孫曉寧（正高級(jí)會(huì)計(jì)師/副教授）楊東波（北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院 北京 102442）

一、引言

近年來(lái)，國(guó)家加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度體系的建設(shè)，著力構(gòu)建透明程度更高、更加標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)以及約束力更強(qiáng)的現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效管理制度。部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理，作為全面預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容和實(shí)施路徑，在推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理貫徹實(shí)施，提高預(yù)算管理效益方面有著非常重要的作用。

在當(dāng)前大力發(fā)展高等教育的背景下，國(guó)家對(duì)各級(jí)高校不斷增加經(jīng)費(fèi)的投入，特別是實(shí)施“雙一流計(jì)劃”“雙高計(jì)劃”建設(shè)后，從中央到各地方政府都對(duì)高校的高質(zhì)量發(fā)展注入了大量的資金，并給予厚望。大量的資金投入是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)、達(dá)到預(yù)期的效果，也就是績(jī)效如何，這也是國(guó)家和各級(jí)政府最為關(guān)注的問(wèn)題。2019年12月，教育部發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（教財(cái)[2019]6號(hào)），強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部控制，注重預(yù)算績(jī)效管理的引導(dǎo)作用和約束作用，注重預(yù)算的績(jī)效考評(píng)。建立科學(xué)合理的高校整體支出預(yù)算績(jī)效管理體系既是促進(jìn)財(cái)政資金提質(zhì)增效的需要，也是提高高校辦學(xué)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的需要。在全面預(yù)算管理下，更應(yīng)該針對(duì)部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理，突出預(yù)算資金管理的主線，對(duì)高校的績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效管理方面存在的問(wèn)題，促進(jìn)高校整體支出績(jī)效管理水平的提升。

二、高校部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理的基本內(nèi)涵

績(jī)效目標(biāo)管理是以預(yù)算績(jī)效為對(duì)象，以績(jī)效目標(biāo)編報(bào)、監(jiān)督執(zhí)行、評(píng)價(jià)為內(nèi)容開(kāi)展的全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算管理活動(dòng)。按照高校預(yù)算支出的內(nèi)容劃分，績(jī)效目標(biāo)管理包括基本支出績(jī)效目標(biāo)管理、項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理和部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理。在預(yù)算管理實(shí)踐中，高校通常不單獨(dú)設(shè)定基本支出績(jī)效目標(biāo)，而是將其納入部門(mén)（單位）整體支出績(jī)效目標(biāo)統(tǒng)籌設(shè)定。所以，高?？?jī)效目標(biāo)管理劃分為項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理和部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理兩類(lèi)。

高校部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理，是指高校從其基本定位、部門(mén)職能和重點(diǎn)工作任務(wù)出發(fā)，確定一定時(shí)期內(nèi)運(yùn)用整體預(yù)算資金所要達(dá)到的成果目標(biāo)、確定整體支出績(jī)效目標(biāo)，并且進(jìn)行目標(biāo)實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和反饋應(yīng)用的預(yù)算管理活動(dòng)。和項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理相比，部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理難度更大。

三、高校部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理現(xiàn)狀和難點(diǎn)分析

（一）高校部門(mén)職能目標(biāo)的不確定性導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)填報(bào)和評(píng)價(jià)的不確定性。我國(guó)的公立高校絕大部分都是公益二類(lèi)事業(yè)單位，采用差額撥款的預(yù)算管理方式。這就導(dǎo)致了公立高校的職能目標(biāo)不能像企業(yè)單位那樣追求利潤(rùn)最大化，而是需要在追求公共利益最大化的基礎(chǔ)上兼顧收益和利潤(rùn)，這樣就造成了高等學(xué)校成本與收益（投入與產(chǎn)出）的不相關(guān)性。同時(shí)由于受到各地政府主管部門(mén)教育和財(cái)政政策的影響不同，在成本與收益平衡點(diǎn)的把控上存在難度，從而導(dǎo)致部門(mén)整體支出績(jī)效指標(biāo)的填報(bào)和評(píng)價(jià)具有不確定性。

（二）高等學(xué)校提供的公共產(chǎn)品的產(chǎn)出難以度量。高等學(xué)校提供的產(chǎn)出絕大部分是人才培養(yǎng)、師資隊(duì)伍提升、科學(xué)研究等面向社會(huì)公眾的公共產(chǎn)品。這類(lèi)產(chǎn)品通常都缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格和質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此，高校提供的公共產(chǎn)品的產(chǎn)出是難以度量的。

（三）高校部門(mén)整體支出覆蓋面廣、資金量大，涉及高校部門(mén)年度全部預(yù)算申報(bào)和執(zhí)行全過(guò)程，管理難度大。高校部門(mén)整體支出包括基本支出和項(xiàng)目支出，涉及學(xué)校治理、黨的建設(shè)、人才培養(yǎng)、打造師資隊(duì)伍、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際化、信息化等高校職能。整體支出績(jī)效目標(biāo)管理不僅僅只是關(guān)注整體預(yù)算資金的使用效率，更應(yīng)注重對(duì)預(yù)算資金實(shí)施全預(yù)算周期的全過(guò)程的管理。

（四）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建具有一定難度。構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開(kāi)展高校整體支出績(jī)效目標(biāo)管理的中心環(huán)節(jié)，但是目前在全國(guó)范圍內(nèi)的績(jī)效目標(biāo)管理實(shí)踐中，各地高校的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理主要是針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出的管理，還沒(méi)有建立標(biāo)準(zhǔn)的整體支出績(jī)效指標(biāo)體系，也沒(méi)有健全的評(píng)價(jià)管理機(jī)制，高校財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)人員在預(yù)算申報(bào)與績(jī)效自評(píng)時(shí)把握不準(zhǔn)績(jī)效指標(biāo)，影響預(yù)算的申報(bào)及預(yù)算績(jī)效管理的效果。這主要是由于項(xiàng)目預(yù)算具有明確的目標(biāo)對(duì)象，相對(duì)容易建立明確的共性和個(gè)性的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，在量化完成目標(biāo)和考核結(jié)果方面也便于操作。但是如果以部門(mén)整體預(yù)算作為管理對(duì)象，就比較難以建立明確的考核指標(biāo)體系。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告主觀性強(qiáng)、評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用不夠。從目前各地實(shí)施的高校整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)看，評(píng)價(jià)報(bào)告大多是通過(guò)部門(mén)自評(píng)的形式完成，同時(shí)由于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏統(tǒng)一的共性指標(biāo)以及量化指標(biāo)較少、非量化指標(biāo)多等原因，使得評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊、無(wú)法進(jìn)行校際之間的橫向?qū)Ρ鹊葐?wèn)題隨之產(chǎn)生，造成整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告經(jīng)常出現(xiàn)被人為干預(yù)的結(jié)果，具有較強(qiáng)的主觀性。此外，部門(mén)自評(píng)報(bào)告提交后，由上級(jí)主管部門(mén)組織的他評(píng)目前也并沒(méi)有廣泛開(kāi)展，同時(shí)在評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)果反饋應(yīng)用上，也沒(méi)有真正做到和部門(mén)人員績(jī)效及下年度預(yù)算指標(biāo)掛鉤。

四、改進(jìn)高校部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理工作的對(duì)策和建議

（一）各級(jí)主管部門(mén)要建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。主管的財(cái)政和教育部門(mén)，要嚴(yán)格按照中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]34號(hào)）文件的要求，將高校部門(mén)的整體收支預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算全面納入績(jī)效管理，推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)管理覆蓋所有高校財(cái)政資金。同時(shí)，建立從績(jī)效目標(biāo)填報(bào)、預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效目標(biāo)自評(píng)和他評(píng)，到評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用的全流程的信息化管理。對(duì)于部門(mén)整體支出預(yù)算，參照成熟的項(xiàng)目支出預(yù)算，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量預(yù)算資金使用效益，考核高校事業(yè)發(fā)展的效果。各級(jí)主管部門(mén)要圍繞提高財(cái)政資源配置效率和提升預(yù)算績(jī)效管理水平的工作重點(diǎn)，為高校的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）建立健全高校部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系。開(kāi)展高校整體支出績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系構(gòu)建是績(jī)效目標(biāo)管理工作中的重中之重，指標(biāo)體系應(yīng)該適應(yīng)多元化的學(xué)校類(lèi)型，不同高校的發(fā)展目標(biāo)不同，職能定位不同，整體支出績(jī)效目標(biāo)體系也不完全相同的。結(jié)合工作實(shí)踐，筆者對(duì)高校整體支出績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系建立的思路進(jìn)行了梳理。

1.建立指標(biāo)體系的原則。

（1）科學(xué)相關(guān)。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，整體預(yù)算支出的“績(jī)效目標(biāo)”是指財(cái)政資金投入所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果，整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系必須緊緊圍繞資金投入后的產(chǎn)出、效益和滿(mǎn)意度科學(xué)設(shè)立。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)與高校的部門(mén)職能定位、年度重點(diǎn)工作任務(wù)、部門(mén)中長(zhǎng)期規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展方向、整體支出內(nèi)容和結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)。績(jī)效指標(biāo)體系的設(shè)定應(yīng)經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合高校事業(yè)發(fā)展的客觀實(shí)際，并且能夠在一定期限內(nèi)如期實(shí)現(xiàn)。

（2）綜合系統(tǒng)。部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)最大的不同在于其綜合性，部門(mén)職能和目標(biāo)綜合多樣，整體支出預(yù)算資金金額大且使用分散，不能像項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)那樣進(jìn)行簡(jiǎn)單的任務(wù)和成果堆積，也不能像寫(xiě)工作任務(wù)和總結(jié)那樣進(jìn)行目標(biāo)的羅列。制定部門(mén)整體支出績(jī)效指標(biāo)體系，首先要確定一個(gè)總體的、概括性的部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)。在整體績(jī)效目標(biāo)和包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿(mǎn)意度指標(biāo)在內(nèi)的一級(jí)指標(biāo)體系層級(jí)下，通過(guò)對(duì)各項(xiàng)工作任務(wù)的分解，形成對(duì)應(yīng)部門(mén)的重點(diǎn)工作任務(wù)的三級(jí)指標(biāo)體系。

（3）量化可比。三級(jí)指標(biāo)的設(shè)置要具體且盡量量化，各指標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量采用定量描述，不能定量描述的，可以采用合理的定性方式描述。高校的主要職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等幾大方面，設(shè)定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮這些職能的共性指標(biāo)，將共性指標(biāo)和每個(gè)學(xué)校的個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合建立指標(biāo)體系。這樣有利于高校在進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)自評(píng)時(shí)的各項(xiàng)指標(biāo)的縱向?qū)Ρ龋灿欣谥鞴懿块T(mén)進(jìn)行他評(píng)時(shí)開(kāi)展共性指標(biāo)的橫向?qū)Ρ取?/p>

2.建立高校部門(mén)整體支出績(jī)效指標(biāo)體系的實(shí)施路徑。

（1）確定部門(mén)職能和職責(zé)活動(dòng)。梳理高校“三定方案”、上級(jí)政策文件、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等制度文件，確定部門(mén)職能和職責(zé)活動(dòng)，再結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況對(duì)部門(mén)職責(zé)活動(dòng)進(jìn)行描述。詳見(jiàn)上頁(yè)表1。

表1 ××高校部門(mén)職責(zé)、職責(zé)活動(dòng)、職責(zé)活動(dòng)描述對(duì)應(yīng)關(guān)系表

（2）確定高校年度主要工作任務(wù)。根據(jù)部門(mén)職責(zé)活動(dòng)及描述，確定部門(mén)年度重點(diǎn)工作任務(wù)。詳見(jiàn)表2。

表2 ××高校部門(mén)職責(zé)、職責(zé)活動(dòng)、主要工作任務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系表

（3）確定三級(jí)指標(biāo)體系。根據(jù)部門(mén)主要工作任務(wù)和一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)，確定高校整體支出績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系及指標(biāo)性質(zhì)、指標(biāo)值、度量單位和指標(biāo)權(quán)重。詳見(jiàn)表3。

表3 ××高校部門(mén)職責(zé)、職責(zé)活動(dòng)、主要工作任務(wù)和三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)關(guān)系表

（三）開(kāi)發(fā)“預(yù)算一體化系統(tǒng)”預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的功能，充分利用人工智能和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，進(jìn)行全面預(yù)算績(jī)效管理。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)技術(shù)和人工智能的自動(dòng)評(píng)價(jià)分析為提高績(jī)效目標(biāo)管理的客觀性及結(jié)果的可靠性提供了可能。近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)在全國(guó)范圍的預(yù)算單位中推進(jìn)“預(yù)算一體化系統(tǒng)”軟件的使用，該軟件已經(jīng)將預(yù)算申報(bào)、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整、項(xiàng)目申報(bào)與管理、采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算等職能模塊開(kāi)發(fā)并投入使用，在很多省市也已經(jīng)取得了較好的使用效果。但是在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理方面，“預(yù)算一體化系統(tǒng)”軟件開(kāi)發(fā)的此項(xiàng)功能并沒(méi)有達(dá)到能投入使用的實(shí)際效果?，F(xiàn)在只是在整體支出和項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)功能上廣泛投入了使用，在預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估、統(tǒng)一共性績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系、預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)督、事后績(jī)效評(píng)價(jià)等功能方面還需要主管財(cái)政和教育部門(mén)花大力氣進(jìn)行研究和探索，使得績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系設(shè)置更加合理和科學(xué)，預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀公正、相互可比，績(jī)效目標(biāo)管理更加科學(xué)和高效。

（四）強(qiáng)化高校整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。高校整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，就是針對(duì)高校年度預(yù)算整體支出評(píng)價(jià)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施并落實(shí)的過(guò)程。如果評(píng)價(jià)結(jié)果不能正確加以運(yùn)用，那么預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的作用和意義就會(huì)喪失。只有充分、全面地運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，才能提高預(yù)算資金的使用效果，壓實(shí)高等學(xué)校的法人對(duì)部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)的主體責(zé)任。各級(jí)主管部門(mén)要建立預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制，財(cái)政部門(mén)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)下一年度預(yù)算資金分配掛鉤、人社部門(mén)和教育主管部門(mén)將評(píng)價(jià)結(jié)果與高校人員績(jī)效工資和表彰獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。真正做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，切實(shí)提升財(cái)政預(yù)算資金的使用效率，提升高校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展水平。

五、結(jié)論

做好部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理工作是提升預(yù)算資金使用效率的有效途徑，也是提升高等學(xué)校治理水平，促進(jìn)國(guó)家高等教育事業(yè)發(fā)展的重要保障。高校部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)管理水平和效果的提高需要高校、教育和財(cái)政部門(mén)各方共同努力，夯實(shí)各方的主體責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算支出的事前、事中和事后的全流程管理，真正實(shí)現(xiàn)為高等教育事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航的目的。