出要求，以及針對某一具體的社會化行為，如志愿服務(wù)管理、政府購買、政府與社會資本合作等方面的流程與規(guī)范予以明確。

從政策工具對管理內(nèi)容的覆蓋面看，針對管理的政策文本共計63 條，占比僅為10.66%，而且同樣存在不夠精細的問題。除了《文化志愿服務(wù)管理辦法》《“春雨工程”——全國文化志愿者邊疆行工作實施方案》有相對完備的針對志愿者招募、培訓(xùn)、激勵方面的規(guī)定之外，大多數(shù)政策都較為籠統(tǒng)。例如《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》的政策文本內(nèi)容過于簡單，都是原則性要求，可操作性不強，未能對國家有關(guān)PPP 模式、績效管理的系列政策出具更具操作性的細則。

3.5 “工具—要素”交叉維度分析

如前所述，同主體相關(guān)的政策文本共有267 條，占比為45.18%；同客體相關(guān)的共有184 條，占比為31.13%；同形式相關(guān)的共有251 條，占比為42.47%；同管理相關(guān)的共有63 條，占比為10.66%。這些數(shù)據(jù)表明絕大多數(shù)政策工具作用的目標(biāo)群體、內(nèi)容領(lǐng)域等都是較為籠統(tǒng)的表述，反映出政策工具與政策要素的整體適配性較低。

從“工具—主體”的角度分析，針對主體應(yīng)用的267 條政策工具中，供給型工具占比為24.72%，需求型工具占比為13.86%，環(huán)境型工具占比為61.42%，存在不均衡現(xiàn)象。針對市場主體、社會組織、個人三種目標(biāo)群體的政策工具使用次數(shù)分別為104 次、95 次、132 次（見表5），政策工具的具體類型也存在不均衡問題。對于市場主體而言，政策工具類型主要為策略性措施、政府購買和稅收優(yōu)惠，企業(yè)最需要的融資支持僅4 次。對于社會組織而言，主要的政策工具類型也是策略性措施、政府購買、稅收優(yōu)惠，其中企業(yè)的策略性措施多為支持發(fā)展、培育方面的內(nèi)容。對于個人而言，主要的政策工具類型為策略性措施、人才培養(yǎng)和公共服務(wù)，其中策略性措施側(cè)重于發(fā)展文化志愿服務(wù)、群眾自辦文化活動、群眾文化團體等；人力支持主要表現(xiàn)為對文化志愿者、民間文化藝人的培訓(xùn)；公共服務(wù)主要體現(xiàn)為為文化志愿活動、群眾文藝活動等提供服務(wù)。

表5 政策工具對不同目標(biāo)群體的覆蓋情況

從“工具—客體”的角度分析，針對客體應(yīng)用的184條政策工具中，供給型工具占比為21.20%，需求型工具占比為11.96%，環(huán)境型工具占比為66.84%。從應(yīng)用的政策工具類型來看，主要是策略性措施，應(yīng)用次數(shù)105 次（57.07%），其余依次為公共服務(wù)（30 次/16.30%）、政府購買（17 次/9.24%）、稅收優(yōu)惠（14 次/7.61%）、資金投入（7 次/3.80%）、需求培育（5 次/2.72%）、目標(biāo)規(guī)劃（3 次/1.63%），此外人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息支持、融資支持均為1 次，海外交流與法規(guī)管制則為0。以全民閱讀推廣為例，培養(yǎng)專業(yè)的閱讀推廣人才以及完善全民閱讀基礎(chǔ)設(shè)施都是其重點任務(wù)，但目前這兩項政策工具的應(yīng)用都未能涉及。

從“工具—形式”的角度分析，在針對形式應(yīng)用的251條政策工具中，供給型工具占比為19.92%，需求型占比為5.98%，環(huán)境型占比為74.10%。從政策工具的具體類型來看，應(yīng)用的政策工具主要是策略性措施（140 次/55.78%）、公共服務(wù)（34 次/13.55%）、稅收優(yōu)惠（21 次/8.37%）、法規(guī)管制（18 次/7.17%）、需求培育（11 次/4.38%）、人才培養(yǎng)（7 次/2.79%）、資金投入（5 次/1.99%）、目標(biāo)規(guī)劃（4次/1.59%）、科技信息支持（4 次/1.59%）、政府采購（3 次/1.20%）、融資支持（3 次/1.20%）、海外交流（1 次/0.39%），而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為0。公共服務(wù)和法規(guī)管制主要針對的是志愿服務(wù)和PPP；稅收優(yōu)惠主要針對捐贈形式，影響了政策工具適用參與形式的針對性與有效性。

從“工具—管理”的角度分析，針對管理應(yīng)用的63 條政策工具中，供給型工具占比為31.75%，需求型占比為14.29%，環(huán)境型占比為53.96%。從政策工具的具體類型來看，應(yīng)用的政策工具主要是法律管制（20 次/31.75%）、策略性措施（14 次/22.22%）、公共服務(wù)（14 次/22.22%）、政府購買（9 次/14.29%）、人才培養(yǎng)（3 次/4.76%）、資金投入（2 次/3.17%）、科技信息支持（1 次/1.58%），其余措施均為0。以上數(shù)據(jù)充分反映出政策工具未能有效全面應(yīng)用到管理維度。

綜上所述，可以看出政策工具作用于政策要素不僅存在應(yīng)用不充分的問題，而且應(yīng)用結(jié)構(gòu)也較為失衡，充分反映出政策工具與政策要素的適配性較低。

4 公共文化服務(wù)社會化政策工具的演進分析

4.1 1996—2005 年：探索階段

這一階段的相關(guān)政策文件共有6 個，基本是以增加投入、拓寬籌資渠道為目的，政策工具的類型、目標(biāo)群體的界定、社會化的形式與內(nèi)容都較為單一。這一階段的政策工具僅應(yīng)用了環(huán)境型，且集中在稅收優(yōu)惠和策略性措施，共計13 次。形式主要包括捐贈和興辦設(shè)施，鼓勵社會力量對藝術(shù)表演團體，文化館、圖書館、紀(jì)念館等文化館站或文物保護單位等進行捐贈，興辦公共文化體育設(shè)施，鼓勵公益性文化事業(yè)吸納社會資金。2005 年出臺的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》中明確提出“鼓勵、支持、引導(dǎo)民營資本進入政策許可的經(jīng)營范圍”。

4.2 2006—2012 年：迅速發(fā)展階段

2006 年發(fā)布的《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“公共文化服務(wù)”的概念，并將“鼓勵社會力量捐助和興辦公益性文化事業(yè)“列為主要任務(wù)之一。這一時期主要以“增強公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給能力”和“不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需求”為目的，即擴大供給。因此，政策進一步細分，對市場主體、社會組織、個人等目標(biāo)群體作出了不同規(guī)定，并針對個人和民間資本分別出臺了《關(guān)于組織開展“春雨工程”——全國文化志愿者邊疆行工作的通知》和《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入文化領(lǐng)域的實施意見》。

這一階段，相關(guān)政策文件共16 個，政策工具累計應(yīng)用190 次，其中環(huán)境型工具97 次（51.05%），供給型工具72次（37.90%），需求型工具21 次（11.05%），主要集中在策略性措施（67 次/35.26%）、公共服務(wù)（40 次/21.05%）、資金投入（16 次/8.42%）、政府購買（13 次/6.84%）、人才培養(yǎng)（12 次/6.32%）、稅收優(yōu)惠（12 次/6.32%）等方面。盡管供給型工具應(yīng)用的大幅度增加是因《關(guān)于組織開展“春雨工程”——全國文化志愿者邊疆行工作的通知》與《“春雨工程”——全國文化志愿者邊疆行工作實施方案》及其細則對文化行政部門多次提出組織保障、溝通協(xié)調(diào)、供需對接等公共服務(wù)要求，但是從資金投入、人才培養(yǎng)、政府購買等政策工具應(yīng)用來看，政府也開始以“供給者”“需求者”身份直接推動公共文化服務(wù)的社會化。

4.3 2013 年至今：全面深化階段

這一階段，公共文化服務(wù)體系建設(shè)以“著力提高公共文化服務(wù)效能”“增強公共文化服務(wù)發(fā)展動力”“著力推進文化體制機制創(chuàng)新”為目的，“共建共享”“開放發(fā)展”成為深入推進公共文化服務(wù)社會化的重要路徑。2013 年，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，“引入競爭機制，推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展”，這個精神也被深入貫徹到后面的政策文件中。2015 年發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》將培育和促進文化消費、鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與、發(fā)展文化非營利組織作為構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容，進一步明確了公共文化服務(wù)社會化發(fā)展的方向、思路和實施路徑。2016 年的《公共文化服務(wù)保障法》將“推動公共文化服務(wù)社會化”上升到法律層面。此外，這一時期還圍繞公共文化服務(wù)領(lǐng)域的政府購買、政府與社會資本合作出臺了專項政策。

這一階段，相關(guān)的政策文件共有29 個，政策工具應(yīng)用388 次，其中環(huán)境型工具242 次（62.37%）、供給型工具89次（22.94%）、需求型工具57 次（14.69%），主要集中在策略性措施（174 次/44.85%）、公共服務(wù)（45 次/11.60%）、政府購買（44 次/11.34%）、法規(guī)管制（37 次/9.54%）、稅收優(yōu)惠（16 次/4.12%）、資金投入（15 次/3.87%）、人才培養(yǎng)（15 次/3.87%）、目標(biāo)規(guī)劃（13 次/3.35%）、需求培育（12 次/3.09%）等方面，在一定程度上形成了多措并舉推動公共文化服務(wù)社會化不斷深化的態(tài)勢。供給型比例下降，環(huán)境型和需求型比例上升能夠反映這一時期的政策工具應(yīng)用理念總體較為科學(xué)。

5 結(jié)語

5.1 研究結(jié)論

從政策工具的角度看，隨著政策數(shù)量的持續(xù)增加，政策工具應(yīng)用日益多元化，其以環(huán)境型工具為主，供給型與需求型工具為輔，需求型工具較為不足。在歷時性上三種類型的政策工具一直呈上升態(tài)勢，但是每類政策工具下都存在較為嚴(yán)重的不均衡問題。

從政策要素的角度看，政策不再僅僅是“鼓勵與支持社會力量參與公共文化服務(wù)”這樣一種理念，而是圍繞公共文化社會化供給的主體、客體、形式和管理進行規(guī)定。但是這種規(guī)定依舊較為籠統(tǒng)，不夠精細，容易導(dǎo)致目標(biāo)群體難以“對號入座”。

從“政策工具—政策要素”的適配度看，兩者不但整體適配性不高，而且每種政策要素的政策工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)也存在失衡問題。

5.2 政策建議

5.2.1 推動政策工具適配均衡發(fā)展

政策工具的均衡發(fā)展體現(xiàn)在不同類型的工具之間以及同種類型的工具內(nèi)部。

首先，考慮到政策工具結(jié)構(gòu)也存在“木桶效應(yīng)”，需要平衡三種政策工具結(jié)構(gòu)，因此要大量增加需求型工具和適度增加供給型工具的比重，從供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力，發(fā)揮政策對公共文化服務(wù)社會化的直接“推—拉”作用。

其次，在供給型工具下，需要大力強化科技信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩種政策工具，立足公共文化服務(wù)的均等化、數(shù)字化以及精準(zhǔn)化，有針對性地彌補短板；進一步明晰資金投入方向，豐富財政支持形式，而不是籠統(tǒng)加大政府購買、項目補貼；結(jié)合公共文化服務(wù)社會化的多元內(nèi)容領(lǐng)域，擴大人才培養(yǎng)知識覆蓋范圍；優(yōu)化公共服務(wù)內(nèi)容，圍繞優(yōu)化簡政放權(quán)流程、搭建平臺以促進供需精準(zhǔn)對接。

再次，在需求型工具下，針對政府購買工具，要進一步明確政府購買的機制與管理規(guī)范，切實發(fā)揮政府購買對社會力量培育的作用；海外交流工具應(yīng)用應(yīng)在堅持“走出去”的同時強化“走進來”的力度，做好海外交流服務(wù)工作；在需求培育方面，要從培育文化市場、促進文化消費、加大品牌培育力度等方面展開，例如可進一步落實發(fā)放消費券等惠企利民政策等。

最后，在環(huán)境型工具下，以分類推進為理念，進一步明晰策略性措施的目標(biāo)群體、適用領(lǐng)域，明確策略性措施的具體落實細節(jié)；將有助于社會力量參與的項目設(shè)計、群團組織培育、合作形式與內(nèi)容等都納入目標(biāo)規(guī)劃，實現(xiàn)目標(biāo)的具體化與可量化，強化目標(biāo)規(guī)劃的引領(lǐng)和頂層設(shè)計作用；加大融資支持力度，以設(shè)立公共文化服務(wù)政社合作引導(dǎo)基金、落實無形資產(chǎn)與知識產(chǎn)權(quán)抵押貸款制度等措施，解決文化企業(yè)融資難的問題；完善文化經(jīng)濟政策，進一步實施稅收優(yōu)惠政策，從鼓勵捐贈擴展到更多參與形式和參與領(lǐng)域。此外，隨著公共文化服務(wù)社會化的不斷開展，還需要進一步強化法規(guī)的規(guī)范與引導(dǎo)作用，一方面要加強對政府和社會力量行為的規(guī)范；另一方面要通過加強知識產(chǎn)權(quán)保護、規(guī)范文化市場運行等方式引導(dǎo)社會力量有序參與。

5.2.2 推動政策要素精細化

以提高政策精準(zhǔn)化實施為目的，細化社會化供給的主體、客體、形式和管理的規(guī)定。

在主體角度，應(yīng)遵循“全面覆蓋+分類引導(dǎo)”的原則，一方面使用“社會力量”這樣的籠統(tǒng)稱謂，力爭納入所有目標(biāo)群體，真正形成全社會共建共治共享的公共文化服務(wù)新格局；另一方面又要明確政策工具的具體目標(biāo)群體，可以借鑒2021 年的《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營文藝表演團體改革發(fā)展的實施意見》中對分類管理的規(guī)定，以提高政策工具的針對性。

在客體角度，第一，應(yīng)進一步明晰社會力量在公共文化服務(wù)中的作用邊界；第二，要結(jié)合公共文化服務(wù)的數(shù)字化，鼓勵納入文化科技融合方面的內(nèi)容，政社合作共同探索公共數(shù)字文化服務(wù)新業(yè)態(tài)；第三，結(jié)合公共文化服務(wù)的均等化要求，進一步加大公共文化服務(wù)向基層、偏遠地區(qū)、弱勢群體的傾斜力度；第四，改變“重硬輕軟”的傾向，推動建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度，鼓勵社會力量以項目、活動、產(chǎn)品或服務(wù)等形式參與供給。

在形式角度，鼓勵采用更多能夠有效融合政府、市場或社會雙方優(yōu)勢的合作方式；鼓勵盤活存量，推動合作從“重建設(shè)”轉(zhuǎn)向“重運營”。

在管理角度，加強制度管理，對社會化過程中的管理體制機制、組織與制度保障、績效評估、監(jiān)督監(jiān)管等作出明確規(guī)定。

綜上所述，我國鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)的政策體系已基本形成，既有《公共文化服務(wù)保障法》從法律層面給予保障，也有專門針對文化領(lǐng)域的志愿服務(wù)、政府購買、政府與社會資本合作、法人治理結(jié)構(gòu)等出臺的專項政策，還有促進民營藝術(shù)表演團體、文化類社會組織發(fā)展，支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟政策。今后我國相關(guān)部門需要運用精準(zhǔn)思維，進一步強化政策工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)的均衡性，實現(xiàn)政策要素的精細化，以不斷提升政策實施的精準(zhǔn)性和有效性。

（來稿時間：2022 年5 月）