饒常林 趙思姁

(1.華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430079； 2.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院， 福建 廈門 361005)

一、問題的提出

受自然條件、經(jīng)濟一體化發(fā)展等因素的影響，環(huán)境污染的跨區(qū)域傳輸成為一個普遍現(xiàn)象，其污染規(guī)模通?？缭捷爡^(qū)邊界，涉及多個行政區(qū)域。面對環(huán)境污染的跨區(qū)域傳輸，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為邊界的環(huán)境污染屬地管理模式近乎失靈，如何有效治理跨域環(huán)境污染成為當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理中的重要課題。政府作為環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體，其相互之間協(xié)調(diào)配合的集體行動，即政府間協(xié)同被視為解決跨域環(huán)境污染問題的重要手段，旨在應(yīng)對因單一行政區(qū)劃的環(huán)境污染治理模式和環(huán)境污染外部性的矛盾而產(chǎn)生的治理失靈(1)參見楊妍、孫濤：《跨區(qū)域環(huán)境治理與地方政府合作機制研究》，《中國行政管理》2009年第1期。。實踐中，跨域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控被寫入相關(guān)法律法規(guī)和國家政策文件，初步形成跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的局面。

跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理旨在運用集體的力量來解決共同面對的難題，然而，1+1>2的協(xié)同效應(yīng)并非想象中的易于實現(xiàn)，政府間協(xié)同實踐還可能產(chǎn)生協(xié)同惰性，即協(xié)同行為的效果微乎其微或?qū)崿F(xiàn)協(xié)同優(yōu)勢的效率極其低下(2)參見C. Huxham，“Theorizing Collaboration Practice，”Public Management Review， vol.5，no.3，2003，pp.401-423.。那么，究竟是哪些因素影響政府間協(xié)同治理的效果？這些因素如何影響政府間協(xié)同治理效果？如何實現(xiàn)跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效？對上述問題的探討將有助于揭示跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的影響機制，推動實現(xiàn)政府間良好的協(xié)同關(guān)系和有效的協(xié)同能力，從而提升跨域環(huán)境污染的治理效果。

關(guān)于跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理，既有研究或是圍繞政府間協(xié)同治理的實現(xiàn)，對協(xié)同的緣由(3)參見易志斌、馬曉明：《論流域跨界水污染的府際合作治理機制》，《社會科學(xué)》2009年第3期；胡佳：《區(qū)域環(huán)境治理中地方政府協(xié)作的碎片化困境與整體性策略》，《廣西社會科學(xué)》2015年第5期。、協(xié)同的條件(4)參見崔晶：《生態(tài)治理中的地方政府協(xié)作：自京津冀都市圈的觀察》，《改革》2013年第9期；毛春梅、曹新富：《區(qū)域環(huán)境府際合作治理的實現(xiàn)機制》，《河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第1期。等展開討論，或是針對政府間協(xié)同治理的困境，對制度完善(5)參見李永亮：《“新常態(tài)”視閾下府際協(xié)同治理霧霾的困境與出路》，《中國行政管理》2015年第9期；黨秀云、郭鈺：《跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理：現(xiàn)實困境與創(chuàng)新路徑》，《人文雜志》2020年第3期。、經(jīng)驗借鑒(6)參見蔡嵐：《空氣污染治理中的政府間關(guān)系——以美國加利福尼亞州為例》，《中國行政管理》2013年第10期；司林波、裴索亞：《跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的績效問責(zé)過程及鏡鑒——基于國外典型環(huán)境治理事件的比較分析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第2期。等進行探索，對跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果及其影響機制的研究尚顯不足，鮮有的研究多為理論探討(7)參見王俊敏、沈菊琴：《跨域水環(huán)境流域政府協(xié)同治理：理論框架與實現(xiàn)機制》，《江海學(xué)刊》2016年第5期。和個案研究(8)參見魏娜、孟慶國：《大氣污染跨域協(xié)同治理的機制考察與制度邏輯——基于京津冀的協(xié)同實踐》，《中國軟科學(xué)》2018年第10期。。如何通過一系列經(jīng)驗證據(jù)揭示跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的影響因素和作用路徑，該問題并未得到充分回答。有鑒于此，本文基于協(xié)同治理模型構(gòu)建跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的分析框架，選取我國跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的12個案例為研究對象，運用清晰集定性比較分析方法來探尋跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的影響因素，并在組態(tài)分析的基礎(chǔ)上剖析不同因素相互依賴對協(xié)同治理效果的影響機制，探求跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效的作用路徑。

二、文獻回顧和分析框架

面對社會問題的日益復(fù)雜化和政府資金短缺、能力不足的挑戰(zhàn)，學(xué)術(shù)界提出“協(xié)同治理”(Collaborative Governance)的治理模式。協(xié)同治理強調(diào)空間上跨區(qū)域和組織上跨部門的合力協(xié)作。由于政府是環(huán)境治理的關(guān)鍵力量，政府間協(xié)同治理構(gòu)成跨域環(huán)境污染協(xié)同治理最為重要的部分。因此，基于協(xié)同治理模型構(gòu)建跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的分析框架，對揭示跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的影響機制具有重要的價值。

縱觀協(xié)同治理的既有模型，可將其劃分為過程模型、結(jié)構(gòu)模型和整合模型三種類型。過程模型將協(xié)同治理視為一個相互聯(lián)結(jié)的完整過程，將其劃分為協(xié)商、承諾、執(zhí)行和評價四個階段(9)參見P. S. Ring and A. Van de Ven，“Developmental Processes of Cooperative Inter-Organizational Relationships，”The Academy of Management Review，vol.19，no.1，1994，pp.90-118.，或是先行條件、過程和結(jié)果三個階段(10)參見A. M. Thomson and J. L. Perry，“Collaboration Processes： Inside the Black Box，”Public Administration Review，vol.66，no.s1，2006，pp.20-32.。結(jié)構(gòu)模型聚焦于協(xié)同治理中參與者的關(guān)系、內(nèi)部權(quán)力配置和協(xié)同能力等結(jié)構(gòu)性因素，認(rèn)為協(xié)同結(jié)果受到系統(tǒng)環(huán)境、驅(qū)動力和協(xié)同機制的共同影響(11)參見K. Emerson， T. Nabatchi and S. Balogh，“An Integrative Framework for Collaborative Governance，”Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，no.1，2012，pp.1-29.。整合模型則綜合考慮涉及過程和結(jié)構(gòu)的相關(guān)要素，代表性的有Bryson等人構(gòu)建的包含初始條件、過程、結(jié)構(gòu)和治理、權(quán)變和約束、問責(zé)和產(chǎn)出五個維度的模型(12)參見J. M. Bryson， B. C. Crosby and M. M. Stone， “The Design and Implementation of Cross-Sector Collaborations： Propositions from the Literature，”Public Administration Review，vol.66，no.s1，2006，pp.44-55.，涵蓋初始條件、協(xié)同過程、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計和結(jié)果的SFIC模型(13)參見C. Ansell and A. Gash， “Collaborative Governance in Theory and Practice，”Journal of Public Administration Research and Theory，vol.18，no.4，2007，pp.543-571.，以及包括初始條件、結(jié)構(gòu)、治理、過程和結(jié)果五個維度的ISGPO模型(14)參見朱春奎、申劍敏：《地方政府跨域治理的ISGPO模型》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第6期。。具體到跨域環(huán)境污染治理領(lǐng)域，有的學(xué)者以協(xié)同學(xué)為基礎(chǔ)構(gòu)建跨域水環(huán)境流域政府協(xié)同治理模式(15)參見王俊敏、沈菊琴：《跨域水環(huán)境流域政府協(xié)同治理：理論框架與實現(xiàn)機制》，《江海學(xué)刊》2016年第5期。，還有學(xué)者分別構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—過程—領(lǐng)導(dǎo)”模型(16)參見劉祺：《基于“結(jié)構(gòu)-過程-領(lǐng)導(dǎo)”分析框架的跨界治理研究——以京津冀地區(qū)霧霾防治為例》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第2期。和“結(jié)構(gòu)—過程—效果”模型(17)參見魏娜、孟慶國：《大氣污染跨域協(xié)同治理的機制考察與制度邏輯——基于京津冀的協(xié)同實踐》，《中國軟科學(xué)》2018年第10期。用以分析京津冀大氣污染協(xié)同治理。

上述模型對于研究跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的影響機制具有重要的分析價值。但一方面，上述模型主要是基于西方經(jīng)驗的理論提煉，缺乏本土化研究的規(guī)范價值；另一方面，雖然國內(nèi)學(xué)者針對中國情境下的跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理模型進行探討，然而或囿于單一視角的理論探討或限于單個案例的因素分析，缺乏系統(tǒng)性和普遍性。事實上，跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的效果是極具復(fù)雜因果關(guān)系的議題，因此立足于跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的中國實踐，構(gòu)建整合性的分析框架并揭示政府間協(xié)同治理效果背后的多重并發(fā)因果關(guān)系尤為必要。

跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理實質(zhì)是政府或政府部門間的協(xié)同，因此需要充分考慮不同部門、不同層級和不同地域的政府主體在協(xié)同治理中的角色、互動行為及其彼此間的相互依賴。本文在整合各種協(xié)同治理模型共性維度和核心要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的國內(nèi)實踐，嵌入直接推動者、協(xié)同規(guī)模、權(quán)力配置、政府間協(xié)議、利益機制和考核機制等變量，構(gòu)建起跨域環(huán)境污染治理政府間協(xié)同治理效果的分析框架(見圖1)。在分析框架中，跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理被視為一個由不同行動者構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)中作為行動者的政府主體相互聯(lián)系、相互作用所形成的整體性關(guān)系可從結(jié)構(gòu)和過程兩個維度加以解構(gòu)，并且結(jié)構(gòu)和過程相互依賴。結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為參與協(xié)同治理的政府主體間相對穩(wěn)定的主體關(guān)系、組織秩序和角色組合，具有靜態(tài)的特征。過程表現(xiàn)為不同政府主體圍繞價值共識、資源配置、信息共享、利益分配和責(zé)任分擔(dān)等要素進行的博弈和互動，具有動態(tài)的特征。結(jié)構(gòu)是政府間協(xié)同治理的內(nèi)在構(gòu)成，設(shè)定政府間協(xié)同治理的行動框架，從內(nèi)部影響政府間協(xié)同治理的效果。過程則是政府間協(xié)同治理的外在程序，連接政府間協(xié)同治理的行動和結(jié)構(gòu)，從外部影響政府間協(xié)同治理的效果。

圖1 跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的分析框架

(一)結(jié)構(gòu)維度

1.直接推動者

直接推動者是指在協(xié)同中起直接推動作用的關(guān)鍵角色或組織，包括具有合法性地位的召集人或領(lǐng)導(dǎo)者等，是組織協(xié)同啟動和維持的重要推動力(18)參見朱春奎、申劍敏：《地方政府跨域治理的ISGPO模型》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第6期。。有研究認(rèn)為，僅依靠地方政府的自身力量實現(xiàn)協(xié)同具有局限性，具有權(quán)威性的直接推動者更有可能將政府間協(xié)同推向縱深(19)參見楊小云、張浩：《省級政府間關(guān)系規(guī)范化研究》，《政治學(xué)研究》2005年第4期。。然而亦有研究認(rèn)為，誘導(dǎo)性動因的政府間協(xié)同可能產(chǎn)生持續(xù)性不強和積極性不高的問題，致使政府間協(xié)同流于形式(20)參見王郅強、王國宏：《地方政府間合作的類型與影響因素述評》，《公共管理評論》2015年第3期。。

2.協(xié)同規(guī)模

協(xié)同規(guī)模是指直接參與協(xié)同治理的政府主體規(guī)模。有的學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同主體的增多將會引發(fā)協(xié)商成本的增加，從而對協(xié)同治理效果產(chǎn)生消極影響(21)參見張其祿、黃榮護：《全球化下的地方政府“治理”——理論挑戰(zhàn)與策略展望》，《空大行政學(xué)報》(臺灣)2002年第12期。。然而亦有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同主體越多，整合人財物資源的能力越強，從而對協(xié)同治理效果產(chǎn)生積極影響(22)參見任敏：《“河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。。

3.權(quán)力配置

權(quán)力配置是指協(xié)同主體間的權(quán)力關(guān)系。權(quán)力配置的集中程度、權(quán)力配置是否平衡等問題與協(xié)同治理效果緊密相關(guān)(23)參見朱春奎、申劍敏：《地方政府跨域治理的ISGPO模型》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第6期。。有的學(xué)者將強有力的權(quán)威性機構(gòu)視為提升協(xié)同力度的重要保障(24)參見田玉麒、陳果：《跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理：何以可能與何以可為》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。，主張設(shè)立集決策、執(zhí)行和監(jiān)督于一身的權(quán)威機構(gòu)，并賦予其與職能相匹配的權(quán)力和資源(25)參見陳剩勇、馬斌：《區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟一體化的路徑選擇》，《政治學(xué)研究》2004年第1期。。有的學(xué)者則力證“權(quán)威思維定勢”的錯誤，指出對權(quán)力的過分依賴實則“用官僚制的看家武器突破官僚制”(26)參見徐艷晴、周志忍：《水環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同機制探析——分析框架與未來研究方向》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。，主張在協(xié)同主體內(nèi)部實現(xiàn)有效分權(quán)，只有如此方可規(guī)避協(xié)同惰性(27)參見C.Huxham and S. Vangen，“Doing Things Collaboratively： Realizing the Advantage or Succumbing to Inertia？，”O(jiān)rganizational Dynamics，vol.33，no.2，2004，pp.190-201.。

(二)過程維度

1.政府間協(xié)議

作為協(xié)議各方自愿互惠的行為結(jié)果，政府間協(xié)議是二元或多元關(guān)系的體現(xiàn)(28)參見馬捷、鎖利銘：《城市間環(huán)境治理合作：行動、網(wǎng)絡(luò)及其演變——基于長三角30個城市的府際協(xié)議數(shù)據(jù)分析》，《中國行政管理》2019年第9期。。由于政府間協(xié)議的簽訂建立在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，本質(zhì)上屬于一種公法契約，因此政府間協(xié)議具有非強制性約束力，即基于相互信任而產(chǎn)生的自我約束力(29)參見崔卓蘭、黃嘉偉：《區(qū)際行政協(xié)議試論》，《當(dāng)代法學(xué)》2011年第6期。。政府間協(xié)議的簽訂將有利于規(guī)范政府主體的協(xié)同行為和穩(wěn)定政府主體的協(xié)同關(guān)系，從而提升跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的效果。

2.利益機制

利益被視為政府間協(xié)同的核心問題，是實現(xiàn)政府間長效合作的關(guān)鍵所在(30)參見楊愛平：《從垂直激勵到平行激勵：地方政府合作的利益激勵機制創(chuàng)新》，《學(xué)術(shù)研究》2011年第5期。。政府間協(xié)同建立在對利益的考量之上，如果成本大于收益則協(xié)同達成的概率更高，反之則協(xié)同達成的阻力增加(31)參見蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同動力及困境探析——以“成本—收益”為視角》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。。在協(xié)同關(guān)系建立以后，利益同樣是影響協(xié)同關(guān)系發(fā)展乃至協(xié)同績效的重要因素。利益機制的建立將有助于激發(fā)政府主體參與協(xié)同的積極性和主動性，避免政府間協(xié)同治理中的“搭便車”，從而提升跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的效果。

3.考核機制

政府間協(xié)同治理受到考核機制的深刻影響，以GDP為核心指標(biāo)的傳統(tǒng)考核方式強化不同區(qū)域間的競爭，導(dǎo)致政府間協(xié)同意識弱化，對政府間協(xié)同產(chǎn)生負(fù)面影響(32)參見蔣敏娟、張弦：《新時代京津冀協(xié)同發(fā)展及影響因素研究——基于整體性治理關(guān)鍵變量的分析框架》，《行政論壇》2019年第6期。。因此，從源頭上科學(xué)設(shè)計考核機制成為必要，即降低經(jīng)濟增長指標(biāo)所占的權(quán)重，增加環(huán)境類指標(biāo)并提升其權(quán)重(33)參見劉彩云、易承志：《多元主體如何實現(xiàn)協(xié)同？——中國區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理內(nèi)在困境分析》，《新視野》2020年第5期。。只有建立整合性的績效評價體系以及清晰的責(zé)任劃分、有效的獎懲措施，方可推動協(xié)同各方為實現(xiàn)共同目標(biāo)而持續(xù)努力，從而提升政府間協(xié)同治理效果(34)參見蔣敏娟：《法治視野下的政府跨部門協(xié)同機制探析》，《中國行政管理》2015年第8期。。

三、研究設(shè)計

(一)研究方法

定性比較分析方法(Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA)是美國社會學(xué)家Ragin開創(chuàng)的主要以中小樣本案例為研究對象、探究跨案例多重并發(fā)因果關(guān)系的新方法(35)參見伯努瓦·里豪克斯、查爾斯·C.拉金：《QCA設(shè)計原理與應(yīng)用：超越定性與定量研究的新方法》，杜運周、李永發(fā)譯，北京：機械工業(yè)出版社，2017年，第7頁。。QCA結(jié)合定性研究方法和定量研究方法的優(yōu)點，在深入理解單個案例的基礎(chǔ)上研究跨案例的共同點，回答“哪些因素及其性質(zhì)狀態(tài)的組合可以導(dǎo)致特定結(jié)果出現(xiàn)”的研究問題，實現(xiàn)對單個案例的深入理解和研究結(jié)果的適度普適性。

QCA的潛在邏輯是不存在恒定不變的因果關(guān)系，打破因果關(guān)系一致性的假設(shè)，可以有效處理跨案例的多重并發(fā)因果關(guān)系(36)參見伯努瓦·里豪克斯、查爾斯·C.拉金：《QCA設(shè)計原理與應(yīng)用：超越定性與定量研究的新方法》，第8頁。。本文所研究的跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果正是多種因素共同作用的結(jié)果。加上本文搜集整理形成十余個樣本案例，不符合定量研究的“大樣本”要求，但與QCA以中小樣本案例為研究對象的要求相匹配。本文關(guān)注究竟是哪些條件變量“存在或發(fā)生”或“不存在或不發(fā)生”的性質(zhì)狀態(tài)及其組合可以實現(xiàn)跨域環(huán)境污染的政府間協(xié)同有效治理，清晰集定性比較分析方法正是在對變量進行二分處理的基礎(chǔ)上分析條件變量的性質(zhì)狀態(tài)及其組合對結(jié)果變量的影響，因此選用清晰集定性比較分析方法。

(二)案例選擇

在QCA研究中，案例的選擇并非隨機抽樣而是有目的地抽取樣本(37)參見T. Greckhamer， S. Furnarl, P. C. Fiss,et al.，“Studying Configurations： Best Practices for Applying Qualitative Comparative Analysis (QCA)，”Strategic Organization，vol.16，no.4，2018，pp.482-495.。因此，在選取跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的樣本案例時，本文主要遵循以下四項標(biāo)準(zhǔn)：其一，確保所選案例具有典型性。鑒于大氣污染和水污染具有天然的流動性，且“大氣十條”和“水十條”均提出“聯(lián)防聯(lián)控”的要求，因此本文選擇我國跨域大氣污染和水污染的政府協(xié)同治理案例作為樣本案例。其二，確保所選案例具有持續(xù)性。本文關(guān)注跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的影響因素和作用路徑，因此選取的案例均為已經(jīng)建立起實質(zhì)性的政府間協(xié)同，并以建立政府間協(xié)同機構(gòu)、簽訂政府間協(xié)議等的時間為起點。鑒于跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的效果可能在短時間內(nèi)難以顯現(xiàn)，從而影響結(jié)果變量的賦值，因此選取五年作為案例研究的時間段。其三，確保所選案例既有“正面結(jié)果”又有“負(fù)面結(jié)果”，即不僅選擇政府間協(xié)同治理有效的案例，而且選擇政府間協(xié)同治理無效的案例。其四，確保所選案例的信息來源具有多樣性。變量的賦值情況取決于樣本案例所搜集到的相關(guān)信息，賦值的準(zhǔn)確性需要相關(guān)信息具有可靠性，因此從政府門戶網(wǎng)站、環(huán)境統(tǒng)計年報、權(quán)威媒體報道和核心期刊論文等多種渠道搜集樣本案例的相關(guān)信息以相互印證。根據(jù)上述四項標(biāo)準(zhǔn)最終確定12個樣本案例(見表1)。

表1 跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的樣本案例

(三)變量測量

1.結(jié)果變量

本文旨在探究跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理效果的影響因素及其作用路徑，因此以政府間協(xié)同治理的效果作為結(jié)果變量。關(guān)于協(xié)同治理的效果評估，有的學(xué)者主張將“產(chǎn)出”(Outputs)作為評估內(nèi)容，如協(xié)同協(xié)議的簽訂和政策的變更等，有的學(xué)者則主張將“結(jié)果”(Outcomes)作為評估內(nèi)容，如特定環(huán)境參數(shù)的變化和環(huán)境變化的感知等(38)參見T. M. Koontz and C. W. Thomas， “What Do We Know and Need to Know about the Environmental Outcomes of Collaborative Management？，”Public Administration Review，vol.66，no.s1，2006，pp.111-121.。“產(chǎn)出”實則“結(jié)果”產(chǎn)生前的過渡形態(tài)，“結(jié)果”則為“產(chǎn)出”所帶來的積極影響(39)參見李倩：《跨界環(huán)境治理目標(biāo)責(zé)任制的運行邏輯與治理績效——以京津冀大氣治理為例》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2020年第4期。。鑒于本文關(guān)注政府間協(xié)同對跨域環(huán)境污染治理的價值，因此對政府間協(xié)同治理的效果評估側(cè)重于“結(jié)果”層面。在跨域環(huán)境污染治理中，政府間協(xié)同的“結(jié)果”直接表現(xiàn)為跨域環(huán)境污染的治理效果。學(xué)界通常采取以下兩種方式對跨域環(huán)境污染的治理效果進行評價：一是環(huán)境質(zhì)量變化的主觀感知，二是特定環(huán)境參數(shù)的變化趨勢(40)參見T. M. Koontz and C. W. Thomas， “What Do We Know and Need to Know about the Environmental Outcomes of Collaborative Management？，”Public Administration Review，vol.66，no.s1，2006，pp.111-121.。依靠主觀感知來評估跨域環(huán)境污染的治理效果極易產(chǎn)生偏差(41)參見N. Ulibarri， “Tracing Process to Performance of Collaborative Governance： A Comparative Case Study of Federal Hydropower Licensing，”The Policy Studies Journal，vol.43，no.2， 2015，pp.283-308.，因此本文依據(jù)客觀的特定環(huán)境參數(shù)變化趨勢進行評估。具體而言，以建立起實質(zhì)性政府間協(xié)同的時間為起點，分別觀察五年內(nèi)空氣質(zhì)量平均達標(biāo)天數(shù)比例和水質(zhì)狀況級別(42)根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量評價辦法(試行)》，河流、流域(水系)水質(zhì)狀況分為優(yōu)、良好、輕度污染、中度污染和重度污染五個級別，分別對應(yīng)水質(zhì)類別為：優(yōu)(Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)比例≥90%)、良好(75%≤Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)比例<90%)、輕度污染(Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)比例<75%，且劣Ⅴ類比例<20%)、中度污染(Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)比例<75%，且20%≤劣Ⅴ類比例<40%)和重度污染(Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)比例<60%，且劣Ⅴ類比例≥40%)。兩項主要參數(shù)的變化趨勢，以此評估跨域環(huán)境污染的治理效果。

針對跨域大氣污染治理，以時間起點年份的空氣質(zhì)量平均達標(biāo)天數(shù)比例為基準(zhǔn)數(shù)值，若參數(shù)變化趨勢總體向好且此后四年數(shù)值均優(yōu)于基準(zhǔn)數(shù)值的，視為政府間協(xié)同治理有效，結(jié)果變量賦值為1；若參數(shù)變化趨勢總體向差或此后四年數(shù)值有低于基準(zhǔn)數(shù)值的，視為政府間協(xié)同治理無效，結(jié)果變量賦值為0。針對跨域水污染治理，以時間起點年份的水質(zhì)狀況級別為基準(zhǔn)數(shù)值，若水質(zhì)狀況級別出現(xiàn)向好的變化，視為政府間協(xié)同治理有效，結(jié)果變量賦值為1；若水質(zhì)狀況級別出現(xiàn)向差的變化，視為政府間協(xié)同治理無效，結(jié)果變量賦值為0；若水質(zhì)狀況級別保持不變，則以時間起點年份的Ⅰ-Ⅲ類水占比或斷面單因子濃度為參考數(shù)值，如果Ⅰ-Ⅲ類水占比呈上升趨勢或斷面單因子濃度呈下降趨勢，視為政府間協(xié)同治理有效，結(jié)果變量賦值為1；反之，視為政府間協(xié)同治理無效，結(jié)果變量賦值為0。

2.條件變量

(1)直接推動者

若以政府間協(xié)同的主導(dǎo)和推動力量為標(biāo)準(zhǔn)，可將地方政府間協(xié)同劃分為誘導(dǎo)性動因和自發(fā)性動因兩種類型，前者通常是在地方政府缺乏協(xié)同意識和協(xié)同動力的情況下由上級政府推動建立起政府間協(xié)同，后者通常是由某個同級政府牽頭，負(fù)責(zé)召集其他同級政府展開談判協(xié)商(43)參見麻寶斌、李輝：《中國地方政府間合作的動因、策略及其實現(xiàn)》，《行政管理改革》2010年第9期。。換言之，政府間協(xié)同的直接推動者包括上級權(quán)威和橫向召集人兩種類型。據(jù)此，上級權(quán)威賦值為1，橫向召集人賦值為0。

(2)協(xié)同規(guī)模

協(xié)同規(guī)模可從數(shù)量和層級兩個維度加以測量?？v觀國內(nèi)跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的實踐，可將其劃分為跨省域的政府間協(xié)同和省域內(nèi)的政府間協(xié)同。一般情況下，跨省的政府間協(xié)同將涉及更多縱向?qū)哟魏蜋M向數(shù)量的政府主體，其協(xié)調(diào)和合作的復(fù)雜程度更高(44)參見鎖利銘：《跨省域城市群環(huán)境協(xié)作治理的行為與結(jié)構(gòu)——基于“京津冀”與“長三角”的比較研究》，《學(xué)?！?017年第4期。，從而影響政府間協(xié)同治理的效果。據(jù)此，跨省域的政府間協(xié)同賦值為1，省域內(nèi)的政府間協(xié)同賦值為0。

(3)權(quán)力配置

權(quán)力配置代表跨域環(huán)境污染治理中政府協(xié)同主體間的權(quán)力關(guān)系，可以根據(jù)作為權(quán)力關(guān)系集中體現(xiàn)和權(quán)力行使主要載體的協(xié)同機構(gòu)權(quán)力配置加以判斷。政府間協(xié)同機構(gòu)主要包括協(xié)作小組(領(lǐng)導(dǎo)小組)和政府間聯(lián)席會議兩種類型(45)參見周志忍、蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同機制探析——一個敘事與診斷框架》，《公共行政評論》2013年第1期。。協(xié)作小組具有明顯的縱向等級特征，政府協(xié)同主體間的權(quán)力向協(xié)作小組集中，形成“中軸依附”(46)參見周望：《中國“小組”政治組織模式分析》，《南京社會科學(xué)》2010年第2期。，組長對協(xié)同事務(wù)擁有最終的決策權(quán)。政府間聯(lián)席會議由政府協(xié)同主體自發(fā)設(shè)立和自主參與，政府協(xié)同主體間的權(quán)力高度分散，各個協(xié)同主體對協(xié)同事務(wù)擁有平等的參與權(quán)和決策權(quán)，聯(lián)席會議的決定難以對協(xié)同主體產(chǎn)生強制性約束力。顯然，協(xié)作小組和政府間聯(lián)席會議分別代表集中的權(quán)力配置和分散的權(quán)力配置。據(jù)此，集中的權(quán)力配置賦值為1，分散的權(quán)力配置賦值為0。

(4)政府間協(xié)議

政府間協(xié)議的具體表現(xiàn)形式主要有(實施)意見、協(xié)議(書)、宣言、提案、意向書、議定書、倡議書、章程、紀(jì)要、方案和計劃等(47)參見何淵：《論行政協(xié)議》，《行政法學(xué)研究》2006年第3期。。凡是政府協(xié)同主體簽訂涵蓋上述字樣的文件即被認(rèn)定為簽訂政府間協(xié)議。需要說明的是，簽訂政府間協(xié)議的主體必須覆蓋所有相關(guān)政府協(xié)同主體。據(jù)此，已共同簽訂政府間協(xié)議的賦值為1，未簽訂或并未共同簽訂政府間協(xié)議的賦值為0。

(5)利益機制

利益機制涉及利益表達、利益共享、利益分配、利益協(xié)調(diào)和利益補償?shù)榷喾矫鎯?nèi)容。鑒于環(huán)境污染具有負(fù)外部性，利益補償機制是實現(xiàn)環(huán)境污染外部性內(nèi)部化、協(xié)調(diào)政府協(xié)同主體利益關(guān)系和保障政府協(xié)同治理有效運行的關(guān)鍵，本文以利益補償機制作為測量指標(biāo)，已建立利益補償機制并出臺實施細(xì)則的賦值為1，未建立利益補償機制并出臺實施細(xì)則的賦值為0。

(6)考核機制

考核機制通過將環(huán)境指標(biāo)納入官員考核體系或提高環(huán)境指標(biāo)在官員考核體系的比重，并實行相應(yīng)的獎懲措施來監(jiān)督約束官員參與協(xié)同治理的行為，以保障政府間協(xié)同的有效運行。據(jù)此，已出臺專門針對大氣污染或水污染治理的考核體系及其實施細(xì)則的賦值為1，未出臺專門針對大氣污染或水污染治理的考核體系及其實施細(xì)則為0。結(jié)果變量和條件變量的賦值情況見表2。

表2 變量賦值表

四、研究結(jié)果及其分析

(一)單變量必要性分析

按照QCA分析慣例，首先需要對各個條件變量進行必要性分析，判斷單個條件變量必要性的重要依據(jù)是一致性(Consistency)。一致性用于判斷某個結(jié)果變量出現(xiàn)時，該條件變量是否一定出現(xiàn)。當(dāng)一致性大于0.9時，該條件變量是結(jié)果變量的必要條件。操作fsqca3.0軟件對各個條件變量是否構(gòu)成“政府間協(xié)同治理有效”的必要條件進行檢驗(見表3)。

由表3可知，所有條件變量的一致性均未超過0.9，不構(gòu)成“政府間協(xié)同治理有效”的必要條件。換言之，政府間協(xié)同治理有效并非某個條件變量單獨作用的結(jié)果，反映出跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效與否存在多重并發(fā)因果關(guān)系，各個條件變量對政府間協(xié)同治理效果的影響是相互依賴的，因此需要進一步考察條件變量組合的影響。

表3 單變量必要性檢驗

(二)條件變量組合分析

根據(jù)樣本案例的數(shù)量和QCA分析的慣例，本文將案例頻數(shù)閾值設(shè)定為1，一致性閾值設(shè)定為0.8，使用fsqca3.0軟件對12個案例的數(shù)據(jù)進行分析，輸出真值表，并獲得三種解，即復(fù)雜解、中間解和簡單解。本文匯報的是中間解，并借助簡單解來區(qū)分條件組合的核心條件和邊緣條件。如果條件變量均在中間解和簡單解出現(xiàn)，則為核心條件，即對結(jié)果產(chǎn)生重要影響；如果條件變量僅在中間解出現(xiàn)，則為邊緣條件，即對結(jié)果產(chǎn)生輔助作用(48)參見杜運周、賈良定：《組態(tài)視角與定性比較分析(QCA)：管理學(xué)研究的一條新道路》，《管理世界》2017年第6期。。

表4 跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理的作用路徑

表4是條件變量組合的分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)共有三種具有解釋力的組態(tài)，總體一致性和單個組態(tài)的一致性均為1，表明上述三種組態(tài)均導(dǎo)致“政府間協(xié)同治理有效”的結(jié)果，是實現(xiàn)“政府間協(xié)同治理有效”的充分條件。與此同時，總體覆蓋率為1，表明上述三種組態(tài)可覆蓋具有“政府間協(xié)同治理有效”結(jié)果的所有案例。鑒于三種組態(tài)均涉及條件變量“協(xié)同規(guī)?！保瑸楸容^不同組態(tài)間的差異，本文將跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效的作用路徑劃分為跨省域和省域內(nèi)兩種類型，并在此基礎(chǔ)上進行歸納。

1.利益驅(qū)動的跨省域協(xié)同

利益驅(qū)動的跨省域協(xié)同是指利益機制在推動跨省域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效中發(fā)揮主要作用。組態(tài)H1表示，在跨省域環(huán)境污染治理中，無論誰為協(xié)同的推動者、采取何種類型的權(quán)力配置、是否建立考核機制，只要建立起利益機制，并且簽訂政府間協(xié)議，即可實現(xiàn)政府間協(xié)同治理有效。從核心條件來看，簽訂政府間協(xié)議以契約形式建立起政府間協(xié)同，改變原有“屬地管理”的治理模式。然而，目前我國政府間協(xié)議的法律效力尚不明確，不足以保證協(xié)同治理的效果，利益機制尤其是利益補償機制的建立有效平衡各方?jīng)_突，激勵各方自覺自愿參與協(xié)同治理，形成協(xié)同治理的內(nèi)在驅(qū)動力，從而提升協(xié)同治理的效果。

利益驅(qū)動的跨省域協(xié)同可以解釋的案例有京津冀大氣污染治理、渭河流域水污染治理和新安江水污染治理。以渭河流域水污染治理為例，在2012年召開的渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟第一次市長聯(lián)席會議上，渭河流域“六市一區(qū)”簽訂《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟章程》，提出建立聯(lián)防聯(lián)控、區(qū)域聯(lián)席會商和信息共享等機制，并規(guī)定下游的陜西省對上游的甘肅省予以補償。利益補償機制的建立不僅有利于化解各方利益沖突，而且推動政府間協(xié)議中各項權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的落實。經(jīng)政府間協(xié)同治理，渭河流域水質(zhì)改善顯著，甘肅段境內(nèi)五個斷面水質(zhì)中的中度污染斷面得到消除并出現(xiàn)兩個優(yōu)秀斷面，陜西段境內(nèi)的干流總體水質(zhì)由重度污染提升至輕度污染(49)數(shù)據(jù)來源參見2012-2016年《甘肅省環(huán)境狀況公報》《陜西省環(huán)境狀況公報》。。

2.權(quán)威驅(qū)動的跨省域協(xié)同

權(quán)威驅(qū)動的跨省域協(xié)同是指集中的權(quán)力配置所體現(xiàn)的權(quán)威因素在推動跨省域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效中發(fā)揮主要作用。組態(tài)H2表示，在跨域環(huán)境污染治理中，無論是否建立利益機制或考核機制，只要上級政府積極推動政府間協(xié)同，政府主體間的權(quán)力關(guān)系向協(xié)作小組集中，并且簽訂政府間協(xié)議，即可實現(xiàn)政府間協(xié)同治理有效。從核心條件來看，政府間協(xié)議的簽訂與集中的權(quán)力配置相互補充。政府間協(xié)議僅為軟約束，但在協(xié)作小組權(quán)力集中的配置下，領(lǐng)導(dǎo)者可以憑借更高的職權(quán)調(diào)動社會資源，確保所作出的決定具有較強的權(quán)威性并得到較好的執(zhí)行(50)參見賴靜萍、劉暉：《制度化與有效性的平衡——領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門協(xié)調(diào)機制研究》，《中國行政管理》2011年第8期。，從而提升協(xié)同治理的效果。此外，上級政府的推動起到輔助作用，尤其是當(dāng)跨省域的地方政府缺乏協(xié)同的意識和動力時，來自中央的權(quán)威可以推動政府間協(xié)同的建立和運轉(zhuǎn)。

權(quán)威驅(qū)動的跨省域協(xié)同可以解釋的案例有京津冀大氣污染治理和珠江流域水污染治理。以京津冀大氣污染治理為例，國務(wù)院于2013年印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，要求建立京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組于同年成立，組長由北京市委書記擔(dān)任。京津冀三地環(huán)保部門于2015年共同簽訂《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，明確提出實施大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。中央政府推動、協(xié)作小組統(tǒng)籌和政府間協(xié)議三管齊下，共同推動京津冀空氣質(zhì)量平均達標(biāo)天數(shù)比例由2013年的37.5%提升至2017年的56.0%(51)數(shù)據(jù)來源參見環(huán)境保護部2013-2017年《中國(生態(tài))環(huán)境狀況公報》。。

比較組態(tài)H1和組態(tài)H2發(fā)現(xiàn)，政府間協(xié)議的簽訂是共同的核心條件，表明政府間協(xié)議在跨省域環(huán)境污染協(xié)同治理中具有關(guān)鍵作用。此外，跨省域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效的兩條路徑所涉及的利益因素和權(quán)威因素具有替代作用，即如果跨省域的地方政府已經(jīng)簽訂政府間協(xié)議，或滿足建立利益機制的條件，或同時滿足上級政府的推動和集中的權(quán)力配置兩個條件，即可確保政府間協(xié)同治理有效。

3.考核驅(qū)動的省域內(nèi)協(xié)同

考核驅(qū)動的省域內(nèi)協(xié)同是指考核機制在推動省域內(nèi)環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效中發(fā)揮主要作用。組態(tài)H3表示，無論是否簽訂政府間協(xié)議、采取何種類型的權(quán)力配置，只要建立起考核機制和利益機制，并且上級政府積極推動政府間協(xié)同，即可實現(xiàn)政府間協(xié)同治理有效。從核心條件來看，在行政層級制的組織架構(gòu)下，考核機制無疑是政府官員的“指路燈”，通過對政府官員進行考核問責(zé)，引導(dǎo)和監(jiān)督地方政府積極參與環(huán)境污染的協(xié)同治理。此外，利益機制的建立和上級政府的推動起到輔助作用。雖然考核機制可以督促地方政府參與環(huán)境污染的協(xié)同治理，但是同樣有可能強化省域內(nèi)政府間的“晉升競爭”(52)參見周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作：兼論我國地方保護主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》2006年第6期。，導(dǎo)致地方政府參與協(xié)同治理的內(nèi)在動力不足。省級政府此時可以憑借上級權(quán)威引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)地方政府達成共識并推動形成協(xié)同治理體系，利益機制則可以減少信任困境和利益沖突，由此成為推動政府間協(xié)同治理有效的重要因素。

考核驅(qū)動的省域內(nèi)協(xié)同可以解釋的案例有小珠三角大氣污染治理、長株潭大氣污染治理、山東省會城市群大氣污染治理和湘江流域(湖南段)水污染治理。以小珠三角大氣污染治理為例，廣東省人民政府于2014年印發(fā)《廣東省大氣污染防治行動方案(2014—2017年)》，要求“珠三角地區(qū)各市要針對細(xì)顆粒物和臭氧等突出問題，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動”。同年，《廣東省大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任辦法》和《廣東省大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任考核辦法實施細(xì)則》相繼出臺，小珠三角各市的大氣污染防治考核指標(biāo)納入省委組織部考核各市領(lǐng)導(dǎo)干部的評價依據(jù)，對考核結(jié)果不達標(biāo)的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)進行約談或問責(zé)。此外，中央政府和廣東省政府分別設(shè)立大氣污染防治專項資金。上級政府的考核激勵和利益補償，使得政府間協(xié)同快速建立起來并發(fā)揮作用，小珠三角空氣質(zhì)量平均達標(biāo)天數(shù)比例由2014年的81.0%提升至2018年的85.4%(53)數(shù)據(jù)來源參見2014-2018年《廣東省(生態(tài))環(huán)境狀況公報》。，并退出全國大氣污染防治三大重點區(qū)域。

比較組態(tài)H3和組態(tài)H1、H2發(fā)現(xiàn)，政府間協(xié)議的簽訂是組態(tài)H1、H2共同的核心條件，考核機制的簽訂是組態(tài)H3的核心條件。政府間協(xié)議是地方政府自主性的體現(xiàn)(54)參見何淵：《論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)——以區(qū)域合作協(xié)議為例》，《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第1期。，考核機制則是上級政府權(quán)威的體現(xiàn)，由此表明有效的跨省域政府間協(xié)同治理呈現(xiàn)地方自主的特征，有效的省域內(nèi)政府間協(xié)同治理則呈現(xiàn)上級政府主導(dǎo)的特征。

(三)穩(wěn)健性檢驗

穩(wěn)健性檢驗的常用方法主要包括集合論特定的方法和統(tǒng)計論特定的方法。由于QCA是以集合論為基礎(chǔ)的研究方法，因此優(yōu)先選擇集合論特定的穩(wěn)健性檢驗方法，如改變案例頻數(shù)閾值、增加其他條件變量、補充或者剔除案例等(55)參見張明、杜運周：《組織與管理研究中QCA方法的應(yīng)用：定位、策略和方向》，《管理學(xué)報》2019年第9期。。本文通過補充案例對研究結(jié)論進行穩(wěn)健性研究，即增加因變量賦值存在爭議未最終入選樣本案例的備選案例。結(jié)果表明，作用路徑僅在個別條件變量和覆蓋率上發(fā)生細(xì)微變化，由此證明研究結(jié)論具有相當(dāng)程度的可靠性。

五、結(jié)論和討論

(一)主要結(jié)論

其一，跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效因協(xié)同規(guī)模的不同呈現(xiàn)出不同的作用路徑。在跨省域協(xié)同中，存在利益驅(qū)動和權(quán)威驅(qū)動兩條作用路徑，前者是指建立利益機制和簽訂政府間協(xié)議的聯(lián)動匹配，后者是指權(quán)力配置集中、上級政府推動和簽訂政府間協(xié)議的聯(lián)動匹配。在省域內(nèi)協(xié)同中，考核驅(qū)動是唯一的作用路徑，即建立考核機制和上級政府推動、建立利益機制的聯(lián)動匹配。

其二，簽訂政府間協(xié)議是跨域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效的關(guān)鍵因素，建立考核機制是省域內(nèi)環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效的關(guān)鍵因素。有效的跨省域政府間協(xié)同治理呈現(xiàn)地方自主的特征，有效的省域內(nèi)政府間協(xié)同治理則呈現(xiàn)上級政府主導(dǎo)的特征。

(二)實踐啟示

首先，實現(xiàn)縱向權(quán)威和橫向協(xié)調(diào)的有機結(jié)合。政府間協(xié)同治理有效的三條作用路徑體現(xiàn)出不同情境下縱向權(quán)威和橫向協(xié)調(diào)的相互匹配。在跨域環(huán)境污染治理中，要正確發(fā)揮縱向權(quán)威的作用，根據(jù)協(xié)同規(guī)模合理選擇上級政府推動、建立考核機制、協(xié)作小組統(tǒng)籌和縱向財政轉(zhuǎn)移支付等方式，將上級權(quán)威與政府間協(xié)議、利益補償?shù)葯M向協(xié)調(diào)機制有機結(jié)合，克服集體行動的困境，共同推動跨域環(huán)境污染協(xié)同有效治理。

其次，在跨省域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理中，應(yīng)當(dāng)尊重地方政府的自主性，推動政府間協(xié)議的簽訂和履行。作為推動跨省域環(huán)境污染政府間協(xié)同治理有效的關(guān)鍵因素，簽訂政府間協(xié)議不僅表明協(xié)議各方就協(xié)同治理達成一致，而且體現(xiàn)地方政府在跨區(qū)域公共事務(wù)治理中的自主性?；凇耙馑甲灾巍焙炗喌恼g協(xié)議蘊含各方共識且符合各方利益，其簽訂和履行可以較好地協(xié)調(diào)跨省域的橫向政府間關(guān)系，提升政府協(xié)同治理的效果。

最后，在省域內(nèi)環(huán)境污染政府間協(xié)同治理中，省級政府應(yīng)當(dāng)利用正式權(quán)威的優(yōu)勢，針對性地介入下級政府的協(xié)同治理。省域內(nèi)環(huán)境污染治理是省級政府的職責(zé)，省級政府有責(zé)任推動和引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)地方政府合作治理環(huán)境污染。省域內(nèi)政府間協(xié)同所涉及的政府間關(guān)系都在一個省級政區(qū)之內(nèi)，省級政府可以通過政治動員、行政命令、任務(wù)分解和制度激勵等方式有效引導(dǎo)、約束、監(jiān)督下級地方政府的協(xié)同行為，從而提升政府間協(xié)同治理的效果。