□ 李云飛

隨著人才強國戰(zhàn)略的實施，全國一、二、三線城市都密集出臺了諸如開放落戶條件、住房就業(yè)補貼、教育醫(yī)療保障等人才政策。鄭州市位于我國中部地區(qū)，雖入選新一線城市，但經(jīng)濟規(guī)模仍落后于東部沿海地區(qū)的部分城市，分析其政策文本探究其人才政策的優(yōu)化路徑，對于地方人才政策的優(yōu)化具有借鑒意義。

一、文獻回顧：政策工具視角下的人才政策研究

學者們對人才政策的研究主要集中在人才政策的概念界定、內(nèi)容分類、存在問題、政策分析理論和人才有效性等方面。[1]隨著我國人才政策的不斷完善，運用相關(guān)理論從政策工具的角度，結(jié)合文本分析構(gòu)建政策框架體系，是我國人才政策研究中應(yīng)用較為廣泛的方法。所謂政策工具“是政府執(zhí)行政策的手段，是政府在部署和實施政策時所擁有的實用方法和手段”。政策工具是政策目標和結(jié)果之間的中介，已成為政策研究的一個重要分支。[2]在政策工具的研究中，政策工具的識別與分類是學術(shù)界最早的研究熱點。[3]在分類方面，政策工具的分類實例多種多樣，不同的學者有不同的側(cè)重點。例如，施耐德使用五點法將政策工具分為五類：權(quán)威、激勵、能力建設(shè)、象征或說服；[4]羅斯威爾（Rothwell）等在進行政策研究時，提出了環(huán)境、供給和需求的三分類。大多數(shù)學者在實際應(yīng)用中采用后者，并結(jié)合研究的實際需要構(gòu)建擁有兩個或是三個維度的政策分析框架。寧甜甜[5]在分析中國人才政策時，將上述三分類作為基本的政策工具維度，并結(jié)合實際情況，將人才強國戰(zhàn)略評價指標作為另一個維度，指出中國當前人才政策中環(huán)境政策工具溢出的特點。張惠琴[6]在研究有關(guān)區(qū)域人才政策的效用時，在上述的工具維度上增加了政策目標以及政策力度這兩個維度，構(gòu)建了三維分析框架，指出了四川省人才政策體系中政策工具與政策力度的不協(xié)調(diào)。由于人才政策是從國家或地區(qū)的戰(zhàn)略角度優(yōu)化轄區(qū)內(nèi)“組織”的人力資源配置，因此人力資源過程管理理論對政府制定人才政策也具有參考意義。[7]目前，許多學者在分析人才政策時，大多從“選拔”“使用”“教育”和“留存”四個方面入手。如曾艷[8]在比較四川和江蘇的人才政策時，從人才開發(fā)、人才引進、人才使用、人才流動和人才激勵五個方面分析了具體的策略內(nèi)容。何江[9]在衡量和評估“人才競爭”政策文本時，圍繞人才“選拔、就業(yè)、留住”梳理了15 個基地城市的人才政策。本文從政策工具的角度，借鑒曾艷和何江的實踐，建立了基于政策工具以及人力資源管理的兩個維度的分析框架，重點研究了鄭州市2015年后具有代表性的人才政策，主要是以《中共鄭州市委、鄭州市人民政府關(guān)于實施“智匯鄭州”人才工程加快國家中心城市建設(shè)的意見》（鄭發(fā)〔2017〕23 號，以下簡稱《意見》）為核心的共28 個政策文本。結(jié)合政策工具維度，從人才引進、人才發(fā)展、人才激勵、人才保障、人才流動五個方面進行分析，從而分析鄭州市總體人才政策的內(nèi)容，找出鄭州市人才政策的工具選擇和配置特點，以及人才政策體系中存在的弊端，并提出相應(yīng)的建議，促進其優(yōu)化和完善。[1]

二、現(xiàn)狀分析：鄭州市人才政策概述

2017年，武漢發(fā)布“雙百萬工程”，引發(fā)新一輪人才競爭。鄭州也在本年內(nèi)啟動了“智匯鄭州”人才工程，先后出臺了以《意見》為核心的22 項政策，補充了后期的其他詳細政策，并取代了前期的個別臨時政策。2020年，鄭州市 “黃河人才計劃”出臺。

首先，本文從鄭州市政府官方網(wǎng)站和鄭州市人力資源和社會保障局官方網(wǎng)站上搜索關(guān)鍵詞“人才”“人才引進”和“人才工程”。之后通過關(guān)聯(lián)搜索，共發(fā)現(xiàn)35 條政策文本，刪除不符合時間和內(nèi)容要求的政策文本，并用現(xiàn)有政策替換重復(fù)的、個別無效的政策文本，共獲得28 條政策文本。在這些政策中，由于渠道限制和政策合并，僅發(fā)現(xiàn)18 項與“智匯鄭州”相關(guān)的政策，2 項與“黃河人才計劃”相關(guān)，1 項與“1125 人才聚集計劃”相關(guān)，其他涉及知識產(chǎn)權(quán)建設(shè)和科技創(chuàng)新及引進關(guān)鍵行業(yè)設(shè)備和人才。在28 份政策文件中，有7 項政策與公共服務(wù)供給直接相關(guān)，包括安置、住房、醫(yī)療、教育、政府服務(wù)等。這7 項政策直接關(guān)系到人才引進和培養(yǎng)，包括海外人才、高技能人才、領(lǐng)軍人才、企業(yè)家等人才類型，其他政策包括資金使用、人才識別、平臺建設(shè)等方面。

三、政策解析：“政策工具-人力資源管理”分析模型

（一）“政策工具-人力資源管理”分析模型

本文選取了羅斯威爾和澤福德（Rothwell）對于政策工具的分類方式并以此作為分析的X維度。具體而言，供給型人才的政策工具主要體現(xiàn)在政府通過人才培訓(xùn)、人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才資金支持等方式增加區(qū)域人才供給，能直接促進人才事業(yè)的發(fā)展和完善；環(huán)境政策工具主要體現(xiàn)為政府通過財政支持、稅收優(yōu)惠、法制建設(shè)、市場培育等創(chuàng)造良好的人才環(huán)境，間接作用于人才事業(yè)的發(fā)展；基于需求的政策工具主要體現(xiàn)在政府通過服務(wù)外包、貿(mào)易管制、人才管制、人才引進、產(chǎn)學研合作等改善和拓展區(qū)域人才市場，促進其全面高質(zhì)量發(fā)展。

人才政策能否發(fā)揮效用的關(guān)鍵在于其能否合理使用和管理人力資源。本文借鑒曾艷、何江的分析視角，從人力資源管理的角度，將人力資源管理細分為人才引進、開發(fā)、激勵、保障和流動五個維度，作為Y維度。具體而言，人才引進類政策集中體現(xiàn)在中高層次人才的分類和認定，如高技能人才、頂尖人才、行業(yè)領(lǐng)軍人才等；人才開發(fā)政策對應(yīng)于人才的培養(yǎng)和培育以及各類本地人才的發(fā)展，體現(xiàn)在人才選拔政策、使用政策、調(diào)整政策、管理政策、評價政策等方面；人才激勵政策主要體現(xiàn)在對人才的物質(zhì)和精神激勵上；人才保障政策主要體現(xiàn)在與人才生活、工作和發(fā)展相關(guān)的政策上，包括家庭安置、法律環(huán)境、環(huán)境氛圍政策等；人才流動政策主要體現(xiàn)在對人才流入或流出的政策調(diào)控和保障，包括對人才退出的相應(yīng)規(guī)定，具體內(nèi)容如圖1所示。

圖1 鄭州市人才政策“政策工具-人力資源管理”分析模型

（二）政策文本選取與編碼

本文將28 份政策文本中與人才事業(yè)相關(guān)的條款作為內(nèi)容分析單元，按照“政策編號-具體條款/章節(jié)（內(nèi)容分析單元）”進行編碼，然后，根據(jù)已建立的人才政策二維分析框架，將其分別歸類，最終形成鄭州市人才政策（2015年至今）文本的內(nèi)容分析政策編碼表，如表1所示。

表1 政策文本編碼列表

（三）頻數(shù)統(tǒng)計與維度分析

1．政策工具維度分析

根據(jù)上述環(huán)境、供給、需求這三類政策工具的區(qū)別，對鄭州市人才政策內(nèi)容的編碼歸類，結(jié)果如表2所示。

表2 鄭州市人才政策的X 維度分析

（1）環(huán)境型工具使用過溢

表2中有將近一半的人才政策使用環(huán)境型的政策工具。在環(huán)境型政策工具中近一半都是資金工具，包括財政金融、資金補助、稅收優(yōu)惠，即使是法規(guī)管制工具中也有不少是和資金使用相關(guān)的規(guī)定。孟令熙[10]在探究高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)人才的擇業(yè)因素時指出，生活環(huán)境與高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)人才的擇業(yè)呈正相關(guān)。高新人才具有高知識性、高創(chuàng)造性和個性鮮明等特點，他們十分注重自我價值的實現(xiàn)。因此，吸引高新人才僅有物質(zhì)和資金的激勵是不夠的，還要有良好的環(huán)境文化。不論是政務(wù)服務(wù)的快捷、法規(guī)管制的完善，還是尊重人才崇尚知識不怕失敗的良好氛圍，都在吸引并聚集人才的過程中發(fā)揮著重要作用。表2中環(huán)境型政策中有關(guān)文化氛圍和政務(wù)服務(wù)類的政策工具分別只有9 條和6 條，相對較少；值得注意的是環(huán)境型政策資助類的措施對象多是引進類人才，有關(guān)本地人才的較少。

（2）供給型政策工具不足

供給型政策工具占比35.1%，低于環(huán)境型政策工具。供給型政策工具中使用最多的是人才資金投入和人才培養(yǎng)，二者共計34 條。具體而言人才資金投入主要是集中在研發(fā)平臺搭建、人才補助、科研資助等，而人才培養(yǎng)的主要措施集中在搭建人才引進平臺、開發(fā)本地人才以及促進人才的培訓(xùn)交流等。而公共服務(wù)和人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用得較少，二者共計11條。但基本也囊括了住房、醫(yī)療、教育、政務(wù)服務(wù)等人才生活和工作的一整套的必要措施，這體現(xiàn)了政府對于本地人才市場可持續(xù)發(fā)展的重視?？傮w而言，供給型政策中更多的是針對個人資金投入相關(guān)條目，如對個人的重大科研項目課題的補助、獎勵、津貼、福利等，但對于基礎(chǔ)設(shè)施的投入顯得較少，可能會使人才供給的后續(xù)推力不足。同時也要防止依賴傳統(tǒng)的政策重賞實現(xiàn)人才供給，[7]這易導(dǎo)致城市間的同質(zhì)化競爭，削減政策效果，因此要平衡使用各項政策工具，在供給型工具使用的同時也要注意其內(nèi)部的平衡。

（3）需求型政策工具短缺

據(jù)表2可知，需求型政策工具占比為20.6%，是三種類型中使用最少的一項政策工具。在需求型政策工具中人才引進類政策數(shù)量最多，有17 條，這體現(xiàn)了鄭州市政府對加速本市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和對人才市場引導(dǎo)的重視。但上述政策條目中的部分內(nèi)容存在固化的任務(wù)指標式表述，譬如對下屬各區(qū)人才引進和培養(yǎng)數(shù)量的要求，人才引進和培養(yǎng)的數(shù)量應(yīng)當根據(jù)各區(qū)的財政、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟狀況、基礎(chǔ)設(shè)施等具體情況而定。除人才引進外，排在第二位的是有關(guān)人才管制的一些政策舉措，共有6 條，數(shù)量較少，主要涉及各類各層級人才的劃分以及相應(yīng)的評價和考核標準。但人才區(qū)分的標準較為相似，多是從科研、學歷、職稱、工作經(jīng)驗等給予的劃分，除此之外標準的適用對象多針對個人，針對團體的較少。另外，推動產(chǎn)學研合作以及引進海外人才機構(gòu)的表述也可見于需求型政策工具的類型之中。

需求型政策工具對于人才市場的完善和發(fā)展起到較為明顯的拉動作用，能很大程度改善經(jīng)濟落后地區(qū)人才逆差的現(xiàn)狀，促進專業(yè)性的產(chǎn)業(yè)集聚的形成。產(chǎn)業(yè)聚集是能夠有效地吸引聚集和消化人才的。要實現(xiàn)專業(yè)性的產(chǎn)業(yè)聚集少不了政府的前期扶持和保護，以及中后期的引導(dǎo)。因此政府應(yīng)靈活且有針對性地使用需求型政策工具。

2．人力資源管理維度分析

按照Y維度的分類標準，統(tǒng)計分析鄭州市人才政策內(nèi)容。根據(jù)表3可知，鄭州市人才政策中最為注重人才激勵環(huán)節(jié)，占比35.9%；其余環(huán)節(jié)使用率差異不大，人才開發(fā)環(huán)節(jié)政策占9.2%，人才流動環(huán)節(jié)政策占 14.5%，人才引進環(huán)節(jié)政策占 21.4%。人才保障占比19.1%。在上述五個環(huán)節(jié)中人才開發(fā)占比最低，而人才激勵環(huán)節(jié)是最高的。這一方面是由于本文所選取的政策文本是在2015年之后，而2017年和2018年正值各省市人才爭奪的高潮，難免會受到鄰近省市人才政策重資金投入的影響。除此之外的另一個重要原因在于，鄭州市高水平的高校和科研院所較少。雖然當前鄭州市政府已經(jīng)通過異地和合作辦學引進了一批高質(zhì)量的高等教育資源，但這仍難以滿足人才強市的戰(zhàn)略需要。因此，有學者指出“鄭州大多數(shù)企業(yè)目前均缺乏高層次工程技術(shù)人才，懂科技又善經(jīng)營的優(yōu)秀管理人才更缺。高層次科技人才嚴重不足的問題也在困擾著位于鄭州的高校和科研院所。完善激勵政策，調(diào)動科技人才創(chuàng)新積極性，才是實現(xiàn)科技強市戰(zhàn)略之關(guān)鍵”。[11]

表3 鄭州市人才政策的Y 維度分析

在整個政策體系中，人才開發(fā)政策、人才流動政策占比較少，政策系統(tǒng)出現(xiàn)了明顯的傾斜。人才開發(fā)政策涉及人才的選拔、使用、調(diào)劑和管理，要實現(xiàn)“每年吸引20 萬名高校畢業(yè)生在鄭創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，全市人才隊伍規(guī)模結(jié)構(gòu)更加合理，人才引領(lǐng)創(chuàng)新、支撐發(fā)展的局面更加生動”的目標，就不得不做好現(xiàn)有人才資源的開發(fā)和管理，這和人才引進與人才激勵是配套的。對人才的流入和流出進行政策規(guī)制與保障，是人才流動政策的關(guān)鍵所在，會直接影響到整個人才市場的運營狀況。從某種程度上說，政府人才政策的落腳點便在于對人才市場的良好規(guī)劃引導(dǎo)與運營，缺乏必要的人才流動機制會阻礙人才市場體制的健全，人才政策的成效也會因此衰減?？傮w而言，除人才激勵政策外，人才引進、開發(fā)、激勵和流動的政策分配的比例差別不是很大，但通過對政策文本的編碼發(fā)現(xiàn)，政策之間的配合度較差，譬如多人才引進政策卻少了配套的產(chǎn)業(yè)政策，這是需要注意的。

四、對策建議：鄭州市人才政策優(yōu)化探討

結(jié)合上述分析，可以看出鄭州市當前的人才政策呈現(xiàn)出傳統(tǒng)的以政府作為主要主體、依靠資金投入和物質(zhì)激勵來實現(xiàn)人才聚集的特點，除此之外，對人才合理流動、人才開發(fā)以及對公共服務(wù)和人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視度不夠，而且配套性政策措施不足，缺少對本地存量人才的合理關(guān)注。為此，可以從政策工具的使用比例、企業(yè)的人才使用主體地位、政策環(huán)境、人力資源管理過程銜接度等視角探討優(yōu)化路徑。

（一）合理分配政策工具和資金的使用比例，提高人才政策的可持續(xù)性

鄭州市的人才政策中過多地使用環(huán)境型工具，致使需求型和供給型工具短缺。具體而言就是過度依靠環(huán)境型和供給型政策中的財政金融、資金投入、津貼獎勵等引才，但發(fā)展前景、家屬的醫(yī)療保障、子女的教育、基礎(chǔ)設(shè)施等資源保障因素是決定高層次人才“留”與“不留”的關(guān)鍵。而鄭州市本身的人口基數(shù)較大，人才的流動量較大，原本公共資源就較為緊張。若資金更多地向人才的引進和激勵上靠攏，可能會降低政策的可持續(xù)性，長期看會影響鄭州市的“留人”能力。而且政策資源和財政資源過多地向外來人才傾斜，極易導(dǎo)致本地存量人才的流失。因此應(yīng)當合理分配政策工具的使用比例，具體而言，應(yīng)提高環(huán)境型政策工具整體應(yīng)用水平，注意細節(jié)性的制度規(guī)范建設(shè)；平衡需求型政策工具的使用，把握好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進政策之間的平衡；優(yōu)化供給型政策工具結(jié)構(gòu)，不依賴硬性的資源投入。

（二）重視企業(yè)的人才使用主體地位，提高人才政策的效用

政府始終起主導(dǎo)作用，企業(yè)和相關(guān)機構(gòu)的作用較小是當前鄭州市人才政策的特點。這種模式的人才政策在短期內(nèi)可以改善該地區(qū)的人才狀況，但容易產(chǎn)生人才需求對接不良的后果。企業(yè)所需要的人才與人才政策規(guī)定的以科研、職稱、學歷進行評估的人才類型明顯不同。事實上，企業(yè)是人才引進和使用的主要主體。因此，政府應(yīng)在政策制定過程中發(fā)揮引導(dǎo)、保障和支持的“服務(wù)提供者”作用，充分發(fā)揮市場在人才配置中的決定性作用。具體來說，政府可以從多方面支持企業(yè)在人才引進、評定、使用的工作，譬如加強與企業(yè)的對接，建立有針對性的人才信息服務(wù)平臺，或是提供相應(yīng)的資金支持，助力行業(yè)協(xié)會，建立本行業(yè)企業(yè)所需的人才數(shù)據(jù)庫。[12]由于產(chǎn)業(yè)聚集對人才聚集有明顯的促進作用，政府還必須做好政策規(guī)劃，出臺配套的產(chǎn)業(yè)政策，促進產(chǎn)業(yè)聚集和人才聚集的良好循環(huán)。

（三）構(gòu)建有突出優(yōu)勢的政策環(huán)境，提高人才政策的吸引力

當前各地人才引進政策大同小異，同質(zhì)化嚴重，[13]為了避免惡性競爭，需要構(gòu)建富有本地特色的政策環(huán)境，使其成為自己在人才競爭中的利器。譬如深圳市的良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、天津市的良好教育環(huán)境都成其吸引人才落戶的特色優(yōu)勢，[14]因此鄭州市應(yīng)從落戶環(huán)境、醫(yī)療服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、子女入學等方面結(jié)合自身的產(chǎn)業(yè)特點和作為中心城市的發(fā)展規(guī)劃，明確自己的環(huán)境定位，找準政策發(fā)力點，構(gòu)建完整且配合度較高的政策體系。

（四）注重人力資源管理過程的銜接，增強人才事業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性

當前，鄭州市需要在保持并優(yōu)化原有的激勵政策的基礎(chǔ)上，著力在人才的開發(fā)、保障和流動及培育上下功夫。要充分利用好人才資源，首先要做好人才開發(fā)的政策支持。而做好人才流動和保障則可以進一步盤活整個過程，提高政策連貫性和持續(xù)性。應(yīng)在做好人才引進的基礎(chǔ)上系統(tǒng)性地做好相應(yīng)的開發(fā)、激勵、保障、流動工作，做到既能利用好本地人才，又能吸引留住外來人才，助力人才強市建設(shè)。