嚴(yán)偉偉YAN Wei-wei

（江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院南京分院，南京 210000）

0 引言

據(jù)《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2020》預(yù)計(jì)，到2025 年前后中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65.5%，中國(guó)將進(jìn)入新城市時(shí)代。為探索未來(lái)城市發(fā)展方向，世界范圍內(nèi)形成了緊湊城市、精明增長(zhǎng)理論。至此，集約型發(fā)展成為當(dāng)今世界城市發(fā)展的主題。基礎(chǔ)設(shè)施是城市生命支撐系統(tǒng)，目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量迅速提升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年城市用水普及率達(dá)98.99%[1]，但設(shè)施運(yùn)行效率低下。量的激增導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施用地需求劇增，因此集約化規(guī)劃管理理念的分析對(duì)我國(guó)探索城鎮(zhèn)化道路具有重要意義。

1 集約化規(guī)劃管理內(nèi)涵分析

1.1 國(guó)外城市規(guī)劃理念發(fā)展歷程

以各項(xiàng)大事件為標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外城市發(fā)展可大致分為8 個(gè)階段，具體見(jiàn)圖1[2]。從圖1 看出，1980 年至今，規(guī)劃界形成了以緊湊城市、精明增長(zhǎng)為代表的空間緊湊理論，旨在實(shí)現(xiàn)城市空間集約增長(zhǎng)[3]，同時(shí)國(guó)外城市在資源節(jié)約、交通發(fā)展等領(lǐng)域的實(shí)踐也為未來(lái)全球城市發(fā)展指明了方向，理論發(fā)展與改革實(shí)踐充分表明城市集約化發(fā)展理念已在世界范圍內(nèi)展開。我國(guó)目前正處于快速城市化時(shí)期，城市病問(wèn)題突出，大部分城市仍處于大規(guī)模新城建設(shè)，郊區(qū)蔓延式發(fā)展階段，僅部分一線發(fā)達(dá)城市開始了城市空間緊湊發(fā)展探索。因此，對(duì)國(guó)外規(guī)劃理念及發(fā)展歷程的分析有助于解決我國(guó)城市病問(wèn)題，探索城市發(fā)展方向具有重要的借鑒意義。

圖1 國(guó)外城市規(guī)劃發(fā)展歷程

1.2 集約化規(guī)劃管理含義

雖然目前我國(guó)城市涉水工程設(shè)施改革發(fā)展已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但現(xiàn)在發(fā)展已到了瓶頸期，急需轉(zhuǎn)變規(guī)劃發(fā)展理念和模式，以集約化理念實(shí)現(xiàn)城市由蔓延式開發(fā)向內(nèi)涵式開發(fā)轉(zhuǎn)變。“集約”的概念最初被運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的描述中，與粗放相對(duì)應(yīng)。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，集約化規(guī)劃管理是指在項(xiàng)目整個(gè)全壽命周期中，通過(guò)規(guī)劃的統(tǒng)一性及前瞻性，協(xié)調(diào)運(yùn)用專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)、統(tǒng)籌安排行政管理、精簡(jiǎn)優(yōu)化規(guī)劃編制程序，從而實(shí)現(xiàn)高效的規(guī)劃管理[4]。

1.3 集約化規(guī)劃管理框架

通過(guò)借鑒國(guó)外集約化規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，可總結(jié)出我國(guó)集約化規(guī)劃管理需遵循資源高效利用、環(huán)境整體協(xié)調(diào)、決策程序科學(xué)化、協(xié)同參與原則。在此原則引導(dǎo)下，我國(guó)集約化規(guī)劃管理框架構(gòu)建主要是以規(guī)劃目標(biāo)的產(chǎn)生—規(guī)劃形成—規(guī)劃執(zhí)行為主線，從規(guī)范高效的集約化行政管理手段、集約化編制流程和集約化技術(shù)的選擇應(yīng)用三方面入手，將集約化理念貫穿于規(guī)劃編制全過(guò)程，具體見(jiàn)圖2。

圖2 集約化規(guī)劃管理框架

在規(guī)劃總體目標(biāo)產(chǎn)生階段，由政府確定城市集約化發(fā)展目標(biāo)，由規(guī)劃委員會(huì)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程決策評(píng)估及監(jiān)督管理。規(guī)劃委員會(huì)作為決策的核心，由市人大常委會(huì)組建，下設(shè)三大職能部門[5]。規(guī)劃評(píng)審團(tuán)由市長(zhǎng)、規(guī)劃、水利等部門、領(lǐng)域前沿專家、社會(huì)團(tuán)體和社區(qū)代表組成，人數(shù)為單數(shù)。專項(xiàng)技術(shù)委員會(huì)是由各領(lǐng)域?qū)＜医M成的“智庫(kù)”構(gòu)成，人員構(gòu)成不固定，方案決策審批時(shí)從中隨機(jī)抽選不同領(lǐng)域?qū)＜摇?/p>

規(guī)劃形成階段，通過(guò)對(duì)編制程序的全過(guò)程管理，實(shí)現(xiàn)管理集約化。具體體現(xiàn)在：在編制過(guò)程中，始終貫穿全過(guò)程的決策與監(jiān)督；由專項(xiàng)技術(shù)委員會(huì)對(duì)規(guī)劃草案中技術(shù)方案優(yōu)選，保證規(guī)劃執(zhí)行時(shí)集約化技術(shù)的實(shí)施；編制過(guò)程中，由專項(xiàng)規(guī)劃組織單位負(fù)責(zé)全過(guò)程協(xié)調(diào)溝通，保證不同層級(jí)的溝通與配合。

規(guī)劃執(zhí)行階段，對(duì)編制階段集約型科學(xué)技術(shù)及方法的運(yùn)用，并且整合先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)管理集約化。例如，將同一地區(qū)需配套的市政設(shè)施集中在同一幢樓內(nèi)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源的整合和集約；建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施走廊，實(shí)現(xiàn)涉水工程設(shè)施的整合規(guī)劃建設(shè)；通過(guò)給排水管網(wǎng)綜合敷設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。

2 南京市水資源利用及規(guī)劃現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

2.1 水資源開發(fā)利用及規(guī)劃現(xiàn)狀

2.1.1 水資源利用現(xiàn)狀 隨著用水量及用水人口的增加，南京市水資源總量逐年遞減。南京降水量豐沛，2020年達(dá)95.07 億立方米，比全省水資源總量高2.1 倍多，但目前雨水利用技術(shù)尚未普及，僅在部分社區(qū)或?qū)W校實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，據(jù)悉南京每天未有效回用直排長(zhǎng)江的再生水達(dá)120 萬(wàn)噸，目前城市綠化澆水、道路噴灑等還主要依賴自來(lái)水。

2.1.2 涉水規(guī)劃管理現(xiàn)狀 2006 年，《南京市水資源綜合規(guī)劃》由市水利局牽頭編制，同年《南京市沿江鎮(zhèn)污水處理規(guī)劃》由市政公用局組織編制，可看出南京市水系統(tǒng)各專項(xiàng)規(guī)劃分別由不同部門編制。在《水資源綜合規(guī)劃》編制中，介紹了南京生態(tài)市建設(shè)、土地利用、城市總體規(guī)劃，但不同層級(jí)規(guī)劃沒(méi)有貫穿在水資源綜合規(guī)劃全過(guò)程中，同時(shí)除了成果審查，全過(guò)程中思路方案的決策僅在水利局內(nèi)部完成，協(xié)調(diào)工作由水利局下屬相關(guān)處室分別負(fù)責(zé)，導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)不順。

2.2 南京市涉水規(guī)劃管理存在的問(wèn)題

2.2.1 涉水工程與環(huán)境整體不協(xié)調(diào)，生態(tài)化程度低 南京市涉水規(guī)劃中涉水工程的建設(shè)無(wú)論與城市內(nèi)部人造系統(tǒng)的協(xié)調(diào)整合，還是與自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)保護(hù)，均存在規(guī)劃理念上的缺失。如集約化理念缺失使得涉水工程建設(shè)時(shí)脫離城市總體規(guī)劃控制，大量侵占農(nóng)用地，引起水土流失；生態(tài)理念缺失導(dǎo)致給水、排水、環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃脫離了城市生態(tài)環(huán)境承載力。

2.2.2 涉水規(guī)劃缺乏協(xié)同參與，整體效益不佳 目前我國(guó)涉水規(guī)劃整體來(lái)講與其他同層規(guī)劃之間缺乏有效配合，獨(dú)立性較強(qiáng)，缺乏有機(jī)聯(lián)系，協(xié)作多流于形式，造成城市空間資源浪費(fèi)，涉水工程設(shè)施整體效益不佳，沒(méi)有從系統(tǒng)角度看待問(wèn)題，內(nèi)部各專項(xiàng)規(guī)劃也基本由不同專業(yè)人員分別編制。

2.2.3 涉水規(guī)劃決策程序不完善，法制化程度較弱 規(guī)劃是具有法律效力的文件，但目前由于法律制度不健全等諸多原因，我國(guó)涉水規(guī)劃決策隨意性較強(qiáng)，規(guī)劃執(zhí)行期間隨意變更規(guī)劃內(nèi)容或偏離規(guī)劃建設(shè)城市現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。同時(shí)涉水規(guī)劃專業(yè)性較強(qiáng)制約因素較多，較大的自由裁量空間使得規(guī)劃決策缺乏相關(guān)專業(yè)技能的專家參與。因此，科學(xué)的規(guī)劃決策可以保證規(guī)劃更好的實(shí)施，也成為轉(zhuǎn)變粗放式管理的重要手段之一。

3 南京市涉水規(guī)劃的集約化規(guī)劃管理措施

3.1 實(shí)現(xiàn)協(xié)同規(guī)劃組織

為解決南京市水系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃編制分屬不同部門而導(dǎo)致的互動(dòng)協(xié)調(diào)性較差的問(wèn)題，筆者建立了水資源系統(tǒng)協(xié)同規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)，見(jiàn)圖3。該結(jié)構(gòu)圖具體內(nèi)容包括：第一，在水系統(tǒng)規(guī)劃編制時(shí)，市水利局牽頭組織規(guī)劃編制，建立涉水專項(xiàng)規(guī)劃編制小組，由環(huán)保局、市政公用局、國(guó)土局等相關(guān)政府部門、科研機(jī)構(gòu)專家、社會(huì)團(tuán)體組成，形成多方協(xié)同參與機(jī)制，達(dá)到全過(guò)程規(guī)劃集約化的目的。第二，不同專項(xiàng)規(guī)劃之間需要互相整合協(xié)調(diào)，在不同編制階段統(tǒng)籌安排各專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)的穿插和介入，實(shí)現(xiàn)各分項(xiàng)的優(yōu)化。第三，水系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)不能脫離城市整體環(huán)境，因此在水系統(tǒng)綜合規(guī)劃時(shí)需要服從城市總體規(guī)劃等上層規(guī)劃的統(tǒng)籌指引，同時(shí)也需要與城市其他系統(tǒng)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)整合，如涉水工程設(shè)施選址需滿足控制用地指標(biāo)；水資源處理回用需考慮園林綠化的用水需求；城市污水排放需滿足生態(tài)規(guī)劃控制要求等，達(dá)到資源最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)南京市水系統(tǒng)的集約化發(fā)展。

圖3 涉水工程協(xié)同規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)

3.2 開發(fā)利用非傳統(tǒng)水源

在南京市非傳統(tǒng)水源中，雨水和再生水所占比重較大，已在一定程度上替代日漸減少的常規(guī)水資源，目前南京市已經(jīng)啟動(dòng)雨水再生水利用規(guī)劃編制工作。南京市對(duì)分流出來(lái)的雨水和污水，應(yīng)配備集中型系統(tǒng)——地下儲(chǔ)水庫(kù)，通過(guò)生態(tài)措施凈化雨水，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后用于綠化澆灌。為提高雨水收集效率，在社區(qū)中設(shè)置雨水儲(chǔ)蓄池，為集約利用土地，儲(chǔ)水池可設(shè)置在社區(qū)花園地下，通過(guò)凈化處理，可用于社區(qū)的清潔等；為減輕水處理廠對(duì)雨水處理的壓力，可通過(guò)在社區(qū)建設(shè)人工湖或者通過(guò)綠地等有效增加雨水入滲率，有效利提高用水源的利用率。

污水的回收利用時(shí)對(duì)于生活污水可在居住區(qū)、開發(fā)區(qū)等就地配置人工濕地污水處理系統(tǒng)，既可以有效利用水資源，同時(shí)可以減少管線的敷設(shè)，集約使用城市資源。對(duì)工業(yè)污水，通過(guò)雨污分流后，集中輸送到城市污水處理廠，通過(guò)生態(tài)處理技術(shù)集中處理后，用于市政用水、景觀環(huán)境用水等。

3.3 形成科學(xué)的涉水規(guī)劃決策程序

為保證南京市涉水規(guī)劃中集約化的技術(shù)和管理手段能夠有效執(zhí)行，最關(guān)鍵的就是形成科學(xué)化、規(guī)范化的決策路徑，它是實(shí)現(xiàn)水系統(tǒng)綜合規(guī)劃集約化最重要的手段之一。因此筆者以城市規(guī)劃委員會(huì)為核心，以規(guī)劃編制流程為主線，構(gòu)建了全過(guò)程、多元化的規(guī)劃決策路徑，見(jiàn)圖4。該路徑中規(guī)劃委員會(huì)為核心的評(píng)估人員主要由與水系統(tǒng)相關(guān)的政府部門領(lǐng)導(dǎo)、水資源領(lǐng)域?qū)＜?、社?huì)節(jié)水團(tuán)體等組織以及社區(qū)代表組成，由多方成員參與評(píng)估決策，使得規(guī)劃內(nèi)容完備，并符合多方群體的利益，保障后期規(guī)劃的執(zhí)行力度，從源頭上體現(xiàn)集約化管理理念。其次，從總體發(fā)展目標(biāo)的提出到規(guī)劃的編制形成全過(guò)程中，每個(gè)階段均有規(guī)劃委員會(huì)參與決策與監(jiān)督，對(duì)有爭(zhēng)議的內(nèi)容及時(shí)反饋到相關(guān)部門，組織修改，保證了規(guī)劃的權(quán)威性和透明性。

圖4 涉水規(guī)劃決策程序

4 結(jié)語(yǔ)

本文為解決目前南京市涉水規(guī)劃存在的問(wèn)題，介紹了國(guó)外城市規(guī)劃理念發(fā)展歷程，概括了我國(guó)集約化城市規(guī)劃管理原則，在此原則下以專項(xiàng)規(guī)劃的產(chǎn)生為主線，分析了我國(guó)集約化規(guī)劃管理內(nèi)涵，構(gòu)建了集約化規(guī)劃管理框架，通過(guò)對(duì)南京市涉水專項(xiàng)規(guī)劃問(wèn)題及現(xiàn)狀的深入分析，以涉水規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)為核心，提出了南京市集約化涉水規(guī)劃管理的措施，為我國(guó)探索城鎮(zhèn)化道路提供初步的借鑒和幫助。