陳秋君，韋俊敏

(廣西壯族自治區(qū)國土測繪院，廣西 南寧 530023)

0 引言

中國國土遼闊，各類自然資源豐富，各級各類生態(tài)保護區(qū)域眾多，自然保護區(qū)、濕地公園、森林公園、飲用水水源保護地等保護區(qū)域數(shù)量多達10000多處，約占陸地國土面積的18%。近年來，隨著工業(yè)和城鎮(zhèn)快速發(fā)展，環(huán)境污染仍在加重，資源約束趨緊，盡管近年來生態(tài)環(huán)境保護力度不斷加大，但生態(tài)空間仍然不斷遭受擠占，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重，國家和區(qū)域生態(tài)安全受到威脅[1]。同時，各類保護地之間仍然存在空間界線不清，交叉重疊，多頭管理等問題。面對如此形勢，黨中央、國務(wù)院先后出臺了一系列重大決策部署，將生態(tài)文明建設(shè)放在前所未有的政治高度上，大力推動生態(tài)文明建設(shè)。

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，是貫徹落實主體功能區(qū)制度、實施生態(tài)空間用途管制的重要舉措，是提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、構(gòu)建國家生態(tài)安全格局的有效手段，是健全生態(tài)文明制度體系、推動綠色發(fā)展的有力保障[2]。由于2018年劃定的生態(tài)紅線沒有明確禁止開發(fā)區(qū)域和不符合主體功能區(qū)的具體類型，各地對管制規(guī)則理解不一，劃定時考慮不夠全面，并沒有條件進行“多規(guī)合一”的數(shù)據(jù)對接，同時有關(guān)部門的調(diào)查成果或是保護區(qū)還在陸續(xù)更新，因此，生態(tài)紅線的科學(xué)性和合理性還有待核實，需進一步評估調(diào)整。

1 研究區(qū)及原有生態(tài)保護紅線

1.1 崇左市概況

已有學(xué)者對生態(tài)保護紅線進行研究，但這些研究分別選取全國、長三角城市群及局部地區(qū)的數(shù)據(jù)開展研究，從整體看，關(guān)于邊境地區(qū)的研究文獻相對較少，由于邊境地區(qū)在地理位置上屬于國家的邊緣，擔(dān)負著外圍屏障保護角色，其在國家安全中具有非常重要的地位[3]。因此，本研究以西南邊陲的城市——崇左市作為研究對象。崇左市是廣西壯族自治區(qū)所轄地級市，位于廣西壯族自治區(qū)西南部，是廣西壯族自治區(qū)邊境線陸路最長的地級市。境內(nèi)擁有國家級白頭葉猴保護區(qū)及森林資源豐富的國家級弄崗自然保護區(qū)，自然資源豐富。此外，崇左市屬于桂西南集中連片喀斯特地貌區(qū)，也是桂西南邊境及珠江流域上游的重要水源涵養(yǎng)區(qū)，是確保國土安全和生態(tài)安全的重要屏障，在全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要地位。

1.2 原有生態(tài)保護紅線劃定情況

崇左市原有生態(tài)保護紅線總面積為465532.86hm2，占全市國土面積的26.86%，生態(tài)保護紅線主要由“桂西南巖溶山地生物多樣性維護生態(tài)保護紅線”“十萬大山水源涵養(yǎng)與生物多樣性維護生態(tài)保護紅線”“西大明山水源涵養(yǎng)與生物多樣性維護生態(tài)保護紅線”“右江中下游干流流域水源涵養(yǎng)生態(tài)保護紅線”“左江干流流域-高峰嶺水源涵養(yǎng)生態(tài)保護紅線”等組成。

1.3 原有生態(tài)保護紅線存在問題

(1)生態(tài)保護紅線單個圖斑面積較小，分布零散。根據(jù)環(huán)境保護部與國家發(fā)展改革委共同印發(fā)的《生態(tài)保護紅線劃定指南》中規(guī)定，要做到應(yīng)劃盡劃，避免生態(tài)環(huán)境破碎化[4]。選取生態(tài)斑塊集中度作為評價指標，用于刻畫生態(tài)保護紅線空間分異特征及斑塊集中度。

對生態(tài)保護紅線的鄰近圖斑進行聚合操作，根據(jù)聚合地塊的規(guī)模確定斑塊集中度等級。聚合距離建議采用柵格單元的整數(shù)倍，建議采用20～50m，不同區(qū)域可根據(jù)地域特征進行適當調(diào)整。

表1 斑塊集中度評價分級參考閾值

崇左市境內(nèi)丘陵起伏，山多地少，以喀斯特巖溶地貌為主體，且中部地區(qū)被左江及支流切割，形成錯綜分布的丘陵平原。由于受特殊地形地貌的影響，崇左市內(nèi)耕地、林地及城鎮(zhèn)村高度混雜，故采取以50m為聚合距離，聚合后全市生態(tài)保護紅線圖斑達3261個，斑塊面積大于1km2的僅為302個，占比僅9.26%，集中連片度較低，圖斑較為破碎。

(2)生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)仍有大量的耕地、城鎮(zhèn)村及礦業(yè)權(quán)等人為活動頻繁的區(qū)域，保護難度增大。將原有生態(tài)保護紅線與耕地、城鎮(zhèn)村用地及礦業(yè)權(quán)等人為活動密集區(qū)疊加分析，生態(tài)保護紅線內(nèi)仍有6308.37hm2耕地，7854.11hm2城鎮(zhèn)用地及474.13hm2合法礦業(yè)權(quán)。由于生態(tài)保護紅線屬于嚴格保護的區(qū)域，大量的人為活動不利于對現(xiàn)有生態(tài)功能及生態(tài)系統(tǒng)進行保護，從而增大地方政府的管控難度。此外，將生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田成果進行疊加分析，兩者重疊面積達24.16hm2，兩條控制線尚未做到不交叉、不重疊。

(3)生態(tài)保護紅線與人工商品林矛盾沖突明顯。將生態(tài)保護紅線與人工商品林進行疊加，生態(tài)保護紅線內(nèi)涉及人工商品林64146.61hm2，主要涉及寧明縣南端的低山丘陵地區(qū)及市域北端的西大名山保護區(qū)。崇左市屬于“老、少、邊、窮”地區(qū)，邊境線村屯大多數(shù)屬于貧困村，出于安全需要，國家鼓勵邊民守邊固邊就近就業(yè)，充分利用本地資源發(fā)展生產(chǎn)。由于市域境內(nèi)山地多耕地少，種植杉木、八角等人工商品林是邊民重要的經(jīng)濟來源，全市人工商品林占林地總量就高達49.73%，從而造成生態(tài)保護紅線與人工商品林矛盾沖突明顯。人工商品林是貧困林農(nóng)重要的生產(chǎn)資料和家庭財產(chǎn)，如大量人工商品林劃入生態(tài)保護紅線，而人工商品林不能正常采伐利用，而現(xiàn)有生態(tài)補償機制又尚未完善，貧困林農(nóng)原有的穩(wěn)定收入途徑有可能被切斷，可能會出現(xiàn)返貧，影響脫貧攻堅成果鞏固，進而影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

(4)生態(tài)保護紅線尚未涵蓋完全需要重點保護的生態(tài)要素。將生態(tài)保護紅線與自然保護地、國家一級公益林、飲用水水源地及天然商品林等重要生態(tài)要素進行疊加分析，已有76.27%的重要生態(tài)要素已劃入生態(tài)保護紅線中，仍有23.27%尚未劃入生態(tài)保護紅線中進行管控，且尚未劃入生態(tài)保護紅線中的自然保護地有16281.89hm2。原有生態(tài)保護紅線內(nèi)的自然保護區(qū)域存在大量“開天窗“情況，部分”開天窗“的圖斑面積僅有5m2(圖1)。這些不利后期的勘測定標工作。

(5)生態(tài)保護紅線邊界與自然地理要素邊界擬合程度還有待進一步提高。將生態(tài)保護紅線與各縣(區(qū)、市)最新影像圖疊加分析，已劃定的生態(tài)保護紅線與現(xiàn)狀山脈、河流等自然地貌單元邊界大部分保持一致，但部分生態(tài)保護紅線圖斑邊界存在與實體地理要素邊界存在不一致，甚至部分圖斑邊界狹長且?guī)в屑饨乔闆r，這些都不利于后期紅線勘測定標及地方政府的管控，如圖2所示。

圖1 原生態(tài)保護紅線開天窗示意圖 圖2 原生態(tài)保護紅線邊界不一致示意圖

1.4 原因分析

(1)由于劃定生態(tài)保護紅線時，規(guī)則尚未明確導(dǎo)致劃定偏差。2015年，由自治區(qū)發(fā)改委和原自治區(qū)環(huán)境保護廳牽頭啟動廣西生態(tài)保護紅線劃定工作。2017年2月，自治區(qū)環(huán)境保護廳根據(jù)自治區(qū)人民政府批示，按照中共中央辦公廳與國務(wù)院共同印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》[5]的要求，組織開展《廣西陸域生態(tài)保護紅線劃定方案》修訂工作。2018年10月，形成廣西生態(tài)保護紅線方案，包括了崇左市在內(nèi)的14個地市生態(tài)紅線的劃定方案，形成報批稿上報國務(wù)院審批。在此期間，國家層面尚未出臺生態(tài)保護紅線管理辦法，未明確生態(tài)保護紅線內(nèi)可以開展的人為活動，導(dǎo)致各方對劃定方案存在分歧；生態(tài)保護紅線內(nèi)仍然涉及合法礦業(yè)權(quán)，鎮(zhèn)村及大量的人工商品林。

(2)劃定生態(tài)保護紅線時，延續(xù)原保護地范圍導(dǎo)致劃定偏差。根據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定指南》中規(guī)定，應(yīng)確保劃定的生態(tài)保護紅線范圍涵蓋國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)域，其中包括國家公園、自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園及飲用水水源地一級保護區(qū)等十多種保護地整體納入紅線。由于當時自然保護地優(yōu)化調(diào)整工作尚未啟動，原有自然保護區(qū)、森林公園等保護地存在的范圍不準確、責(zé)權(quán)不明確等問題，而劃定生態(tài)保護紅線時均直接采用延續(xù)原有保護地范圍，從而導(dǎo)致生態(tài)保護紅線矛盾沖突區(qū)域較多[9]。

(3)底圖底數(shù)不一致造成生態(tài)保護紅線劃定偏差。生態(tài)保護紅線是由原自治區(qū)環(huán)境保護廳牽頭啟動生態(tài)保護紅線劃定工作，永久基本農(nóng)田劃定則是由自然資源部門牽頭劃定，各類自然保護區(qū)及森林一張圖均由林業(yè)部門統(tǒng)一管理。由于劃定時，不同部門采用不同的底圖底數(shù)，坐標系及比例尺，影響相互銜接的結(jié)果，也造成生態(tài)保護紅線與永久基本農(nóng)田、耕地、城鎮(zhèn)村用地之間的矛盾沖突，劃定偏差等問題。

(4)受地形地貌影響，集中連片劃定生態(tài)保護紅線較為困難。崇左市地處于中國的西南的丘陵地帶，不同于中部的平原地區(qū)，崇左市境內(nèi)丘陵起伏，山多地少，以喀斯特巖溶地貌為主體，且中部地區(qū)被左江及支流切割，形成錯綜分布的丘陵平原。受喀斯特巖溶地貌的限制，人類的生活、建設(shè)主要集中在溝谷及山前小平原區(qū)，市域內(nèi)耕地、林地及城鎮(zhèn)村空間高度混雜，空間矛盾沖突明顯，集中連片劃定生態(tài)保護紅線較為困難。

2 生態(tài)保護紅線評估調(diào)整路徑

2.1 評估調(diào)整原則

(1)總體穩(wěn)定、局部調(diào)整。根據(jù)構(gòu)建國家和區(qū)域生態(tài)安全格局，提升生態(tài)保護能力和生態(tài)系統(tǒng)完整性的需要，遵循已有的劃定成果，生態(tài)保護紅線布局應(yīng)不斷優(yōu)化和完善[6]。

(2)實事求是、客觀科學(xué)。在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，充分利用各類調(diào)查數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的工作底圖底數(shù)。采用精度較高的遙感影像和實地踏勘等多種方式，將生態(tài)保護紅線精準落實到國土空間。

(3)協(xié)同推進，強化銜接。建立協(xié)調(diào)有序的生態(tài)保護紅線劃定工作機制，充分與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀及城鄉(xiāng)發(fā)展布局等相銜接，與永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟社會發(fā)展需求和當前監(jiān)管能力相適應(yīng)[6]。

(4)評估調(diào)整思路。按照《生態(tài)保護紅線劃定指南》的要求，基于資源環(huán)境承載力與國土空間適宜性評價結(jié)果，將研究區(qū)域內(nèi)的重要生態(tài)保護地進行空間分析，借助高分遙感影像，逐圖斑對比矢量數(shù)據(jù)，分析識別生態(tài)保護紅線內(nèi)的沖突圖斑，識別應(yīng)劃未劃、應(yīng)扣未扣圖斑，按要求進行調(diào)入調(diào)出，然后進行邊界處理、現(xiàn)狀與規(guī)劃銜接、上下銜接，外業(yè)實地調(diào)查核實后形成生態(tài)保護紅線成果。根據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定指南》及《廣西壯族自治區(qū)國土空間規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于實施廣西生態(tài)保護紅線評估成果編制工作方案的函》(桂國規(guī)劃辦〔2020〕3號)[7]有關(guān)要求進行調(diào)整優(yōu)化。

圖3 生態(tài)保護紅線評估調(diào)整技術(shù)路線

2.2 評估調(diào)整內(nèi)容

(1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準確性。評估調(diào)整生態(tài)保護紅線應(yīng)采用國土調(diào)查、地理國情普查、遙感影像、物種調(diào)查等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)應(yīng)采用統(tǒng)一的底圖底數(shù)、坐標系及比例尺，確保所采用的數(shù)據(jù)成果精度相同、真實可靠。

(2)劃定界線的合理性情況。應(yīng)分析生態(tài)保護紅線圖斑界線與現(xiàn)狀自然地理要素如山脈、河流及湖泊等邊界保持一致性，做到圖、數(shù)及事實一致。

(3)應(yīng)劃盡劃?；谫Y源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果，梳理生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域，以及其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線情況，保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性及生態(tài)廊道的連通性，未劃入生態(tài)保護紅線內(nèi)的需要說明具體原因[8]。

(3)矛盾沖突。核實生態(tài)保護紅線內(nèi)永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、城鎮(zhèn)村建設(shè)用地、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、合法礦業(yè)權(quán)及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)等情況，分析生態(tài)保護紅線與其他重要控制線交叉重疊情況，提出相應(yīng)解決矛盾沖突的規(guī)則及辦法[9]。

(4)圖斑破碎度。分析生態(tài)保護紅線圖斑的集中連片度，降低生態(tài)保護紅線圖斑的破碎程度，以便后期的勘測定標及管控工作。

3 崇左市生態(tài)保護紅線評估調(diào)整分析

3.1 評估調(diào)整結(jié)果分析

崇左市原生態(tài)保護紅線面積465532.86hm2，占全市國土面積26.86%。將涉及人類活動較頻繁的耕地、基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)、礦產(chǎn)資源等區(qū)域調(diào)出，同時將屬于生態(tài)功能極重要區(qū)域的自然保護區(qū)、飲用水源一級保護區(qū)、國家一級公益林及其他具有重要功能、潛在重要生態(tài)價值、有必要實施嚴格保護的等區(qū)域調(diào)入生態(tài)保護紅線。調(diào)整后，崇左市生態(tài)保護紅線面積為395009.43hm2，占全市國土面積的22.79%，較原劃定方案下降4.07%。

3.2 評估調(diào)整對比分析

(1)與原紅線邊界合理性對比。原生態(tài)保護紅線劃定時，對于人為活動密集區(qū)僅進行簡單扣除，部分邊界尖角明顯且有狹長邊界存在，不利于后期的管控。本次優(yōu)化，對斑塊邊界不合理的地方重點進行修邊，減少后期管控難度。

圖4 調(diào)整前生態(tài)保護紅線邊界示意圖 圖5 原生態(tài)保護紅線邊界不一致示意圖

(2)與原紅線應(yīng)劃盡劃對比。對崇左市原生態(tài)保護紅線分別與自然保護地、飲用水水源地一級保護區(qū)、國家一級公益林、其他公益林、天然商品林和其他具有重要功能、潛在重要生態(tài)價值、有必要實施嚴格保護的區(qū)域進行分析，堅持科學(xué)合理，應(yīng)劃盡劃。由于原紅線內(nèi)其他公益林已在2019年公益林動態(tài)調(diào)整中調(diào)整為人工商品林，且部分其他公益林涉及合法礦業(yè)權(quán)，根據(jù)盡量減少新的不必要的矛盾沖突及實事求是的原則，妥善處理其他公益林內(nèi)的矛盾沖突后將矛盾沖突較小或不涉及矛盾沖突的應(yīng)劃盡劃調(diào)入紅線內(nèi)。調(diào)整后生態(tài)保護紅線內(nèi)各類應(yīng)劃盡劃除其他公益林外，其他均有一定的提升，在基本做到應(yīng)劃盡劃的同時，不將不必要的矛盾沖突帶入到生態(tài)保護紅線內(nèi)。

表2 調(diào)整前后紅線內(nèi)各類型應(yīng)劃盡劃面積對比 單位：hm2

(3)與原紅線矛盾沖突對比。本次生態(tài)保護紅線優(yōu)化，人為活動密集區(qū)與自然保護地、國家一級公益重疊部分保留在紅線內(nèi)，后期逐步有序退出；在自然保護地、國家一級公益林以外，矛盾沖突明顯且集中連片人工商品林及城鎮(zhèn)村建設(shè)用地、合法礦業(yè)權(quán)調(diào)出，保障社會的穩(wěn)定；對于重大項目一方面基礎(chǔ)設(shè)施項目保留在生態(tài)保護紅線內(nèi)，以后期管控的方式，限制人為活動，降低優(yōu)化生態(tài)保護紅線布局，對生境的破壞；另一方面對于開發(fā)建設(shè)不可逆的，例如礦產(chǎn)資源開發(fā)、風(fēng)電等項目，綜合評估確定調(diào)出后不對區(qū)域生態(tài)保護紅線造成威脅的，給予調(diào)出，盡量做到人口經(jīng)濟相平衡，發(fā)展與保護相協(xié)調(diào)。由于部分永久基本農(nóng)田涉及自然保護地核心區(qū)，且未劃入原紅線內(nèi)，故為保障地方生態(tài)安全，做到應(yīng)劃盡劃，將該部分劃入紅線內(nèi)且后期逐步有序退出。經(jīng)調(diào)整后，生態(tài)保護紅線內(nèi)人為活動頻繁區(qū)域減少，從而提高生態(tài)保護紅線劃定合理性和可行性。

表3 調(diào)整前后紅線內(nèi)各類型矛盾沖突對比表 單位：hm2

(4)與原紅線圖斑破碎程度對比。由于受地形地貌的約束，劃定生態(tài)保護紅線圖斑做到集中連片較為困難，故本次優(yōu)化著重對小于1km2的破碎圖斑進行評估，對于無保護意義的斑塊進行調(diào)出，減少生態(tài)保護紅線內(nèi)破碎程度，優(yōu)化后全市生態(tài)保護紅線聚合后斑塊面積大于11km2占比38.92%，對比優(yōu)化前提高29.66%。

3.3 評估調(diào)整合理性分析

經(jīng)評估調(diào)整后的生態(tài)保護紅線一方面在充分滿足實事求是且不帶入新的矛盾沖突的原則下，將原生態(tài)保護紅線以外的自然保護地、飲用水水源地保護區(qū)及國家一級公益林等重要生態(tài)要素劃入生態(tài)保護紅線中，另一方面在保障國土生態(tài)總體格局及對生態(tài)環(huán)境不造成明顯影響的前提下，將矛盾沖突劇烈的區(qū)域調(diào)出生態(tài)保護紅線，減少生態(tài)保護紅線內(nèi)人為活動頻繁區(qū)域。同時，對生態(tài)保護紅線的邊界及破碎圖斑進行評估，合理優(yōu)化生態(tài)保護紅線邊界及破碎圖斑，提高生態(tài)保護紅線劃定的科學(xué)性及可行性，故該評估調(diào)整優(yōu)化路徑合理且可行。

4 優(yōu)化與管控建議

(1)因地制宜，精準優(yōu)化生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線評估調(diào)整工作不能僅僅依靠一張“調(diào)整規(guī)則”，要通盤考慮，針對不同地域，不同空間結(jié)構(gòu)等因素，有針對性提出符合城市自身情況和地方政府管理的調(diào)整優(yōu)化方案。政府及主管部門要在差異化、精細化上下好功夫，避免生態(tài)保護紅線出現(xiàn)錯劃、漏劃的情況。對于邊境地區(qū)內(nèi)零星分布的村落要重點評估，一方面可適當為一些具有守邊固邊重要作用的村莊“開天窗”；另一方面對于前有農(nóng)田后有紅線的村莊，針對其自身發(fā)展需求，在不對生態(tài)環(huán)境造成影響的情況下，適當將生態(tài)保護紅線邊界按照自然地理邊境適當“退后”，為其留足發(fā)展的空間。

(2)分級分類，實行差別化管控。生態(tài)環(huán)境的保護不單依靠劃定生態(tài)保護紅線，還要有配套的管控機制。當前生態(tài)保護紅線管控仍然缺乏具體法律條款及政策的保障。應(yīng)加緊制定生態(tài)保護紅線管理法，盡快把生態(tài)保護紅線管控納入法治化軌道。由于邊境地區(qū)擔(dān)負著國家領(lǐng)土安全的重要角色，穩(wěn)邊固邊是其首要任務(wù)。建議在制定管控規(guī)則時，一方面對邊境地區(qū)生態(tài)保護紅線實行分級分類管控措施，明確環(huán)境準入的條件，使得各類生態(tài)保護紅線區(qū)域能夠得到有效保護[10]。在符合國家有關(guān)法規(guī)政策的前提下，對于邊境地區(qū)內(nèi)完全位于生態(tài)保護紅線內(nèi)的村莊，允許其采用城鄉(xiāng)增減掛鉤的方式，支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)的落地。同時，對于醫(yī)療、教育等民生項目確需且無法避讓占用生態(tài)保護紅線，在不占用自然保護地核心區(qū)且不對其生態(tài)功能造成影響條件下，允許其建設(shè)使用；另一方面，借鑒永久基本農(nóng)田與耕地的管控手段，對邊境地區(qū)內(nèi)且位于生態(tài)保護紅線核心區(qū)以外的區(qū)域，實行生態(tài)保護紅線進出平衡機制。由地方自然資源部門統(tǒng)一管理，并作為地市考核縣級政府的重要生態(tài)指標[11]。

(3)謀求發(fā)展，探索“兩山“轉(zhuǎn)換路徑。探索邊境地區(qū)“兩山”轉(zhuǎn)換路徑，健全生態(tài)產(chǎn)品有償使用機制。由于生態(tài)產(chǎn)品有價，因此，建立有償使用規(guī)則，發(fā)揮市場在生態(tài)產(chǎn)品配置的決定性作用，廣泛調(diào)動全社會保護生態(tài)產(chǎn)品的積極性[12]。建立對邊境地區(qū)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的獎補機制，推動邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向綠色低碳和提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)國土安全與生態(tài)安全的“雙贏”。搭建生態(tài)產(chǎn)品交易平臺，加快制定生態(tài)產(chǎn)品交易管理條例及生態(tài)產(chǎn)品有償使用制度，采用試點先行的方式，逐步搭建起全國生態(tài)產(chǎn)品交易平臺。同時，盡快確定生態(tài)保護紅線區(qū)域補償?shù)目傎Y金量，建立生態(tài)保護紅線專項資金，按照“誰保護，誰受益”的原則，建立健全生態(tài)保護紅線監(jiān)測考核機制，根據(jù)考核結(jié)果進行獎懲，并把生態(tài)保護紅線考核結(jié)果與生態(tài)補償資金向掛鉤，生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金全部用于生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護、生態(tài)修復(fù)及生態(tài)補償[13]。制定生態(tài)補償資金年度使用方案，編寫生態(tài)補償資金年度使用報告，確保在結(jié)算年度內(nèi)生態(tài)補償資源到位，且不發(fā)生生態(tài)補償資金超范圍使用情況。

(4)突破壁壘，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建共治共享。要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”。這是中國特色社會主義進入新時代的要求，也是打造多元化生態(tài)環(huán)境治理格局的需要[14]。邊境地區(qū)的生態(tài)保護僅依賴國家自上而下的管控模式是無法實現(xiàn)“長治久安”。要充分調(diào)動各方積極性和能動性，堅持政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會主體與公眾參與，引入市場機制，鼓勵社會資本參與生態(tài)文明建設(shè)，如支持社會資本參與邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)或發(fā)展林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)等，從而實現(xiàn)邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境共建共治共享。

5 結(jié) 語

國土空間規(guī)劃是一項綜合性規(guī)劃，其規(guī)劃重心既不在于大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)，也不在于尋求單一對生態(tài)與耕地資源的嚴格保護的規(guī)劃，而是資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[15]。生態(tài)保護紅線的評估調(diào)整及管控不能“一概而論”，而應(yīng)從構(gòu)建國家生態(tài)安全格局考慮，針對地域性及特殊性，探討不同的評估調(diào)整及管控方式，從而實現(xiàn)生態(tài)保護紅線劃得好，落得下，管得住，讓其發(fā)揮應(yīng)有得作用。本研究對崇左市原生態(tài)保護紅線從圖斑邊界，應(yīng)劃盡劃及矛盾沖突情況多方面進行劃定分析，總結(jié)其存在問題的主要原因，并基于邊境地區(qū)的實際情況，提出生態(tài)保護紅線評估調(diào)整的路徑。通過研究表明，評估調(diào)整路徑符合崇左市客觀實際，研究思路科學(xué)、可行。

生態(tài)保護紅線評估調(diào)整是新時期生態(tài)文明建設(shè)的初始階段與基礎(chǔ)工作，今后要進一步開展生態(tài)保護紅線勘測落界與管控政策研究，為實現(xiàn)中國夢打下結(jié)實的基礎(chǔ)。