張廣濟(jì)

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口指從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)，有明確的留城意愿和較強(qiáng)的留城能力，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定居住場所，且持續(xù)生活較長時(shí)間的農(nóng)村戶籍人口，亦即事實(shí)上的城鎮(zhèn)常住人口。鄉(xiāng)城流動(dòng)人口是人口城鎮(zhèn)化的先行群體，但受現(xiàn)行農(nóng)地等利好政策的影響，該群體較普遍地以“籍在鄉(xiāng)，人進(jìn)城”的方式棲居于城鎮(zhèn)，兼得城鄉(xiāng)兩利，處于虛城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，其完全城鎮(zhèn)化尚有待于戶籍遷移、職業(yè)轉(zhuǎn)移和公共服務(wù)體系轉(zhuǎn)換等環(huán)節(jié)的最終完成。而在這一系列轉(zhuǎn)化的連續(xù)統(tǒng)中，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出居于基礎(chǔ)和前提位置。

一

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的需要，從以下三點(diǎn)可見：

(一)農(nóng)村退出是調(diào)整人口結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系的需要

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在工業(yè)化的不同階段，工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)不同特征。工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)；工業(yè)化中期，工農(nóng)自養(yǎng)，平等發(fā)展；工業(yè)化后期或后工業(yè)化階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村。我國目前所處的工業(yè)化階段，通過相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)比，即可做出基本判斷。

表1數(shù)據(jù)顯示，2021年，我國“人均GDP”“三次產(chǎn)業(yè)所占比重”已呈現(xiàn)出后工業(yè)化階段特征；“常住人口城鎮(zhèn)化率”“第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比”具備工業(yè)化后期特征。雖不能據(jù)此判斷中國已完全進(jìn)入工業(yè)化后期階段，但至少表明中國已具備鮮明的工業(yè)化后期特征，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以城市反哺農(nóng)村，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

表1 工業(yè)化階段指標(biāo)與我國相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)比

工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，既需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也需要調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，使城鎮(zhèn)人口占比超過農(nóng)村人口占比，這樣多數(shù)人補(bǔ)貼少數(shù)人，城市反哺農(nóng)村才能成為可能。雖然第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2021年大陸14.12億總?cè)丝谥校擎?zhèn)化率已達(dá)64.72%，城鎮(zhèn)人口占比已大于農(nóng)村人口占比。(1)國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《第七次全國人口普查公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202105/t20210511_1817197.html。但換個(gè)角度則不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上，我國城鄉(xiāng)人口占比結(jié)構(gòu)性問題仍很突出。一是統(tǒng)計(jì)口徑的調(diào)整擴(kuò)大了城鎮(zhèn)人口占比。1990年后，人口普查中將城鎮(zhèn)常住人口，甚至區(qū)鎮(zhèn)所轄的實(shí)際管理的農(nóng)村人口納入了城鎮(zhèn)人口范疇，這就擴(kuò)大了城鎮(zhèn)人口規(guī)模。2020年公安部以戶籍為口徑進(jìn)行的調(diào)查則顯示，我國城鎮(zhèn)戶籍人口77083萬，城鎮(zhèn)化率為45.4%，農(nóng)村戶籍人口64095萬，占54.6%。(2)何春中：《公安部：截至2020年底我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到達(dá)45.4%》，《中國青年報(bào)數(shù)字報(bào)》，hteps//news.cyol.com/gb/artic/es/2021-05/10/content-pwp40tx98.html。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，仍然是少數(shù)人補(bǔ)貼多數(shù)人，不符合工業(yè)化發(fā)展特定階段的規(guī)律性要求，仍需進(jìn)一步調(diào)整城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)。二是從國際經(jīng)驗(yàn)上看，距離合理的人口結(jié)構(gòu)尚有差距。目前發(fā)達(dá)國家城市人口占比一般超過70%，美國為82%，英國為83%，瑞典為87%，日本達(dá)92%，卡塔爾為99%，俄羅斯達(dá)到74%，巴西達(dá)到87%。我國城市人口占比距發(fā)達(dá)國家70%的最低線尚有較大差距。這說明，引導(dǎo)農(nóng)村人口退出農(nóng)村，是人口城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略需要。

(二)農(nóng)村退出是優(yōu)化人地比，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的需要

人地比是衡量農(nóng)業(yè)效益的重要指標(biāo)。不同生產(chǎn)力條件下，農(nóng)地面積與勞動(dòng)力數(shù)量存在不同的結(jié)構(gòu)性依賴關(guān)系。工業(yè)化以來，隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步與推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需勞動(dòng)力逐漸減少。按國際經(jīng)驗(yàn)，耕地與勞動(dòng)力適配比為20：1，即每20畝耕地需要1個(gè)勞動(dòng)力。2021年，我國耕地面積19.179億畝，(3)國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計(jì)局：《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html。按該比例，約需1億勞動(dòng)力。每個(gè)勞動(dòng)力家庭按4人算，農(nóng)村人口在4億左右比較合適。目前農(nóng)村人口7.7億，尚需轉(zhuǎn)移3.7億。即便假定1.7億外出農(nóng)民工均為城鎮(zhèn)常駐人口，(4)人力資源和社會(huì)保障部農(nóng)民工工作司：《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/jiuye/gzdt/202105/t20210528_415362.html。仍有2億農(nóng)村戶籍人口需要轉(zhuǎn)移。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其重視“人口量大小”與“生產(chǎn)效率”之間的關(guān)系，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)人口量”的意義?！斑m當(dāng)人口量”首先是一個(gè)人口數(shù)量的概念，即當(dāng)土地、技術(shù)、管理等因素?cái)?shù)量一定時(shí)，能生產(chǎn)最多產(chǎn)品的人口量；(5)張培剛：《農(nóng)業(yè)與工業(yè)化》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第94頁。其次，它還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益概念，是“給予每人最高收入的一個(gè)變動(dòng)數(shù)字”，人口量適當(dāng)能使每個(gè)人的收入最高。有研究證明，在我國，有勞動(dòng)力6.01人、經(jīng)營面積6.7-13.4公頃的家庭農(nóng)場，平均收益最高。(6)國家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì)：《河南家庭農(nóng)場經(jīng)營狀況典型調(diào)查分析》，https://m.tuliu.com/mip/wnews/read-42756.html。目前我國人均耕地1.4畝，人多地少，人地矛盾突出，規(guī)模效益低。鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出，其宅基地使用權(quán)、承包地經(jīng)營權(quán)可以以流轉(zhuǎn)、入股、退回等方式向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社或集體經(jīng)濟(jì)組織集中，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；s化經(jīng)營。所以，促進(jìn)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出，保持農(nóng)業(yè)“適當(dāng)人口量”，是引導(dǎo)農(nóng)地規(guī)?；s化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的必然要求。

(三)農(nóng)村退出是鄉(xiāng)城流動(dòng)人口追求城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異和適應(yīng)家庭權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的必然選擇

托達(dá)羅(Todaro，1969)模型認(rèn)為，勞動(dòng)力遷移決策最重要的影響因素不是現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)收入差異，而是預(yù)期的城鄉(xiāng)收入差異。當(dāng)勞動(dòng)力認(rèn)為城市有帶來更高收入的可能性時(shí)，就會(huì)傾向于做出城市遷移決策。勞動(dòng)力供給曲線變化規(guī)律也證明了這一點(diǎn)。在一定范圍內(nèi)，收入升高，勞動(dòng)力供給曲線會(huì)呈上升趨勢，但該曲線并不會(huì)無限延伸；當(dāng)收入上升到一定臨界值時(shí)，勞動(dòng)力供給曲線會(huì)出現(xiàn)下降態(tài)勢。這種情況下，勞動(dòng)力為追求預(yù)期收益，就會(huì)尋求職業(yè)轉(zhuǎn)移。改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和糧食產(chǎn)量躍升式提高，農(nóng)業(yè)收入已幾乎達(dá)到頂點(diǎn)。對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力而言，傳統(tǒng)的種植業(yè)已難以滿足其收入預(yù)期，勢必通過職業(yè)轉(zhuǎn)移追求更高的收入。而城鎮(zhèn)制造、貿(mào)易、運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)的發(fā)展則為其提供了選擇機(jī)會(huì)。特別是在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，小城鎮(zhèn)將成為連結(jié)工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村的新的人口聚集區(qū)位。這為鄉(xiāng)城流動(dòng)人口退出農(nóng)村提供了動(dòng)力和機(jī)會(huì)。

農(nóng)村退出也是鄉(xiāng)城流動(dòng)人口適應(yīng)家庭權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的必然選擇。目前，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口多以跨代式家庭整體流動(dòng)方式進(jìn)入城鎮(zhèn)，家庭中的“新生代”不僅成為家庭成員中的主要“謀生者”，而且成長為家庭事務(wù)的決策者、家庭未來的規(guī)劃者。他們不僅追求托達(dá)羅模型揭示的城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異，而且追求城鄉(xiāng)預(yù)期權(quán)益差異。與父輩和季節(jié)性農(nóng)民工相比，他們更向往城市生活的便利性、環(huán)境的舒適性、公共服務(wù)的可及性、可期性，因而城鎮(zhèn)是他們最理想的家庭區(qū)位。經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)研究表明，家庭的區(qū)位是由家庭中的主要謀生者決定的，家庭中其他成員的有酬就業(yè)也都必須在該區(qū)域內(nèi)(7)張培剛：《農(nóng)業(yè)與工業(yè)化》，第96頁。。鄉(xiāng)城流動(dòng)人口家庭權(quán)力結(jié)構(gòu)的這一變化決定了其家庭區(qū)位選擇必將是城鎮(zhèn)而非農(nóng)村，退出農(nóng)村將是他們的理性選擇。

二

農(nóng)村退出主要包括農(nóng)村戶籍退出、承包地經(jīng)營權(quán)退出和宅基地使用權(quán)退出。各具體領(lǐng)域的退出存在什么障礙？如何認(rèn)識(shí)這些障礙？這是思考鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出首先要廓清的基本問題。

(一)關(guān)于戶籍退出的障礙與思考

戶籍退出即將戶籍從農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)。隨著城鎮(zhèn)戶籍制度的有序放開，農(nóng)村戶籍退出的機(jī)制已建立，理論上戶籍退出的制度壁壘已初步打破。但現(xiàn)行政策下，戶籍的權(quán)益屬性依然突出。承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、村集體收益權(quán)和政策性補(bǔ)貼等相關(guān)權(quán)益，都附著于戶籍之上。如果全家戶籍均遷出農(nóng)村，就可能意味著對(duì)農(nóng)村權(quán)益的全面放棄，這對(duì)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口而言是一筆不小的損失，因而普遍缺少戶籍退出意愿。他們更傾向于“流而不退”，人進(jìn)城，籍在鄉(xiāng)，兼得城鄉(xiāng)兩利。因此，戶籍與權(quán)益的制度性關(guān)聯(lián)，成了鄉(xiāng)城流動(dòng)人口戶籍退出的牽絆，有序切斷農(nóng)地權(quán)益與農(nóng)村戶籍的依附關(guān)系，將目前依附于戶籍的農(nóng)地權(quán)益轉(zhuǎn)化為農(nóng)村退出群體的利益保障，是推動(dòng)農(nóng)村戶籍退出的關(guān)鍵所在。

(二)關(guān)于農(nóng)地退出的障礙與思考

1.承包地經(jīng)營權(quán)退出障礙與思考。

現(xiàn)行政策設(shè)計(jì)中，將承包地經(jīng)營權(quán)視為鄉(xiāng)城流動(dòng)人口抵御流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的兜底性保障，一直采取保護(hù)性政策。一方面以法律的形式確認(rèn)承包人對(duì)承包地的占有、使用和收益權(quán)，(8)2002年國家頒布的《土地管理法》、2007年發(fā)布的《物權(quán)法》均從不同角度明確承包人對(duì)承包地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。另一方面通過延長承包期穩(wěn)定承包關(guān)系。(9)1984年中央1號(hào)文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，第一輪土地承包期一般在15年以上，開啟了我國第一輪土地承包。事實(shí)上，全國多數(shù)地區(qū)土地承包期為15年，即1984—1998年。1993年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出，在第一輪承包期到期之后，再延長30年不變，明確了第二輪土地承包期為1999—2028年。2017年黨的十九大提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。在這一政策框架下，部分地方政府采取了“以土地?fù)Q保障”或“讓農(nóng)民帶地進(jìn)城”的政策，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)。但該類“準(zhǔn)退出”政策，在保障了鄉(xiāng)城流動(dòng)人口的土地權(quán)益的同時(shí)，也增強(qiáng)了農(nóng)村的“拉力”，導(dǎo)致了鄉(xiāng)城流動(dòng)人口“流而不退”的現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)城流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

這種以土地作為兜底性保障的思路，直接來源是對(duì)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口城市經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、能力和收入水平的片面認(rèn)知，深層來源則是20世紀(jì)50年代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的勞動(dòng)力城市遷移須遵循“農(nóng)業(yè)部門—城市非正規(guī)部門—城市正規(guī)部門”路徑的理論。(10)張廣濟(jì)：《鄉(xiāng)城流動(dòng)人口市民化研究：歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展態(tài)勢》，《關(guān)東學(xué)刊》2020年第5期。但事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，就業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生顛覆性變化。非正規(guī)就業(yè)以其對(duì)多層次勞動(dòng)力強(qiáng)大的吸納能力逐漸成為城鎮(zhèn)主流就業(yè)形式，甚至成為一種制度安排，勞動(dòng)力市場整體也出現(xiàn)非正規(guī)化趨勢。2018年，國際非正規(guī)就業(yè)人口已超過就業(yè)總?cè)丝诘?1%，國內(nèi)非正規(guī)就業(yè)人口已經(jīng)占到城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)丝诘乃姆种?11)黃宗智：《中國的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)》，《文化縱橫》2021年第6期。非正規(guī)就業(yè)固然存在問題，但其天然地意味著低薪、貧困、排斥和城鎮(zhèn)生活風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn)，以及必須過渡到正規(guī)就業(yè)才能融入城鎮(zhèn)社會(huì)的西方理論已不符合當(dāng)代中國社會(huì)實(shí)際。這從下面兩組數(shù)據(jù)對(duì)比即可看出。

表2顯示，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)私企職工月收入差距并不大，2018年410元，2019年505元，2020年738元。如排除2019年和2020年疫情影響農(nóng)民工流動(dòng)與就業(yè)等特殊因素，農(nóng)民工收入已接近城鎮(zhèn)私企職工收入水平?？梢灶A(yù)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷向好、非正規(guī)就業(yè)規(guī)范化水平的不斷提升，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)私企職工收入差距將越來越小。

表2 2018—2020年城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工月薪對(duì)照表 單位：元

表3顯示，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距較大，2020年26703元，2021年28481元。但兩組數(shù)據(jù)對(duì)比則依次反映出以下四層邏輯：第一，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距大于農(nóng)民工和城鎮(zhèn)私企職工的收入差距；第二，城鄉(xiāng)之間地域和產(chǎn)業(yè)因素造成的收入差距，大于城鎮(zhèn)私企職工和農(nóng)民工工作性質(zhì)因素造成的收入差距；第三，農(nóng)地對(duì)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口收入的貢獻(xiàn)明顯小于城鎮(zhèn)就業(yè)對(duì)收入的貢獻(xiàn)；第四，基于上述三點(diǎn)可見，農(nóng)地的兜底保障功能正在弱化，進(jìn)城務(wù)工增加收入對(duì)社會(huì)保障的支持功能將逐步凸顯。

表3 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入對(duì)照表 單位：元

因此，破除農(nóng)地兜底性保障功能的固有思維，推動(dòng)承包地經(jīng)營權(quán)退出，不會(huì)成為鄉(xiāng)城流動(dòng)人口城鎮(zhèn)生活風(fēng)險(xiǎn)的來源，反而可以促進(jìn)其城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.宅基地使用權(quán)退出障礙與思考。

現(xiàn)行政策對(duì)農(nóng)村住宅及宅基地使用權(quán)交易進(jìn)行了嚴(yán)格限制，只允許在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不允許城鎮(zhèn)戶籍人口購買，以保障農(nóng)戶“戶有所居、民不失所”。這就造成一個(gè)二難困境：鄉(xiāng)城流動(dòng)人口想在城鎮(zhèn)購房，但缺少資金，想出售農(nóng)村住房，卻難以售賣變現(xiàn)；城鎮(zhèn)居民想在農(nóng)村買房置業(yè)，滿足田園生活需求，但政策不允許。這不僅導(dǎo)致房屋繼續(xù)空置與貶值，而且影響了鄉(xiāng)城流動(dòng)人口聚攏資金進(jìn)城購房的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，導(dǎo)致事實(shí)上的退出障礙。

事實(shí)上，在對(duì)待宅基地使用權(quán)的態(tài)度上，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口與第一代農(nóng)民工不同。第一代農(nóng)民工多是單人進(jìn)城，季節(jié)性流動(dòng)，家在農(nóng)村；進(jìn)城是手段，增收是目的；故鄉(xiāng)是他們的精神家園，葉落歸根是他們的必然選擇，對(duì)農(nóng)村住宅的需求是剛性的。鄉(xiāng)城流動(dòng)人口多是家庭整體移居城鎮(zhèn)，進(jìn)城不但為增收，還為了追求城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)生活；故鄉(xiāng)是他們?nèi)松钠瘘c(diǎn)，城鎮(zhèn)才是他們的精神歸宿。他們返鄉(xiāng)的可能性很低，對(duì)農(nóng)村住宅的需求也越來越弱。即便返鄉(xiāng)，基于農(nóng)村空置房多而且價(jià)格便宜的情況，他們認(rèn)為，隨時(shí)可以以便宜的價(jià)格買到住房。

因此，鑒于鄉(xiāng)城流動(dòng)人口已定居城鎮(zhèn)的客觀情況，改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制，打破城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場流通渠道，允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房，可為鄉(xiāng)城流動(dòng)人口退出農(nóng)村提供政策工具與資金支持。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)障礙與思考

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)曾嘗試過“城保模式”“農(nóng)保模式”和“綜保模式”，但均未能走出困局。2014年，國家合并城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并列的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，專門為城鎮(zhèn)非從業(yè)居民和農(nóng)村居民提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)。鄉(xiāng)城流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主。政策規(guī)定，保費(fèi)由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼構(gòu)成。但實(shí)際執(zhí)行中遭遇三個(gè)問題：一是繳費(fèi)水平低。廣東省、上海市、吉林省和貴州省作為華南、華東、東北和西南地區(qū)典型，基本代表了國內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平。2021年，廣東省居民養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)十檔，檔位標(biāo)準(zhǔn)從180元/年到4800元/年不等；上海市也設(shè)十檔，檔位標(biāo)準(zhǔn)從500元/年到5300元/年不等；吉林省設(shè)11檔，檔位標(biāo)準(zhǔn)從200元/年到2000元/年不等；貴州省設(shè)10檔，檔位標(biāo)準(zhǔn)從100/年到3000元/年不等。集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼視情況不同而異，但普遍金額很小，有的省份還沒有，整體上存在繳費(fèi)水平低的問題。二是保險(xiǎn)待遇低。低繳費(fèi)決定了低待遇。2020年，全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，年人均水平2088元，月均174元，保障功能極低。三是參保意愿差。低待遇必然導(dǎo)致低參保率。2020年，我國大陸具有參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資格的約有7.71億人，但同年底，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)僅為5.42億，尚有2.29億人未參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，或只有低水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)，加劇了鄉(xiāng)城流動(dòng)人口的養(yǎng)老擔(dān)憂，也增強(qiáng)了他們對(duì)農(nóng)地養(yǎng)老功能的依賴，形成農(nóng)村退出障礙。如能將農(nóng)地權(quán)益、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策性資源轉(zhuǎn)入其養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，幫助其提高繳費(fèi)檔位標(biāo)準(zhǔn)，提升保險(xiǎn)待遇，則有助于增強(qiáng)城鎮(zhèn)“拉力”，化解鄉(xiāng)城流動(dòng)人口對(duì)農(nóng)地的非必要依賴。

三

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出雖條件尚不充分，但退出的必要性、價(jià)值與意義卻日益彰顯，因此到了為農(nóng)村退出做理論準(zhǔn)備與機(jī)制探索的階段了。

(一)呼吁—退出

“呼吁—退出”是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼于1960年代提出的一種理論。赫希曼認(rèn)為，由于技術(shù)的進(jìn)步和生產(chǎn)力水平的提高，各類組織的生產(chǎn)活動(dòng)都會(huì)發(fā)生低效運(yùn)行即可滿足目標(biāo)達(dá)成的現(xiàn)象。久而久之，必然導(dǎo)致績效衰減、經(jīng)濟(jì)松弛和組織衰退，并進(jìn)而引發(fā)組織成員的不滿情緒。組織成員一般通過兩種方式表達(dá)不滿：一種是“退出”，即退出該組織；二是“呼吁”，即保留組織成員的身份，但會(huì)發(fā)出抱怨，制造輿論，發(fā)出倡議，促成改變。赫希曼認(rèn)為，退出和呼吁一般是相互結(jié)合同時(shí)運(yùn)用的。退出是市場力量作用的結(jié)果，而呼吁則是政治行為。赫希曼的“退出—呼吁”理論對(duì)思考鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出機(jī)制具有啟發(fā)價(jià)值。

中央政府對(duì)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出早已布局。早在2015年，國務(wù)院頒布的《土地管理法》、同年全國人大通過的《農(nóng)村土地承包法》，均提及農(nóng)村土地退出問題。同年10月，中央又提出支持引導(dǎo)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口“依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體收益權(quán)的指導(dǎo)性意見。(12)中共中央十八屆五中全會(huì)：《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-11/03/content_5004093.htm。因此，現(xiàn)行農(nóng)地承包責(zé)任制長久不變的政策可以視為是城鎮(zhèn)化過程中的過渡性保障政策，從長遠(yuǎn)看，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口從農(nóng)村退出，完全市民化，理論上已經(jīng)得到政策支持，學(xué)術(shù)界理應(yīng)為此發(fā)出“呼吁”，為“退出”做好思想、輿論和理論準(zhǔn)備。

(二)制定退出原則

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出，需要制定科學(xué)、合理、可持續(xù)的退出原則，保障包括退出者在內(nèi)的多方權(quán)益。

1.統(tǒng)籌原則。

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出需堅(jiān)持統(tǒng)籌原則，做到城市與農(nóng)村統(tǒng)籌，現(xiàn)實(shí)與發(fā)展協(xié)調(diào)，各方需求兼顧，重點(diǎn)扶持突出。從農(nóng)村退出的角度看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要打破城鄉(xiāng)資源壁壘，實(shí)現(xiàn)資源流動(dòng)與耦合，為農(nóng)村退出創(chuàng)造政策、資源和產(chǎn)業(yè)條件?，F(xiàn)實(shí)與發(fā)展協(xié)調(diào)，就是杜絕短期行為，相關(guān)政策不但要滿足退出群體現(xiàn)實(shí)的利益需求，還要為其未來發(fā)展提供更多的保障。各方需求兼顧，即保障退出方、留守方、輸入地、輸出地等多方權(quán)益。重點(diǎn)扶持，即采取傾斜性過渡政策，對(duì)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口進(jìn)行重點(diǎn)扶持。因?yàn)槠渫顺鲂袨?，既是追求個(gè)體發(fā)展的理性選擇，也是對(duì)國家發(fā)展戰(zhàn)略的響應(yīng)與支持，因此，應(yīng)對(duì)其退出行為予以肯定、鼓勵(lì)、支持和補(bǔ)償。

2.自愿原則。

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶，可引導(dǎo)支持其“按照自愿有償原則”，將承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給所在集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或交回發(fā)包方，明確了農(nóng)地退出的“自愿”和“有償”原則。因此，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)地退出必須在法律框架內(nèi)遵循自愿有償原則進(jìn)行。自愿和有償互為表里，互相依賴。有研究表明，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口基本都不愿意退出農(nóng)村，但如果將退出與補(bǔ)償及城鎮(zhèn)保障聯(lián)系在一起，則體現(xiàn)出一定的退出意愿。(13)鄭興明：《中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民退出機(jī)制研究》，北京：人民出版社，2012年，第113頁。因此，自愿原則，體現(xiàn)為兩個(gè)層面的自覺：一是自愿不等于自發(fā)，并不是靜待其產(chǎn)生退出意愿，而是要建立相關(guān)引導(dǎo)機(jī)制激發(fā)其產(chǎn)生退出意愿；二是引導(dǎo)機(jī)制的核心是利益保障機(jī)制，特別是明晰而有吸引力的農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制、公平公正的社保獲取機(jī)制。

3.補(bǔ)償原則。

按現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包方在承包期內(nèi)交回承包地，則有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是影響鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出決策的重要變量。只有補(bǔ)償效用超過農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效用，他們才會(huì)考慮從農(nóng)村退出。補(bǔ)償應(yīng)包括直接貨幣補(bǔ)償和城市生活保障補(bǔ)償。直接貨幣補(bǔ)償即退出后給予的農(nóng)地補(bǔ)償。對(duì)此，國內(nèi)已有一些實(shí)踐探索，如按“退出補(bǔ)償額”=“土地年平均流轉(zhuǎn)價(jià)格”ד第二輪承包期剩余年限”的公式計(jì)算補(bǔ)償額度。但鄉(xiāng)城流動(dòng)人口退地意愿并不高，因?yàn)榘凑諊艺撸?028年第二輪承包期結(jié)束后，承包期還將再延長30年。如僅以第二輪承包期剩余年限計(jì)算補(bǔ)償時(shí)間，農(nóng)民自然不愿接受，更不會(huì)激發(fā)其退出土地的積極性。理論上，只有當(dāng)退地的預(yù)期收益超過目前可見的農(nóng)地收益時(shí)，退出才會(huì)成為主流選擇。因此，退出補(bǔ)償可以考慮補(bǔ)償加補(bǔ)貼的形式。補(bǔ)償額依據(jù)承包期內(nèi)的土地平均收入計(jì)算，補(bǔ)貼即政府提供的各種政策性補(bǔ)貼，如農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。各種補(bǔ)貼以直接或間接、貨幣或非貨幣的方式補(bǔ)償給退出者，以此調(diào)動(dòng)農(nóng)村退出積極性，具體補(bǔ)償方式可將城市社會(huì)保障資格與待遇綜合起來整體設(shè)計(jì)。

4.漸進(jìn)原則。

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出是一個(gè)漫長的過程，特別在農(nóng)村“拉力”穩(wěn)定、城市未知風(fēng)險(xiǎn)猶存的情況下，其退出應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則。漸進(jìn)原則一方面體現(xiàn)為退出群體的漸進(jìn)性。國家應(yīng)鼓勵(lì)在城市能穩(wěn)定就業(yè)、有穩(wěn)定住房，具備一定經(jīng)濟(jì)條件和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的鄉(xiāng)城流動(dòng)人口先行退出，然后再根據(jù)其他鄉(xiāng)城流動(dòng)人口城市融合的能力與深度，逐漸推動(dòng)其進(jìn)入退出日程。另一方面體現(xiàn)為退出領(lǐng)域的漸進(jìn)性。農(nóng)村戶籍、承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)不必同步完全退出，可以先部分退出，如戶籍先退出，或宅基地使用權(quán)先退出，或承包地經(jīng)營權(quán)先退出，然后擇機(jī)陸續(xù)退出其他權(quán)益，直至完全退出。

(三)優(yōu)化退出路線

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出應(yīng)遵循“準(zhǔn)退出”—“部分退出”—“完全退出”的路線?！皽?zhǔn)退出”就是鄉(xiāng)城流動(dòng)人口在保留戶籍、宅基地使用權(quán)、承包地經(jīng)營權(quán)及村集體相關(guān)權(quán)益的條件下，通過流轉(zhuǎn)的方式將其經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其他村民、村集體或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，以利益分享的方式保障自己的土地利益?！安糠滞顺觥本褪菍艏⒄厥褂脵?quán)、承包地經(jīng)營權(quán)及村集體相關(guān)權(quán)益分離，而從其中的某個(gè)(或某些)領(lǐng)域退出，同時(shí)仍保留其他方面的權(quán)益；“完全退出”就是戶籍、宅基地使用權(quán)、承包地經(jīng)營權(quán)，以及村集體相關(guān)權(quán)益等完全從農(nóng)村退出，這是實(shí)質(zhì)性的退出，退出之后，與農(nóng)村再無利益關(guān)系。該退出路線循序漸進(jìn)，更易被退出者接受。

目前，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出處于“準(zhǔn)退出”階段，即人雖進(jìn)城，但農(nóng)村權(quán)益都在。下一步應(yīng)進(jìn)入“部分退出”階段。該階段可首先推動(dòng)鄉(xiāng)城流動(dòng)人口宅基地使用權(quán)退出。建立全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略部署，為此提供了理論依據(jù)和實(shí)踐可行性。特別是打通城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場制度壁壘方面，可率先進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)。賦予城鎮(zhèn)居民農(nóng)村閑置房屋購買權(quán)，這不僅可滿足城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房置業(yè)以度假或養(yǎng)老的需要，而且可以增加鄉(xiāng)城流動(dòng)人口的貨幣收入，提升城市購房能力，促進(jìn)其農(nóng)村退出，待時(shí)機(jī)成熟后，再推動(dòng)戶籍、承包地經(jīng)營權(quán)退出。

(四)創(chuàng)新社會(huì)保障機(jī)制，以“城鎮(zhèn)進(jìn)入”推動(dòng)“農(nóng)村退出”

在建立全國統(tǒng)一的社保體系條件尚不成熟的情況下，建立省級(jí)城鄉(xiāng)耦合、區(qū)域協(xié)調(diào)的社保體系將是積極的過渡政策。

1.將農(nóng)村政策性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)社會(huì)保障資源。

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口農(nóng)村退出后，政府可采取直接干預(yù)的辦法，將現(xiàn)有的政策性補(bǔ)貼納入其城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中。具體而言，將農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼納入退出者的養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)，按比例劃入其個(gè)人與統(tǒng)籌賬戶，這樣可提高退出者的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，而繳費(fèi)方式、賬戶結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老金計(jì)算辦法則與市民相同，可有效提高社保待遇，對(duì)退出者產(chǎn)生較強(qiáng)的吸引力；政府還可提供一定額度的職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，并直接按比例劃入退出者相應(yīng)賬戶，實(shí)現(xiàn)醫(yī)保和失業(yè)保險(xiǎn)同城化。

2.實(shí)行“區(qū)域協(xié)調(diào)，分程核算”的社保模式。

鄉(xiāng)城流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)參保意愿低、繳費(fèi)難和便攜性差的問題，可通過“區(qū)域協(xié)調(diào)，分程核算”的社保模式解決。所謂“區(qū)域協(xié)調(diào)，分程核算”，就是在不同行政區(qū)內(nèi)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)后，統(tǒng)籌賬戶里面的基金不必隨人員流動(dòng)而轉(zhuǎn)移到其他行政區(qū)社保賬戶中，而是采取分程核算的辦法，根據(jù)參保者在本行政區(qū)內(nèi)的保費(fèi)繳納情況，計(jì)算出其應(yīng)得的退休金，然后劃入?yún)⒈Ｕ呷珖ㄒ坏纳鐣?huì)保障卡賬戶中。舉例說，假如某人在A市工作5年并參保，然后流動(dòng)到B市，工作并參保了3年，此后又回到家鄉(xiāng)附近的C鎮(zhèn)定居并參保。那么，該人退休時(shí)，A市、B市和最后所在C鎮(zhèn)分別根據(jù)其在本區(qū)域內(nèi)的保費(fèi)繳納情況，計(jì)算出其退休金，并分別注入該人社會(huì)保障卡賬戶。這樣無需轉(zhuǎn)移就可接續(xù)，又可以有效保障參保者的利益，激發(fā)其加入城鎮(zhèn)社保體系的積極性，推動(dòng)農(nóng)村退出。