葛勇平， 張 慧

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

鑒于水對(duì)人類生活和生產(chǎn)的不可或缺性，人們對(duì)河流水資源的重視和爭(zhēng)奪由來已久，在河流的國內(nèi)上下游之間、鄰省鄰州之間以及鄰國之間均存在不同程度的爭(zhēng)議。如何合理、合法、科學(xué)和可持續(xù)地分配河流水資源，成為重大的理論和實(shí)踐問題。

就國內(nèi)跨區(qū)河流而言，有學(xué)者指出，中國許多河流及其流域涵蓋多個(gè)行政區(qū)域，流域上中下游存在用水矛盾，上游地區(qū)由于需要涵養(yǎng)水源、保障糧食供給、建設(shè)生態(tài)防護(hù)林等，喪失了一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致上中下游地區(qū)之間利益不平衡。構(gòu)建跨區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)利益補(bǔ)償機(jī)制，可以助力跨區(qū)流域協(xié)同發(fā)展[1]。就國際跨境河流而言，雖然國際社會(huì)發(fā)展出公平合理利用和不造成重大損害等原則，《國際水道非航行使用法公約》已在2014年生效，但水爭(zhēng)端不減反增。有學(xué)者指出，結(jié)構(gòu)性沖突的原則規(guī)定是重要原因，流域權(quán)利概念與路徑或可協(xié)調(diào)此種沖突[2]。

美洲的科羅拉多河(Colorado River)既是國內(nèi)河流又是跨境河流，它位于美國西南部和墨西哥西北部，流經(jīng)美國7個(gè)州，有27 km河道構(gòu)成美國與墨西哥之間的國界，在美國境內(nèi)長度超過2 000 km，在墨西哥境內(nèi)超過100 km。其各個(gè)利益主體之間的用水沖突很有代表性，水資源分配模式頗有特點(diǎn)。筆者運(yùn)用歷史分析方法研究科羅拉多河水資源分配模式的歷史進(jìn)程，從社會(huì)發(fā)展、法律法規(guī)、協(xié)同管理和社會(huì)公平視角分析其特點(diǎn)，運(yùn)用規(guī)范分析方法研究《科羅拉多河契約》和美國與墨西哥水資源分配條約等法律文件，運(yùn)用個(gè)案分析方法研究科羅拉多河水資源分配模式的法治特征，運(yùn)用比較分析方法研究中國的類似問題，從化解問題、開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)角度分析和借鑒科羅拉多河水資源分配模式的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，針對(duì)中國河流水資源分配模式選擇存在的問題和不足，提出完善建議。

1 科羅拉多河水資源分配模式的歷史進(jìn)程

科羅拉多河全長約2 330 km，占據(jù)約64.7萬km2的流域面積，落差約3 500 m，水力資源蘊(yùn)藏量極大，支撐了該流域城市、灌溉和發(fā)電等事業(yè)的發(fā)展，被稱為美國西部的“生命之河”，流域境內(nèi)部分經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)處于領(lǐng)先水平[3]。

科羅拉多河的供水任務(wù)主要是在科羅拉多州、懷俄明州和猶他州等美國西部7個(gè)州以及墨西哥2個(gè)州[4]。自20世紀(jì)以來，科羅拉多河流域的水量分配大部分體現(xiàn)在美國的農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域中，中下游的亞利桑那州和加利福尼亞州灌溉規(guī)模最大。隨后由于淘金熱而引發(fā)了西部大開發(fā)，導(dǎo)致內(nèi)華達(dá)州、加利福尼亞州和亞利桑那州等下游州開始對(duì)科羅拉多河的使用量突然急劇增加，猶他州、懷俄明州、科羅拉多州和新墨西哥州等上游州因此產(chǎn)生了嚴(yán)重的不滿。經(jīng)過漫長的協(xié)商過程，在不同歷史時(shí)期，美國7個(gè)州和墨西哥針對(duì)該流域的水資源分配達(dá)成了多項(xiàng)契約，并采取了相應(yīng)的措施，使科羅拉多河水資源分配模式各具特色。下文主要按時(shí)間先后順序闡述。

1.1 1922年科羅拉多河州際契約

1922年，科羅拉多河所流經(jīng)的美國7個(gè)州達(dá)成了第一個(gè)水資源分配協(xié)議，該協(xié)議將科羅拉多河分為上下兩個(gè)區(qū)，以立佛里站的年徑流量作為基準(zhǔn)，首先分配給下科羅拉多河區(qū)92.5億m3水量，然后分配給上科羅拉多河區(qū)92.55億m3水量，最后再附加分配給上科羅拉多河區(qū)12.3億m3，以保證下科羅拉多河區(qū)10年平均分配水量不小于92.5億m3[5]。該協(xié)議標(biāo)志著科羅拉多河水資源分配的開始。

1922年11月，在聯(lián)邦政府商務(wù)部部長的主持下，美國7個(gè)州的代表再次召開會(huì)議，經(jīng)過15天17輪談判，最后達(dá)成具有歷史意義的《科羅拉多河契約》(TheColoradoRiverCompact)[6]。根據(jù)當(dāng)時(shí)各州實(shí)際所需的用水量和今后發(fā)展所需的用水量，該契約對(duì)科羅拉多河水資源的使用權(quán)進(jìn)行了首次州際分配，科羅拉多河流域上游4州和下游3個(gè)州各分得750萬英畝-英尺(1英畝-英尺≈1 233 m3)的用水使用權(quán)。

1922年《科羅拉多河契約》解決了科羅拉多河上下游各州之間用水的分配問題，但是遺留下兩個(gè)問題沒有解決：一是該契約沒有具體規(guī)定每一州的用水量，二是該契約雖然規(guī)定，今后如與墨西哥之間產(chǎn)生水資源分配爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)由上下游流域共同承擔(dān)，但是關(guān)于墨西哥兩個(gè)州的用水量問題沒有得到真正解決?？屏_拉多河州際契約的效力貫穿在此后的水資源分配條約中，在科羅拉多河水資源分配問題上具有里程碑的開拓意義。

1.2 1928年博爾德峽谷項(xiàng)目法案

在科羅拉多河下游各州內(nèi)部之間關(guān)于水資源分配協(xié)商的背景下，誕生了1928年博爾德峽谷法案。在該法案中，為了分配科羅拉多河下游的加利福尼亞州、亞利桑那州和內(nèi)華達(dá)州的用水量，開始建設(shè)胡佛大壩工程。該法案對(duì)下科羅拉多河流域所分配的92.55億m3在各州之間的分配進(jìn)行了細(xì)化，其中內(nèi)華達(dá)州占4%，亞利桑那州占37.3%，加利福尼亞州占58.7%，還規(guī)定了亞利桑那州每年可獲得多余水量的50%。

該法案實(shí)行的另外一個(gè)措施是建設(shè)下游水利工程，包括胡佛大壩和全美運(yùn)河。前者位于亞利桑那州和猶他州的交界處，對(duì)保障科羅拉多河流域各州水資源供給、防洪、發(fā)電以及生態(tài)旅游發(fā)揮著重要作用。后者位于美國和墨西哥的邊界處，主要為美國境內(nèi)缺水較為嚴(yán)重的加利福尼亞州南部提供水資源[7]。

博爾德峽谷項(xiàng)目法案的實(shí)施具體細(xì)化了1922年《科羅拉多河契約》的相關(guān)規(guī)定，在很大程度上保障了美國境內(nèi)科羅拉多河流域水資源權(quán)益, 也在一定時(shí)間和空間上緩解了科羅拉多河水資源分配沖突。

1.3 《1944年美墨水資源分配條約》

墨西哥段的農(nóng)業(yè)灌溉用水需求促使墨西哥政府不得不考慮與美國的談判[8]。早在1889年，美墨兩國就成立了國際邊界和水資源委員會(huì)(America-Mexico International Border and Water Resources Committee)，包括一個(gè)美國分組和一個(gè)墨西哥分組[9]。直至1944年2月，美國與墨西哥簽訂《美利堅(jiān)合眾國與墨西哥合眾國關(guān)于利用科羅拉多河、提華納河及從得克薩斯州奎特曼堡到墨西哥灣的格蘭德河河水的條約》(簡稱《1944年美墨水資源分配條約》)，要求美國保證進(jìn)入墨西哥的可利用水量為每年18.5億m3，遇到枯水年份時(shí)，按比例減少，并且，墨西哥不得以任何理由要求額外用水量。該協(xié)議規(guī)定了美國給予墨西哥在科羅拉多河流域相應(yīng)的水資源保障，但墨西哥實(shí)際上只獲得了科羅拉多河流域水資源的10%水量，并且在枯水年份還會(huì)按比例減少。

美國利用在科羅拉多河上游的優(yōu)勢(shì)，極力維護(hù)自身的水資源權(quán)益，為自身獲取最大的水資源利益。而當(dāng)時(shí)墨西哥并未形成充分用水能力，只能接受該協(xié)議的規(guī)定。但是，該協(xié)議極大限制了之后墨西哥農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并給該流域帶來鹽堿含量過高、農(nóng)作物大面積枯死等生態(tài)環(huán)境問題。

1.4 1948年科羅拉多河上游契約

1948年，科羅拉多河上游各州經(jīng)過長期的討論協(xié)商達(dá)成了《科羅拉多河上游契約》。該契約規(guī)定成立科羅拉多河上游委員會(huì)，用來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)河流上游各州之間的水資源糾紛，同時(shí)分配了1922年科羅拉多河州際契約賦予的92.55億m3的份額，在亞利桑那州分得0.62億m3之后，剩余水量由科羅拉多州占51.75%，新墨西哥州占11.25%，猶他州占23%，懷俄明州占14%。

此種比例分配模式明顯更為合理，原因在于，各州可以明確各自的用水量上限，并進(jìn)行合理規(guī)劃使用。這種模式使各州共同承擔(dān)水量的年際變化因素，降低了因徑流不確定性而引起水資源爭(zhēng)端的可能性[10]。

1.5 1956年科羅拉多河蓄水計(jì)劃行動(dòng)

歷史表明，科羅拉多河流域蓄水系統(tǒng)的關(guān)鍵在于對(duì)河流實(shí)行年調(diào)節(jié)，不僅在徑流量較大的地區(qū)進(jìn)行年調(diào)節(jié)，同時(shí)在干旱的地區(qū)也可以采用該種調(diào)節(jié)方式，并且這種調(diào)節(jié)已經(jīng)超越了季調(diào)節(jié)。當(dāng)科羅拉多河的總體用水量超過了河流蓄水系統(tǒng)的年徑流量時(shí)，這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)成為這種蓄水系統(tǒng)的一個(gè)重要時(shí)間點(diǎn)。1956年蓄水計(jì)劃行動(dòng)落實(shí)了1948年上科羅拉多河流域水資源分配契約，提高了科羅拉多河的徑流調(diào)節(jié)能力。

該行動(dòng)包含了韋恩阿斯皮諾爾大壩、弗萊明喬治大壩、納瓦霍大壩、格蘭峽谷大壩4座大型水利工程以及22項(xiàng)配套工程。位于亞利桑那州的格蘭峽谷大壩所形成的鮑威爾湖水庫庫容較大[11]。該大壩使得部分美國中西部荒漠成為旅游勝地，這表明，蓄水工程建設(shè)帶動(dòng)了旅游經(jīng)濟(jì)。

1.6 以市場(chǎng)為主導(dǎo)的水權(quán)分配政策

1980年之后，科羅拉多河水資源分配基本上依照1922年州際契約和《1944年美墨水資源分配條約》進(jìn)行，但科羅拉多河流域存在的水資源分配沖突問題仍沒有真正解決。1995年，美國內(nèi)務(wù)部完成了大壩運(yùn)行對(duì)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)[12]。在此情況下， 科羅拉多河水資源分配逐漸由用水量分配條約轉(zhuǎn)化為形式靈活的水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水市場(chǎng)和水銀行等，一種以市場(chǎng)為主導(dǎo)的新型水權(quán)分配政策正在科羅拉多河流域?qū)嵭小?/p>

迄今，科羅拉多河水資源分配歷經(jīng)百余年，在協(xié)議及政策的時(shí)間、名稱、主體、目的、內(nèi)容和意義方面各具特點(diǎn)，具體見表1。

2 科羅拉多河水資源分配模式評(píng)析

科羅拉多河流域所在的美國西南地區(qū)是美國最干旱、最缺水的地區(qū)，而科羅拉多河是該地區(qū)的主要水源，同時(shí)是重要的國際河流。在近百年的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展變遷中，科羅拉多河水資源分配模式的不斷完善促進(jìn)了該流域水資源的合理利用。有學(xué)者指出，科羅拉多河流域是世界上被規(guī)制最好的河流系統(tǒng)之一[13]。

2.1 社會(huì)發(fā)展視角：早期水資源分配中私權(quán)性質(zhì)占主導(dǎo)地位

早期社會(huì)，由于人類社會(huì)更偏向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了生態(tài)保護(hù)，導(dǎo)致水資源的公益價(jià)值沒有得到充分的重視，水權(quán)表現(xiàn)為一種與地權(quán)結(jié)合的純粹私權(quán)，包含所有權(quán)和使用權(quán)。在法律規(guī)制層面上，早期的水權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、占用權(quán)和河岸權(quán)等[14]。在科羅拉多河流域，早期的水資源開發(fā)利用者獲得的水權(quán)基本上采用此種法律規(guī)定。顯然，早期的水權(quán)具有更強(qiáng)的排他性。久而久之，私有財(cái)產(chǎn)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式均逐漸納入水資源分配。

與之不同，后期水權(quán)被定義為國家所有權(quán)的衍生物，并且也是水資源使用意義上的水權(quán)。

在社會(huì)發(fā)展長期演化的基礎(chǔ)上，科羅拉多河水資源分配模式逐步形成。自19世紀(jì)末的河流與港口法案以來，美國聯(lián)邦政府和各州制定了40余項(xiàng)關(guān)于水資源分配的法律法規(guī)[15]。然而，這些規(guī)定的側(cè)重點(diǎn)并不是明確水權(quán)概念的界定，而是進(jìn)一步明確水資源內(nèi)涵和具體的水資源分配?？梢?，在早期社會(huì)的水資源分配事務(wù)中，私有財(cái)產(chǎn)制度和水權(quán)的私權(quán)性質(zhì)占主導(dǎo)地位，影響重大。

2.2 法律法規(guī)視角：經(jīng)驗(yàn)主義的漸進(jìn)立法模式

水資源分配的焦點(diǎn)在于，怎樣通過用途、時(shí)間、空間以及使用過程等方面對(duì)水資源內(nèi)涵進(jìn)行更具體的確定?？屏_拉多河流域水資源分配并未提供非常明確的分配模式。從它的水資源分配過程中可以看出，明確了水權(quán)內(nèi)涵法律地位后，不斷通過協(xié)商、討論和調(diào)整，才能形成更合理完善的水資源分配方案。

從實(shí)然情況看，科羅拉多河水資源分配模式的形成并不是根據(jù)特定的某一部法律法規(guī)，而是具體問題具體分析，根據(jù)某一新問題制定新的解決方案或制定新的法律法規(guī)或協(xié)定。經(jīng)過長時(shí)間的修訂和完善，早期的水資源分配模式只兼顧由法律保障的利益主體和集團(tuán)，最終形成了比較完善且兼顧多方利益的水資源分配模式。這一過程主要依賴經(jīng)驗(yàn)主義的漸進(jìn)立法模式。水資源分配的漸進(jìn)立法模式的特點(diǎn)在于，以每個(gè)河流用水的現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)，但同時(shí)也不局限于具體的用水現(xiàn)狀。用水現(xiàn)狀的界限和規(guī)范需要得到明確的界定和深入的研究，該界限和規(guī)范雖然不具備完善的法律規(guī)定，但是覆蓋了原有的制度、經(jīng)濟(jì)布局及管理模式。在科羅拉多河流域的水資源分配過程中，相應(yīng)的規(guī)范得以制定[16]。

表1 科羅拉多河水資源分配歷史進(jìn)程

從應(yīng)然方面看，水資源分配的漸進(jìn)立法模式的法律界定必須進(jìn)一步明確，并且消除和調(diào)整其中的不規(guī)范部分。同時(shí)，還需要對(duì)侵害水權(quán)的行為制定法律救濟(jì)措施，并及時(shí)調(diào)整不斷變化的用水需求。

2.3 協(xié)同管理視角：利益相關(guān)方的參與和協(xié)商

從協(xié)同管理視角觀之，除了制定與水資源相關(guān)的法律法規(guī)并形成相對(duì)完善的法律基礎(chǔ)，以及在一次次完善中漸進(jìn)形成水資源分配模式之外，與水資源利益相關(guān)方的協(xié)商和參與也是成功解決沖突的重要因素之一。

從科羅拉多河流域水資源分配的歷史進(jìn)程看，該分配模式有著具體的技術(shù)細(xì)節(jié)和操作規(guī)范，在這一過程中，各流經(jīng)方之間的參與和協(xié)商機(jī)制顯得尤為重要。在科羅拉多河水資源分配模式里，每一次對(duì)新問題的解決和對(duì)原有分配模式的修正，都是基于各利益方主體的共識(shí)。各利益方之間的協(xié)商互動(dòng)避免了單方的妥協(xié)和技術(shù)設(shè)計(jì)，平衡了多個(gè)流經(jīng)州(國)的利益，這樣逐步形成的水資源分配模式，才更具有靈活性和實(shí)施基礎(chǔ)。

在具體水資源分配模式中，有著具體詳細(xì)可實(shí)踐的分配方案固然重要，但是激發(fā)各利益方主體的主動(dòng)參與和相互協(xié)商，可能更為重要。由于初階段所形成的水資源分配模式考慮了很多預(yù)見性，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，將要有所變動(dòng)和完善。因此，不可能在很短時(shí)間內(nèi)形成貼合社會(huì)發(fā)展并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的水資源分配模式，關(guān)鍵之處要引發(fā)利益群體的廣泛參與和積極互動(dòng)協(xié)商。

由此可見，在科羅拉多河流域水資源分配模式中，各利益相關(guān)方的參與和協(xié)商對(duì)完善水資源分配模式起到了關(guān)鍵性的作用。

2.4 社會(huì)公平視角：踐行公平合理利用原則

前述6個(gè)階段的科羅拉多河水資源分配模式都嘗試遵循公平合理利用原則，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平。

公平合理利用原則是各流經(jīng)國具體用水權(quán)的分配標(biāo)準(zhǔn)。公平合理利用原則具有包容性和靈活性，該兩個(gè)特征即指對(duì)河流的公平利用和合理利用[17]。公平利用關(guān)鍵在于各個(gè)流經(jīng)國的水量分配，在水權(quán)法律關(guān)系上主要體現(xiàn)為權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。1922年《科羅拉多河契約》、1928年《博爾德峽谷項(xiàng)目法案》和1948年《科羅拉多河上游契約》均重點(diǎn)對(duì)科羅拉多河水量進(jìn)行了分配。合理利用則主要指的是水質(zhì)保障、水環(huán)境保護(hù)以及流域生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)等方面的考慮，在科羅拉多河水資源分配的歷史進(jìn)程中，1928年博爾德峽谷項(xiàng)目法案涉及部分這方面的內(nèi)容。

在跨境水資源的開發(fā)與利用上，國家有義務(wù)遵循公平合理利用原則所要求的共享及權(quán)利平等原則，該原則同時(shí)也是規(guī)制各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)，在主權(quán)范圍內(nèi)公平合理地分享水資源[18]，有效達(dá)到國家所獲水資源與其相關(guān)利益相互均衡的目的[19]。科羅拉多河作為流經(jīng)美國和墨西哥兩國的跨境河流，《1944年美墨水資源分配條約》的簽訂過程比較典型地體現(xiàn)上述原則。美墨兩國經(jīng)過多年磋商談判，到最后能夠簽訂該條約，離不開兩國政府基于公平合理利用原則的考量與讓步。不可否認(rèn)，“墨西哥不得以任何理由要求額外用水量”等條款，表現(xiàn)出協(xié)議方忽視未來情勢(shì)變更、美國利益被強(qiáng)化、墨西哥利益被弱化的實(shí)際效果。

3 科羅拉多河水資源分配模式的主要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

科羅拉多河水資源分配進(jìn)程和模式，從化解問題、開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)角度看，為中國河流水資源分配提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

3.1 科羅拉多河水資源分配模式借鑒之一：化解問題視角

從化解問題的視角看，例如基于相似的基本情況、面臨相似困難、水資源開發(fā)利用程度較低等，科羅拉多河流域水資源分配具有可借鑒之處。

由歷史進(jìn)程可知，雖然早期社會(huì)水資源分配中水權(quán)私權(quán)性質(zhì)占主導(dǎo)地位，但是，在科羅拉多河流域水資源分配事務(wù)中，主管部門逐步完善法律法規(guī)，遵循公平合理利用原則，并依靠長時(shí)間經(jīng)驗(yàn)的積累，促成了各相關(guān)利益主體規(guī)范參與協(xié)商的一種漸進(jìn)水資源分配模式?？梢姡胍粩嗤晟扑Y源分配模式，不能脫離長時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)積累和技術(shù)進(jìn)步；同時(shí)，需要結(jié)合當(dāng)下實(shí)際用水現(xiàn)狀，將水資源分配納入法制框架；還要注重利益相關(guān)方的廣泛參與和民主協(xié)商[20]。這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)中國國內(nèi)河流和跨境河流水權(quán)分配具有借鑒價(jià)值。例如科羅拉多河流域面積與黃河流域相近，但由于其供水區(qū)人口少，人均水資源量是黃河供水區(qū)的195倍；此外，科羅拉多河水資源的開發(fā)與利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于黃河，人均用水量是黃河的256倍[21]。由于局部河流或者流域基本情況的相似性，研究科羅拉多河的水資源分配模式，對(duì)化解中國國內(nèi)河流水資源分配問題具有一定借鑒意義。

此外，中國擁有主要跨境河流15條，居世界前列，涉及周邊的朝鮮、俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、印度等17個(gè)流域國；中國跨境河流水量約占全國水資源總量的1/4，大多位居上游，出境水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于入境水量，水資源開發(fā)利用程度較低[22]。近年來，在緩解水資源短缺狀況和滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增長所需要的水資源問題上，中國適度開發(fā)了水資源蘊(yùn)涵量比較豐富的跨境河流。在這一開發(fā)過程中，與歐美發(fā)達(dá)國家相比，依舊存在著許多問題，比如整體開發(fā)程度較低，地區(qū)間因自然原因和經(jīng)濟(jì)原因?qū)е麻_發(fā)利用差異較大。例如，西南地區(qū)是中國跨境淡水資源最豐富并且跨境河流最集中的地區(qū)，但該地區(qū)也是水資源開發(fā)最少、貧困人口最密集、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最慢的地區(qū)，而整個(gè)西部的發(fā)展最依賴這部分跨境河流的開發(fā)利用[23]。所以，選擇合適的跨境河流水資源分配模式是化解跨境水資源問題的關(guān)鍵之一。

近百年以來，科羅拉多河水資源分配歷程是逐漸細(xì)化、從硬性條約走向分布式和市場(chǎng)化的過程。水資源分配總是由用水沖突激烈的地區(qū)開始，逐漸向全流域擴(kuò)展，在此過程中，水權(quán)主體逐漸細(xì)化明確。在1980年之前，政府頻繁頒布硬性條約，試圖解決尖銳的用水矛盾。特別在1995年之后，水權(quán)市場(chǎng)和水銀行的建立運(yùn)營使水資源分配更加靈敏、高效，在時(shí)效迅速、交易主體分布式的水權(quán)市場(chǎng)中，各種不確定性因素往往得到了及時(shí)消解，各用水主體由對(duì)立走向合作，體現(xiàn)了靈活的水權(quán)市場(chǎng)在提高水資源使用效率、優(yōu)化資源配置方面的作用。

3.2 科羅拉多河水資源分配模式借鑒之二：開發(fā)利用視角

從開發(fā)和利用視角看，僅僅依靠水資源相關(guān)法律法規(guī)的制約，在實(shí)踐中不建設(shè)水利工程以實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的充分利用和水資源交易，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠建立更完善合理的水資源分配模式的。必須大力發(fā)展水利工程設(shè)施建設(shè)，使其成為水資源分配的硬件支撐。從科羅拉多河水利工程設(shè)施中可以看出，建設(shè)水利工程設(shè)施，可以在實(shí)踐中更好地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定均衡的水資源分配。在水利工程設(shè)施中，將生產(chǎn)生活用水和生態(tài)環(huán)境用水考慮在內(nèi)，協(xié)調(diào)分配年內(nèi)水量和年際水量，這樣更有利于跨境水資源的協(xié)調(diào)分配[24]。

科羅拉多河水資源分配，一直持續(xù)建設(shè)各種水利大壩和布局合理的水利工程設(shè)施，例如戴維斯大壩和胡佛大壩的建立都優(yōu)先考慮了州之間的用水量和水資源等利益的共享；有關(guān)重要協(xié)定大多涉及水利工程設(shè)施的建設(shè)。

中國面臨類似的情況。如果水利工程體系存在規(guī)劃缺陷，就難以保障平衡的供水體系，而平衡的供水體系是平衡分水的基礎(chǔ)。因此，必須重視水利工程利用格局對(duì)水資源分配的影響，就水利工程建設(shè)對(duì)原有水資源分配的可能影響進(jìn)行前瞻性的研究。對(duì)后續(xù)水利工程建設(shè)的立項(xiàng)，必須建立針對(duì)水權(quán)的工程影響評(píng)價(jià)、利益補(bǔ)償和相關(guān)利益者協(xié)商的制度。

3.3 科羅拉多河水資源分配模式借鑒之三：生態(tài)保護(hù)視角

人口急劇增長、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展及開采和消耗巨量自然資源，帶來生態(tài)環(huán)境惡化。1944年，美墨水資源分配條約極大限制了墨西哥農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并在墨西哥涉科羅拉多河流域造成農(nóng)作物大面積枯死等生態(tài)環(huán)境惡果。1980年后，美國政府開始關(guān)注科羅拉多河流域的生態(tài)環(huán)境問題，由之前重點(diǎn)關(guān)注的用水量問題轉(zhuǎn)移到流域的生態(tài)環(huán)境。例如，1992年，美國國會(huì)出臺(tái)《大峽谷保護(hù)法案》，要求內(nèi)務(wù)部對(duì)大壩的運(yùn)行進(jìn)行研究和管理，努力保護(hù)大壩下游的生態(tài)環(huán)境。

對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，水利工程建設(shè)應(yīng)該是順環(huán)境而為，而不是逆環(huán)境而為，應(yīng)當(dāng)努力將對(duì)環(huán)境及生態(tài)的影響降低到最低程度。對(duì)于已建成的水利工程設(shè)施，可以采用生態(tài)調(diào)度及生態(tài)修復(fù)的辦法，通過適應(yīng)性管理的手段來調(diào)整其與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，使其變得協(xié)調(diào)[25]。

水資源分配領(lǐng)域的立法必須消除破壞生態(tài)環(huán)境的部分，同時(shí)，要注重存在利益沖突的用水主體的權(quán)利保障，特別是生態(tài)環(huán)境和弱勢(shì)群體等方面。

4 結(jié) 語

科羅拉多河作為美國中西部的生命線，其水資源分配歷程是世界范圍內(nèi)水資源分配理論和實(shí)踐的代表性案例。從社會(huì)發(fā)展、法律、管理和社會(huì)公平角度看，科羅拉多河各個(gè)歷史階段的水資源分配模式表現(xiàn)出早期社會(huì)私有財(cái)產(chǎn)制度和水權(quán)私權(quán)性質(zhì)的主導(dǎo)地位，在過程中采用經(jīng)驗(yàn)主義的漸進(jìn)立法模式，重視利益相關(guān)方的參與和協(xié)商，踐行公平利用和合理利用原則，多通過簽署協(xié)定或者締結(jié)條約的方式達(dá)成分配方案，在效果上體現(xiàn)了社會(huì)公平。

無論從化解問題角度，還是開發(fā)利用角度，還是生態(tài)保護(hù)角度看，科羅拉多河水資源分配進(jìn)程和模式都對(duì)中國河流水資源分配具有借鑒價(jià)值。同時(shí)，全球跨境河流水資源約占世界可用淡水資源的60%，影響全球約150個(gè)國家和90%人口的可持續(xù)發(fā)展[26]。鑒于此重要性以及跨境河流水資源分配沒有固定的合作模式，每個(gè)國家必須因地制宜，探索最符合本國及其鄰國共同利益的模式。

針對(duì)中國國際河流多、處于上游的多、出境水量多的物理特點(diǎn)，應(yīng)建立全流域整體規(guī)劃開發(fā)模式，在保持友好關(guān)系的基礎(chǔ)上，做好中長期規(guī)劃和計(jì)劃，特別是要制定突發(fā)性事件情況下的應(yīng)對(duì)策略。

針對(duì)中國缺乏對(duì)跨境河流水資源整體情況的認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)研究、缺乏健全的跨境河流管理機(jī)構(gòu)、跨境河流開發(fā)利用法律法規(guī)不成體系、缺乏跨境河流爭(zhēng)端爭(zhēng)議解決機(jī)制等不足，中國的首要目標(biāo)應(yīng)該是科學(xué)合理利用和保障國家水資源安全，其次要兼顧本國和鄰國的發(fā)展需求[27]。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)優(yōu)化配置管理水資源、對(duì)外維護(hù)國家水權(quán)利益的目標(biāo)，中國需要繼續(xù)組織考察力量，全面掌握國內(nèi)河流和跨境河流水資源的詳細(xì)數(shù)據(jù)，為協(xié)調(diào)流域內(nèi)土地資源權(quán)屬關(guān)系、流域生態(tài)用水量和各流域國在流域內(nèi)的水量貢獻(xiàn)量等因素的綜合評(píng)價(jià)與分析提供基礎(chǔ)[28]；加強(qiáng)與周邊國家的區(qū)域合作，與流域國設(shè)立專門的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)；協(xié)商、談判、簽訂區(qū)域性國際河流協(xié)定，確定各流域國的權(quán)利和義務(wù)清單。