郭欣

（陜西中醫(yī)藥大學(xué) 陜西咸陽 712046）

2018年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）從法律層面提出強(qiáng)化預(yù)算約束，建立健全規(guī)范透明、科學(xué)有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。雖然我國現(xiàn)階段已建立起規(guī)范完善的財(cái)政管理體系，但是現(xiàn)行的管理機(jī)制及技術(shù)底層與《預(yù)算法》的總目標(biāo)尚有差距，如何利用新興技術(shù)改善預(yù)算管理，構(gòu)建有序高效的預(yù)算管理系統(tǒng)已成為必然趨勢?！皡^(qū)塊鏈+會計(jì)”“區(qū)塊鏈+審計(jì)”等應(yīng)用場景已逐漸初步落地，但是“區(qū)塊鏈+預(yù)算管理”的探索尚在研究初期，因此，本文從技術(shù)基礎(chǔ)出發(fā)，提出構(gòu)建五層預(yù)算管理的架構(gòu)。

一、區(qū)塊鏈技術(shù)原理及特征

區(qū)塊鏈?zhǔn)且环N按照時(shí)間順序以鏈條方式組成的特定數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)（袁勇，2016），其本質(zhì)是去中心化共享總賬（decentralized shared ledge）或分布式賬本，“賬本”中的數(shù)據(jù)以區(qū)塊的形式收尾相連，且系統(tǒng)上所有節(jié)點(diǎn)均參與數(shù)據(jù)的生成、驗(yàn)證及存儲。區(qū)塊鏈按照其拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)及開放程度可分為三類，分別為公有鏈、聯(lián)盟鏈及私有鏈，按照用戶節(jié)點(diǎn)參與驗(yàn)證數(shù)據(jù)廣泛性程度，三者中心化程度遞增，聯(lián)盟鏈居中，其被定義為一種基于信任機(jī)制的多中心化模式（吳忠生，2019），本文預(yù)算管理架構(gòu)即使用聯(lián)盟鏈邏輯。

區(qū)塊鏈技術(shù)的基礎(chǔ)架構(gòu)共為六層，從下至上分別為數(shù)據(jù)層、網(wǎng)絡(luò)層、共識層、激勵層、合約層及應(yīng)用層。數(shù)據(jù)層包含新數(shù)據(jù)塊形成并延續(xù)主鏈的過程所需因素，主要包括鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)、時(shí)間戳及不對稱加密等六項(xiàng)；網(wǎng)絡(luò)層封裝組網(wǎng)方式、信息傳播協(xié)議及數(shù)據(jù)驗(yàn)證機(jī)制，通過該層可使所有節(jié)點(diǎn)參與驗(yàn)證并對整個(gè)過程記賬；共識層解決如何使高度分散的節(jié)點(diǎn)對整體區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)達(dá)成一致認(rèn)可；激勵層與共識層相耦合，激勵機(jī)制滿足了共識過程中自我利益最大化的目標(biāo)；合約層則是在底端基礎(chǔ)上的邏輯算法，其承擔(dān)該系統(tǒng)編程基礎(chǔ)。

區(qū)塊鏈技術(shù)具有以下技術(shù)特征：（1）鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)。鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)是從創(chuàng)立第一區(qū)塊以來形成的所有數(shù)據(jù)形成的最長主鏈，在該主鏈上，所有數(shù)據(jù)通過哈希值與前一數(shù)據(jù)塊首尾相連。在當(dāng)前區(qū)塊上，包含經(jīng)過所有節(jié)點(diǎn)認(rèn)證的交易數(shù)量及交易記錄。鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)的優(yōu)勢是通過該最長鏈條，可追溯鏈上所有數(shù)據(jù)，繼而達(dá)到歷史重現(xiàn)功能。（2）時(shí)間戳技術(shù)。時(shí)間戳封裝在當(dāng)前區(qū)塊的區(qū)塊頭中，該技術(shù)與鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)結(jié)合后，給整個(gè)區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)賦予時(shí)間維度，使所有在主鏈上的交易按照時(shí)間先后順序記錄，有助于形成不可篡改及不可逆的數(shù)據(jù)鏈。（3）安全密鑰。區(qū)塊鏈中采用的是非對稱加密技術(shù)，該加密技術(shù)使用兩個(gè)配對存在的“公鑰”和“私鑰”分別進(jìn)行加密和解密。在信息加密的場景中，加密信息提供者用信息需求者的公鑰對信息加密后傳遞，信息需求者用自己的私鑰進(jìn)行解密后即可獲取信息。非對稱加密技術(shù)不僅為區(qū)塊鏈信息傳遞保證了安全性同時(shí)提供了所有權(quán)驗(yàn)證需求。（4）智能合約。智能合約本質(zhì)為程序代碼，內(nèi)嵌于區(qū)塊鏈合約層的一組商業(yè)邏輯和算法，在滿足腳本條件時(shí)可自動執(zhí)行之前已達(dá)成一致的合約內(nèi)容。（5）共識機(jī)制。區(qū)塊鏈中所有節(jié)點(diǎn)地位平等，呈去中心化存在，如何使所有節(jié)點(diǎn)達(dá)到統(tǒng)一協(xié)商結(jié)果，這就是共識機(jī)制的價(jià)值。現(xiàn)多使用工作量證明方法選擇出下一區(qū)塊的記賬權(quán)，該選出的節(jié)點(diǎn)將當(dāng)前時(shí)間段內(nèi)的交易記錄打包成一個(gè)區(qū)塊廣播發(fā)給所有節(jié)點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)證，若該區(qū)塊獲得多數(shù)節(jié)點(diǎn)的驗(yàn)證成功，則該區(qū)塊可接至主鏈。

二、現(xiàn)階段預(yù)算管理的流程機(jī)制及尚待改進(jìn)之處

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是1994年分稅制以來，我國的公共服務(wù)保障水平得到了顯著提升，形成了一套規(guī)范有序的治理體制（胡揚(yáng)，2020）。但是，隨著2018年中央對《預(yù)算法》修訂特別是高度強(qiáng)調(diào)預(yù)算剛性及績效評價(jià)效益以來，現(xiàn)存預(yù)算管理及流程的短板逐步顯現(xiàn)。以我國預(yù)算管理主要依托工具的國庫集中支付系統(tǒng)為例，該系統(tǒng)參與部門包括財(cái)政管理部門、預(yù)算單位及各商業(yè)銀行，使用工具分別為國庫集中支付專戶、預(yù)算單位零余額賬戶及商業(yè)銀行清算系統(tǒng)。國庫集中支付系統(tǒng)本世紀(jì)初形成雛形并在我國一級預(yù)算部門逐步試點(diǎn)，所有財(cái)政支出由國庫單一賬戶支付，其較好地解決了在此之前財(cái)政資金層層劃撥造成的效率和成本問題，也能一定程度上遏制資金擠占、挪用和截留等腐敗問題。但是，以國庫集中支付系統(tǒng)為主要工具的預(yù)算體系仍然面臨以下困境：

（一）預(yù)算資金流向難以準(zhǔn)確監(jiān)控

現(xiàn)行國庫集中支付系統(tǒng)支付方式為國庫直接支付及國庫授權(quán)支付兩類，兩者的區(qū)別為前者是由預(yù)算單位提出申請，財(cái)政部門審核后由國庫集中支付專戶直接付款，后者則是在預(yù)算批復(fù)范圍內(nèi)，預(yù)算單位在該授權(quán)范圍內(nèi)向收款人支付資金。整體支付流程中，財(cái)政部門擔(dān)任核心審核角色，特別是直接支付中的人員工資及政府采購項(xiàng)目等大額資金撥付均以人工操作為主，該過程中單一支付環(huán)節(jié)過度依賴人工，在一定程度上帶來人工成本增加、效率低下等問題。在實(shí)際工作中，從預(yù)算單位至收款單位僅依靠人工進(jìn)行審核，未有相關(guān)資金標(biāo)準(zhǔn)及后續(xù)資金流向等全過程閉環(huán)性監(jiān)督及審核，在部分專業(yè)人員不足的基層部門，造成資金使用效率低下問題。

（二）預(yù)算績效未全面開展，績效評價(jià)真實(shí)性不足

黨的十九大在前期“預(yù)算績效評價(jià)體系”及“績效管理”基礎(chǔ)上再次提出全面實(shí)施預(yù)算績效，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理已經(jīng)上升為國家治理體系層面。汪愛武（2018年）認(rèn)為我國現(xiàn)已形成“以專家和第三方機(jī)構(gòu)為載體的”預(yù)算績效管理體系，肯定第三方機(jī)構(gòu)的積極作用。但是不可否認(rèn)的是，預(yù)算績效管理整體在實(shí)踐中呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，仍存在著一些問題，如僅對大型資金項(xiàng)目支出有績效要求，跨年度項(xiàng)目績效指標(biāo)難以前后有機(jī)銜接，預(yù)算績效設(shè)定與整體發(fā)展目標(biāo)難以貫穿融合等。

（三）預(yù)決算公開內(nèi)容透明度不高

財(cái)務(wù)信息公開是現(xiàn)代政府治理體系的重要方面，現(xiàn)各部門（單位）預(yù)決算公開均采用統(tǒng)一結(jié)構(gòu)：包括單位職能概括、年度預(yù)決算報(bào)表、部門預(yù)決算報(bào)表說明及相關(guān)名詞解釋，采用統(tǒng)一結(jié)構(gòu)的預(yù)決算公開主要有以下兩類問題：一是報(bào)表指標(biāo)過于宏觀，在公開信息的年度預(yù)決算報(bào)表中，是以功能及經(jīng)濟(jì)分類項(xiàng)目的類款項(xiàng)明細(xì)展示支出明細(xì)，即“錢花在哪兒”及“錢怎么花”問題，但是無法從財(cái)務(wù)信息公開中獲取具體資金的最終用途及支出產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)效益；二是匯總數(shù)據(jù)的財(cái)政部門自主空間較大，掩蓋基層數(shù)據(jù)真實(shí)性。以教育體系為例，在西部部分省份，每個(gè)教育預(yù)算單位各自形成財(cái)務(wù)信息公開，僅由省級財(cái)政部門進(jìn)行一次匯總，這將導(dǎo)致省級政府部門擁有較大裁量權(quán)，并引發(fā)隱匿或篡改數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、區(qū)塊鏈技術(shù)在預(yù)算系統(tǒng)中的應(yīng)用

面對以上三類問題，許多學(xué)者認(rèn)為區(qū)塊鏈的優(yōu)勢與預(yù)算管理存在較強(qiáng)技術(shù)耦合性，曾雪云（2019）與金嘉欣（2020）提出了運(yùn)用區(qū)塊鏈的技術(shù)優(yōu)化財(cái)政管理方案。本文在此基礎(chǔ)上，依托我國國庫支付系統(tǒng)平臺，將區(qū)塊鏈技術(shù)融入該主要依托工具，為優(yōu)化財(cái)政管理職能提供契機(jī)。Gareth（2015年）提出將國庫單一賬戶（treasury single account）置于區(qū)塊鏈系統(tǒng)中可構(gòu)成有效、可信任的去中心化閉環(huán)體系，消除之前監(jiān)管獨(dú)立性問題，他提供一個(gè)簡易的兩層架構(gòu)模型：第一層為各商業(yè)銀行中“內(nèi)部子賬戶”（指開設(shè)在商業(yè)銀行中的各單位組織的零余額賬戶），主層為終端國庫賬戶，第一層通過智能合約進(jìn)行的自動交易操作與主層聯(lián)接。根據(jù)Gareth提出的立體式的架構(gòu)模型，結(jié)合我國預(yù)算管理應(yīng)用情景，本文構(gòu)建了以聯(lián)盟鏈為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的五層預(yù)算管理系統(tǒng)基礎(chǔ)架構(gòu)。在聯(lián)盟鏈中，節(jié)點(diǎn)的進(jìn)入不僅需預(yù)先經(jīng)過權(quán)威機(jī)構(gòu)篩查，其整體拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)同時(shí)呈多中心化，符合我國預(yù)算管理財(cái)政部門、稅務(wù)部門及審計(jì)部門等政府多部門監(jiān)管需要。至此，整個(gè)體系構(gòu)成了從基層預(yù)算單位至多方監(jiān)管部門的多層次區(qū)塊鏈預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。預(yù)算管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)架構(gòu)可設(shè)計(jì)為5層，分別是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層、智能合約層、基礎(chǔ)服務(wù)層、外部接口層及管理運(yùn)用層。與傳統(tǒng)區(qū)塊鏈系統(tǒng)架構(gòu)類似，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層與智能合約層為系統(tǒng)提供底層支撐技術(shù)，基礎(chǔ)服務(wù)層與外部接口層為參與主體提供接入服務(wù)，管理運(yùn)用層生成具體的應(yīng)用情景。詳見上頁圖1。

圖1 預(yù)算管理系統(tǒng)基礎(chǔ)架構(gòu)

（一）利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層技術(shù)優(yōu)勢構(gòu)成資金有效監(jiān)控并可追溯

1.附有時(shí)間戳的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)可利于資金監(jiān)管。區(qū)塊鏈要求僅經(jīng)過大多數(shù)用戶驗(yàn)證的信息方能上鏈，且位于每個(gè)區(qū)塊頭中的時(shí)間戳技術(shù)使所有交易數(shù)據(jù)按照前后順序依次連接，這消除了后期人為篡改數(shù)據(jù)可能性。將時(shí)間戳技術(shù)內(nèi)置于我國國庫支付體系中，財(cái)政資金從源頭就加蓋時(shí)間戳，后續(xù)的資金撥付及交易按照時(shí)間次序具有不可逆轉(zhuǎn)性，任何組織及個(gè)人均無法對歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行篡改，該可追溯性即可追蹤任意一筆財(cái)政資金的來源、用途及最終支出。具有時(shí)間戳的預(yù)算執(zhí)行可大大降低現(xiàn)有人工審計(jì)成本，聯(lián)盟鏈中的用戶均可追蹤溯源，行使“審計(jì)”職責(zé)。

2.運(yùn)用智能合約取代人工審核。在國庫支付體系中，某些大型資金支出必須依賴人工審核，但是現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政部門人工審核中誤差和挪用仍時(shí)有發(fā)生。欲杜絕以上弊端，可在支付體系中引入智能合約技術(shù)。智能合約本質(zhì)上是復(fù)雜的計(jì)算機(jī)程序，可實(shí)現(xiàn)主動或被動的處理數(shù)據(jù)（袁勇，2016），具有自我驗(yàn)證、自我執(zhí)行及反篡改的特征。例如在大型基建資金支付時(shí)，只需將經(jīng)各方認(rèn)同的資金支付進(jìn)度要求、付款條件等原則寫入智能合約層腳本規(guī)則，讓計(jì)算機(jī)自動行使審查流程，當(dāng)相關(guān)付款事件觸發(fā)該智能合約時(shí)，系統(tǒng)自動核查各項(xiàng)規(guī)則，若滿足，則自動執(zhí)行資金付款行為。

3.利用安全密鑰技術(shù)實(shí)現(xiàn)資金靶向追蹤。非對稱加密技術(shù)具有兩個(gè)特征：一是將信息用密鑰加密后，只有對應(yīng)的密鑰可以解開；二是公鑰可以公開，但是根據(jù)公鑰不能找到相對應(yīng)的私鑰。這種信息加密技術(shù)的技術(shù)優(yōu)勢用于財(cái)政資金的靶向轉(zhuǎn)移，具有重大現(xiàn)實(shí)意義，特別是財(cái)政的“帶帽”資金。例如現(xiàn)階段中央定點(diǎn)扶貧資金需定點(diǎn)定向撥付，從中央至省級再至市縣財(cái)政部門，一步步轉(zhuǎn)移過程中都有截留挪用的隱患，若源頭資金撥付時(shí)嵌入公鑰編碼，則目標(biāo)地區(qū)接收部門可使用對應(yīng)私鑰編碼對資金進(jìn)行解密認(rèn)證，且該過程中，由于資金撥付部門使用公鑰，鏈上用戶均可實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)督，通過解碼唯一性及公開監(jiān)控最終推動財(cái)政資金落到實(shí)處，產(chǎn)生惠民經(jīng)濟(jì)效益。

（二）利用共識機(jī)制提升績效評價(jià)有效性

績效評價(jià)包括績效目標(biāo)設(shè)定、為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)制定措施、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和影響實(shí)現(xiàn)的因素，現(xiàn)由于績效目標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)主觀性，多采用事后自評方式進(jìn)行績效管理，但是由于缺乏再次驗(yàn)證性，有部分省市績效評價(jià)整體流于形式。曾雪云（2019）提出引入以共識機(jī)制為基礎(chǔ)的聯(lián)盟鏈，將上年度的全部財(cái)政支出信息收集匯總形成超級賬本，以此建立更為完備的評價(jià)體系。袁勇（2018）勾畫出共識算法的四階段，分別為“選主-造塊-驗(yàn)證-上鏈（記賬）”，經(jīng)過這個(gè)流程，把所有交易的信息以一致性的方式添加至主鏈，以此往復(fù)。將上述有機(jī)動態(tài)模型引入財(cái)政績效評價(jià)，即各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)資金執(zhí)行率、資產(chǎn)系統(tǒng)、科技成果轉(zhuǎn)化清單等量化情況打包進(jìn)評價(jià)體系，再經(jīng)過各聯(lián)盟節(jié)點(diǎn)全部驗(yàn)證后，則可輸出一個(gè)真實(shí)、客觀的績效評價(jià)結(jié)果，在以共識機(jī)制為基礎(chǔ)的鏈條中，同時(shí)嵌入各行業(yè)分析指標(biāo)，形成分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的高效評價(jià)體系，這樣全方位的評價(jià)機(jī)制及動態(tài)糾偏機(jī)制無疑對財(cái)政資金優(yōu)化起到積極作用。

（三）利用分布式賬本技術(shù)特征優(yōu)化財(cái)務(wù)信息公開

分布式賬本是區(qū)塊鏈技術(shù)的核心優(yōu)勢，所有節(jié)點(diǎn)均平等，不存在中心節(jié)點(diǎn)的分散組網(wǎng)方式，在這樣地位均等的全部節(jié)點(diǎn)體系中，原先政府作為“中介”及“總賬”這樣的中心化角色將會消失，取而代之的是各節(jié)點(diǎn)的交易記錄進(jìn)行打包、構(gòu)成數(shù)據(jù)共享平臺。在預(yù)算管理系統(tǒng)中，各預(yù)先授權(quán)的節(jié)點(diǎn)將所有財(cái)政資金交易記錄上傳驗(yàn)證后上鏈，形成全國財(cái)政信息共享平臺，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過數(shù)據(jù)分析及挖掘可自動生成以功能分類、經(jīng)濟(jì)分類及項(xiàng)目屬性三個(gè)維度的財(cái)務(wù)信息大賬本，全面反映財(cái)政預(yù)決算的全貌。在聯(lián)盟鏈中，以上信息訪問者可以按照約定的部分節(jié)點(diǎn)或全部向公民公開、查詢及瀏覽信息，加強(qiáng)公民監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“陽光政府”目標(biāo)。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段，“區(qū)塊鏈+預(yù)算”尚在研究初期，應(yīng)用場景的深度融合需專業(yè)化人才的進(jìn)一步突破，制度規(guī)范及治理理念仍需普及推廣及深耕。以區(qū)塊鏈技術(shù)為基礎(chǔ)的預(yù)算管理模式作為區(qū)塊鏈3.0（可編程社會）的一個(gè)重要應(yīng)用場景，本文以國庫集中支付體系作為載體，結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)賦予的去中心化、可追溯性及不可篡改性，對我國財(cái)政管理體系中的預(yù)算管理現(xiàn)存問題提供一種解決思路，特別是預(yù)算管理中如何加強(qiáng)政府監(jiān)督有效性，提高預(yù)算績效可靠性，最終達(dá)到優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全面、真實(shí)的預(yù)算績效以及審計(jì)監(jiān)督下的陽光政府預(yù)期。