劉勘 趙帥 彭虎鋒 黃漫宇

1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)信息與安全工程學(xué)院 武漢 430073

2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院 武漢 430073

1 引言

營商環(huán)境是指企業(yè)在生命周期各環(huán)節(jié)所面臨的外部環(huán)境，由市場環(huán)境、政府效率、基礎(chǔ)設(shè)施、稅收體系等因素共同決定[1]，激發(fā)市場活力、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開營商環(huán)境的有力支持。營商環(huán)境政策是政府為優(yōu)化營商環(huán)境，針對企業(yè)在開辦、經(jīng)營、貿(mào)易、執(zhí)行合同等各方面所制定的政策法規(guī)，是記錄政府相關(guān)行為和政策目標(biāo)的客觀依據(jù)[2]。營商環(huán)境政策具有時(shí)序性、區(qū)域性等特點(diǎn)。目前對于營商環(huán)境政策的研究大多是學(xué)者基于自身的專業(yè)積累對政策進(jìn)行解讀和分析[3-7]。但隨著政務(wù)平臺信息化的發(fā)展，政策文本數(shù)據(jù)具有了大規(guī)模、去紙質(zhì)化等特點(diǎn)[8]，僅從個(gè)人及定性角度進(jìn)行分析，缺乏整體、客觀的把握。因此，對營商環(huán)境政策的研究有待運(yùn)用大數(shù)據(jù)、文本挖掘等定量分析方法進(jìn)一步展開。

目前，已有學(xué)者將機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)、自然語言處理及數(shù)據(jù)可視化等方法應(yīng)用于各種類型、不同領(lǐng)域的政策文本的分析[9-15]，但對營商環(huán)境政策的分析應(yīng)用較少。本文使用動態(tài)主題模型（Dynamic Topic Models，DTM）提取營商環(huán)境政策的動態(tài)時(shí)序主題鏈，從市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、人文環(huán)境和法律環(huán)境4個(gè)維度對政策主題進(jìn)行分析，其中包括3個(gè)核心問題：①營商環(huán)境政策在不同時(shí)間、空間上有何數(shù)量分布特征？②營商環(huán)境政策中各維度的強(qiáng)度分布隨時(shí)間呈現(xiàn)怎樣的變化趨勢？在不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域下有何異同？③營商環(huán)境政策在各維度下的前沿趨勢和改進(jìn)重點(diǎn)是什么？

2 相關(guān)研究

2.1 對營商環(huán)境及相關(guān)政策的研究

營商環(huán)境政策是政府優(yōu)化營商環(huán)境意圖的反映，政策的制定必然針對影響營商環(huán)境的因素展開，同樣，政策的發(fā)布與推行，也影響著營商環(huán)境。目前已有學(xué)者通過分析營商環(huán)境政策，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策的特點(diǎn)、趨勢以及不足，為政府優(yōu)化營商環(huán)境出謀劃策。顧雪芹等[3]分析了長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境政策和政府相關(guān)舉措的異同，從多個(gè)角度評估長江三角洲三省一市的營商環(huán)境。胡稅根等[16]將我國營商環(huán)境政策劃分為4個(gè)階段，強(qiáng)調(diào)目前營商環(huán)境政策應(yīng)從完善法規(guī)體系、重視技術(shù)賦能、引入第三方評估等角度進(jìn)一步完善。此外，推進(jìn)營商環(huán)境法治化的相關(guān)政策[7]、知識產(chǎn)權(quán)政策[4]、動產(chǎn)讓與擔(dān)保的法律法規(guī)[17]等也備受關(guān)注。

在營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)或影響因素的界定方面，世界銀行的“Doing Business”小組最早提出開辦企業(yè)、辦理建筑許可、納稅等10個(gè)指標(biāo)，其主要出發(fā)點(diǎn)在于評價(jià)企業(yè)從開辦到破產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)營便利度[1]。C. Reynold[18]等研究稅收政策通過房地產(chǎn)價(jià)值和均衡工資的變化對生活質(zhì)量和營商環(huán)境的影響，發(fā)現(xiàn)稅收激勵(lì)政策顯著提高了地區(qū)企業(yè)的營商環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)適度改善了地區(qū)個(gè)人的生活質(zhì)量。M. Cepel等[19]通過調(diào)查研究的方法界定和量化影響中小企業(yè)營商環(huán)境質(zhì)量的重要因素，包括政治因素、社會因素、技術(shù)因素等。賴先進(jìn)等[5]對《營商環(huán)境報(bào)告》中162個(gè)經(jīng)濟(jì)體營商環(huán)境的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)登記等營商環(huán)境政策措施對經(jīng)濟(jì)增長影響具有更高的影響力。唐紅祥等[11]通過實(shí)證研究探索優(yōu)化營商環(huán)境的稅收政策對企業(yè)績效的影響，結(jié)果表明營商環(huán)境越好，稅收政策越能促進(jìn)企業(yè)績效提升。劉哲等[20]則提出從“軟環(huán)境”和“硬環(huán)境”兩方面評價(jià)我國各省的營商環(huán)境。

可見，現(xiàn)階段盡管國內(nèi)外對于營商環(huán)境影響因素的認(rèn)知有相同之處，但并未形成穩(wěn)定而統(tǒng)一的意見，依然有待探索?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）是我國第一部為優(yōu)化營商環(huán)境制定的綜合性行政法規(guī)，張三保等[21]結(jié)合《條例》以及“十三五”規(guī)劃綱要中營商環(huán)境維度劃分的內(nèi)容，從市場、政務(wù)、法律、人文環(huán)境4個(gè)維度構(gòu)建出我國各省份營商環(huán)境評價(jià)體系，該體系符合我國營商環(huán)境發(fā)展特點(diǎn)，且具有一定的權(quán)威性。故本文從這4個(gè)維度出發(fā)，對現(xiàn)有營商環(huán)境政策進(jìn)行分析與研究。

2.2 基于主題模型的政策文本挖掘研究

營商環(huán)境影響因素復(fù)雜且廣泛，這導(dǎo)致當(dāng)前營商環(huán)境政策具有多主題、高詞項(xiàng)維度的特點(diǎn)，基于詞頻和內(nèi)容結(jié)構(gòu)規(guī)則的人工主題歸納方法難以客觀涵蓋和歸納營商環(huán)境政策文本所包含的各個(gè)方面；使用基于相似性度量的傳統(tǒng)分類、聚類等文本挖掘方法的結(jié)果又缺乏可解釋性[12]。主題模型能夠從結(jié)構(gòu)和語義兩方面發(fā)掘文本的潛在主題和內(nèi)容信息，實(shí)現(xiàn)長篇幅文本的降維及結(jié)構(gòu)特征保留。文本挖掘是指在大規(guī)模非結(jié)構(gòu)化文本中發(fā)現(xiàn)隱含、潛在信息的過程[22]。主題模型作為常用的文本挖掘模型，近年來被廣泛應(yīng)用于各種類型政策的分析中，如美國國會演說記錄[23]、政府網(wǎng)站公文公告[9]、政府開放數(shù)據(jù)政策[11]以及突發(fā)公共事件下我國中小企業(yè)扶持政策[10]、國內(nèi)外氣候政策[12]。最為經(jīng)典的主題模型是D. M. Blei等[24]提出的基于概率計(jì)算的（Latent Dirichlet Allocation，LDA）模型，隨后，部分學(xué)者在LDA的基礎(chǔ)上將主題模型融入時(shí)序特征加以擴(kuò)展，如主題隨時(shí)間演變模型（Topics Over Time，TOT）[25]、動態(tài)主題模型（DTM）[26]等?？紤]到營商環(huán)境政策的時(shí)序性、多主題特征，且政策文本數(shù)量增長較快、涵蓋面越來越廣，本文將利用DTM模型分析政策文本，探索營商環(huán)境政策的主題分布，在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合營商環(huán)境領(lǐng)域的指標(biāo)劃分理論，對所得主題按維度歸納，關(guān)注營商環(huán)境政策下各維度強(qiáng)度和內(nèi)容演化的規(guī)律等。

3 研究方法

3.1 研究思路

本文針對營商環(huán)境政策數(shù)據(jù)庫的政策文本，通過動態(tài)主題模型、主題強(qiáng)度計(jì)算等方法，剖析營商環(huán)境政策的數(shù)量分布特點(diǎn)和營商環(huán)境各維度下主題強(qiáng)度的演化特征。首先，從北大法寶網(wǎng)站獲取營商環(huán)境政策的文本數(shù)據(jù)，進(jìn)行分詞、數(shù)據(jù)清洗、構(gòu)建營商環(huán)境詞典等數(shù)據(jù)預(yù)處理工作并對發(fā)文數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析；其次，將政策文本劃分為10個(gè)時(shí)間片，利用動態(tài)主題模型DTM進(jìn)行主題建模，得到主題與詞匯、主題與文檔的數(shù)量關(guān)系，進(jìn)而挖掘營商環(huán)境的主題強(qiáng)度、區(qū)域強(qiáng)度及主題演化等核心內(nèi)容；最后，為政府優(yōu)化營商環(huán)境提出策略和建議。具體研究和分析思路如圖1所示：

圖1 基于動態(tài)主題模型DTM的研究思路

3.2 動態(tài)主題模型

動態(tài)主題模型（DTM）是LDA主題模型的延伸，在LDA模型的基礎(chǔ)上增加了時(shí)序信息的影響，LDA主題模型[24]的基本思想是將文檔表示為潛在主題上的隨機(jī)混合，其中每個(gè)主題都以單詞分布為特征。首先，選取一篇文檔長度為N~Poisson(β)，取樣生成文檔—主題分布θ~Diriclet(α)，主題—詞分布φ~Diriclet(β)，α、β為超參數(shù)。對于政策文本中任一篇文檔d中的第n個(gè)詞，根據(jù)θ和φ，可以確定該詞的主題分布z=multi(θ)、詞w的概率分布wd,n~Multi(φ)，然后通過吉布斯采樣算法得到在總的文檔下主題Z和詞W的分布矩陣，如圖2所示：

圖2 LDA主題模型

DTM模型是在上述思路的基礎(chǔ)上，將每個(gè)主題的參數(shù)α、β通過時(shí)間關(guān)系使用簡單動態(tài)模型聯(lián)系起來（見圖3），然后依時(shí)間順序綁定一組主題模型，得到文檔—主題分布θ和t個(gè)時(shí)間片下的主題—詞分布φt,k。參數(shù)αt、βt,k由上一時(shí)期的αt–1、βt–1,k得來[26]，如公式（1）、（2）所示：

圖3 DTM主題模型

在t時(shí)間片下：

（1）對于在時(shí)間片t下的每個(gè)文件，可以得到文檔—主題分布θ：

（2）對于每個(gè)詞，可以得到主題—詞分布：

在訓(xùn)練模型之前，需要確定超參數(shù)α、β和主題數(shù)K。α、β是文檔—主題、主題—詞分布的初始值，取默認(rèn)值，主題數(shù)K根據(jù)主題連貫性的度量方法確定。

3.3 參數(shù)確定與主題命名

3.3.1 主題數(shù)確定

DTM中的主題數(shù)K是建模的重要參數(shù)，對于參數(shù)K的確定，現(xiàn)有研究多使用人工確定和計(jì)算困惑度的方式得到主題數(shù)[11-12,27-28]，岳麗欣等[29]通過計(jì)算一致性分?jǐn)?shù)得到主題數(shù)。M.R?der[30]等認(rèn)為：相似的單詞往往出現(xiàn)在相似的語境中，如果主題的前N個(gè)單詞是相關(guān)的，則主題被認(rèn)為是連貫的，經(jīng)對比驗(yàn)證，c_v度量在判斷主題數(shù)中具有更高的準(zhǔn)確率。因此，本文計(jì)算政策文本在不同主題數(shù)下的連貫性得分以確定主題數(shù)。

假設(shè)W為一個(gè)主題的前N個(gè)最可能的詞的集合，W= {W1,...,WN}，Si=(W',W*)表示每個(gè)單詞W'∈W與其他單詞W*∈W匹配所組成的分段對，W'和W*通過公式（5）被表示為上下文向量

分段對的相似性通過計(jì)算Si下所有上下文向量的余弦相似值得到，將各個(gè)主題下的分段對相似值求和可得文本的連貫性得分。如公式（6）所示，分別計(jì)算不同主題數(shù)下文本的連貫性得分，得分最高的主題數(shù)，即為所選主題參數(shù)K：

3.3.2 主題命名

現(xiàn)有文獻(xiàn)對主題命名多采用人工根據(jù)關(guān)鍵詞內(nèi)容總結(jié)的方式[9,32]，缺乏客觀性。政策文本的標(biāo)題通常包含政策內(nèi)容的關(guān)鍵性、概括性信息[32]，因此可以提取主題下的政策標(biāo)題信息為主題命名所用。文檔—主題分布θ可以指示文檔對不同主題的隸屬率，分布概率越高，表明政策d的內(nèi)容更貼近該主題。主題命名通過抽取高隸屬率文檔的標(biāo)題信息得來，具體流程如圖4所示：

圖4 主題命名流程

3.4 主題強(qiáng)度演化

主題強(qiáng)度演化分析是指通過文檔—主題分布的時(shí)序變化，挖掘出文檔重點(diǎn)的變化趨勢。對于主題強(qiáng)度的計(jì)算，部分學(xué)者通過計(jì)算時(shí)間片下所有詞語在主題下的分布之和得到該主題熱度[31]。也有學(xué)者設(shè)定閾值判定主題的支持文檔，使用當(dāng)年支持文檔數(shù)占比作為主題強(qiáng)度[33]。為更好揭示文檔內(nèi)容變化，本文使用楊慧等[12]的方法，根據(jù)主題—文檔的概率分布計(jì)算主題強(qiáng)度，在時(shí)間片t下，文檔—主題k分布θk,d之和反映出該時(shí)間片下政策對主題k的重視程度，即主題k的強(qiáng)度。具體公式如下：

其中，pk,t表示在時(shí)間片t下主題k的強(qiáng)度，θk,d表示在文檔d中主題k的分布概率，Nt為時(shí)間t下的文檔總數(shù)。

4 營商環(huán)境政策的主題分析

4.1 數(shù)據(jù)來源及預(yù)處理

4.1.1 數(shù)據(jù)來源

“營商環(huán)境”這一概念于2001年被世界銀行首次提出，因此文本選取2001-2020年我國中央和各地方政府發(fā)布的營商環(huán)境政策文本作為數(shù)據(jù)集，數(shù)據(jù)來源是北大法寶網(wǎng)站的營商環(huán)境優(yōu)化專欄，該專欄收集整理了自1949年起我國政府所發(fā)布的營商環(huán)境相關(guān)的政策文件，包括中央法規(guī)和地方31個(gè)地域區(qū)劃（未統(tǒng)計(jì)港澳臺）的政策法規(guī)，涵蓋勞動用工、市場監(jiān)督管理、商事仲裁等營商環(huán)境的多個(gè)領(lǐng)域，具有較好的代表性和權(quán)威性。本文共采集到2001-2020年政策文本22 172篇，其中中央政策2 202篇、地方各省市19 970篇。每篇文本除正文內(nèi)容外，還包括發(fā)布省份、標(biāo)題、發(fā)布機(jī)關(guān)、效力級別、發(fā)布日期和時(shí)效性（現(xiàn)行有效、失效或已被修改）等標(biāo)簽。

4.1.2 政策時(shí)間分布

政策發(fā)文數(shù)量的變化能夠體現(xiàn)中央和地方各省營商環(huán)境建設(shè)力度的改變，2001-2020年中央和地方政策文本的年發(fā)文量分布情況見圖5，其中，藍(lán)線代表中央發(fā)文，黃線代表地方發(fā)文。

圖5 營商環(huán)境政策發(fā)文量時(shí)間分布

可以看出，中央和地方發(fā)文量曲線的走勢大體趨同，由此，我國營商環(huán)境政策的發(fā)展大概可以被歸納為以下3個(gè)階段：

（1）探索階段（2001-2012年）。在這一階段營商環(huán)境建設(shè)任務(wù)剛剛提出，中央和各地方政府的發(fā)文數(shù)量還較少且略有波動，這也反映了起步階段的探索性。

（2）全面發(fā)展階段（2013-2018年）。2012年黨的十八大提出全面推進(jìn)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)了營商環(huán)境建設(shè)的全面發(fā)展[34]，相關(guān)政策增長顯著。2018年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報(bào)》，標(biāo)志著營商環(huán)境建設(shè)達(dá)到了新的高度。

（3）高質(zhì)量發(fā)展階段（2019年至今）。2019年國務(wù)院頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，這是我國優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域的第一部綜合性行政法規(guī)[21]，為規(guī)范各地營商環(huán)境政策提供了制度保障。在此之后，中央和地方的發(fā)文量增速均有所放緩?？梢钥闯?，后續(xù)營商環(huán)境政策已不再追求數(shù)量的增加而是強(qiáng)調(diào)質(zhì)量的提升，如建設(shè)主題及效果等，這也正是本文研究的重點(diǎn)。

4.1.3 政策區(qū)域分布

按照上述3個(gè)階段切分，并根據(jù)第二階段發(fā)文量上升速度的不同，將第二階段拆分為2013-2015年、2016-2018年兩個(gè)時(shí)間段，從而得到4個(gè)時(shí)間段下各省年發(fā)文量的變化，結(jié)果如圖6所示：

圖6 營商環(huán)境政策發(fā)文量各省分布堆疊

根據(jù)發(fā)文量的地域、時(shí)序統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，在第一階段（2001-2012年）發(fā)文數(shù)較多的省份大部分屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所在省份（如廣東、江蘇等），說明沿海城市較內(nèi)陸城市起步早，但整體來說各地區(qū)政策的發(fā)布數(shù)量均較少。

在第二階段初期（2013-2015年），從沿海地區(qū)到內(nèi)陸，政策發(fā)文量增長顯著，政策發(fā)文量集中的地區(qū)形成兩個(gè)中心：以山東、廣東為代表的沿海省份和以四川、甘肅為代表的西南部省份。在第二階段后期（2012-2018年），東北、中部地區(qū)發(fā)展力度進(jìn)一步加強(qiáng)。遼寧成為這一時(shí)期全國年均發(fā)文量最高的省份，安徽、河南等中部地區(qū)省份發(fā)文量增長迅速，甘肅超過四川成為西部地區(qū)發(fā)文量最高的省份。這表明各省市進(jìn)入推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的高潮時(shí)期。

進(jìn)入第三階段（2019-2020年），廣東、山東等沿海省份和四川、甘肅為代表的西南部省份依然是營商環(huán)境政策發(fā)文的中心，中部、東北地區(qū)各省發(fā)文量增速明顯放緩，這表明各地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)均有自己的發(fā)展節(jié)奏。

4.1.3 數(shù)據(jù)預(yù)處理

政策文本的預(yù)處理流程（見圖7）如下：首先，對數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，去除數(shù)據(jù)缺失、時(shí)間不明等文件。為方便模型訓(xùn)練以及后續(xù)的時(shí)序、地域分析，將標(biāo)簽和文本數(shù)據(jù)合并成結(jié)構(gòu)化形式。其次進(jìn)行詞性標(biāo)注、分詞和去停用詞，并導(dǎo)入自定義詞典以提升分詞效果。最后，使用詞袋模型將詞語降維表示，并基于共現(xiàn)計(jì)數(shù)查找n_grams短語[35]為詞典添加二元詞組。

圖7 政策文本的預(yù)處理過程

4.2 主題抽取

4.2.1 確定主題數(shù)

本文將2001-2020年的營商環(huán)境政策文本劃分成窗口為2的10個(gè)時(shí)間片，首先對整體數(shù)據(jù)進(jìn)行LDA建模，使用gensim內(nèi)置的CoherenceModel函數(shù)提供的c_v度量，以10個(gè)主題為1個(gè)窗口，可以看出當(dāng)主題數(shù)K=30時(shí)，連貫性最高且處于轉(zhuǎn)折點(diǎn)，當(dāng)主題數(shù)高于30時(shí)，連貫性得分下降（見圖8），因此可以確定最優(yōu)主題數(shù)在30個(gè)左右。其次，以5個(gè)主題為一個(gè)窗口，算得最優(yōu)主題數(shù)在25到35之間，最后結(jié)合多次實(shí)驗(yàn)結(jié)果，確定最優(yōu)主題數(shù)為30。

圖8 主題數(shù)K的取值與連貫性得分

最后將主題數(shù)K=30作為DTM主題參數(shù)K的值，把按時(shí)間片劃分的政策文本投入模型進(jìn)行訓(xùn)練，DTM能夠?qū)⒚總€(gè)主題的參數(shù)通過時(shí)間關(guān)系使用簡單動態(tài)模型聯(lián)系起來，依順序綁定一組主題模型，得到文檔—主題分布θ和10個(gè)時(shí)間片下的主題—詞分布φt,k。

4.2.2 主題抽取結(jié)果

（1）文檔—主題分布。DTM主題模型得到的文檔—主題分布表示了每篇政策文檔隸屬于各個(gè)主題的概率（見表2），即該文檔的內(nèi)容是在表述某一主題的概率，在主題k下，文檔d的分布概率越高，表明文檔內(nèi)容更偏向于主題k展開。

表2 30個(gè)主題在各文檔下的概率分布

模型輸出的文檔—主題分布結(jié)果較為抽象，核心是得到主題k在各個(gè)文檔下的概率分布，在時(shí)間片t下的文檔中，主題k下文檔的分布概率求和平均可得到主題k在該時(shí)間片下的強(qiáng)度。

（2）主題—詞分布與命名結(jié)果。根據(jù)DTM模型的計(jì)算過程可知，主題—詞的分布根據(jù)時(shí)間片t的不同，得到不同時(shí)間的分布結(jié)果。本文依據(jù)主題—詞分布提取每個(gè)主題下分布概率最高的Top10個(gè)詞作為主題關(guān)鍵詞，同時(shí)按照3.3.2的主題命名步驟得到各主題名稱，將命名結(jié)果與關(guān)鍵詞合并展示。表3以時(shí)間片t1為例，展示在第一個(gè)時(shí)間片下，DTM得到的30個(gè)主題名稱及主題關(guān)鍵詞提取結(jié)果。

表3 主題、隸屬政策及主題關(guān)鍵詞

（續(xù)表3）

（3）主題歸納。根據(jù)以上過程，本文從政策文本中抽取得到了30個(gè)主題，但每個(gè)主題單獨(dú)分析難度大?！笆濉币?guī)劃綱要中提出，營商環(huán)境包括4個(gè)維度：政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法律環(huán)境和人文環(huán)境[21]，因此，本文將DTM模型得到的30個(gè)主題歸到不同維度下，以增強(qiáng)主題挖掘結(jié)果的可擴(kuò)展性和可解釋性。

結(jié)合現(xiàn)有研究，將營商環(huán)境各維度的內(nèi)涵進(jìn)一步明確，為主題歸納提供依據(jù)：①政務(wù)環(huán)境。依據(jù)“親”“清”政商關(guān)系劃分[36]，將“政府關(guān)懷”和“政府廉潔”作為政務(wù)環(huán)境的部分內(nèi)涵，此外還包括中國省份營商環(huán)境評價(jià)體系[21]中“政府效率”和“政府支出”。中國政商關(guān)系評價(jià)體系[21]將“企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”作為“親近”的二級指標(biāo)，因此，本文將“納稅”歸入“政府關(guān)懷”中。②市場環(huán)境?！叭谫Y”“競爭公平”和“資源獲取”主要來源于中國省份營商環(huán)境中的市場環(huán)境指標(biāo)內(nèi)涵[21]，為區(qū)別于政府創(chuàng)新，本文參考營商環(huán)境與企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系[37]將“技術(shù)創(chuàng)新”作為市場環(huán)境的內(nèi)涵之一。③法律環(huán)境。根據(jù)法治化營商環(huán)境構(gòu)建路徑內(nèi)容[8]，法律環(huán)境有“完善立法”“規(guī)范執(zhí)法”“公正司法”3個(gè)內(nèi)涵?！敖⒐礁偁帉彶橹贫取薄靶姓?zhí)法”“辦理破產(chǎn)”3個(gè)主題，其重點(diǎn)分別是完善政府法制、規(guī)范政府執(zhí)法、人民法院科學(xué)公正司法，因此分別被歸納到以上3個(gè)內(nèi)涵下，屬于法律環(huán)境。④人文環(huán)境。人文營商環(huán)境是指影響企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展的社會文化、思想觀念等[38]，“對外開放”“社會信用”源于“十三五”規(guī)劃綱要中“開放包容”目標(biāo)的擴(kuò)展[21]，“生態(tài)理念”和“人文服務(wù)”來自新發(fā)展理念下對營商環(huán)境建設(shè)的思考[38]，包含關(guān)系綠色、環(huán)保與民生健康、安全等社會責(zé)任相關(guān)內(nèi)容，按照以上內(nèi)涵及相關(guān)解釋，根據(jù)主題名稱、關(guān)鍵詞以及各維度下高隸屬率政策文本內(nèi)容等信息，將30個(gè)營商環(huán)境政策主題劃分到4個(gè)營商環(huán)境維度上（見表4），劃分的結(jié)果用于接下來的主題演化分析中。

表4 營商環(huán)境維度評估內(nèi)容及30個(gè)主題的劃分

4.3 主題強(qiáng)度演化

4.3.1 各維度下總體強(qiáng)度演化分析

總體強(qiáng)度演化是研究全部（含中央和地方）營商環(huán)境政策在各維度下的強(qiáng)度時(shí)序變化，從而得到整體的各維度強(qiáng)度演化趨勢，其中，各維度強(qiáng)度由其所含主題強(qiáng)度之和得到，計(jì)算結(jié)果如圖9所示：

圖9 總體強(qiáng)度演化分析

由圖9可知，總體上政策文本的重點(diǎn)在政務(wù)環(huán)境和市場環(huán)境上，對法律環(huán)境和人文環(huán)境的關(guān)注度較低，在時(shí)間序列下的不同階段，政策對各維度的關(guān)注度呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。

在政務(wù)環(huán)境和市場環(huán)境方面，兩者的強(qiáng)度交錯(cuò)發(fā)展。2003年之前，政務(wù)環(huán)境強(qiáng)度遠(yuǎn)高于其他維度，此時(shí)的營商環(huán)境主要靠政府政策驅(qū)動，市場內(nèi)需不足。2001年底，中國加入WTO，對外貿(mào)易快速發(fā)展，促使?fàn)I商環(huán)境的重點(diǎn)開始逐步向拉動內(nèi)需、刺激市場需求方面轉(zhuǎn)移，市場環(huán)境強(qiáng)度上升。2005-2012年，市場環(huán)境和政務(wù)環(huán)境強(qiáng)度呈交錯(cuò)波動趨勢，但市場環(huán)境在總體上高于政務(wù)環(huán)境。從2013年以后，政府再次加大了營商環(huán)境的政務(wù)力度，說明政務(wù)建設(shè)在營商環(huán)境政策中仍然起到主導(dǎo)作用。

在法律環(huán)境和人文環(huán)境方面，兩者的強(qiáng)度遠(yuǎn)低于政務(wù)環(huán)境和市場環(huán)境，但總體上政府對法律環(huán)境的重視在逐漸增強(qiáng)，尤其是2010年之后，對法律環(huán)境的重視相對之前有所上升，超過人文環(huán)境并大體上呈持續(xù)上升趨勢。2019年發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境建設(shè)納入法治化軌道[7]，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化營商環(huán)境工作應(yīng)堅(jiān)持市場化、法治化。對于人文環(huán)境，強(qiáng)度并無明顯上升趨勢，近兩年較前幾年相比重視度略有提升。部分地方政府的法規(guī)條例中已有提及，如天津市將建設(shè)綠色城市、智慧型城市、提高城市治理能力等納入營商環(huán)境建設(shè)范疇。

4.3.2 各維度下不同區(qū)域的強(qiáng)度演化

由于各地方政府營商環(huán)境政策的關(guān)注重點(diǎn)各有不同，需要針對不同區(qū)域的營商環(huán)境強(qiáng)度演化進(jìn)行分析。國家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)我國不同區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，將我國劃分為東部、中部、西部和東北四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域[39]。本文計(jì)算出各經(jīng)濟(jì)區(qū)域在不同維度下的強(qiáng)度分布，同時(shí)將作為營商環(huán)境建設(shè)標(biāo)桿城市的北京和上海單列出來進(jìn)行對比分析，得到營商環(huán)境各維度在不同區(qū)域下的強(qiáng)度演化趨勢（見圖10）。

圖10 四個(gè)營商環(huán)境維度下各地區(qū)強(qiáng)度時(shí)序分布

從圖10可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（1）各地區(qū)政務(wù)環(huán)境與市場環(huán)境強(qiáng)度趨勢分布相反。如對政務(wù)環(huán)境較為重視的東北地區(qū)，對市場環(huán)境的重視度較低，北京、上海等東部地區(qū)對政務(wù)環(huán)境重視較少，更偏重于市場環(huán)境的建設(shè)。中央政策在政務(wù)與市場的重視力度上，則表現(xiàn)出相對均衡的趨勢。這表明，地方政府在對中央政策理念的進(jìn)一步應(yīng)用與詮釋方面趨勢相仿，但力度上存在差異。

（2）2013年以來，各地區(qū)政策表現(xiàn)出政務(wù)環(huán)境強(qiáng)度下降，市場、法律、人文環(huán)境強(qiáng)度穩(wěn)步上升的態(tài)勢。這表明，相關(guān)政策在優(yōu)化營商環(huán)境方面，從重點(diǎn)依靠改善政務(wù)環(huán)境拉動向多方面環(huán)境均衡拉動轉(zhuǎn)變。

（3）在法律環(huán)境維度下，與中央政策接近的上海市，其強(qiáng)度曲線明顯高于其他地區(qū)并呈上升趨勢，這是因?yàn)樯虾Ｊ腥嗣翊泶髸雠_了大量涉及外商投資、中小企業(yè)發(fā)展等內(nèi)容的一系列地方性法規(guī)，使其法治化營商環(huán)境建設(shè)水平居全國前列。中、西部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)對法律環(huán)境的建設(shè)力度明顯不足。這表明西部地區(qū)在營商環(huán)境建設(shè)中依然扮演“追隨者”的角色，法律建設(shè)意識不強(qiáng)，制度體系不完整，有待進(jìn)一步完善。

（4）對于人文環(huán)境，從圖10中可以看到，中央政策強(qiáng)度明顯高于地方政策，且與地方政策呈現(xiàn)出明顯不同的走向與趨勢。這表明，在人文建設(shè)上，中央政策并未在地方得到較好的落實(shí)與擴(kuò)展，人文環(huán)境的改善對于優(yōu)化營商環(huán)境的作用有待加強(qiáng)重視，相關(guān)政策的制定依然有待探索與推廣。

4.3.3 各維度下主題強(qiáng)度演化

這里利用中央及各地方營商環(huán)境政策的總文本對屬于同一維度下的主題強(qiáng)度分布進(jìn)行時(shí)序?qū)Ρ确治?，并使用基于matplotlib的可視化包seaborn繪制各主題強(qiáng)度變化熱度圖，以直觀地展示各維度下的主題強(qiáng)度演變。

（1）政務(wù)環(huán)境。政務(wù)環(huán)境建設(shè)以提高政府效率、加強(qiáng)廉政建設(shè)為重點(diǎn)，其主題演化分布見圖11。可以看出，政務(wù)環(huán)境的重點(diǎn)逐步從規(guī)范行政審批制度向優(yōu)化管理方式、提升服務(wù)能力等主題轉(zhuǎn)變，此外，對“作風(fēng)建設(shè)”的強(qiáng)調(diào)貫穿政務(wù)環(huán)境建設(shè)的整個(gè)時(shí)間線。2001-2004年，“行政審批”主題的強(qiáng)度非常高，但隨著審批服務(wù)的規(guī)范化，該主題的強(qiáng)度明顯呈下降趨勢。同樣，“納稅”主題在2003-2005年也比較受到重視，隨著稅收政策的完善，“納稅”主題的強(qiáng)度逐漸下降。早期另一個(gè)重要的主題為“行政許可”，但該主題一直受到重視，尤其是2013年，國務(wù)院針對改革行政許可制度出臺了一系列政策，“行政許可”主題的強(qiáng)度再次到達(dá)一個(gè)高峰。目前政務(wù)環(huán)境已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)相對平衡的階段，說明政府提升政務(wù)管理服務(wù)能力、促進(jìn)政務(wù)環(huán)境建設(shè)工作已得到穩(wěn)定推進(jìn)。

圖11 政務(wù)環(huán)境各主題強(qiáng)度演化時(shí)序分布

（2）市場環(huán)境。市場環(huán)境的側(cè)重從政策拉動到市場主導(dǎo)方向發(fā)展，其主題演化情況見圖12?？梢钥闯觯黝}重點(diǎn)從“深化經(jīng)濟(jì)體制改革”“就業(yè)扶助”等政府主導(dǎo)的措施向鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型優(yōu)化升級”以及促進(jìn)要素配置市場化等市場主導(dǎo)型措施上傾斜。2012年之前，“就業(yè)扶助”主題的強(qiáng)度較高，尤其是在2009年，政府修訂了《中華人民共和國勞動法》，對勞動者社會保險(xiǎn)等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步規(guī)范，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)工作情況的報(bào)告》以應(yīng)對金融危機(jī)的影響，確保就業(yè)局勢穩(wěn)定。2013年以后，隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)及就業(yè)市場的形成，“就業(yè)扶助”主題逐漸不再是政策關(guān)注的重點(diǎn)。目前，政策更加重視“不動產(chǎn)登記”“建設(shè)工程”“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”等主題，表明政策在近期對市場化的資源配置問題和企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等內(nèi)容較為關(guān)注。

圖12 市場環(huán)境各主題強(qiáng)度演化時(shí)序分布

（3）法律環(huán)境。政策重點(diǎn)在于以制定和實(shí)施法律法規(guī)促進(jìn)政務(wù)、市場環(huán)境建設(shè)規(guī)范化，其主題演化情況見圖13。在這個(gè)維度下，僅有“辦理破產(chǎn)”“建立公平競爭審查制度”和“行政執(zhí)法”3個(gè)主題，一方面表明政策對法律政策建設(shè)重視度不足，另一方面可以看出建設(shè)法治化營商環(huán)境的著力點(diǎn)主要在政務(wù)領(lǐng)域與市場領(lǐng)域，法律環(huán)境建設(shè)為市場環(huán)境和政務(wù)環(huán)境建設(shè)的法治規(guī)范服務(wù)。自2013年以來，政府推動法治化營商環(huán)境建設(shè)的意識得到進(jìn)一步增強(qiáng)，政策文本中“行政執(zhí)法”各項(xiàng)主題的受關(guān)注度總體上均呈上升趨勢。2017年，國務(wù)院在天津市、河北省等試點(diǎn)推行行政執(zhí)法公示制度等3項(xiàng)執(zhí)法制度，促進(jìn)對相關(guān)政務(wù)事項(xiàng)嚴(yán)格執(zhí)法。2020年，最高人民法院對《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》進(jìn)一步完善修正，并印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)案件依法高效審理的意見》?！靶姓?zhí)法”強(qiáng)調(diào)政務(wù)環(huán)境的依法建設(shè)，“辦理破產(chǎn)”和“建立公平競爭審查制度”強(qiáng)調(diào)市場環(huán)境的公平化、法治化，故當(dāng)前法律環(huán)境的建設(shè)重點(diǎn)在于以加強(qiáng)立法、司法、執(zhí)法推動市場、政務(wù)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。

圖13 法律環(huán)境各主題強(qiáng)度演化時(shí)序分布

（4）人文環(huán)境。人文環(huán)境主要強(qiáng)調(diào)提高對外開放質(zhì)量，推動信用體系建設(shè)。其主題演化情況見圖14?？梢钥闯觯靶庞皿w系建設(shè)”與“跨境貿(mào)易”的主題強(qiáng)度總體呈上升趨勢，說明國務(wù)院在2014年發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》和全國人民代表大會常務(wù)委員會2019年對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)政策得到了落實(shí)。但“綠色發(fā)展”與“智慧醫(yī)療服務(wù)”兩個(gè)主題的強(qiáng)度始終較低，這表明政府尚未將生態(tài)建設(shè)和人文服務(wù)理念視為人文營商環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)。

圖14 人文環(huán)境各主題強(qiáng)度演化時(shí)序分布

5 發(fā)現(xiàn)與建議

通過以上對營商環(huán)境政策文本的主題挖掘，可以發(fā)現(xiàn)：

（1）關(guān)于營商環(huán)境政策發(fā)文量的時(shí)空分布特征，我國營商環(huán)境政策經(jīng)歷了探索階段、全面發(fā)展階段，目前正處在對政策完善與規(guī)范的高質(zhì)量發(fā)展階段；營商環(huán)境建設(shè)過程中，廣東、山東等沿海省市和四川等西南部省份形成了兩個(gè)政策發(fā)文中心，對周圍省份具有一定輻射、帶動作用，然而西部、東北地區(qū)部分省份的政策力度依然較弱，區(qū)域間政策支持力度差異較大，政策的擴(kuò)散明顯存在區(qū)域壁壘。

（2）關(guān)于政策各維度的強(qiáng)度演化對比上，政務(wù)和市場環(huán)境是政府提高營商環(huán)境質(zhì)量的“主戰(zhàn)場”，營商環(huán)境的優(yōu)化主要依靠改善政務(wù)環(huán)境推動。但自2013年至今，政務(wù)環(huán)境強(qiáng)度下降，市場、法律、人文環(huán)境強(qiáng)度有所上升，這表明政府進(jìn)一步注重營商環(huán)境建設(shè)推手的多元化、均衡化問題；此外，不同地區(qū)的政策在各維度下亦表現(xiàn)出較大的差異，尤其是在人文環(huán)境維度下，中央與地方政策強(qiáng)度演化趨勢差異明顯。這表明政府在法治、人文營商環(huán)境建設(shè)等方面缺少綱領(lǐng)性政策，且中央對地方的帶動作用不足。

（3）關(guān)于營商環(huán)境各維度下政策主題的重點(diǎn)及趨勢，政務(wù)環(huán)境下政策強(qiáng)調(diào)以信息化技術(shù)賦能提高處理政務(wù)事項(xiàng)的效率，降低企業(yè)制度性交易成本；市場環(huán)境維度下，強(qiáng)調(diào)激發(fā)市場活力，優(yōu)化市場化資源配置；法律環(huán)境維度下，政策主要強(qiáng)調(diào)以法制建設(shè)促進(jìn)市場環(huán)境和政務(wù)環(huán)境規(guī)范發(fā)展；人文環(huán)境維度下，政策前沿重點(diǎn)在于對外開放和信用建設(shè)。各維度政策的發(fā)展重點(diǎn)均在不斷地變化、革新，這表明中央與地方政府在政策的應(yīng)用與推廣過程中，注重結(jié)合發(fā)展、變化著的實(shí)際對政策加以調(diào)整和創(chuàng)新。

因此，針對當(dāng)前營商環(huán)境政策的改進(jìn)提出以下建議：

（1）注重區(qū)域間政策力度的協(xié)調(diào)。一個(gè)地區(qū)營商環(huán)境政策的發(fā)文量反映該地區(qū)的政策支持力度。而政府的政策支持是影響營商環(huán)境建設(shè)水平的重要因素，區(qū)域間營商環(huán)境政策力度的不協(xié)調(diào)會加大區(qū)域營商環(huán)境建設(shè)水平和質(zhì)量的差距。因此，應(yīng)充分發(fā)揮先進(jìn)省市的擴(kuò)散與輻射作用，鼓勵(lì)營商環(huán)境政策創(chuàng)新理念的跨省份流通，加大對缺乏政策活力地區(qū)的鼓勵(lì)、支持，從政策力度上縮小區(qū)域差距，增強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)同一體化發(fā)展。

（2）把握好建設(shè)有效市場和有位政府的力度?，F(xiàn)階段總體營商環(huán)境政策下，政務(wù)環(huán)境強(qiáng)度明顯高于市場環(huán)境，但各地區(qū)政策已經(jīng)表現(xiàn)出減少政務(wù)干預(yù)、強(qiáng)化市場建設(shè)的趨勢。這是因?yàn)橥七M(jìn)“放管服”、下放審批事項(xiàng)、提高審批效率等政務(wù)事項(xiàng)的改進(jìn)將直接作用于營商環(huán)境便利度的提高。但僅靠政務(wù)環(huán)境建設(shè)助力營商環(huán)境效果有限，更多依靠激發(fā)市場活力、加快要素市場化、推動資源優(yōu)化配置等優(yōu)化市場環(huán)境拉動，將提升營商環(huán)境的韌性和長遠(yuǎn)發(fā)展質(zhì)量。因此，在將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)考慮在內(nèi)的前提下，應(yīng)控制好政務(wù)和市場政策力度的平衡，積極補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)，固優(yōu)勢。

（3）重視統(tǒng)領(lǐng)性法律法規(guī)建設(shè)，構(gòu)建法治化、規(guī)范化營商環(huán)境。營商環(huán)境的法治化、規(guī)范化是提升政務(wù)、市場環(huán)境質(zhì)量的有力途徑[40]，根據(jù)圖10可以看出，各地區(qū)法律環(huán)境強(qiáng)度持續(xù)上升，推進(jìn)營商環(huán)境的法律環(huán)境建設(shè)已成大勢所趨。中央方面，應(yīng)重視對營商環(huán)境權(quán)威性法律法規(guī)的制定，積極開展立法改革試行工作，將政務(wù)和市場環(huán)境建設(shè)中有效的改革舉措通過立法明確并推廣。對于地方，尤其是法律環(huán)境強(qiáng)度較低的東北、西部等地區(qū)，政府應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際發(fā)展特點(diǎn)，發(fā)揮創(chuàng)新意識，積極完善優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)。

（4）重視技術(shù)賦能，將創(chuàng)新意識融入營商環(huán)境建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)各維度主題強(qiáng)度可以看出，政策的前沿重點(diǎn)隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷變化。因此各維度政策應(yīng)針對當(dāng)前營商環(huán)境的發(fā)展需求和關(guān)鍵影響因素積極加以創(chuàng)新改革。在政務(wù)環(huán)境下，通過創(chuàng)新政府服務(wù)方式推進(jìn)“放管服”改革，如積極將數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用到行政事項(xiàng)的各方面，提高服務(wù)效率，改善行政審批中的信息孤島問題等；對于市場環(huán)境建設(shè)，政策重點(diǎn)應(yīng)放在對核心技術(shù)的把控、小微企業(yè)的支持以及資源的優(yōu)化配置上，構(gòu)建公平良性競爭、富有活力的市場；在法律環(huán)境方面，有關(guān)部門應(yīng)對市場和政務(wù)環(huán)境建設(shè)中面對的新問題、新挑戰(zhàn)，適時(shí)對現(xiàn)有法律予以補(bǔ)充和調(diào)整。在人文環(huán)境領(lǐng)域，政策依然有較大發(fā)展空間，應(yīng)重視綠色、開放、誠信、科學(xué)等文化理念對營商環(huán)境建設(shè)潛移默化的影響作用，同時(shí)勇于創(chuàng)新與嘗試，不斷探索推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)的潛在動力。

6 結(jié)語

本文將政策計(jì)量方法和文本挖掘算法應(yīng)用到營商環(huán)境政策文本的分析上，揭示了營商環(huán)境政策的數(shù)量分布和主題強(qiáng)度的時(shí)空分布。首先，通過文本連貫性計(jì)算得到政策文本的最佳主題數(shù)為30個(gè)，同時(shí)將政策文本按時(shí)間劃分成10個(gè)時(shí)間片，得到30個(gè)主題在各個(gè)時(shí)間片下的文檔—主題分布和主題—詞分布。其次將主題劃分到政務(wù)、市場、法律、人文等4個(gè)維度下，分析中央地方政策文本對營商環(huán)境各維度重視程度的變化、營商環(huán)境各維度下各個(gè)主題的強(qiáng)度演化和各維度實(shí)例主題的內(nèi)容演化。本文從新的角度對我國營商環(huán)境政策進(jìn)行了全面梳理，為營商環(huán)境治理帶來了新的思路。進(jìn)一步的工作包括利用文本分析和大數(shù)據(jù)技術(shù)對營商環(huán)境政策的效果效用、評價(jià)指標(biāo)以及各地區(qū)營商環(huán)境政策的執(zhí)行狀況等進(jìn)行深度分析，以探索營商環(huán)境政策制定、發(fā)布和執(zhí)行過程中的隱含規(guī)律，為提升中央及地方營商環(huán)境建設(shè)水平提供支持。