楊方蘭

（山東省無(wú)棣縣財(cái)政局，山東 濱州 251900）

預(yù)算，指對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、單位的資金使用情況進(jìn)行預(yù)先的規(guī)劃，這是財(cái)政部門(mén)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理時(shí)的一個(gè)重要方式。預(yù)算的管理體系往往較為復(fù)雜，其主要包括編制、審批、執(zhí)行、調(diào)控、評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，我國(guó)正在探索財(cái)務(wù)管理的改革之路，財(cái)政業(yè)務(wù)一體化將是不可避免的趨勢(shì)。因此，在實(shí)踐過(guò)程中將預(yù)算作為財(cái)務(wù)管理的核心環(huán)節(jié)，圍繞預(yù)算展開(kāi)改革實(shí)踐是最為合適的。盡管財(cái)務(wù)管理一體化將政府會(huì)計(jì)中傳統(tǒng)的手工撥款與記賬推向了電子化流程操作，減少了操作步驟，避免了人工操作中的失誤；但從實(shí)際情況看，財(cái)務(wù)管理一體化仍存在諸多問(wèn)題，例如，財(cái)政資金撥付是否能有效、迅速、到位的問(wèn)題等。為緩解基層財(cái)政在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)多、進(jìn)度掌握難、資金下達(dá)慢等方面的疲態(tài)，財(cái)務(wù)管理一體化勢(shì)在必行。

預(yù)算管理一體化。按照財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》對(duì)預(yù)算管理一體化的定義是：以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，保證各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范高效。

預(yù)算管理一體化建設(shè)是一項(xiàng)整體性、全局性很強(qiáng)的工作，是以系統(tǒng)化思維和信息化手段深化預(yù)算管理制度改革，提升預(yù)算管理水平，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)性工作，是覆蓋預(yù)算管理從編制到執(zhí)行再到核算的業(yè)務(wù)管理閉環(huán)。按照我省預(yù)算管理一體化核算系統(tǒng)建設(shè)要求，全省行政事業(yè)單位在2021年要實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化與單位現(xiàn)有核算系統(tǒng)并軌運(yùn)行，從2022年起全面啟用。

2021年12月，山東省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政發(fā)〔2021〕19號(hào)）文件，亦要求深化實(shí)施透明預(yù)算改革，推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)。規(guī)范統(tǒng)一全省預(yù)算管理工作流程、管理要素、控制規(guī)則和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)省級(jí)統(tǒng)建、市縣共享、全省統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，橫向覆蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和財(cái)務(wù)報(bào)告等管理環(huán)節(jié)，縱向貫通中央、省、市、縣各級(jí)和預(yù)算單位，綜合體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)、政府債務(wù)管理要求。力求2022年全省全民運(yùn)行。

一、預(yù)算一體化現(xiàn)存問(wèn)題及分析

（一）財(cái)務(wù)管理信息互通難

基于當(dāng)前推進(jìn)財(cái)務(wù)管理一體化建設(shè)進(jìn)程，各機(jī)關(guān)單位、各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之間均缺乏聯(lián)動(dòng)性，難以做到信息交流互換。且大部分財(cái)務(wù)信息的處理辦法還處于較低的水平。導(dǎo)致多數(shù)財(cái)務(wù)管理一體化建設(shè)本質(zhì)上仍是沿用以前老舊的管理模式方法，使得財(cái)務(wù)管理成效難以提升。想要實(shí)現(xiàn)以預(yù)算為核心的財(cái)務(wù)管理一體化建設(shè)目標(biāo)，必然需要信息化技術(shù)以及高效管理作為支撐。否則，將會(huì)導(dǎo)致部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)不足的共性問(wèn)題，較多部門(mén)設(shè)立的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，無(wú)具體實(shí)施目標(biāo)，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)具體支出內(nèi)容，無(wú)法細(xì)化經(jīng)費(fèi)測(cè)算，主要列支辦公、會(huì)議、差旅等相關(guān)費(fèi)用，支出內(nèi)容散亂、零碎。且項(xiàng)目支出內(nèi)容不規(guī)范，部分項(xiàng)目列支臨聘人員工資、水電物業(yè)等日常公用經(jīng)費(fèi)內(nèi)容，并不符合項(xiàng)目支出管理要求。

（二）財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)量大

指標(biāo)連續(xù)下達(dá)時(shí)統(tǒng)計(jì)量大。某一項(xiàng)目的開(kāi)展總是伴隨著一系列的不可控因素，例如因自然災(zāi)害導(dǎo)致的停工停產(chǎn)、災(zāi)害后的復(fù)工復(fù)產(chǎn)，種種改變都需要一體化平臺(tái)及時(shí)的錄入調(diào)整。僅僅是某一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算追蹤尚且需要將所有的撥款指標(biāo)全部找出來(lái)，對(duì)照年初預(yù)算表進(jìn)行比較，統(tǒng)計(jì)工作已屬不易。如果想要統(tǒng)籌掌握多個(gè)項(xiàng)目的撥付進(jìn)度，其難度可想而知。當(dāng)統(tǒng)計(jì)有關(guān)收支分類(lèi)大項(xiàng)支出時(shí)，更是需要對(duì)照財(cái)政部最新修訂的財(cái)政收支分類(lèi)科目書(shū)，通過(guò)國(guó)庫(kù)預(yù)算會(huì)計(jì)將相應(yīng)的支出數(shù)據(jù)從一體化平臺(tái)記入到有關(guān)的記賬系統(tǒng)中去，在記賬系統(tǒng)中反映出某一大類(lèi)支出數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)處理的困難使得預(yù)算出現(xiàn)偏差時(shí)又難以得到及時(shí)的反饋，這導(dǎo)致了預(yù)算管理能力大大降低，無(wú)法發(fā)揮出全部效用。

（三）財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍素質(zhì)低下

前文提到，預(yù)算過(guò)程是相對(duì)復(fù)雜的。這就意味著財(cái)務(wù)人員需要具備信息收集、數(shù)據(jù)分析等能力。基層財(cái)政人員往往難以取得足夠、合理的數(shù)據(jù)以期做好后續(xù)工作。預(yù)算編制缺乏規(guī)劃和統(tǒng)籌，未能提前規(guī)劃部署。部門(mén)依照傳統(tǒng)觀念認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)人員和財(cái)政部門(mén)的事情，沒(méi)有建立起全員參與的意識(shí)，年底預(yù)算申報(bào)成財(cái)務(wù)處室一家的事情，預(yù)算編制成無(wú)源之水。同時(shí)，預(yù)算一體化尚在試行階段，財(cái)務(wù)人員缺乏對(duì)于財(cái)務(wù)管理一體化的認(rèn)識(shí)，在實(shí)際操作中缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在落實(shí)過(guò)程中又缺乏先進(jìn)的管理理念。

二、預(yù)算一體化必要性及意義

在財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中，預(yù)算的作用是最大的。以預(yù)算為核心，基于國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)是政府進(jìn)行財(cái)政系統(tǒng)改革的重要著力點(diǎn)。完善財(cái)務(wù)管理一體化中的預(yù)算部分，有利于推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度，配合預(yù)算制度改革，具有以下意義。

圖1 現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理運(yùn)行流程

（一）有利于財(cái)務(wù)公開(kāi)及財(cái)務(wù)監(jiān)督，提升財(cái)務(wù)管理水平

財(cái)務(wù)管理的工作內(nèi)容涵蓋了會(huì)計(jì)核算、預(yù)算、出納等，另外還涉及稅務(wù)、資產(chǎn)、薪資、風(fēng)險(xiǎn)管控等管理工作。采用財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)后，不僅可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)公開(kāi)，有利于提高財(cái)政部門(mén)資金管控能力；亦可以積極提升會(huì)計(jì)事前監(jiān)督的效率。在政策的落實(shí)過(guò)程中，多以事后監(jiān)督為主。事前監(jiān)督的缺乏嚴(yán)重影響到了財(cái)務(wù)管理的整體工作效率，甚至出現(xiàn)事后無(wú)法彌補(bǔ)的巨大經(jīng)濟(jì)損失。財(cái)務(wù)管理一體化的管理模式，能夠充分發(fā)揮財(cái)務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用，有助于推進(jìn)預(yù)算管控工作改革。此外，實(shí)行財(cái)務(wù)管理一體化，有利于預(yù)算工作與會(huì)計(jì)核算工作相互融合，很大程度上規(guī)避了預(yù)算中常出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步提升了財(cái)務(wù)管理水平。

（二）降低財(cái)務(wù)工作人員勞動(dòng)強(qiáng)度，增強(qiáng)執(zhí)行力度

類(lèi)比國(guó)家人口走勢(shì)，基層財(cái)政人員配置不夠，往往難以完成工作任務(wù)。采用預(yù)算一體化平臺(tái)系統(tǒng)后，眾多報(bào)表可以自動(dòng)生成，并同財(cái)政對(duì)賬單一致，財(cái)務(wù)人員的統(tǒng)計(jì)報(bào)表數(shù)據(jù)的工作量大大降低。此外，在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算時(shí)，需要經(jīng)過(guò)一系列的審批流程。財(cái)政主管單位可以通過(guò)預(yù)算一體化平臺(tái)系統(tǒng)隨時(shí)掌控各個(gè)預(yù)算單位的各項(xiàng)收支情況數(shù)據(jù)，隨時(shí)統(tǒng)計(jì)各種報(bào)表數(shù)據(jù)，綜合協(xié)調(diào)各部門(mén)結(jié)合預(yù)算計(jì)劃開(kāi)展相應(yīng)工作。既確保了各單位均了解預(yù)算的具體落實(shí)情況，又能夠促使各單位均能承擔(dān)起監(jiān)督財(cái)務(wù)預(yù)算收支的重要任務(wù)。預(yù)算管理與會(huì)計(jì)核算相互滲透、融合，財(cái)務(wù)主管單位與各執(zhí)行單位相互合作，配以科學(xué)的管控，即可最大程度規(guī)避預(yù)算超支、預(yù)算不足等問(wèn)題，有利于預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行。

（三）減少資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金的撥付效率

采用預(yù)算一體化平臺(tái)系統(tǒng)后，財(cái)政監(jiān)督從支付后監(jiān)督提前到支付前監(jiān)督，既強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行力度，也提高了預(yù)算的約束力。更重要的是采用預(yù)算一體化平臺(tái)系統(tǒng)后，減少了資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，讓財(cái)政資金的運(yùn)行更加透明、通暢，例如，有些年初預(yù)算的撥付下達(dá)進(jìn)度通常需要人工統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果可能存在誤差；而在財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)中，預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)撥付便可以自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)，提高了財(cái)政資金的撥付效率。此外，財(cái)政撥款工作中經(jīng)常出現(xiàn)追減的情況，現(xiàn)行制度的不夠簡(jiǎn)潔且存在違規(guī)操作空間。然而財(cái)務(wù)管理一體化只需直接在年初預(yù)算指標(biāo)上錄入紅字指標(biāo)沖減或?qū)Y(jié)余指標(biāo)進(jìn)行選擇性調(diào)轉(zhuǎn)，某種意義上杜絕了各種腐敗和“小金庫(kù)”等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（四）加快財(cái)政預(yù)算一體化的改革

如果將財(cái)政系統(tǒng)視作一個(gè)地方的大財(cái)務(wù)，那么財(cái)政資金從預(yù)算到支出到追蹤評(píng)價(jià)就會(huì)衍生出一條完整的資金使用鏈。從預(yù)算資金開(kāi)始到資金使用完以后進(jìn)行效益評(píng)價(jià)，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果再反饋到指標(biāo)分解下達(dá)的環(huán)節(jié)，那么預(yù)算資金就會(huì)形成一個(gè)完整的閉環(huán)系統(tǒng)。如果對(duì)財(cái)政資金的使用能夠在支付后形成追蹤機(jī)制并在平臺(tái)上約束，那么財(cái)政資金的使用效益將會(huì)大大提高。例如，在項(xiàng)目初始環(huán)節(jié)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，在資金支付完成以后對(duì)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，如果考核結(jié)果不理想，則應(yīng)對(duì)有關(guān)項(xiàng)目指標(biāo)分解下達(dá)適當(dāng)放緩甚至削減，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)。如果績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果比較理想，則可以繼續(xù)分解下達(dá)。因此，通過(guò)加快財(cái)務(wù)管理一體化平臺(tái)的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，可以加快預(yù)算一體化的改革進(jìn)度。

三、全面推進(jìn)預(yù)算一體化的解決措施

（一）完善制度規(guī)范建設(shè)，明確預(yù)算一體化的信息建設(shè)內(nèi)容，重視專業(yè)人才培養(yǎng)

“十四五”規(guī)劃以來(lái)，各級(jí)地方積極建設(shè)財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)。為了加強(qiáng)預(yù)算管理一體化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理在總體目標(biāo)、基本規(guī)則、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面保持一致，預(yù)算管理一體化建設(shè)必須堅(jiān)持四個(gè)“統(tǒng)一”。財(cái)政部組織制定全國(guó)統(tǒng)一的《預(yù)算管理一體化規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），將預(yù)算管理主要環(huán)節(jié)按一個(gè)整體進(jìn)行綜合與規(guī)范，并依據(jù)《規(guī)范》制定全國(guó)統(tǒng)一的《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》）。具體實(shí)施上，各地統(tǒng)一對(duì)標(biāo)《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》建設(shè)本地區(qū)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，并與財(cái)政部聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，通過(guò)嵌入系統(tǒng)的管理規(guī)則，規(guī)范預(yù)算管理和硬化預(yù)算約束，同時(shí)實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理和上下貫通。然在財(cái)務(wù)管理信息化工作落實(shí)過(guò)程中，政府財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)始終圍繞“高質(zhì)量發(fā)展”的要求落實(shí)，進(jìn)而促使各類(lèi)財(cái)務(wù)信息資源價(jià)值得以充分發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)一體化管理，作為財(cái)務(wù)管理人員，需要轉(zhuǎn)變過(guò)往記賬方式，逐步向管理式財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮出財(cái)務(wù)人員在預(yù)算管理過(guò)程中的決策作用。對(duì)此，可以組織專題的培訓(xùn)活動(dòng)，如財(cái)政一體化管理信息系統(tǒng)、信息化財(cái)務(wù)軟件應(yīng)用系統(tǒng)等，保證人員通過(guò)系統(tǒng)化培訓(xùn)，了解并掌握預(yù)算管理系統(tǒng)的常規(guī)使用流程、操作方法、功能設(shè)置等。為后續(xù)進(jìn)一步推廣使用財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。

（二）完善財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)，增強(qiáng)各子系統(tǒng)之間的信息交流

明確財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)中的預(yù)算緯度、預(yù)算控制平臺(tái)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段。在預(yù)算一體化信息建設(shè)過(guò)程中，政府財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)努力加強(qiáng)各個(gè)單位、各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)作用，將進(jìn)行工作的各個(gè)環(huán)節(jié)的信息匯總、整合，建立、維護(hù)一個(gè)交流良好、信息互通的資源共享系統(tǒng)。當(dāng)然，想要建立一個(gè)完善的信息共享系統(tǒng)不是易事。首先，制定相關(guān)的財(cái)政管理政策，保證財(cái)政資金運(yùn)行暢通。其次，財(cái)政資金支持的工作效率將直接影響地方的發(fā)展速度。在各子系統(tǒng)進(jìn)行信息交流時(shí)，應(yīng)避免無(wú)效信息的干擾，即加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)教育，提高其專業(yè)能力。最后，通過(guò)預(yù)算管理盡快輻射采購(gòu)、決算等系統(tǒng)，推進(jìn)財(cái)務(wù)管理一體化發(fā)展的進(jìn)程。

圖2 預(yù)算一體化流程圖

（三）優(yōu)化財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)的資金支付流程，提高預(yù)算執(zhí)行力

對(duì)預(yù)算過(guò)程的資金指標(biāo)錄入流程、指標(biāo)下達(dá)與支付申請(qǐng)環(huán)節(jié)、支付確認(rèn)環(huán)節(jié)、查詢統(tǒng)計(jì)環(huán)節(jié)等進(jìn)行整體優(yōu)化。這就需要各級(jí)地方加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化主體責(zé)任。財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)能否成功優(yōu)化的關(guān)鍵在于是否有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)及明確的實(shí)施主體。財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)涉及部門(mén)眾多，涉及單位也很廣泛，只有強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，才能夠推進(jìn)業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的順利推進(jìn)。在組織上，成立以財(cái)政部門(mén)牽頭的流程改革優(yōu)化小組，負(fù)責(zé)并指導(dǎo)有關(guān)預(yù)算單位做好有關(guān)軟件升級(jí)及操作工作，明確財(cái)政業(yè)務(wù)部門(mén)為實(shí)施責(zé)任主體，制定有關(guān)流程優(yōu)化制度及實(shí)施方案。同時(shí)，還應(yīng)及時(shí)建立糾錯(cuò)反饋機(jī)制，處理系統(tǒng)運(yùn)行中出現(xiàn)的技術(shù)問(wèn)題和業(yè)務(wù)問(wèn)題，保障一體化系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

四、結(jié)束語(yǔ)

財(cái)政關(guān)乎地方發(fā)展、關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定。財(cái)務(wù)管理一體化系統(tǒng)的優(yōu)化使用對(duì)預(yù)算有著至關(guān)重要的影響，進(jìn)一步影響整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)的工作效率。預(yù)算管理一體化是中央財(cái)政部為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理改革的決策部署，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一部署推進(jìn)的系統(tǒng)。旨在以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為載體，將管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的預(yù)算管理機(jī)制。預(yù)算業(yè)務(wù)效率的提高將如“多米諾骨牌”般影響著該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。