郝 志 斌
(重慶大學(xué) 法學(xué)院,重慶 400044)
黨的十九大報(bào)告指出要加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國(guó)。經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),環(huán)境問題已然成為我國(guó)政府急需解決的最重要的問題之一。盡管在國(guó)家和地方層面都采取了多項(xiàng)治理舉措,但仍有需要解決的重要問題[1]??傮w而言,政府財(cái)政支持下的環(huán)境問題治理出現(xiàn)了許多困境,其中資金困境最為明顯。環(huán)境問題治理的資金桎梏主要包括:一是預(yù)防性資金不足。一般認(rèn)為,預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生的成本低于后期支付的治理費(fèi)用,但預(yù)防性措施要求政府承擔(dān)較高的風(fēng)險(xiǎn),未來利益難以證明,政府往往更愿意將稀缺的公共資源用于解決更具體的環(huán)境問題而非預(yù)防,同時(shí)具有更強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)承受能力的社會(huì)資本也游離于環(huán)境問題治理之外。二是資金定位不佳。環(huán)境問題治理資金并不總是流向最需要的地方,政府出于政績(jī)考慮可能更愿意為能夠確定解決環(huán)境問題提供資金,而非那些亟待解決但結(jié)果不確定的環(huán)境問題。就此而言,環(huán)境效益?zhèn)?Environmental Impact Bond,EIB)可以為此提供助益。環(huán)境效益?zhèn)哂小盀樾Ч顿M(fèi)”的特點(diǎn),能夠支持政府將有限的財(cái)政資金投向可驗(yàn)證結(jié)果的環(huán)境問題治理項(xiàng)目,可以成為我國(guó)環(huán)境問題治理的工具之一。就我國(guó)而言,目前沒有直接關(guān)于環(huán)境效益?zhèn)膶?shí)踐案例,因此,環(huán)境效益?zhèn)捌浞ㄖ芜M(jìn)路的分析只能依據(jù)其上位概念社會(huì)效益?zhèn)?Social Impact Bond,SIB)。我國(guó)首例社會(huì)效益?zhèn)谥袊?guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)完成注冊(cè)及資金募集,以公司非公開定向債務(wù)融資工具形式注冊(cè),以非金融企業(yè)債務(wù)融資工具發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)。2019年,北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司以中期票據(jù)形式成功發(fā)行了我國(guó)第二例社會(huì)效益?zhèn)?,此例社?huì)效益?zhèn)瘜?shí)際上可定性為類環(huán)境效益?zhèn)Y|(zhì)言之,環(huán)境效益?zhèn)浴盀樾Ч顿M(fèi)”的創(chuàng)新機(jī)制,將以往政府環(huán)境治理的直接付費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ч顿M(fèi),能夠有效提升環(huán)境問題治理的績(jī)效水平。
環(huán)境效益?zhèn)切律挛?,在我?guó)還暫未付諸實(shí)踐,因此討論環(huán)境效益?zhèn)倪\(yùn)行機(jī)理對(duì)于推動(dòng)環(huán)境效益?zhèn)谖覈?guó)的落地具有重要意義。關(guān)于環(huán)境效益?zhèn)奶接懀枰獜纳鐣?huì)效益?zhèn)胧?。發(fā)軔于英國(guó)的社會(huì)效益?zhèn)亲鳛橛?guó)社會(huì)服務(wù)改革的一部分發(fā)展起來的。2007年,英國(guó)前首相戈登·布朗(Gordon Brown)要求社會(huì)行動(dòng)委員會(huì)(Council on Social Action,CoSA)智庫開發(fā)了社會(huì)效益?zhèn)J?,旨在建立多元主體的創(chuàng)新伙伴關(guān)系,以早期干預(yù)和預(yù)防的理念來解決社會(huì)問題[2]。2011年,英國(guó)《開放式公共服務(wù)白皮書》(Open Public Services White Paper)要求政府通過結(jié)果付費(fèi)方式委托非營(yíng)利組織和私營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù),社會(huì)效益?zhèn)瞧渲幸环N。2012年,英國(guó)《關(guān)心我們的未來白皮書》(Caring for Our Future White Paper)將結(jié)果付費(fèi)、私人和非營(yíng)利組織提供社會(huì)服務(wù)納入了社會(huì)保障改革計(jì)劃[3]。作為致力于提高全球影響力投資規(guī)模和有效性的非營(yíng)利組織,全球影響力投資網(wǎng)絡(luò)(Global Impact Investing Network,GIIN)將社會(huì)效益?zhèn)x為旨在產(chǎn)生社會(huì)和環(huán)境影響以及財(cái)務(wù)回報(bào)的投資[4]。社會(huì)效益?zhèn)抢盟饺送顿Y者的資金為社會(huì)服務(wù)融資的一種創(chuàng)新機(jī)制,投資者能否獲得本金和收益取決于項(xiàng)目目標(biāo)是否達(dá)成,即“為效果付費(fèi)”[5]。2016年,美國(guó)基于社會(huì)效益?zhèn)贫鹊慕?jīng)驗(yàn)成功發(fā)行了全球首例環(huán)境效益?zhèn)?/p>
具體而言,環(huán)境效益?zhèn)峁┝艘粋€(gè)公私協(xié)作治理環(huán)境問題的平臺(tái)。其一,政府。政府在環(huán)境效益?zhèn)邪缪蓐P(guān)鍵角色,環(huán)境效益?zhèn)幕钦c其他參與者之間的協(xié)議,政府在環(huán)境效益?zhèn)瘏f(xié)議的設(shè)計(jì)和實(shí)施中發(fā)揮關(guān)鍵作用[6]。政府負(fù)有環(huán)境問題治理的天然責(zé)任,這種責(zé)任隨著公私合作模式的引入發(fā)生責(zé)任順位的變化,由直接的責(zé)任主體轉(zhuǎn)化為間接的承擔(dān)主體,但并非無責(zé)或不負(fù)責(zé)[7]。在環(huán)境效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中,政府轉(zhuǎn)而行使監(jiān)管和付費(fèi)的職能[8]。其二,融資機(jī)構(gòu)。環(huán)境效益?zhèn)膶?shí)踐表明,融資機(jī)構(gòu)在推動(dòng)環(huán)境效益?zhèn)灰追矫姘l(fā)揮關(guān)鍵作用。這包括但不限于資金調(diào)配、績(jī)效管理、可行性評(píng)估等。其三,投資者。環(huán)境效益?zhèn)耐顿Y者主要是影響力投資者,包括個(gè)人、慈善機(jī)構(gòu)和基金會(huì)、社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)(Community Development Financial Institutions,CDFIs)和其他金融機(jī)構(gòu)。環(huán)境效益?zhèn)?lì)投資者利用其資本推動(dòng)社會(huì)變革,有多種類型的影響力投資可供選擇,如社會(huì)責(zé)任投資(Socially Responsible Investing,SRI)或環(huán)境、社會(huì)、治理投資(Environmental, Social and Governance,ESG)。環(huán)境效益?zhèn)蛊溆袡C(jī)會(huì)在獲得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)回報(bào)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公益旨趣。其四,服務(wù)提供者。環(huán)境效益?zhèn)?wù)提供者一般是非營(yíng)利組織,非營(yíng)利的特征意味著其需要靈活、可持續(xù)的資金支持來實(shí)施和擴(kuò)大環(huán)境治理項(xiàng)目,并以此取得更大的影響力。環(huán)境效益?zhèn)惯@些非營(yíng)利組織能夠獲得必要的前期資金,這些資金能夠及時(shí)且持續(xù)地支持非營(yíng)利組織參與和實(shí)施具有良好預(yù)期效果的項(xiàng)目。其五,獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)。獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)合同約定對(duì)項(xiàng)目成果進(jìn)行評(píng)估,如果評(píng)估后項(xiàng)目取得預(yù)期效果,則政府將根據(jù)評(píng)估結(jié)果向投資者付費(fèi)。
基于上述分析,可以將環(huán)境效益?zhèn)鶆坏倪\(yùn)行機(jī)理總結(jié)如下:一是政府愿意參與環(huán)境效益?zhèn)鶆?,根?jù)相關(guān)合約規(guī)定在服務(wù)提供者實(shí)施的改善措施達(dá)至環(huán)境治理項(xiàng)目的預(yù)定目標(biāo)時(shí)支付費(fèi)用;二是融資機(jī)構(gòu)發(fā)行債劵,接受投資者投資,將融資所得分配給服務(wù)提供者用于支持和擴(kuò)展其服務(wù);三是服務(wù)提供者能夠在治理環(huán)境效益?zhèn)鶆粩M定環(huán)境問題方面取得成功;四是投資者在環(huán)境效益?zhèn)鶆恢胁粌H愿意承擔(dān)潛在利潤(rùn)損失而且還包括部分或全部投資本金損失;五是獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)估項(xiàng)目預(yù)定效果實(shí)現(xiàn)與否,并督促政府為效果付費(fèi)。需要指出的是,環(huán)境效益?zhèn)黧w帶有明顯的公益動(dòng)機(jī),域外環(huán)境效益?zhèn)黧w為環(huán)境效益?zhèn)?xiàng)目的試點(diǎn)投入了大量無償工作,旨在推動(dòng)環(huán)境效益?zhèn)蔀槌墒斓恼吖ぞ撸瑢?shí)現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)瘜?duì)環(huán)境治理及公共利益的潛在價(jià)值[9]。
考察國(guó)內(nèi)外環(huán)境效益?zhèn)膶?shí)踐探索,總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行及風(fēng)險(xiǎn)防范等具有重要意義。
1.環(huán)境效益?zhèn)挠蛲鈱?shí)踐
2016年10月,美國(guó)華盛頓哥倫比亞特區(qū)水務(wù)局(DC Water and Sewer Authority,DC Water)等發(fā)行了首個(gè)2500萬美元的環(huán)境效益?zhèn)痆10],該項(xiàng)目的投資收益模式見表1[11]。根據(jù)合約要求,DC水務(wù)局有義務(wù)在項(xiàng)目完成后的12個(gè)月時(shí)間里監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的表現(xiàn),此階段必須在項(xiàng)目完成后3個(gè)月內(nèi)開始。DC水務(wù)局在監(jiān)測(cè)期結(jié)束后180天內(nèi)提交最終報(bào)告,報(bào)告提交后45天內(nèi)還需提交由交易各方選擇的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的意見以確定為效果付費(fèi)類型。
表1 DC Water環(huán)境效益?zhèn)Ц赌J?/p>
此外,美國(guó)其他地區(qū)和美國(guó)以外的其他國(guó)家亦開始試點(diǎn)環(huán)境效益?zhèn)?。例如,美?guó)路易斯安那州正在籌備濕地恢復(fù)環(huán)境效益?zhèn)?,路易斯安那州正面臨土地流失危機(jī),為了應(yīng)對(duì)危機(jī),路易斯安那州海岸保護(hù)和修復(fù)局(Coastal Protection and Restoration Authority,CPRA)擬定了價(jià)值500億美元的沿??傮w規(guī)劃(Coastal Master Plan,CMP),并前期籌備了91.6億美元至117.6億美元資金,但顯然籌備的資金難以滿足需要,CPRA認(rèn)為這一資金缺口沒有單一的解決方案,必須盡可能有效地利用現(xiàn)有資金,同時(shí)尋求新的資金來源和融資方式,以及采用各種可能的融資工具。有鑒于此,CPRA認(rèn)為環(huán)境效益?zhèn)膶?shí)施是一條可行之道,將幫助CPRA更有效地籌集資本建設(shè)項(xiàng)目,同時(shí)將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到投資者手中[12]。此外,新西蘭還開發(fā)了永久森林債券模式。永久森林債券的基本結(jié)構(gòu)類似于環(huán)境效益?zhèn)?,投資者只有在獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)向債券發(fā)行人聲明項(xiàng)目已達(dá)到商定的目標(biāo)時(shí),才能獲得投資回報(bào)。申言之,環(huán)境效益?zhèn)谟蛲庖呀?jīng)進(jìn)行了實(shí)踐探索,對(duì)我國(guó)設(shè)計(jì)環(huán)境效益?zhèn)跃哂兄匾慕梃b意義。
2.環(huán)境效益?zhèn)膰?guó)內(nèi)探索
2018年12月18日,北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司發(fā)行的社會(huì)效益?zhèn)?,?shí)際上可稱之為類環(huán)境效益?zhèn)?。這是中國(guó)首例公募社會(huì)效益?zhèn)?,募集資金主要用于北京市軌道交通3號(hào)線和12號(hào)線工程建設(shè)。此例社會(huì)效益?zhèn)怨步煌ㄟ\(yùn)輸為項(xiàng)目干預(yù)領(lǐng)域,能夠節(jié)約資源消耗、減排二氧化碳及減少交通大氣污染物(見表2)。
表2 北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 2018 年度第一期社會(huì)效應(yīng)債券環(huán)境效益評(píng)價(jià)
探討了環(huán)境效益?zhèn)倪\(yùn)行機(jī)理與實(shí)踐探索,接下來將對(duì)我國(guó)是否需要引入環(huán)境效益?zhèn)约叭绾我氕h(huán)境效益?zhèn)M(jìn)行分析。
1.我國(guó)發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)默F(xiàn)實(shí)之需
中國(guó)是否需要發(fā)行環(huán)境效益?zhèn)?,主要取決于以下兩個(gè)問題:(1)政府是否需要鼓勵(lì)社會(huì)資本和市場(chǎng)主體參與環(huán)境問題治理;(2)投資者是否需要?jiǎng)?chuàng)新的投資機(jī)會(huì)參與環(huán)境問題治理等項(xiàng)目。就第一個(gè)問題而言,一方面,我國(guó)地方政府經(jīng)常難以為環(huán)境問題治理項(xiàng)目提供充裕的資金,特別是預(yù)防性治理項(xiàng)目,因?yàn)樨?cái)政壓力較大。而且,借貸的高利率可能使得政府難以在資本市場(chǎng)上借款,特別是對(duì)那些結(jié)果具有高度不確定性的項(xiàng)目。對(duì)此,美國(guó)社會(huì)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)中心(Center for the Advancement of Social Entrepreneurship)發(fā)布的環(huán)境效益?zhèn)瘓?bào)告指出在環(huán)境效益?zhèn)姓畠H在滿足投資合同中規(guī)定的績(jī)效目標(biāo)時(shí),支付商定的回報(bào)。環(huán)境效益?zhèn)荚谕七M(jìn)未來成本節(jié)約的“貨幣化”,投資者僅根據(jù)特定項(xiàng)目產(chǎn)生的成本節(jié)約量獲得回報(bào),因而能夠緩解政府的財(cái)政壓力。另一方面,政府作為單一主體推動(dòng)下的環(huán)境治理項(xiàng)目存在較為嚴(yán)重的治理資金浪費(fèi)問題。例如,2020年7月,中華人民共和國(guó)審計(jì)署發(fā)布的《2020年第一季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》報(bào)告顯示:被審計(jì)地區(qū)存在部分資金分配不夠科學(xué)、未及時(shí)統(tǒng)籌管理使用等問題。3個(gè)省的5個(gè)地區(qū)在分配管理水污染防治、土壤污染防治等中央專項(xiàng)資金中,存在分配不夠科學(xué)、下達(dá)不及時(shí)或重復(fù)申報(bào)等問題;1個(gè)省的8.01億元土地復(fù)墾費(fèi)用未納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金統(tǒng)籌管理使用。環(huán)境效益?zhèn)胶献鞯奶卣鲬?yīng)當(dāng)能為此提供助益,環(huán)境效益?zhèn)懈髦黧w的回報(bào)與項(xiàng)目成果的實(shí)現(xiàn)相關(guān),并且回報(bào)的大小與成功的水平相關(guān),因此,各主體有動(dòng)力以最具效益的方式提供有關(guān)服務(wù),這也將有助于優(yōu)化資金的使用效率。就第二個(gè)問題而言,2018 年10月,民政部發(fā)布的《慈善組織保值增值投資活動(dòng)管理暫行辦法》第3條明確規(guī)定在確保年度慈善活動(dòng)支出符合法定要求和捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)及時(shí)足額撥付的前提下,可以開展投資活動(dòng)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)組織政務(wù)服務(wù)平臺(tái)資料顯示,環(huán)境領(lǐng)域的基金會(huì)如中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)海油海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)公益基金會(huì)等均在實(shí)施保值增值的投資活動(dòng)??梢哉f,環(huán)境領(lǐng)域的基金會(huì)等需要?jiǎng)?chuàng)新的投資機(jī)會(huì)來發(fā)揮其優(yōu)勢(shì),環(huán)境效益?zhèn)屗麄冇袡C(jī)會(huì)在實(shí)現(xiàn)公益旨趣的同時(shí)收回成本。質(zhì)言之,政府需要通過環(huán)境效益?zhèn)瘉砘I集環(huán)境問題治理的預(yù)付資金,投資者也需要環(huán)境效益?zhèn)@種創(chuàng)新的投資機(jī)會(huì)來發(fā)揮自己的資源優(yōu)勢(shì),環(huán)境效益?zhèn)肷鐣?huì)資本和市場(chǎng)主體,實(shí)現(xiàn)了多方共贏,是一個(gè)值得嘗試的方向。
2.環(huán)境效益?zhèn)就粱姆啥ㄐ?/p>
環(huán)境效益?zhèn)就粱紫纫鉀Q定性問題。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)社會(huì)效益?zhèn)姆蓪傩源嬖谳^大爭(zhēng)議,本文認(rèn)為應(yīng)將其定性為地方政府專項(xiàng)債券,環(huán)境效益?zhèn)矊㈩惐冗m用。
(1)企業(yè)債券論
有學(xué)者指出社會(huì)效益?zhèn)荒芏x為政府舉債,原因在于兩個(gè)方面:一方面,政府有財(cái)政能力解決環(huán)境問題,但是政府期望通過社會(huì)效益?zhèn)J焦膭?lì)更多主體參與社會(huì)治理;另一方面,政府舉債的債券發(fā)行人為政府,而社會(huì)效益?zhèn)陌l(fā)行人則是項(xiàng)目中介組織[13]。此外,實(shí)務(wù)界也更偏向于鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行社會(huì)效益?zhèn)?,見?。
表3 社會(huì)效益?zhèn)l(fā)行的地方性政策文件
(2)地方政府債券論
有學(xué)者指出,2014年9月21日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》為社會(huì)效益?zhèn)l(fā)行提供了制度框架[14]?!吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)早已明確各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,為社會(huì)效益?zhèn)\(yùn)用提供了制度可行性[15]。另有學(xué)者指出與一般政府債券無異,社會(huì)效益?zhèn)残柰瓿蓮陌l(fā)行到償還的過程;有固定的合約條款及最高利潤(rùn)回報(bào)限額;籌集的資金主要用于公共服務(wù);最終也以財(cái)政資金進(jìn)行償付,因此也需要納入財(cái)政預(yù)算[16]。
(3)地方政府專項(xiàng)債券論
本文更為贊成將社會(huì)效益?zhèn){入地方政府債券體系。首先,對(duì)于企業(yè)債券論中提出的鼓勵(lì)更多主體參與社會(huì)治理,僅是社會(huì)效益?zhèn)l(fā)行目標(biāo)的一部分,而其作為融資工具緩解地方政府財(cái)政困境的預(yù)期是毋庸置疑的。其次,對(duì)于企業(yè)債券論中社會(huì)效益?zhèn)陌l(fā)行人是項(xiàng)目中介組織的說法而言,實(shí)際上進(jìn)行穿透分析可知社會(huì)效益?zhèn)盀樾Ч顿M(fèi)”的責(zé)任主體是政府,而非中介組織。
在此基礎(chǔ)上,本文認(rèn)為可將環(huán)境效益?zhèn)ㄐ詾榈胤秸畬m?xiàng)債券。與一般政府債券不同,環(huán)境效益?zhèn)ㄟ^協(xié)議安排,旨在“為效果付費(fèi)”,如果沒有達(dá)到預(yù)定的環(huán)境效益目標(biāo),則政府無須償還本金和收益。因而,其與一般政府債券存在本質(zhì)不同[17]。因此,將環(huán)境效益?zhèn)J(rèn)定為地方政府專項(xiàng)債券具有合理性。
第一,財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》指出:“地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府(含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府)為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入還本付息的政府債券?!钡胤秸畬m?xiàng)債券嚴(yán)格按照項(xiàng)目發(fā)行,這與環(huán)境效益?zhèn)?xiàng)目制實(shí)施的特點(diǎn)相一致。
第二,地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府或其授權(quán)的行政部門及相關(guān)主管部門負(fù)責(zé),委托具有一定資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)者具體實(shí)施。委托的經(jīng)營(yíng)者可以是政府國(guó)有平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、民營(yíng)企業(yè)等[18]。這與環(huán)境效益?zhèn)嘀黧w實(shí)施的特性相契合。
第三,《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》規(guī)定:“執(zhí)行中專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)的單項(xiàng)政府性基金不足以償還本金的,可以從相應(yīng)的公益性項(xiàng)目單位調(diào)入專項(xiàng)收入彌補(bǔ)”。以上規(guī)定對(duì)于環(huán)境效益?zhèn)晒?shí)施具有重要意義。
第四,將環(huán)境效益?zhèn)J(rèn)定為地方政府專項(xiàng)債券的具體價(jià)值主要包括以下兩點(diǎn):其一,與一般政府債券不同,環(huán)境效益?zhèn)瘜?shí)質(zhì)是為未來成本節(jié)約的貨幣化,投資者可以根據(jù)某個(gè)特定項(xiàng)目節(jié)省的成本獲得回報(bào),從而將環(huán)境治理項(xiàng)目付費(fèi)模式從前期支付轉(zhuǎn)向績(jī)效付費(fèi),因而將其認(rèn)定為地方政府專項(xiàng)債券能夠有效契合其“為效果付費(fèi)”的特性。其二,環(huán)境效益?zhèn)鳛榈胤秸畬m?xiàng)債券發(fā)行可應(yīng)用已有制度經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)開展地方政府債券柜臺(tái)業(yè)務(wù)的通知》指出,可開辦經(jīng)發(fā)行人認(rèn)可的已發(fā)行地方債以及發(fā)行對(duì)象包括柜臺(tái)業(yè)務(wù)投資者的新發(fā)行地方債的柜臺(tái)業(yè)務(wù)。對(duì)此,我國(guó)實(shí)踐中的社會(huì)效益?zhèn)窃阢y行間債券市場(chǎng)發(fā)行的,因而環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行可借鑒有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。
法治化是環(huán)境效益?zhèn)瘜?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保障,我國(guó)要成功實(shí)施環(huán)境效益?zhèn)?,就需進(jìn)行其法治化研究。
1.環(huán)境效益?zhèn)能浄ㄖ贫葮?gòu)建
環(huán)境效益?zhèn)切率挛铮虼似浞ㄖ平?gòu)需要將發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)控制結(jié)合起來,在發(fā)展中防范風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境效益?zhèn)捎枚喾N辦法綜合施治,既要控制風(fēng)險(xiǎn),更要促進(jìn)其發(fā)展[19]。硬法的穩(wěn)定性難以滿足環(huán)境效益?zhèn)脑圏c(diǎn)需要,因而構(gòu)建環(huán)境效益?zhèn)能浄ㄖ贫染哂兄匾饬x。當(dāng)然,無論硬法還是軟法實(shí)質(zhì)上都是現(xiàn)代法的基本表現(xiàn)形式,在環(huán)境效益?zhèn)梢?guī)范中二者需實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、剛?cè)嵯酀?jì),共同構(gòu)成環(huán)境效益?zhèn)梢?guī)范的新型混合法模式[20]。
其一,環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫鹊臉?gòu)造應(yīng)以我國(guó)制度實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)需要為基礎(chǔ)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于影響力投資的政策文件如《福田區(qū)關(guān)于打造社會(huì)影響力投資高地的扶持辦法》等,制定符合現(xiàn)實(shí)需要的《環(huán)境效益?zhèn)芾項(xiàng)l例》,由以下內(nèi)容組成:總則(總則與原則);對(duì)象與條件;措施與標(biāo)準(zhǔn);申報(bào)受理與審批;監(jiān)督檢查與法律責(zé)任;附則。同時(shí)需充分考察我國(guó)的實(shí)際情況,借鑒我國(guó)社會(huì)效益?zhèn)瘜?shí)施中的政策經(jīng)驗(yàn),如《社會(huì)效應(yīng)債券信息披露事務(wù)實(shí)施方案》《北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 2017-2019 年度中期票據(jù)資金賬戶監(jiān)管協(xié)議》《中債資信社會(huì)效應(yīng)/責(zé)任債券評(píng)估方法》等的有關(guān)規(guī)定。借鑒域外制度經(jīng)驗(yàn),美國(guó)《社會(huì)效益?zhèn)ò浮?Social Impact Bond Act, 113 H.R. 4885)等詳細(xì)規(guī)定了立法目的、項(xiàng)目實(shí)施條件、可行性研究、協(xié)議簽署、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等有關(guān)內(nèi)容,我國(guó)環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范可借鑒有關(guān)條款制定切實(shí)可行的規(guī)范文件。
其二,環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫鹊臉?gòu)建并非短期內(nèi)制定若干政策文件,它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)體系化、協(xié)調(diào)化的過程。環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫茸陨硎紫纫獙?shí)現(xiàn)邏輯自恰,同時(shí)也要與《預(yù)算法》等硬法實(shí)現(xiàn)耦合。例如,我國(guó)山東省首例社會(huì)效益?zhèn)徽J(rèn)為違反了《預(yù)算法》第35條的法律規(guī)定被終止。因此,在環(huán)境效益?zhèn)浄ㄖ贫鹊闹贫ㄟ^程中,必須充分論證與硬法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)然,環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范和硬法并非是嚴(yán)格對(duì)立的,二者之間存在著彼此轉(zhuǎn)化的可能性,環(huán)境效益?zhèn)浄ㄅc硬法要加強(qiáng)互動(dòng),相互轉(zhuǎn)化,實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)梢?guī)范的有機(jī)協(xié)調(diào)。
其三,環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范關(guān)乎民眾的環(huán)境利益,關(guān)乎環(huán)境效益?zhèn)目山邮苄?,關(guān)乎其所涉環(huán)境公共利益保護(hù)的成敗,因而環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范的制定應(yīng)明確多方主體的參與渠道,規(guī)定多主體之間的監(jiān)督機(jī)制和信任機(jī)制。近年來,在國(guó)家高度重視民主立法的政策背景下,公眾參與立法過程不僅引起了理論界的關(guān)注,也得到了實(shí)務(wù)部門的重視[21]。同時(shí),環(huán)境效益?zhèn)哪康氖菍L(fēng)險(xiǎn)從公共部門轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門,但其復(fù)雜性也帶來了另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn),即漫長(zhǎng)的干預(yù)過程可能因信任機(jī)制的不健全而夭折,因此,環(huán)境效益?zhèn)浄ㄒ?guī)范制定需要考慮多主體參與以維護(hù)各自合法權(quán)益。這就需要進(jìn)一步構(gòu)建有關(guān)制度、規(guī)范和程序,如立法公開制度、立法參與制度、立法咨詢制度、立法監(jiān)督制度、專家和民眾參與立法制度等,加強(qiáng)公共部門、私營(yíng)部門、非營(yíng)利部門、受益群體、專家學(xué)者之間的合作交流,尤其重視我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的社會(huì)效益?zhèn)瘏⑴c者的意見和建議。
2.環(huán)境效益?zhèn)O(jiān)管機(jī)制構(gòu)建
政府、市場(chǎng)組織以及環(huán)境效益?zhèn)黧w需要建立環(huán)境效益?zhèn)谋O(jiān)管制度與評(píng)估評(píng)價(jià)體系,加快形成法律監(jiān)管、行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、項(xiàng)目監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系,實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益?zhèn)O(jiān)管工作常態(tài)化、制度化和多元化。
對(duì)于行政監(jiān)管,第一,政府應(yīng)當(dāng)把保障環(huán)境效益?zhèn)顿Y者合法權(quán)益貫穿監(jiān)管工作始終,落實(shí)到環(huán)境效益?zhèn)_發(fā)、實(shí)施、退出、評(píng)估、付費(fèi)等各個(gè)階段,政府應(yīng)當(dāng)建立起相應(yīng)的投資者合法權(quán)益保護(hù)機(jī)制,以及侵害環(huán)境效益?zhèn)顿Y者合法權(quán)益事件的快速處置和救濟(jì)機(jī)制。第二,為了確保環(huán)境效益?zhèn)捌谠圏c(diǎn)工作的順利開展,政府應(yīng)該提供資金來支持開發(fā)試點(diǎn)的成本。當(dāng)然,政府還可借助愿意承擔(dān)更高風(fēng)險(xiǎn)以換取高社會(huì)影響的外部組織,如信托和基金會(huì)等,來提供催化資金促進(jìn)環(huán)境效益?zhèn)某墒臁5谌?,政府需建立環(huán)境效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以適應(yīng)環(huán)境效益?zhèn)癁樾Ч顿M(fèi)的特點(diǎn),并決定哪些風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移給投資者,哪些風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由自己承擔(dān)。政府還需要為投資者提供能夠評(píng)估環(huán)境效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)的有效信息,因?yàn)榻^大多數(shù)投資者缺乏投資為效果付費(fèi)合約的經(jīng)驗(yàn)。第四,政府需健全我國(guó)非營(yíng)利組織參與環(huán)境效益?zhèn)捏w制機(jī)制??蓮囊韵聝煞矫孢M(jìn)行完善:一方面,完善非營(yíng)利組織作為環(huán)境效益?zhèn)谫Y機(jī)構(gòu)的稅收激勵(lì)機(jī)制。給予非營(yíng)利組織一定的稅收優(yōu)惠政策有利于非營(yíng)利組織的發(fā)展,也能夠激發(fā)其參與環(huán)境效益?zhèn)姆e極性和主動(dòng)性。例如采取免征所得稅、營(yíng)業(yè)稅和增值稅的全面稅收優(yōu)惠措施[22]。另一方面,完善非營(yíng)利組織作為環(huán)境效益?zhèn)谫Y機(jī)構(gòu)的資格準(zhǔn)入及能力促進(jìn)制度。明確環(huán)境效益?zhèn)腥谫Y機(jī)構(gòu)的資格條件,審慎選擇適格的非營(yíng)利組織完成融資任務(wù)。在整個(gè)協(xié)議期間,政府需要與非營(yíng)利組織在信息共享機(jī)制建設(shè)等方面加強(qiáng)合作,運(yùn)用區(qū)塊鏈等新興科技,加強(qiáng)各主體之間的聯(lián)系,實(shí)現(xiàn)信息共享。第五,政府需明確環(huán)境效益?zhèn)猩鐣?huì)組織作為服務(wù)提供者的參與條件及責(zé)任。參與條件包括但不限于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、實(shí)踐能力、社會(huì)聲譽(yù),以及公益慈善動(dòng)機(jī);參與責(zé)任指社會(huì)組織必須遵守良好的行業(yè)慣例并保持較高的道德標(biāo)準(zhǔn)。政府需要轉(zhuǎn)變觀念,搭建平臺(tái)和創(chuàng)造條件廣泛吸納社會(huì)組織參與,為社會(huì)組織參與提供良好的環(huán)境。通過完備的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)秩序,擇取風(fēng)險(xiǎn)承受能力更高的社會(huì)組織參與環(huán)境效益?zhèn)c社會(huì)組織協(xié)同構(gòu)建信息公開、資源共享的環(huán)境效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)防控體系。
對(duì)于行業(yè)監(jiān)管,第一,我國(guó)環(huán)境效益?zhèn)l(fā)展還處于摸索階段,需要探索建立環(huán)境效益?zhèn)膶I(yè)組織。例如,英國(guó)2007年成立了社會(huì)金融公司,旨在促進(jìn)關(guān)于社會(huì)效益?zhèn)慕逃?、咨詢、研究和分析,目前已在美?guó)、以色列等國(guó)家設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)。美國(guó)非營(yíng)利性金融基金也提供類似服務(wù),于2011年1月啟動(dòng)了社會(huì)效益?zhèn)瘜W(xué)習(xí)中心,以共享信息并推動(dòng)有關(guān)社會(huì)效益?zhèn)脑诰€討論,該中心面向所有人開放,成為社會(huì)效益?zhèn)嚓P(guān)信息共享的首選資源[23]。我國(guó)也需要根據(jù)實(shí)際情況建立相關(guān)專業(yè)組織,促進(jìn)環(huán)境效益?zhèn)挠行驅(qū)嵤?。有關(guān)工作包括編制投資者資料,以及加強(qiáng)投資者教育等。第二,有關(guān)組織需要配合政府分析和了解環(huán)境效益?zhèn)瘮M處理的環(huán)境問題,以厘清環(huán)境問題發(fā)展趨勢(shì)和擬定項(xiàng)目目標(biāo)的可行標(biāo)準(zhǔn)。例如美國(guó)在地方政府機(jī)構(gòu)中安排了全職“政府創(chuàng)新研究員”,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)該州的“為效果付費(fèi)”計(jì)劃,旨在協(xié)調(diào)政策問題和進(jìn)行技術(shù)分析,以確定可能的成本節(jié)約和干預(yù)的目標(biāo)[24]。
對(duì)于項(xiàng)目監(jiān)管,重點(diǎn)在于構(gòu)建合理的項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督人員配置機(jī)制以及獨(dú)立監(jiān)督保障機(jī)制。其一,設(shè)置運(yùn)行監(jiān)督和完成后監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。運(yùn)行監(jiān)督是指在確定時(shí)間、按期監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)展;完成后監(jiān)督是指在項(xiàng)目結(jié)束后核查項(xiàng)目完成狀況,以及相應(yīng)的付費(fèi)情況等。其二,政府可為評(píng)估機(jī)構(gòu)提供支持。例如美國(guó)國(guó)家環(huán)境衛(wèi)生中心(National Center for Environmental Health)發(fā)布的報(bào)告指出政府可以通過其持有的與目標(biāo)群體(或?qū)φ战M)有關(guān)的公共數(shù)據(jù),配合獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)衡量結(jié)果是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。政府還可以提供獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)可能無法訪問的信息。此外,有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境效益?zhèn)瘏f(xié)議應(yīng)包括一項(xiàng)規(guī)定,即政府可以設(shè)立監(jiān)督員機(jī)制,其可以不受阻礙地進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施地以及可查閱與項(xiàng)目有關(guān)的記錄文件[25]。其三,確保評(píng)估主體獨(dú)立。由于環(huán)境效益?zhèn)母顿M(fèi)與效果掛鉤,而效果實(shí)現(xiàn)與否取決于獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果,因而要最大程度地保障獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,一方面防止公共財(cái)政的損失,另一方面保障投資者的合法利益。其四,建立獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)審查機(jī)制以化解風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)定獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇標(biāo)準(zhǔn),例如在評(píng)估服務(wù)方面有成功經(jīng)驗(yàn),有收集和分析數(shù)據(jù)的能力;獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)需要接受審查,不僅審查獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估是否合法合規(guī),還要審查其內(nèi)部管理、評(píng)估能力等;此外,可借鑒域外經(jīng)驗(yàn)發(fā)布獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)自查指南,獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)該指南可以明確其是否適合參與環(huán)境效益?zhèn)?,指南主要以問題的形式發(fā)布,供獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)參考。
3.構(gòu)建環(huán)境效益?zhèn)顿Y者保護(hù)與救濟(jì)機(jī)制
其一,建立健全環(huán)境效益?zhèn)顿Y者保護(hù)機(jī)制。一是環(huán)境效益?zhèn)瘧?yīng)該以透明和開放的方式開發(fā)、實(shí)施和評(píng)估。作為環(huán)境效益?zhèn)贤喖s方的政府應(yīng)建設(shè)完備的信息公開制度,真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地披露對(duì)項(xiàng)目實(shí)施以及投資決策有重大影響的信息,增強(qiáng)投資者對(duì)環(huán)境效益?zhèn)男判?,披露?nèi)容須簡(jiǎn)單易懂,方便投資者查閱。二是環(huán)境效益?zhèn)袑傩律挛?,其交易機(jī)制內(nèi)嵌信息風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、失敗風(fēng)險(xiǎn)等多重風(fēng)險(xiǎn),諸如此類風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致社會(huì)效益?zhèn)?xiàng)目失敗。因而,在環(huán)境效益?zhèn)l(fā)行時(shí)需要落實(shí)環(huán)境效益?zhèn)顿Y者知情權(quán);同時(shí),推薦與投資者的風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配的項(xiàng)目,以及通過財(cái)政支持等風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具降低投資風(fēng)險(xiǎn)。此外,慈善組織和基金會(huì)等可考慮設(shè)立環(huán)境效益?zhèn)顿Y基金,為環(huán)境效益?zhèn)峁┈F(xiàn)成的資金池。三是進(jìn)一步完善分期兌付及投資人回售選擇權(quán)條款,保障環(huán)境效益?zhèn)顿Y者合理退出。環(huán)境效益?zhèn)鶆缓贤勁羞^程中也需要規(guī)定投資者退出條款。四是制定《環(huán)境效益?zhèn)顿Y者行為準(zhǔn)則》,作為一種軟法,幫助投資者說明投資行為的注意事項(xiàng)以及實(shí)質(zhì)性承諾(例如持有時(shí)間等),如果投資者退出太快,可能會(huì)降低環(huán)境效益?zhèn)膬r(jià)值并危及發(fā)行使命[26]。
其二,完善環(huán)境效益?zhèn)顿Y者的救濟(jì)機(jī)制。上文指出可將環(huán)境效益?zhèn)ㄐ詾榈胤秸畬m?xiàng)債券,在此背景下環(huán)境效益?zhèn)耐顿Y者救濟(jì)就需要充分考慮現(xiàn)有關(guān)于地方政府專項(xiàng)債券的法律規(guī)定,以此增強(qiáng)制度耦合性。有關(guān)文件包括《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》等,其規(guī)定了預(yù)警和預(yù)防機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、責(zé)任追究等相關(guān)內(nèi)容,可為環(huán)境效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)處置和違約救濟(jì)提供指引。從民事救濟(jì)上看,可在法律中明確當(dāng)事人的代位權(quán)、合同解除權(quán)以及違約求償權(quán)的適用性。同時(shí)環(huán)境效益?zhèn)耐顿Y者多為金融機(jī)構(gòu),例如我國(guó)類環(huán)境效益?zhèn)耐顿Y者為全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)投資者,由此環(huán)境效益?zhèn)`約風(fēng)險(xiǎn)可能由金融機(jī)構(gòu)以其他金融工具轉(zhuǎn)嫁給了廣大的投資者,因此,可探索環(huán)境效益?zhèn)顿Y者權(quán)利的穿透式保護(hù),以此尋繹最佳的投資者權(quán)利救濟(jì)路徑[27]。
環(huán)境效益?zhèn)徽J(rèn)為是當(dāng)今環(huán)境問題治理的創(chuàng)新金融工具。當(dāng)然,環(huán)境效益?zhèn)c其他創(chuàng)新工具無異,也面臨著多樣化、多層面、多領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。環(huán)境效益?zhèn)婕暗闹黧w眾多,多元主體特征容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)勾連聚集成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),尤其是環(huán)境效益?zhèn)饕m用于環(huán)境領(lǐng)域,項(xiàng)目失敗可能有損于公共利益,不利于環(huán)境效益?zhèn)瘜?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此,加快環(huán)境效益?zhèn)芍贫裙┙o,將環(huán)境效益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)控制在法律框架之內(nèi),是環(huán)境效益?zhèn)行驅(qū)嵤┖捅苊猸h(huán)境公共利益受損的重要舉措。
大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2022年4期