馮俏彬 白雪苑 李 賀

我國已向世界作出莊嚴(yán)承諾，力爭(zhēng)于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這是我國基于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)在要求所作出的重大戰(zhàn)略決策。從高碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)向低碳綠色發(fā)展、再到凈零碳排放，是一個(gè)長期而艱巨的系統(tǒng)性工程，需要全社會(huì)的共同努力。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在支持碳達(dá)峰、碳中和（以下簡(jiǎn)稱“雙碳”）中的地位與作用十分重要。但是，“雙碳”工作涉及的主體眾多、任務(wù)多樣、時(shí)間長遠(yuǎn)，是一個(gè)典型的復(fù)雜系統(tǒng)。與此同時(shí)，財(cái)稅政策包含多種工具，也比較復(fù)雜。如何將這兩個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)貫通并正確地在它們之間建立關(guān)聯(lián)，有力支持我國“雙碳”工作順利推進(jìn)，提高財(cái)稅政策的效能，保證將有限的資金用到刀刃上，還需要在理論和實(shí)踐上進(jìn)一步深入探索。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

國際社會(huì)于2009年首次召開哥本哈根聯(lián)合國氣候變化大會(huì)，就氣候變化的減排目標(biāo)展開激勵(lì)爭(zhēng)論。受其影響，我國在2010年前后有過一次低碳財(cái)稅政策研究的熱潮。其中，蘇明等對(duì)我國碳稅政策進(jìn)行了構(gòu)想與設(shè)計(jì)。郭代模、楊舜娥、張安寧提出了調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加大轉(zhuǎn)移支付力度、完善政府采購等具體的財(cái)政支持政策措施。自2016年《巴黎協(xié)定》簽署以來，國際組織紛紛對(duì)各國已實(shí)施的低碳財(cái)稅政策進(jìn)行總結(jié)與回顧。The Climate Reality Project對(duì)比碳稅、能源稅、碳交易等政策的優(yōu)勢(shì)及弊端，總結(jié)出價(jià)格波動(dòng)、因地制宜、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、借貸機(jī)制等碳定價(jià)政策設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)考量的因素。IMF從經(jīng)濟(jì)效率和收入分配角度對(duì)碳稅、收費(fèi)退費(fèi)法、政策監(jiān)管等措施進(jìn)行比較，認(rèn)為根據(jù)碳含量比例對(duì)化石燃料征收碳稅是最有力、最有效的措施。2021年中國政府提出“雙碳”目標(biāo)后，各大投資機(jī)構(gòu)再次掀起研究碳中和的新熱潮。其中，紅杉中國預(yù)測(cè)我國綠色投資年均缺口約3.84萬億元，并提出通過強(qiáng)化財(cái)政投入等方式激勵(lì)低碳投融資。高盛預(yù)測(cè)中國到2060年實(shí)現(xiàn)凈零碳排放將帶來約16萬億美元的投資機(jī)會(huì)，創(chuàng)造4 000萬個(gè)凈新增工作崗位，并基于此提出了實(shí)現(xiàn)“雙碳”的可能路徑。

與豐富多樣的對(duì)策研究相比，相關(guān)基礎(chǔ)理論發(fā)展比較緩慢。在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，庇古稅和科斯定理是關(guān)于外部性問題的兩個(gè)經(jīng)典理論。庇古稅認(rèn)為政府可以通過征稅或補(bǔ)貼的方式將環(huán)境污染問題所產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化，從而達(dá)到社會(huì)福利最大化?？扑苟ɡ碚J(rèn)為如果能明確界定產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)主體之間的自愿交易也可以解決外部性問題。這兩個(gè)經(jīng)典理論的影響十分深遠(yuǎn)，已成為當(dāng)今世界各國應(yīng)對(duì)環(huán)境問題乃至諸多公共問題的思想基礎(chǔ)。值得一提的是，2021年中信出版社引進(jìn)了比爾·蓋茨所著的《氣候經(jīng)濟(jì)與人類未來》一書，書中提出了綠色溢價(jià)理論，對(duì)國內(nèi)“雙碳”討論產(chǎn)生了很大的影響。所謂綠色溢價(jià)，大意是指從化石能源轉(zhuǎn)向清潔能源的成本?？捎霉奖硎救缦拢壕G色溢價(jià)=清潔能源的價(jià)格-化石能源的價(jià)格。綠色溢價(jià)越高，表明轉(zhuǎn)向低碳或零碳的成本越高；綠色溢價(jià)越低，則說明轉(zhuǎn)向低碳或零碳的成本越低。因此，實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵在于降低綠色溢價(jià)，其路徑有兩條：提高化石能源的價(jià)格，降低清潔能源的價(jià)格。綠色溢價(jià)概念指出了校正外部性的實(shí)質(zhì)是改變傳統(tǒng)化石能源和清潔能源的比較價(jià)格，與上述經(jīng)典理論相對(duì)，這一思路明晰化了當(dāng)前世界范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化政策所需要著力的兩大方向，有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性。

二、一個(gè)理論創(chuàng)新：碳財(cái)稅方盒理論的提出

但是，當(dāng)我們?cè)僖淮尉劢褂谥С帧半p碳”發(fā)展的具體財(cái)稅政策時(shí)，以上理論仍然顯得有些抽象和原則化，操作上難以把握。究其原因，筆者認(rèn)為主要是因?yàn)閮蓚€(gè)復(fù)雜系統(tǒng)之間的相互理解與貫通不夠所致。其一，“雙碳”本身就是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，涉及碳流動(dòng)、碳循環(huán)中的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)主體，對(duì)象十分復(fù)雜且相互交疊，時(shí)間十分漫長，從現(xiàn)在起要到2030年、2060年，而且每個(gè)階段的重點(diǎn)任務(wù)各不相同，對(duì)政策需求自然也不相同。其二，財(cái)稅本身也是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，政策工具很多，不同政策工具下財(cái)政資金的支持力度和方式各不相同，要達(dá)到的目標(biāo)效果各不相同，績(jī)效評(píng)估資金審計(jì)的要求也各不相同。將這兩個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)對(duì)接起來并形成明確的工作思路，我們還需要一個(gè)更加清晰的思維框架。

受埃奇沃斯方盒的啟示，筆者在已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國“雙碳”目標(biāo)任務(wù)和財(cái)稅政策體系，嘗試提出碳財(cái)稅方盒理論模型，從而為構(gòu)建新時(shí)代我國支持“雙碳”的財(cái)稅政策體系提供一個(gè)思維導(dǎo)圖（見圖1，下頁）。

圖1中的橫軸表示的是外部性的變化情況，上方為負(fù)外部性，下方為正外部性，依箭頭方向由小到大逐漸增加。左右兩側(cè)的縱軸代表的是碳排放的變化情況，依箭頭方向由大到小減少。左下的三角形表示的是財(cái)政政策支持“雙碳”的區(qū)域，涉及的政策工具從政府債務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼一直到轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)致力于激發(fā)、鼓勵(lì)、補(bǔ)償各行為主體在“雙碳”中的正外部性。右上的三角形表示的是稅收政策支持“雙碳”的區(qū)域，涉及的政策工具包括稅種、稅率、征收范圍、稅收優(yōu)惠等，重點(diǎn)致力于抑制、減少、懲罰各行為主體在“雙碳”中的負(fù)外部性。

具體而言，該模型的思想要點(diǎn)聚焦于如下三個(gè)方面：

第一，將碳排放與外部性這兩個(gè)概念聯(lián)系起來?；凇皧W卡姆剃刀”法則，筆者舍棄掉行業(yè)、地區(qū)、具體任務(wù)的個(gè)別性和差異性，將涉及不同主體、不同時(shí)期的“雙碳”任務(wù)抽象為一條主線，即碳排放從“高碳—低碳—零碳”不斷降低的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。如果這一過程順序進(jìn)行，則是正外部性不斷加強(qiáng)的過程；反之則為負(fù)外部性。所有與“雙碳”相關(guān)的任務(wù)，不分行業(yè)、地區(qū)、主體，都可以在這一過程中進(jìn)行定位。

圖1碳財(cái)稅方盒理論模型

三、對(duì)我國現(xiàn)有支持低碳發(fā)展的財(cái)稅政策的評(píng)估——基于碳財(cái)稅方盒理論

圖2 2014—2020年我國節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出情況（單位：億元)

第一，政策的維度比較單一。促進(jìn)全社會(huì)的低碳發(fā)展需要從兩個(gè)維度同時(shí)入手：一是降低清潔能源的價(jià)格，二是提高傳統(tǒng)化石能源的價(jià)格，兩者缺一不可。從我國現(xiàn)有的支持低碳發(fā)展的財(cái)稅政策來看，主要著力點(diǎn)在促進(jìn)各類清潔能源的生產(chǎn)而非更多應(yīng)用上，較少有抑制和減少傳統(tǒng)化石能源生產(chǎn)和消費(fèi)的相關(guān)政策措施；或者是比較側(cè)重低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)（如新能源汽車）而相對(duì)忽略了相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入。

第二，政策的方式比較單一，主要以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠為主。從現(xiàn)有的財(cái)稅政策體系來看，財(cái)政補(bǔ)貼是最主要的政策手段，且五花八門、名目眾多。以對(duì)新能源汽車的補(bǔ)貼為例，資料顯示，我國對(duì)電動(dòng)汽車的補(bǔ)貼既有中央補(bǔ)貼，又有地方補(bǔ)貼；既有對(duì)企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，又有對(duì)消費(fèi)者購置環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼；既包括對(duì)乘用車的補(bǔ)貼，又包括對(duì)公交車、貨車的補(bǔ)貼。稅收優(yōu)惠方面往往是多個(gè)稅種并用，涉及車輛購置稅、車船稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、增值稅、資源稅等多個(gè)稅種，但重點(diǎn)不突出。

第四，未能有效調(diào)動(dòng)金融資金和社會(huì)資本的積極性。已有的財(cái)政支持多以直接支出為主，在調(diào)動(dòng)金融資金、社會(huì)資本積極性方面沒有太大的作為。在現(xiàn)有財(cái)稅政策中，只有對(duì)首臺(tái)套設(shè)備配套的保險(xiǎn)補(bǔ)償支持勉強(qiáng)可算作財(cái)政與金融的結(jié)合，其他多為財(cái)政直接支出。相對(duì)于實(shí)施“雙碳”戰(zhàn)略所需的巨量資金，僅靠財(cái)政資金是不夠的。據(jù)高盛等投資機(jī)構(gòu)估計(jì)，我國實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)所需要的投入在100萬億元至140萬億之間，如此龐大的資金規(guī)模，不能只靠財(cái)政投入，而必須發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動(dòng)金融、社會(huì)、國際國內(nèi)資金共同服務(wù)于“雙碳”戰(zhàn)略。

四、支持低碳發(fā)展的財(cái)稅政策的國際實(shí)踐

應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)碳減排是一個(gè)世界性議題，很多國家都采用了財(cái)稅政策支持工具推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型，其中又以歐盟行動(dòng)時(shí)間早、制度法令繁多，且涉及低碳發(fā)展的方方面面，有較好的參考借鑒價(jià)值。

（一）歐盟將支持低碳發(fā)展的資金需要納入中長期預(yù)算規(guī)劃

（二）通過開征碳稅以適當(dāng)抑制傳統(tǒng)化石能源的生產(chǎn)與消費(fèi)

（三）以財(cái)政補(bǔ)貼支持低碳發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域

在各國低碳發(fā)展計(jì)劃中，財(cái)政補(bǔ)貼的應(yīng)用范圍較廣。一是對(duì)能源企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。如德國、法國、西班牙、意大利、捷克等都對(duì)風(fēng)能發(fā)電、太陽能發(fā)電、氫能源的開發(fā)、使用高效率煤炭發(fā)電等項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。英國政府給清潔電力輸送者提供專門補(bǔ)貼。日本對(duì)引進(jìn)先進(jìn)的能源利用設(shè)備予以補(bǔ)貼。歐盟采用“固定價(jià)格收購”可再生能源，由政府提供補(bǔ)貼。二是對(duì)研發(fā)低碳技術(shù)的企業(yè)或項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。如歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲戰(zhàn)略投資基金、歐盟創(chuàng)新基金等，都有支持電池研發(fā)方面的補(bǔ)貼；日本設(shè)立了“領(lǐng)跑者計(jì)劃”，對(duì)開發(fā)成功者提供補(bǔ)貼，以促進(jìn)低碳汽車的技術(shù)研發(fā)；荷蘭為小企業(yè)的熱冷卻等減排技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用提供成本補(bǔ)貼。三是對(duì)購買低碳產(chǎn)品的消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。如日本政府給購買環(huán)保汽車的消費(fèi)者提供補(bǔ)貼，美國對(duì)購置節(jié)能減排的家電提供補(bǔ)貼，歐盟曾對(duì)購買電動(dòng)汽車的消費(fèi)者給予最高6 000歐元的補(bǔ)貼，等等。

（四）以綠色政府采購支持低碳產(chǎn)品應(yīng)用

（五）歐盟設(shè)立不同基金支持減碳的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域

一是設(shè)立創(chuàng)新基金，資助低碳技術(shù)創(chuàng)新。該基金的資金來源于歐盟排放交易市場(chǎng)收入的一部分，資金規(guī)模約200億歐元（2020—2030年），主要支持有重要價(jià)值的低碳創(chuàng)新技術(shù)?，F(xiàn)階段，該基金主要聚焦于碳捕獲和碳封存技術(shù)。對(duì)于選定項(xiàng)目，該基金的支持強(qiáng)度高達(dá)60%。

二是設(shè)立現(xiàn)代化基金，資助能源系統(tǒng)現(xiàn)代化和提高能源效率。該基金的資金來自歐盟排放交易市場(chǎng)收入的一部分，規(guī)模約為2021—2030年碳排放配額拍賣收入的2%，主要用于支持歐盟10個(gè)低收入成員國向氣候中和過渡，重點(diǎn)用于可再生能源的生產(chǎn)和使用、能源效率的提高、能源儲(chǔ)備系統(tǒng)的建設(shè)、能源網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化、碳依賴地區(qū)的公平過渡等方面。

三是設(shè)立公正過渡基金，支持受過渡影響最大的地區(qū)和部門。該基金的資金來源于歐盟財(cái)政預(yù)算中的歐洲區(qū)域發(fā)展基金（ERDF）和歐洲穩(wěn)定基金（ESF），規(guī)模為300億~500億歐元。其主要用于支持對(duì)化石能源依賴較強(qiáng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和就業(yè)穩(wěn)定，目標(biāo)是在碳中和時(shí)代中“不讓任何人掉隊(duì)”。

四是設(shè)立社會(huì)氣候基金，解決歐盟綠色轉(zhuǎn)型中的收入再分配問題。實(shí)施《歐洲氣候法》將導(dǎo)致化石燃料的上漲，對(duì)弱勢(shì)家庭、弱勢(shì)微型企業(yè)和弱勢(shì)交通用戶產(chǎn)生不成比例的影響，進(jìn)而產(chǎn)生重大的社會(huì)和收入分配問題。為此，歐盟專門設(shè)立了社會(huì)氣候基金，其資金來源于部分碳定價(jià)收入。

總之，從碳財(cái)稅方盒理論的視角來看，各國支持低碳發(fā)展的政策脈絡(luò)較為清晰。一是突出能源轉(zhuǎn)型這一低碳發(fā)展的核心和重點(diǎn)，相關(guān)政策既有旨在降低清潔能源生產(chǎn)和消費(fèi)成本的各類財(cái)政政策，又有抑制傳統(tǒng)化石能源生產(chǎn)和消費(fèi)的碳市場(chǎng)和碳稅相關(guān)政策。二是按外部性的性質(zhì)和程度匹配不同的財(cái)稅政策工具。比如，對(duì)于在能源轉(zhuǎn)型中受影響較大的地區(qū)和群體，多以設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)，但對(duì)于有較大市場(chǎng)前景和商業(yè)價(jià)值的技術(shù)，則側(cè)重于發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用。三是相關(guān)財(cái)稅政策形成體系，遍布基礎(chǔ)設(shè)施、能源轉(zhuǎn)型、低碳技術(shù)研發(fā)、新產(chǎn)品應(yīng)用的全過程和各個(gè)方面。

五、加快構(gòu)建支持我國“雙碳”發(fā)展的財(cái)稅政策體系

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在支持“雙碳”中的地位與作用十分重要?；谇拔牡睦碚摲治觯?dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政一方面要抓住影響“雙碳”發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，另一方面要突出財(cái)政的基礎(chǔ)性和公共性，不斷建立健全支持“雙碳”發(fā)展的完整財(cái)稅政策體系。

（一）構(gòu)建支持我國“雙碳”發(fā)展的財(cái)稅政策體系的基本原則

一是長短結(jié)合，將年度資金需要與中長期預(yù)算規(guī)劃相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一個(gè)長期過程，對(duì)財(cái)政資金的需要也是長期的。要將對(duì)財(cái)政資金的巨大需求分散到不同的時(shí)期，將年度資金安排與中長期預(yù)算規(guī)劃相結(jié)合，既要維護(hù)財(cái)政的可持續(xù)性，又要保持對(duì)“雙碳”的持續(xù)支持。

二是突出共性，將減碳的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與不同的財(cái)政政策工具進(jìn)行匹配。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一項(xiàng)關(guān)系全局的大事，涉及各行、各業(yè)、各產(chǎn)業(yè)鏈以及各個(gè)企業(yè)。要對(duì)各行業(yè)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的路徑進(jìn)行綜合分析，找準(zhǔn)其中的共性進(jìn)行支持。要抓住影響各行業(yè)減碳的關(guān)鍵環(huán)節(jié)并匹配不同的財(cái)政政策工具，盡量做到在“雙碳”發(fā)展的主要瓶頸環(huán)節(jié)均有相應(yīng)的財(cái)稅支持政策，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全覆蓋。

三是雙側(cè)用力，將影響“綠色溢價(jià)”的傳統(tǒng)能源和清潔能源結(jié)合起來?！熬G色溢價(jià)”是指清潔能源與傳統(tǒng)化石能源的價(jià)差。從相當(dāng)大的程度上講，“雙碳”的發(fā)展過程就是“綠色溢價(jià)”不斷降低的過程，表現(xiàn)為清潔能源價(jià)格的逐步降低與化石能源價(jià)格的提高?；诖耍?cái)政既要一如既往地支持降低光能、風(fēng)能、水能等清潔能源價(jià)格的措施，促進(jìn)其在全社會(huì)范圍內(nèi)加速應(yīng)用推廣，又要有提高傳統(tǒng)化石能源價(jià)格的措施，抑制對(duì)其過高的需求。

四是協(xié)同并進(jìn)，將有限的財(cái)政資金與金融資金、社會(huì)資本相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)所需的資金量極其巨大，任何單一來源的資金都難以支撐。要發(fā)揮好財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，精心設(shè)計(jì)政策工具和運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)金融資金、社會(huì)資本支持“雙碳”的積極性。

（二）實(shí)施中長期規(guī)劃預(yù)算管理，建立“雙碳”財(cái)政支出穩(wěn)定增長的機(jī)制

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》指出，要“加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，進(jìn)一步增強(qiáng)與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接”。目前我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)已有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，相關(guān)的施工圖也正在緊鑼密鼓地制訂之中。另外，我國還有五年規(guī)劃制度，特別是“十四五”規(guī)劃已對(duì)2021—2025年我國各個(gè)領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)列舉，這就為實(shí)施中長期財(cái)政規(guī)劃和中期預(yù)算管理提供了行動(dòng)指南。應(yīng)在此基礎(chǔ)上，加快推行我國中長期規(guī)劃預(yù)算改革。一是以五年為周期，按支出的大類確定財(cái)政資金的主要分配比例；二是每?jī)赡暌淮芜M(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整；三是以五年規(guī)劃為指引，編制年度預(yù)算，形成年度工作與五年規(guī)劃的有機(jī)對(duì)接；四是建立“雙碳”財(cái)政支出穩(wěn)定增長的財(cái)政投入機(jī)制，力爭(zhēng)財(cái)政投入的增幅高于當(dāng)年財(cái)政支出的平均增幅。

（三）適時(shí)開征碳稅，逐步調(diào)整傳統(tǒng)化石能源價(jià)格

在加快建設(shè)全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)的同時(shí)，可同步開征碳稅，主要針對(duì)那些暫時(shí)沒有進(jìn)入碳市場(chǎng)的行業(yè)，以及不適合進(jìn)入的家庭和個(gè)人，以實(shí)現(xiàn)碳定價(jià)機(jī)制的全覆蓋，促進(jìn)碳公平。概括而言，我國的碳稅應(yīng)主要涉及如下方面：一是通過修改現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅的相關(guān)內(nèi)容，達(dá)到與新開征碳稅相同的目的，這主要因?yàn)殚_征新稅的程序多、時(shí)間長，“遠(yuǎn)水難解近渴”。二是新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其他六種溫室氣體一并列入，但實(shí)施上可先針對(duì)二氧化碳，以后再擴(kuò)展到其他溫室氣體，以保證立法的前瞻性，防止頻繁修改。三是原則上要將所有碳排放達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個(gè)人納入征稅范圍，做到全覆蓋，當(dāng)然同時(shí)要輔以起征點(diǎn)、免征額等方面的稅收優(yōu)惠。四是實(shí)行從量計(jì)征，以二氧化碳當(dāng)量為征收單位。五是實(shí)行區(qū)間稅率，只確定碳稅稅率的上下限，地方根據(jù)實(shí)際情況確定具體標(biāo)準(zhǔn)。六是與現(xiàn)行環(huán)保稅保持一致，將碳稅收入明確為地方財(cái)政收入，中央不參與分成分享。

（四）“全鏈條+多工具”，在“雙碳”發(fā)展的各個(gè)制約環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的財(cái)稅支持政策

我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心是推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，重中之重是將能源生產(chǎn)與消費(fèi)中的碳排放量降下來。為此，財(cái)稅政策要重點(diǎn)支持以下領(lǐng)域的發(fā)展：

第一，加大與“雙碳”相關(guān)的基礎(chǔ)研究財(cái)政投入。基礎(chǔ)研究時(shí)間長、投入大，直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，應(yīng)當(dāng)采用財(cái)政直接投入的方式予以支持。一方面納入年度財(cái)政預(yù)算與中長期財(cái)政長期支持的范圍，保持適度增長比例；另一方面設(shè)立“雙碳”國家重大科研專項(xiàng)，實(shí)行“揭榜掛帥”、集中攻關(guān)，調(diào)動(dòng)全國乃至全世界科研人員的積極性。

第二，加大與“雙碳”相關(guān)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，為能源、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)設(shè)有利條件。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要全社會(huì)的共同努力。財(cái)政要重點(diǎn)做好有關(guān)基礎(chǔ)性、公共性設(shè)施的建設(shè)工作，為全社會(huì)推進(jìn)減碳創(chuàng)造有利條件。比如，為了減少交通行業(yè)的碳排放，各級(jí)政府要進(jìn)一步加快充電樁、充電站等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為在更大范圍內(nèi)使用電動(dòng)汽車創(chuàng)造條件。為了加快能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，財(cái)政部門要協(xié)助有關(guān)部門做好清潔能源平價(jià)上網(wǎng)、推動(dòng)電力價(jià)格機(jī)制改革、在有條件的地方加快分布式能源生產(chǎn)與消納的建設(shè)等。換言之，要根據(jù)“雙碳”目標(biāo)的總體要求，依據(jù)不同行業(yè)所處階段，加大預(yù)算內(nèi)投資，解決制約該行業(yè)減排的基礎(chǔ)性、瓶頸性、公共性問題，為全行業(yè)、全社會(huì)推進(jìn)減排掃清關(guān)鍵障礙。

第三，加大“雙碳”相關(guān)領(lǐng)域的公共研發(fā)投入，協(xié)同破局核心關(guān)鍵技術(shù)。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵是科技創(chuàng)新和技術(shù)突破，這是從基礎(chǔ)研究向應(yīng)用轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)，成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，但一旦取得成功，就能帶來巨額的收益。根據(jù)這些特點(diǎn)，財(cái)政在此環(huán)節(jié)可以引導(dǎo)和降低投資風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，以少量的財(cái)政投入為引子，引導(dǎo)協(xié)同攻關(guān)，為相關(guān)主體分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低成本?？墒褂秘?cái)政貼息的方式，適當(dāng)降低相關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)成本，使用產(chǎn)業(yè)投資基金的方式，與相關(guān)主體共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。比如，對(duì)于當(dāng)前制約清潔能源大規(guī)模推廣的主要因素——儲(chǔ)能技術(shù)，就可以通過貼息和產(chǎn)業(yè)投資基金的方式，引導(dǎo)金融、企業(yè)、社會(huì)資本共同投入。再比如，根據(jù)有關(guān)測(cè)算，即使我國跨越了75%的“脫碳”水平之后，要最終實(shí)現(xiàn)碳中和，仍然有10%的碳排放，這就必須依賴自然碳匯和直接空氣碳捕獲與封存技術(shù)（DACCS），財(cái)政可利用貼息或產(chǎn)業(yè)投資基金的辦法，組織這方面的協(xié)同創(chuàng)新和集體攻關(guān)，加快技術(shù)突破和成果應(yīng)用。

第四，建立首臺(tái)（套）設(shè)備保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)減碳技術(shù)裝備的應(yīng)用。為加快重大技術(shù)裝備的國產(chǎn)化，我國于2015年開始對(duì)首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備給予保險(xiǎn)補(bǔ)償，在很大程度上緩解了國產(chǎn)設(shè)施進(jìn)入市場(chǎng)和實(shí)際使用環(huán)節(jié)的“門檻”難題，受到企業(yè)的歡迎。在“雙碳”建設(shè)中，可繼續(xù)沿用這一做法，并作以下改進(jìn)：將原來的認(rèn)定管理調(diào)整為目錄管理，根據(jù)重大技術(shù)裝備、關(guān)鍵零部件、新材料、軟件行業(yè)的發(fā)展情況列出所需的產(chǎn)品目錄或技術(shù)目錄，同時(shí)按年度對(duì)管理目錄進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，企業(yè)可根據(jù)目錄進(jìn)行產(chǎn)品和技術(shù)研發(fā)。整個(gè)補(bǔ)償過程可以變事后認(rèn)定為事前引導(dǎo)，以支持和引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)方向。

第五，促進(jìn)政府采購綠色化，擴(kuò)大低碳產(chǎn)品應(yīng)用范圍。2004年以來，我國已初步建立政府綠色采購制度框架，并取得積極成效。結(jié)合“雙碳”工作的需要，今后可以從以下方面繼續(xù)推進(jìn)：一是適時(shí)修訂《政府采購法》，大力提高綠色采購的比重。如規(guī)定不同層級(jí)政府采購的比例，中央政府所屬的機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)全面實(shí)施綠色采購，地方政府盡可能提高綠色采購的比例。二是動(dòng)態(tài)修訂綠色采購清單，對(duì)綠色產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)先采購或強(qiáng)制采購。根據(jù)產(chǎn)品節(jié)能環(huán)保性能、技術(shù)水平和市場(chǎng)成熟程度等因素，動(dòng)態(tài)調(diào)整政府優(yōu)先采購和強(qiáng)制采購的產(chǎn)品類別以及所依據(jù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并公開發(fā)布。三是加大政府綠色采購力度。對(duì)于強(qiáng)制采購之外的商品，鼓勵(lì)各級(jí)政府綜合考慮節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、循環(huán)、低碳、再生、有機(jī)等因素，在采購需求中提出相關(guān)綠色要求，促進(jìn)綠色產(chǎn)品推廣應(yīng)用。

第六，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，以此補(bǔ)償相關(guān)利益受損者，為“雙碳”發(fā)展托住底線。在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過程中，對(duì)傳統(tǒng)化石能源依賴度高的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、人群等將受到較大影響。財(cái)政要加大這方面的轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)利益受損者，平滑“雙碳”發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)。具體做法有：一是在中央轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式中，加入“雙碳”因子，增加對(duì)受損地區(qū)的財(cái)政投入，保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)過渡。二是設(shè)立化石能源轉(zhuǎn)型地區(qū)支持專項(xiàng)基金?？筛鶕?jù)全國石油、煤炭的分布與主產(chǎn)區(qū)的情況，合理規(guī)劃傳統(tǒng)化石能源有序退出的實(shí)施路徑，財(cái)政予以相應(yīng)的支持。三是擴(kuò)大工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放范圍，將需要轉(zhuǎn)型的燃煤電力企業(yè)以及高耗能、高排放企業(yè)等納入，明確財(cái)政支持的環(huán)節(jié)與范圍，促使這些企業(yè)有序調(diào)整能源生產(chǎn)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)，維護(hù)全社會(huì)的能源安全。四是加大對(duì)相關(guān)群體的轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)“雙碳”發(fā)展中就業(yè)、收入和基本生活受到?jīng)_擊的家庭和個(gè)人給予一定的財(cái)稅政策扶持，減緩綠色轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)震蕩。

第七，設(shè)立減碳專項(xiàng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，獎(jiǎng)勵(lì)減碳成績(jī)突出者。財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)是近年來在財(cái)政管理中應(yīng)用較多的一種政策工具，主要適用于事前可加以引導(dǎo)、事中難以詳細(xì)監(jiān)管但事后易于認(rèn)定的事項(xiàng)，有利于提高財(cái)政資金的使用績(jī)效，使政策支持事項(xiàng)更加精準(zhǔn)。在“雙碳”發(fā)展中，可通過事先設(shè)立指標(biāo)、事后進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的方式，加大對(duì)地方政府和相關(guān)行業(yè)、企業(yè)的減碳激勵(lì)，如單位生產(chǎn)總值能耗財(cái)政獎(jiǎng)懲制度、碳減排財(cái)政獎(jiǎng)罰制度、溫室氣體減排財(cái)政獎(jiǎng)罰制度、碳匯財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度以及水質(zhì)、森林、空氣質(zhì)量等財(cái)政獎(jiǎng)懲制度、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)值相掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、濕地生態(tài)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度等。

（五）適時(shí)調(diào)整財(cái)政體制，完善激勵(lì)機(jī)制

“雙碳”工作的順利推進(jìn)，離不開地方政府的積極推動(dòng)與主動(dòng)作為。在目前的財(cái)政體制下，由于實(shí)施增值稅五五分成，來自這方面的稅收分享和稅收返是地方政府的主要財(cái)源之一，這使得地方政府、特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府存在繼續(xù)上“兩高”項(xiàng)目的內(nèi)在沖動(dòng)。為此，需要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)調(diào)整財(cái)政分享體制，將地方政府的財(cái)源建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向與地方公共服務(wù)供給、營商環(huán)境建設(shè)、綠色發(fā)展等相關(guān)的稅種，優(yōu)化地方政府的激勵(lì)機(jī)制。要逐步降低地方政府增值稅的分享和稅收返還比例，轉(zhuǎn)而更加倚重規(guī)范性、制度性的一般轉(zhuǎn)移支付制度。要將碳稅收入全部作為地方政府收入。要加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅及其相關(guān)制度改革，建設(shè)好地方政府的主力財(cái)源。

（六）加快與國際上主要碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)互認(rèn)，對(duì)沖碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)我國的影響

2021年7月，歐盟正式提出建立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)制度（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），這就是俗稱的“碳邊境稅”。根據(jù)這一規(guī)定，歐盟將在2026年正式對(duì)鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力等碳泄露風(fēng)險(xiǎn)較大的商品征收碳關(guān)稅。我國是歐盟的第一大貿(mào)易伙伴，對(duì)歐盟出口的商品中屬于高碳產(chǎn)業(yè)的化工、鋼鐵等產(chǎn)品占有相當(dāng)比例。一旦歐盟碳邊境稅正式實(shí)施，我國相關(guān)行業(yè)的出口將受到較大沖擊。對(duì)此，一方面可以歐盟碳邊境稅不符合WTO的相關(guān)規(guī)定為由據(jù)理力爭(zhēng)，但另一方面也要提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。要加快我國碳市場(chǎng)擴(kuò)圍的步伐，將受到歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響的主要行業(yè)納入，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與歐盟碳市場(chǎng)的互認(rèn)，為企業(yè)爭(zhēng)取到最大的碳稅抵免額度。要加快研究我國的碳關(guān)稅制度，在詳細(xì)分析歐盟對(duì)我國出口商品結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將其中碳含量大的商品納入我國碳關(guān)稅征收范圍，以此平衡歐盟碳邊境稅的作用，實(shí)現(xiàn)一定程度的反制。要利用好國際稅收改革帶來的機(jī)會(huì)。目前，G20已同意在應(yīng)對(duì)氣候變化議題中納入稅務(wù)工具，這意味著可能在多邊框架下討論碳關(guān)稅問題。我國作為OECD的觀察員和新一輪國際稅收改革的重要參與者，應(yīng)積極作為，推動(dòng)在多邊框架下，按照共同但有區(qū)別的原則處理好該議題。

總之，推動(dòng)“雙碳”戰(zhàn)略是我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重大轉(zhuǎn)型，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要久久為功。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)與支柱，要加快形成支持“雙碳”發(fā)展的完整政策體系，為推動(dòng)我國綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展作出貢獻(xiàn)。