王勇，王宗濤

(溫州大學(xué) 法學(xué)院，浙江 溫州 325000)

環(huán)境行政公益訴訟, 顧名思義既是公益訴訟的一個(gè)亞類，也是行政訴訟的一種類型[1]。2015年7月，最高檢開始了在全國范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)，2017年6月份在新修訂的《行政訴訟法》中正式將這一制度確定下來，隨后最高法和最高檢2018年頒布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，由此我國環(huán)境行政公益訴訟的司法實(shí)踐又向前扎實(shí)地邁進(jìn)了一步[2]。環(huán)境行政公益訴訟是解決因行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)管職責(zé)而導(dǎo)致國家及社會(huì)公共利益受到損害問題的重要手段[3]。環(huán)境行政公益訴訟制度在發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的同時(shí)，也釋放了行政訴訟制度的優(yōu)勢(shì)，使得司法監(jiān)督的空間范圍有了進(jìn)一步的擴(kuò)展，豐富了司法維護(hù)社會(huì)公共利益的方式，開拓了行政訴訟制度的新領(lǐng)域[4]。學(xué)界很早就對(duì)這一制度進(jìn)行了理論探索，國內(nèi)由呂忠梅教授較早地對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的內(nèi)涵及特點(diǎn)進(jìn)行了概括[5]，亦有學(xué)者圍繞著環(huán)境行政公益訴訟的訴訟客體進(jìn)行闡釋分析[6]，除此之外有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟程序的理論研究成果也有很多。毫無疑問學(xué)界的一系列研究成果的產(chǎn)出有力地推動(dòng)了我國環(huán)境行政公益訴訟制度的完善發(fā)展。但如果對(duì)已有理論成果進(jìn)行梳理歸納，不難發(fā)現(xiàn)大多數(shù)理論探討是圍繞著訴訟制度某一個(gè)方面進(jìn)行理論層面的闡述論證，實(shí)證研究層面雖也有研究，但數(shù)量略顯不足且多是圍繞某一具體的方面展開①。基于此，本文以2020年185份裁判文書為分析樣本，對(duì)我國當(dāng)下環(huán)境行政公益訴訟實(shí)務(wù)中裁判案件的內(nèi)容特征及運(yùn)行困境進(jìn)行剖析，并嘗試提出具體的優(yōu)化方案，以期能為完善環(huán)境行政公益訴訟制度運(yùn)行做出些許探索。

一、現(xiàn)實(shí)之維：案例樣本選取及分析

(一)案例樣本來源

將2020年環(huán)境行政公益訴訟裁判文書作為分析樣本，案例的主要檢索來源為中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，同時(shí)以法信網(wǎng)、把手案例等數(shù)據(jù)資源作為補(bǔ)充檢索渠道。以“行政公益訴訟”、“行政案由”、“環(huán)境”、“公共利益”為關(guān)鍵詞，以“2020年”為檢索時(shí)間進(jìn)行檢索，共檢索到304個(gè)司法裁判案例。這其中刪掉內(nèi)容不符、時(shí)間重合的司法判例，最終只得到185個(gè)有效樣本，其中包括170份判決書，15份裁定書。其中一審判決167份，二審判決3份。裁定書中有4份是起訴主體不具有起訴資格予以駁回的案件，有9份是檢察機(jī)關(guān)撤訴案件，還有2份是法院終結(jié)訴訟的案件，如圖1所示。這里要說明的是雖大多數(shù)裁判文書可以在裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，但由于檢索關(guān)鍵詞以及訴訟裁判類型限制，所檢索到的數(shù)據(jù)可能有一定偏差。但本文主要從整體層面上對(duì)實(shí)務(wù)過程中存在的問題展開分析，故這些數(shù)據(jù)基本上可以反映出我國當(dāng)下環(huán)境行政公益訴制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況及遭遇的瓶頸。通過對(duì)選取的案例進(jìn)行系統(tǒng)化的分析，可以發(fā)現(xiàn)其存在以下特點(diǎn)。

圖1 2020年全國行政公益訴訟裁判情況

(二)案例樣本分析

1.案例樣本判決類型分布情況梳理

我國《行政訴訟法》的修改使得行政訴訟判決形式相應(yīng)地發(fā)生了變化，某種意義上可認(rèn)為判決形式的豐富也促進(jìn)了行政訴訟類型的發(fā)展[7]。理論層面將行政訴訟的判決形式分為兩類：一是法院以駁回訴訟請(qǐng)求的方式判決原告敗訴；二是判決被告敗訴。被告敗訴的判決方式種類較多：包括撤銷判決，變更判決，一般給付判決，確認(rèn)違法，無效判決，確認(rèn)法律關(guān)系存在判決等[8]。伴隨著法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋內(nèi)容規(guī)定的變動(dòng)，現(xiàn)下行政訴訟判決形式種類更加豐富，這些不同的判決之間相互關(guān)聯(lián)、互相呼應(yīng)，某種意義層面上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行政訴訟類型化的要求[9]。環(huán)境行政公益訴訟雖說是一種新的訴訟模式，但其判決類型的界定仍應(yīng)在傳統(tǒng)行政訴訟判決類型的體系框架之下，形式上只是過于集中的體現(xiàn)為傳統(tǒng)判決類型中的一兩種而已。

通過分析2020年170份環(huán)境行政公益訴訟司法文書(只統(tǒng)計(jì)判決書，不包括裁定書)，不難發(fā)現(xiàn)在環(huán)境行政公益訴訟審判實(shí)踐中，法院的判決書的形式主要有三種，見圖2，分別為判決被告行為違法、判決被告履行職責(zé)、判決被告繼續(xù)履職加確認(rèn)違法。

圖2 2020年全國法院環(huán)境行政公益訴訟案件判決類型及分布比例②

一般意義上環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法的判決也包含兩類，一是行政作為違法的判決，二是行政不作為違法的判決[10]。在對(duì)全國2020年裁判文書分析的基礎(chǔ)上，可發(fā)現(xiàn)因行政機(jī)關(guān)不作為被認(rèn)定為確認(rèn)違法的判決占到了判決總數(shù)的一大半。這里需要說明的一點(diǎn)是，法院作出的確認(rèn)違法以及判令履職判決，這里確認(rèn)違法判決對(duì)應(yīng)被告之前的不履行行政監(jiān)管職責(zé)的情形，履行職責(zé)判決對(duì)應(yīng)的則是被告職責(zé)尚未履行完成的情形。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是判令行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職判決不是行政機(jī)關(guān)沒有任何作為的不履行判決，繼續(xù)履行判決的前提是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取了措施履行了職責(zé)，只不過檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其履職不到位而已。履行判決解決的是做沒做的問題，繼續(xù)履行判決則是指司法機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)政府部門做的不好繼續(xù)去做的問題。

在2020年的170份環(huán)境行政公益訴訟司法判決書中，確認(rèn)違法判決的案件數(shù)量為46份，所占比例為27.2%；繼續(xù)履職的案件數(shù)量為78份，所占比例為45.8%；確認(rèn)違法加繼續(xù)履職的判決數(shù)量為42份.占比為42.7%，見圖2。不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟判決種類以確認(rèn)違法判決為主，同時(shí)判決繼續(xù)履行與繼續(xù)履行加確認(rèn)違法為兩種重要的補(bǔ)充類型。存在著判決類型形式化嚴(yán)重，確認(rèn)違法判決率過高，環(huán)境行政公益訴訟制度過于形式化的特點(diǎn)。

2.案例樣本判決結(jié)果勝訴情況統(tǒng)計(jì)

在環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中，無論是一審還是二審，檢察機(jī)關(guān)的勝訴率均較高于其他訴訟類型，這在傳統(tǒng)的有勝有負(fù)的訴訟模式中是很少出現(xiàn)的。大概是環(huán)境公益訴訟本身具有特殊性，其本質(zhì)是借助檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政權(quán)力的制約監(jiān)督，客觀上決定了其勝訴率較高。另外，法院出于最大限度地維護(hù)社會(huì)公益的需要，支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求也是為了督促行政機(jī)關(guān)履職。

基于對(duì)2020年法院裁判文書的梳理，可以發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的勝訴率達(dá)到了百分之百?？梢娫诃h(huán)境行政公益訴訟中，原告的勝訴率要遠(yuǎn)高于被告。有學(xué)者主張，為了保護(hù)社會(huì)公共利益而起訴的檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)[11]，但根據(jù)傳統(tǒng)理論，“任何訴訟都存在敗訴的可能性”[12]，這種一方勝訴率過高的現(xiàn)象與傳統(tǒng)意義上的訴權(quán)理論強(qiáng)調(diào)的平等性與完整性相沖突。

3.案例樣本案件來源情況歸納

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下稱為“辦法”)第28條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)起訴案件的主要來源為其在履職過程中發(fā)現(xiàn)的線索[13]。也許是為了防治濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，法律特意對(duì)公益訴訟案件來源渠道進(jìn)行限制，使得環(huán)境行政公益訴訟案件的來源渠道大大限縮，不利于公共利益的保護(hù)。2020年所有的判決文書中案件來源絕大部分是檢察機(jī)關(guān)履職過程中發(fā)現(xiàn)的。在15份裁定書中，有4份是原告不具有起訴資格予以駁回的，法院在判決書的說理部分這樣表述：“我國行政訴訟法僅規(guī)定由人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域提起行政公益訴訟，對(duì)于公民個(gè)人和其他社會(huì)組織而言，單純損害公共利益的行政行為不屬于其救濟(jì)范圍?！雹馨讣碓辞肋^于單一，檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)過重，不利于調(diào)動(dòng)其他的社會(huì)主體參與到訴訟中去，使得這一制度維護(hù)公益的作用大打折扣。

4.案例樣本案件類型情況分析

根據(jù)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍限定于包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等在內(nèi)的幾種領(lǐng)域。梳理2020年的裁判文書可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染案件達(dá)到69.2%；國有資產(chǎn)保護(hù)案件占比7.6%；食品安全案件占比4.2%；文化旅游資源保護(hù)案件占比5.2%；國有土地轉(zhuǎn)讓類案件占比為4.2%；亂占耕地類案件占比10.7%。由此可見案件類型具有多樣性與發(fā)散性，生態(tài)環(huán)境破壞類案件占比較大，如圖3。

圖3 2020年環(huán)境行政公益訴訟類型分布圖

基于對(duì)2020年100多份司法裁判文書的梳理，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟制度在維護(hù)社會(huì)公益尤其是生態(tài)環(huán)境利益領(lǐng)域發(fā)揮了很大的作用，是監(jiān)督政府依法履行管理職責(zé)的一把利器。但案例樣本也折射出環(huán)境行政公益訴訟制度在運(yùn)行中存在著問題。

二、現(xiàn)實(shí)困境：我國環(huán)境行政公益訴訟的制度的問題檢視

作為一種特殊的行政訴訟類型模式，環(huán)境行政公益訴訟自試點(diǎn)開始以來，就在維護(hù)公益領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)2021年《最高人民檢察院工作報(bào)告》顯示，全年共受理民事公益訴訟案件1.4萬件、行政公益訴訟案件13.7萬件，對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈的新領(lǐng)域公益損害立案2.7萬件⑤。但通過對(duì)當(dāng)下司法實(shí)踐領(lǐng)域中該制度運(yùn)行狀況的分析，不難發(fā)現(xiàn)從試點(diǎn)改革到正式實(shí)施，這一制度在權(quán)利交融、主體博弈之中坎坷前進(jìn)。在其單純的制度建構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制的局限下，其本身所存在的不足也逐漸暴露出來，運(yùn)行過程的疏漏以及訴訟保障程序的欠缺，使得公眾維權(quán)途徑不通暢，公共利益保護(hù)的宗旨較難實(shí)現(xiàn)。具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

(一)案件來源線索渠道過于狹窄，公眾參與度不夠

在對(duì)全國2020年環(huán)境行政公益訴訟案件情況進(jìn)行歸納梳理的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)相較于一般行政訴訟模式而言，案件數(shù)量實(shí)在是稀少，而且地域分布極不均衡，僅貴州、云南、河北三省的案件數(shù)量就占有將近一半的比重。在社會(huì)公益屢屢遭受到侵害的情況下，環(huán)境行政公益訴訟案件緣何如此稀少？

究其根源在于環(huán)境行政公益訴訟案件線索來源不足, 案件線索收集途徑過于單一[14]?！掇k法》第28條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)就其履行職責(zé)的過程之中發(fā)現(xiàn)的線索才可以進(jìn)行公益訴訟，如此就將環(huán)境行政公益訴訟案件線索來源渠道限定為檢察機(jī)關(guān)的履職過程中，公民和有關(guān)組織均無法提起訴訟，即使面臨社會(huì)公益遭到破壞的情況下。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦案線索一般來源于三個(gè)方面：其一是在履職過程中發(fā)現(xiàn)線索, 大都是在辦理刑事案件中得到的線索；其二是通過檢察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)督查活動(dòng)發(fā)現(xiàn)，雖然也可以接受公民或其他組織的舉報(bào)，但是這一方面在整個(gè)案件線索的來源占比中很小[15]。由于法律規(guī)定的限制，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)接受公民或其他組織舉報(bào)獲的線索的比重所占的比例非常小。然現(xiàn)實(shí)則是公眾在提供案件線索方面的潛力是非常巨大的，不重視公眾參與，公益訴訟案件來源就會(huì)受到嚴(yán)重限制。同時(shí)僅依靠檢察機(jī)關(guān)起訴容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)濫用起訴自主選擇權(quán)，對(duì)于取證難度大、政府部門級(jí)別高的案件可能會(huì)不起訴，這一點(diǎn)在2020年的司法文書中體現(xiàn)的非常明顯，當(dāng)年被檢察機(jī)關(guān)起訴作為被告的百分之九十的是基層人民政府。在無法對(duì)社會(huì)公益進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，也制約了環(huán)境行政公益訴訟制度作用的發(fā)揮。

(二)案件裁判結(jié)果不盡合理，判決形式趨同化、內(nèi)容籠統(tǒng)化

從2020年法院關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的判決結(jié)果來看，確認(rèn)違法判決所占比例為27%。確認(rèn)違法判決指“人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為被訴行政行為違法但不適合作出撤銷判決或履行判決，轉(zhuǎn)而確認(rèn)被訴行政行為違法的判決[16]”。這種籠統(tǒng)化的確認(rèn)違法或者繼續(xù)履行的判決內(nèi)容過于寬泛，沒有太多的實(shí)踐價(jià)值。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟后，由于訴前程序的存在，行政機(jī)關(guān)可能在訴前程序中已經(jīng)履行職責(zé)但尚未履行完畢，亦或者行政機(jī)關(guān)在訴前程序后，在法庭審理的其他階段履行法定職責(zé)，都可以認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)通過這一制度達(dá)到了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的目的。法院唯一能主張行政機(jī)關(guān)不作為違法的也就是行政機(jī)關(guān)在任何階段都不履行監(jiān)管職責(zé)的情形下才可以。然而就2020年的情況來看，全國法院在判決確認(rèn)違法判決時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職或者部分履職的情形并未被考慮進(jìn)去。以安康鐵路運(yùn)輸檢察院訴白河縣林業(yè)局不依法履職案為例分析⑥。白河縣林業(yè)局在發(fā)現(xiàn)冷水鎮(zhèn)全家村村民違法破壞林地資源后，采取了對(duì)違法者進(jìn)行罰款并責(zé)令其采取措施恢復(fù)被破壞的林地，但違法者沒有按時(shí)補(bǔ)種，使得被破壞的林地沒有恢復(fù)。被告冷水鎮(zhèn)政府認(rèn)為其已經(jīng)采取了多種措施去修復(fù)林地，白河縣檢察機(jī)關(guān)則主張被告不依法履職導(dǎo)致公共利益持續(xù)受到損害。法院最后支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，判決行政機(jī)關(guān)敗訴。這種情況下法院判決被告行政行為違法是否合適有待商榷。行政公益訴訟的根本目的為督促被告履行法定職責(zé)以維護(hù)公共利益，而不是僅對(duì)被告行為是否合法作判斷[17]。所以實(shí)踐中法院作出大量的確認(rèn)違法判決沒有太大意義，更多的是形式主義的體現(xiàn)[18]。大多情況下是在被告無法履行的時(shí)候法院才可能會(huì)用到確認(rèn)違法判決，既然環(huán)境行政公益訴訟的目的更多的在于監(jiān)督履行，那么只是單純的確認(rèn)被告行為違法可能于環(huán)境行政公益訴訟的目的有些相悖，故不應(yīng)將其作為訴訟請(qǐng)求，而將其作為行政機(jī)關(guān)是否積極履職的標(biāo)準(zhǔn)似乎更為合適[19]。

另外，就繼續(xù)履職判決來看，法院只是認(rèn)定被告行政機(jī)關(guān)依法繼續(xù)履職，并未結(jié)合案件的具體情況分析。雖說是出于對(duì)司法權(quán)的謙抑化及對(duì)行政權(quán)的尊重，但籠統(tǒng)的判決繼續(xù)履職，對(duì)履職內(nèi)容、履職期限均未作出明確說明，形式意義偏重也不利于督促行政機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意義不是很強(qiáng)。以信陽市浉河區(qū)人民檢察院訴信陽市浉河區(qū)林業(yè)和茶產(chǎn)業(yè)局不履職案件為例⑦。浉河區(qū)人民檢察院訴稱其在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，浉河區(qū)林業(yè)和茶產(chǎn)業(yè)局的不依法履職行為致使國家利益受到侵害，在兩年的42件案件中，浉河區(qū)林業(yè)局僅對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了行政處罰并未責(zé)令其修復(fù)被破壞了的環(huán)境，造成了公共資源的損害，法院判決其依法履職，但對(duì)履職內(nèi)容以及期限均未作出規(guī)定。其他的如撫順市檢察院訴撫順市生態(tài)環(huán)境局不依法履職；元謀縣人民檢察院訴元謀縣老城鄉(xiāng)人民政府不依法履職案等諸多案件，都可以很明顯的看出法院雖支持了檢察機(jī)關(guān)的請(qǐng)求，但是做出的履行判決的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏具體的內(nèi)容。

(三)案件中法院對(duì)行政機(jī)關(guān)是否“盡職履責(zé)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰

實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)不履職、完全不作為的案件很少，在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位的行為遞交檢察建議書后，出于對(duì)司法權(quán)的尊重，行政部門一般會(huì)對(duì)監(jiān)管中存在的問題進(jìn)行解決。只不過是其在履職過程中存在履職不徹底、不充分，沒有達(dá)到檢察機(jī)關(guān)理想的治理效果罷了。

學(xué)界對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否履職的標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議比較大。司法實(shí)務(wù)中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定更是過于籠統(tǒng)。出于最大限度保護(hù)公共利益的需要，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中通常會(huì)向法院提出要求行政部門完全履行職責(zé)的訴訟主張，而法院往往也是支持檢察機(jī)關(guān)的訴求，其片面地追求行政機(jī)關(guān)履職行為的“形式全面性”[20]。檢察機(jī)關(guān)一般采取兩種進(jìn)路：第一是從實(shí)然與應(yīng)然層面進(jìn)行對(duì)比分析。應(yīng)然層面上，檢察機(jī)關(guān)通常從當(dāng)下已有的法律規(guī)范進(jìn)行分析，從而判讀行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法律的規(guī)定，是否實(shí)現(xiàn)了大部分法律規(guī)范對(duì)其履職內(nèi)容的要求。通俗來說就是就做“加減法”，即從法律規(guī)范的層面窮盡行政機(jī)關(guān)依法可以采取的所有的行政監(jiān)管措施，然后分析行政機(jī)關(guān)實(shí)際采用何種措施去解決問題，通過做減法的形式來判斷行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職。從使實(shí)然的角度出發(fā)更側(cè)重于對(duì)行政機(jī)關(guān)履職的結(jié)果的考察。只要是行政機(jī)關(guān)履職后沒有達(dá)到生態(tài)環(huán)境修復(fù)的效果，司法機(jī)關(guān)就認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有完全履行法定職責(zé)。表面上看檢察機(jī)關(guān)作為公共利益維護(hù)的守門人，采取的這兩種手段也無可厚非。但深入思考不難發(fā)現(xiàn)，這種過于偏重形式化的標(biāo)準(zhǔn)，忽視了案件本身的復(fù)雜性，更沒有考慮到外部自然環(huán)境以及其他客觀因素的限制。檢察機(jī)關(guān)以此來判斷行政機(jī)關(guān)是否履職的標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗。審判實(shí)踐中，被告行政機(jī)關(guān)因?yàn)榭陀^條件限制加之生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件本身就受到很多不可知因素影響，往往不易采取全面的法定監(jiān)管措施以實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要。當(dāng)行政機(jī)關(guān)據(jù)此申請(qǐng)主張免責(zé)時(shí)，法院在判決文書的說理部分，經(jīng)常對(duì)這部分內(nèi)容有所回避，這對(duì)司法的公信力造成了不良影響。除此之外，環(huán)境公共利益能否得到有效保護(hù)是判斷行政機(jī)關(guān)是否完全履職的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。但實(shí)踐中的案件繁雜多樣，不同的案件應(yīng)該采取不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但檢察機(jī)關(guān)往往以一個(gè)籠統(tǒng)的“生態(tài)環(huán)境是否得到修復(fù)”作為審查標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮到結(jié)合案件的實(shí)際情況，導(dǎo)致案件審理中出現(xiàn)“多重有效”的標(biāo)準(zhǔn)沖突。

三、成因剖析：環(huán)境行政公益訴訟失范的原因探究

(一)環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量較少的原因展現(xiàn)

我國一直采用行政部門主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)管理事項(xiàng)，因此政府不履職、履職不徹底造成的侵害環(huán)境公益的事情屢見不鮮?；趯?duì)這種情況進(jìn)行治理的需求出發(fā)，環(huán)境行政公益訴訟制度被賦予保護(hù)環(huán)境公益的重大使命，承載了人們太多期待。但實(shí)踐中環(huán)境行政公益訴訟的案件并不多，公共利益受侵害的現(xiàn)象屢見不鮮，為何環(huán)境行政公益訴訟的案件數(shù)量如此少？究其原因無外乎以下幾個(gè)方面。

首先是訴前程序的存在。實(shí)踐中大量的司法案件都通過行政公益訴訟的訴前程序解決。訴前程序是環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域中一個(gè)特殊的程序機(jī)制[21]，也是環(huán)境行政公益訴訟的核心程序。在以訴訟為中心的研究視角下[22]，訴前程序發(fā)揮了行政公益訴訟過濾器的作用，避免眾多案件短時(shí)間進(jìn)入法院，節(jié)約了司法資源，保障法院能夠高效的處理案件[23]。訴前程序的發(fā)達(dá)讓檢察院得以主導(dǎo)大部分行政公益訴訟案件，也因此使得在這一領(lǐng)域中檢察機(jī)關(guān)得到了高于法院的地位，并在事實(shí)上成了保障立法在司法中實(shí)施的重要機(jī)制[24]?；谶@一程序存在，很多公益訴訟案件在進(jìn)入法院審判程序之前就已通過訴前程序得到解決。有數(shù)據(jù)研究，最高院在全國開展為其兩年的試點(diǎn)期間，借助訴前程序解決的環(huán)境行政公益訴訟案件比例87.3%[25]。同時(shí)，試點(diǎn)期間75.4%的案件經(jīng)過訴前程序處理后，行政機(jī)關(guān)都進(jìn)行了糾正[26]。

其次實(shí)務(wù)中案件線索來源單一。2017年修改的《行政訴訟法》中檢察機(jī)關(guān)只有在其履職過程中發(fā)現(xiàn)的線索才可向法院起訴，但“履行職責(zé)”的具體內(nèi)容指向?yàn)楹?法律并未作出明確性的指定，僅規(guī)定了包括食品藥品安全在內(nèi)的四個(gè)大類，內(nèi)容規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。而且實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)難以具體化、清晰化，加之缺乏對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)出于畏難心理往往選擇性起訴，導(dǎo)致了環(huán)境行政公益訴訟案件的數(shù)量較少，形式主義傾向明顯。單一的檢察機(jī)關(guān)提起訴訟容易帶來案件線索發(fā)現(xiàn)存在障礙、環(huán)境行政公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)受限等問題[27]。

最后由于缺乏社會(huì)公眾的參與，造成案件來源渠道進(jìn)一步縮小，環(huán)境污染問題雖日趨嚴(yán)重，但是限于公民無起訴資格的掣肘，行政公益訴訟案件受案數(shù)量也會(huì)大大減少。2020年全國法院司法裁判案件中一共有15份裁定書，其中30%的裁定駁回是由于公民無起訴資格。

(二)環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決占比較高的原因分析

基于對(duì)2020年全國法院審理的環(huán)境行政公益訴訟案件來看，法院作出違法判決的比例將近占比30%，使得公益訴訟的判決形式呈現(xiàn)出一種形式化、同質(zhì)化的樣態(tài)。其原因可以分解為以下幾個(gè)層面。

首先，由于訴前程序的存在，檢察機(jī)關(guān)向不履職或履職不到位的行政機(jī)關(guān)移送檢察建議書后，環(huán)境行政監(jiān)管部門超過兩個(gè)月仍不履職的，檢察機(jī)關(guān)方可向法院起訴。由于環(huán)境案件本身所固有的限制、生態(tài)規(guī)律的約束及相關(guān)職能部門的配合等因素的制約[28]，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)很少能夠在兩個(gè)月內(nèi)完全履職，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)往往以行政機(jī)關(guān)履職不達(dá)標(biāo)為由將案件起訴到法院。行政機(jī)關(guān)出于少找麻煩的心理，往往會(huì)在案件審理期間但尚未宣判前，加速履行監(jiān)管職責(zé)。如果履職完畢后，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)就不得不將訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法履職的主張更換為確認(rèn)違法。如貴陽市烏當(dāng)區(qū)人民檢察院訴烏當(dāng)區(qū)新光路街道辦事處不履行職責(zé)一案中，在訴訟進(jìn)行過程中，烏當(dāng)區(qū)新光路街道辦事處加速履職，將被破壞的生態(tài)環(huán)境予以修復(fù)，最終烏當(dāng)區(qū)處人民檢察院將訴訟主張變更為請(qǐng)求法院確認(rèn)被告行為違法⑧。

其次，法院對(duì)這類案件的審查趨于形式化。一般情況下，法院根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，先審查被告是否完全不履職，然后看被告的履職有沒有實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的目的。如果達(dá)到了公共利益保護(hù)的目的，法院就作出確認(rèn)違法判決，而至于這種判決形式是否有實(shí)質(zhì)性的意義，法院很少考慮，更多的是像在完成某種任務(wù)。同時(shí)，法院即使判決行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，也是對(duì)其本該承擔(dān)的責(zé)任的強(qiáng)調(diào)罷了，并未對(duì)行政機(jī)關(guān)增加新的負(fù)擔(dān)。故在實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)的上訴率和抗辯積極性都不高，這也是為什么環(huán)境行政公益訴訟類案件往往很少進(jìn)入二審的原因之一。

最后，我國《行政訴訟法》每次修改都或多或少的影響著判決形式的變動(dòng)。從2014年《行政訴訟法》修改后，又陸陸續(xù)續(xù)增加了包括駁回原告訴訟請(qǐng)求判決、撤銷或部分撤銷判決以及確認(rèn)違法、責(zé)令繼續(xù)履行判決等判決形式。種類繁多的判決類型產(chǎn)生是為了滿足一般行政訴訟行政相對(duì)人的多樣化的訴訟請(qǐng)求?！斑@些有關(guān)判決的內(nèi)容互相聯(lián)系、互相呼應(yīng)，形成了完整的類型化網(wǎng)格，某種程度上實(shí)現(xiàn)了行政訴訟類型化構(gòu)造的任務(wù)。”[29]環(huán)境行政公益訴訟屬于特殊種類的行政訴訟，故判決種類也本應(yīng)該以《行政訴訟法》中的規(guī)定為法律依據(jù)。但結(jié)合又要考慮到環(huán)境行政公益訴訟的特殊性以及我國特殊的國情，不難發(fā)現(xiàn)由于環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的特殊性，其主要以審查環(huán)境行政部門的不作為為主，這就極易導(dǎo)致其不符合其他判決種類的適用條件[30]，進(jìn)而造成確認(rèn)違法判決占據(jù)的比例過大，而其他判決類型如變更判決、給付判決、撤銷判決等所占的比例偏?、?。

(三)環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)“盡責(zé)履職”標(biāo)準(zhǔn)混亂原因梳理

怠于履職，顧名思義就是指相關(guān)政府部門對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任消極應(yīng)對(duì)，在行政領(lǐng)域來講主要包括兩方面即不作為和不完全作為。環(huán)境行政公益訴訟分為訴前和訴中兩個(gè)階段，二者通過訴前程序相互銜接，如果行政機(jī)關(guān)在收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后，對(duì)存在的問題整改到位，那么就可以免于被檢察機(jī)關(guān)起訴。至于是否達(dá)到了檢察建議的要求，這就涉及到行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)問題。由于現(xiàn)行立法以及司法實(shí)踐中均沒有對(duì)履職標(biāo)準(zhǔn)問題作出詳細(xì)界定，故在司法審判中行政機(jī)關(guān)是否達(dá)到了盡責(zé)的要求，往往存在爭(zhēng)議很大。

首先，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)提起訴訟請(qǐng)求依據(jù)的大部分理由就是行政機(jī)關(guān)不作為，在最高檢發(fā)布的指導(dǎo)性案例里面基本都是行政機(jī)關(guān)不依法履行或不全面履行法定職責(zé)的案例，違法行使職權(quán)的情況并不多見[31]。實(shí)務(wù)領(lǐng)域?qū)π姓`法情形辨別往往十分容易，但是對(duì)行政不作為的判斷標(biāo)準(zhǔn)卻十分模糊。當(dāng)下并沒有相關(guān)的法律、司法解釋以及其他的規(guī)范性文件對(duì)行政不作為作出認(rèn)定。雖然在最高檢發(fā)布的指導(dǎo)性案例中或多或少的涉及到對(duì)行政不作為標(biāo)準(zhǔn)的判別，但是由于個(gè)案具有特殊性且指導(dǎo)性案例并無過多的法律約束力，因此對(duì)實(shí)踐中的影響十分有限，無法為檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否作為提供充足的指導(dǎo)。由于判別行政機(jī)關(guān)履職完善與否的標(biāo)準(zhǔn)缺失，導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履職爭(zhēng)議很大。

另外，司法機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)入訴訟程序中的行政機(jī)關(guān)履職的標(biāo)準(zhǔn)問題也有很大爭(zhēng)議，沒有一致的審查標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生了類案不同判的現(xiàn)象。在“延吉市檢察院訴延吉市環(huán)保局不依法履職”一案中⑩，延吉市環(huán)保局在收到延吉市檢察院遞交的檢察建議后，及時(shí)采取有力措施，對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行罰款，并監(jiān)督違規(guī)企業(yè)盡可能的修復(fù)環(huán)境，由于客觀條件限制，破壞后的生態(tài)環(huán)境未完全恢復(fù)到之前的狀態(tài)。檢察院提起訴訟，法院認(rèn)為環(huán)保局已經(jīng)盡力履職，雖未將被破壞的環(huán)境恢復(fù)原狀，但是已經(jīng)竭盡所能。故法院從主客觀統(tǒng)一的立場(chǎng)出發(fā)，駁回了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，檢察院不服提出上訴，二審仍然維持原判。而在“羅甸縣人民檢察院訴羅甸縣自然資源局”一案中，羅甸縣自然資源局在發(fā)現(xiàn)山里礦產(chǎn)資源被非法開采后，及時(shí)采取監(jiān)管措施，對(duì)違法行為人進(jìn)行罰款，同時(shí)報(bào)縣政府進(jìn)行處理，在收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議書后，又多次去礦區(qū)檢查，并及時(shí)將整改意見反饋給檢察機(jī)關(guān)。然而檢察機(jī)關(guān)仍主張被告不作為進(jìn)行起訴，法院最終支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。對(duì)兩個(gè)案件進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)不同的法院從不同的立場(chǎng)出發(fā)進(jìn)行判斷，一種是以行政機(jī)關(guān)履職結(jié)果為參考標(biāo)準(zhǔn)，另一種則更傾向于以執(zhí)法是否有可能性為審查標(biāo)準(zhǔn)，故實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了類案不同判的結(jié)果。這種情況在司法判決中并不是少數(shù)，究其原因，仍是缺乏認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范。因此，正是因?yàn)榱⒎ㄒ约八痉▽?shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)都未做出明確的界定，才使得檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間就履職標(biāo)準(zhǔn)問題產(chǎn)生了較大的分歧。

四、進(jìn)路優(yōu)化：環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制的完善

(一)拓寬案件渠道：適度放寬原告資格、豐富案件來源途徑

環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)的初衷就是為了借助司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公益的目的，同時(shí)也為了解決環(huán)境糾紛，紓解現(xiàn)下生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴(yán)重的危局。制度本身的完善是制度良好運(yùn)行的前提基礎(chǔ)，作為一種訴訟模式，適度擴(kuò)大參與主體資格，拓寬案件來源渠道是推動(dòng)制度運(yùn)行的第一步。

我國社會(huì)公益遭受破壞的問題日益突出，但相關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量卻并沒有較大增長，很大程度上是受限于起訴主體的單一。檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)提起公益訴訟固然比較好，尤其是可以發(fā)揮出其權(quán)威性、正當(dāng)性。但是正如上文分析的那樣，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)很大幾率存在選擇性起訴的問題，不利于社會(huì)公益的保護(hù)。當(dāng)下環(huán)境利益朝著多元化的方向發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)視域下適度拓展環(huán)境公益訴訟原告資格是對(duì)建設(shè)美麗中國的有力回應(yīng)。傳統(tǒng)的訴權(quán)理論限定被侵犯權(quán)益和原告方存在“直接利害關(guān)系”的準(zhǔn)則已無法適應(yīng)持續(xù)延伸的訴訟范圍[32]，因此適度擴(kuò)大公益訴訟起訴主體資格是我們接下來應(yīng)重點(diǎn)考慮的問題。目前，根據(jù)我國訴訟實(shí)際，應(yīng)該合理拓寬環(huán)境行政公益訴訟參與主體的渠道，彌補(bǔ)單個(gè)主體的局限性，以實(shí)現(xiàn)豐富環(huán)境污染治理的選擇和路徑的目的，使環(huán)境行政公益訴訟制度更加符合未來環(huán)境行政公益訴訟的運(yùn)行發(fā)展要求，同時(shí)也有助于強(qiáng)化外部監(jiān)督，促進(jìn)多元主體訴訟的合理性。這也是對(duì)我國《憲法》賦予公民申訴、控告或者檢舉權(quán)利的尊重，同時(shí)也回應(yīng)了《環(huán)境保護(hù)法》中“信息公開和公眾參與”的法律要求。

案件線索是啟動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟制度的鑰匙，出于這一制度在我國剛剛運(yùn)行不久的考量，從邊試邊改、循序漸進(jìn)的角度出發(fā)，最初將案件線索來源限定在一定的范圍是可以理解的[33]。然而生態(tài)環(huán)境污染形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，僅僅憑借檢察機(jī)關(guān)在履職過程中收集到的案件線索已經(jīng)無法滿足公眾對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的需要。今后應(yīng)開拓出更多的渠道去接收來自公眾和其他社會(huì)組織的意見，回應(yīng)公眾對(duì)環(huán)境公益案件的關(guān)注。同時(shí)信息時(shí)代背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分的利用網(wǎng)絡(luò)論壇、廣播電視媒介等互聯(lián)網(wǎng)渠道來獲取更多的案件線索，這種層面上對(duì)案件線索的獲取屬于檢察機(jī)關(guān)被動(dòng)層面獲取信息?！掇k法》中雖對(duì)檢察機(jī)關(guān)獲取公益訴訟案件的渠道為限定其“履職過程中”，但是在不違反法律本意的情況下，不妨試對(duì)《辦法》中的履職二字做適度的擴(kuò)大解釋。在原來規(guī)定檢察機(jī)關(guān)履行偵查、逮捕、審查起訴等職責(zé)的基礎(chǔ)上，將接受其他來自社會(huì)各界的案件線索也融進(jìn)檢察機(jī)關(guān)履職過程中去。此時(shí)，《辦法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的線索，就蘊(yùn)含了檢察機(jī)關(guān)履行檢察職責(zé)過程中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的線索來源，及接受其他途徑的檢舉、舉報(bào)等被動(dòng)式的線索來源兩種渠道，可以使案件信息的獲取更具有多元化的色彩。

(二)闡明“履職”標(biāo)準(zhǔn)：明確行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)、闡明履職規(guī)則

環(huán)境行政公益訴訟中針對(duì)政府履職的標(biāo)準(zhǔn)問題一直是一個(gè)難題，因立法、司法解釋層面規(guī)范的不足導(dǎo)致的履職標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定問題很難在較短的時(shí)間內(nèi)得到解決。因此，如何結(jié)合已有的法律規(guī)范及司法實(shí)踐來應(yīng)對(duì)這個(gè)問題，是我們當(dāng)下迫切需要考慮的。

將司法實(shí)踐以及環(huán)境行政公益訴訟自身的特點(diǎn)統(tǒng)籌考察，不妨嘗試從行政法學(xué)理論的視角出發(fā)，將行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)界定為“合法、合理、可行”三方面要求[34]，主要是合法性與合理性。關(guān)注點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)的履職行為是滿足合法性、合理性以及可行性。具體來說可以分解為三個(gè)要件[35]：一是違法行為人的破壞行為有沒有得到了及時(shí)管控；二是行政機(jī)關(guān)是否高效、及時(shí)的采取了法定管制手段；三是經(jīng)過環(huán)境行政部門管制后，被破壞的環(huán)境是否得到了一定程度的恢復(fù)。其中第三個(gè)要件可以作為行政機(jī)關(guān)是否有效履職的必備條件，也是檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)履職效果的重要指標(biāo)。但是實(shí)踐中產(chǎn)生糾紛比較多的是環(huán)境行政機(jī)關(guān)行為的合理性與可行性問題，因此解決履職標(biāo)準(zhǔn)的問題也應(yīng)該著重從這兩個(gè)維度出發(fā)?！奥穆殹钡暮戏ㄐ詫彶橹饕P(guān)注行政機(jī)關(guān)是否采取了監(jiān)管措施，而合理性審查聚焦于行政機(jī)關(guān)采取法定措施制止違法行為后，在評(píng)價(jià)其行為效果時(shí)應(yīng)該考慮到其他客觀因素的影響，要結(jié)合生態(tài)環(huán)境本身的復(fù)雜性以及公益、私益的平衡問題，關(guān)注行政機(jī)關(guān)的履職結(jié)果及對(duì)履職可能性的情況進(jìn)行分析，在理順合理性問題的基礎(chǔ)上啟動(dòng)對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管行為是否具有有效性進(jìn)行審查。

如果將合法性、合理性以及可行性結(jié)合起來，我們可以構(gòu)建一個(gè)檢驗(yàn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)“履職”標(biāo)準(zhǔn)的三步法，分步驟、層層遞進(jìn)的展開分析，如圖4。環(huán)境行政公益訴訟有特殊的訴前程序，在檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)遞交檢察建議書的兩個(gè)月內(nèi)，行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)管職權(quán)，但考慮到生態(tài)環(huán)境問題自身的特殊性以及其他限制性因素的制約，兩個(gè)月內(nèi)行政機(jī)關(guān)雖盡力履職，但效果可能并沒有達(dá)到檢察機(jī)關(guān)的要求。檢察機(jī)關(guān)起訴后，法院往往會(huì)支持其訴訟主張，判決行政機(jī)關(guān)不作為或繼續(xù)履行職責(zé)。雙方主要圍繞在訴前程序這兩個(gè)月內(nèi)行政機(jī)關(guān)的履職是否達(dá)到要求產(chǎn)生爭(zhēng)議。司法實(shí)務(wù)中一直所采用的“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)[36]，這里的所產(chǎn)生的爭(zhēng)議實(shí)際上就是絕對(duì)的“結(jié)果主義標(biāo)準(zhǔn)”[37]的體現(xiàn)，只要沒有達(dá)到較為理想的治理結(jié)果，大概率就被認(rèn)為沒有依法履職，這種做法對(duì)行政機(jī)關(guān)是不公平的。所以為了更加公平的判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職就可以借助“三步走”的標(biāo)準(zhǔn)。第一步，行政機(jī)關(guān)是否依法、全面、充分的履行了監(jiān)管職責(zé)。如果收到檢察建議后仍不履職，那判決其敗訴是理所應(yīng)當(dāng)，沒有爭(zhēng)論的必要。如果行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后已經(jīng)履行了職責(zé)，說明其不違背基本的法律要求，實(shí)現(xiàn)了合法性。那么就進(jìn)入第二步：判斷行政機(jī)關(guān)履職效果如何即環(huán)境公益是否得到了有效保障。如果環(huán)境公益在履職后得到了較好的恢復(fù)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)大多數(shù)情況下會(huì)選擇撤訴。問題的關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)履職后，沒有達(dá)到理想的效果，那么此時(shí)是否應(yīng)一刀切地認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不完全作為？沒有達(dá)到履職要求？即行政機(jī)關(guān)在履職完畢后效果不是那么理想，檢察機(jī)關(guān)又堅(jiān)持起訴的，人民法院是否應(yīng)當(dāng)支持其訴訟請(qǐng)求？這就出現(xiàn)了上文中論述的“類案不同判”的現(xiàn)象。故應(yīng)如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的履職行為？此時(shí)就進(jìn)入到判斷標(biāo)準(zhǔn)的第三步：看是否受自然條件、社會(huì)公益平衡以及其他因素的制約。如果確有客觀情況使得行政機(jī)關(guān)無法按時(shí)履職或履職未達(dá)標(biāo)，那么檢察機(jī)關(guān)就不應(yīng)繼續(xù)提起訴訟，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)完美履職不具有可行性，此時(shí)應(yīng)該綜合考慮到客觀條件帶來的不利影響，對(duì)客觀條件限制程度的大小進(jìn)行深入細(xì)致地分析梳理，既不能因?yàn)榭陀^條件的限制就認(rèn)為原告敗訴，也不能不考慮客觀條件的掣肘認(rèn)定被告敗訴。同時(shí)，在評(píng)估社會(huì)公益是否得到全面保護(hù)時(shí)，除了依據(jù)已有的國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)外，也可輔助于專家學(xué)者的鑒定意見來進(jìn)行合理評(píng)估。

圖4 行政機(jī)關(guān)“履職”標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)三步法

(三)優(yōu)化判決形式：理性適用確認(rèn)違法判決、明確繼續(xù)履行判決內(nèi)容

確認(rèn)違法判決是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為作出否定性的評(píng)價(jià)，是行政訴訟中常用到的判決類型，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人利益的保護(hù)。但環(huán)境行政公益訴訟出于其自身的特殊性，法院做出確認(rèn)違法判決只是宣告了行政機(jī)關(guān)的行為違法，這種形式對(duì)于公益的恢復(fù)沒有任何助益。如果環(huán)境公益已經(jīng)基本恢復(fù)，法院再作出確認(rèn)違法的判決形式，只是形式性、程序性的結(jié)案，實(shí)際并未起到太大作用，有浪費(fèi)司法資源之嫌，動(dòng)輒以行政機(jī)關(guān)履職不到位為由確認(rèn)違法，只會(huì)讓環(huán)境行政公益訴訟制度流于形式。訴訟爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，不僅在于生效判決的作出，能真正解決問題的司法判決才重要。實(shí)際上，如果行政機(jī)關(guān)在法定的履行期限內(nèi)已大概率完成任務(wù)，那么法院仍堅(jiān)持起訴的檢察機(jī)關(guān)的起訴案由就要作出認(rèn)真審查，如果確需審理糾正的就接受檢察機(jī)關(guān)訴求，如果覺的無必要的應(yīng)駁回檢察機(jī)關(guān)起訴。如果在訴訟開始后，辯論結(jié)束前，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職結(jié)束的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)撤回起訴，同時(shí)法院也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)體及程序的審查，看管轄、起訴主體、起訴期限是否符合法律規(guī)定，不能因?yàn)闉榱俗非笏^的“勝訴率”就濫用確認(rèn)違法之訴。

環(huán)境行政公益訴訟中，出現(xiàn)的最多的兩種判決形式分別為確認(rèn)違法與責(zé)令繼續(xù)履行。由于環(huán)境行政機(jī)關(guān)擁有專業(yè)化的知識(shí)，可根據(jù)具體情況，對(duì)破壞公益的行為往往會(huì)采取多種監(jiān)管措施，因此法院在作出責(zé)令履行判決時(shí)應(yīng)考慮行政機(jī)關(guān)在處理行政事物上的優(yōu)勢(shì)，這也是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的一種尊重[38]。但是籠統(tǒng)化的判決往往又容易使行政機(jī)關(guān)鉆漏洞，比如沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)履職的固定期限，那么就無法從外部給其施加一定的壓力，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)繼續(xù)怠于履職，從而使已經(jīng)被損害的環(huán)境遭到持續(xù)的破壞。今后法院再作出繼續(xù)履行判決，應(yīng)結(jié)合案件中的特殊情況進(jìn)行裁量，如果其他法律法規(guī)對(duì)如何履職已有了規(guī)定，那么就適用法律規(guī)定。如果沒有明確的規(guī)定，那么法院就應(yīng)就履行的方式、標(biāo)準(zhǔn)、期限等問題進(jìn)行綜合考量，然后在判決中作出適當(dāng)規(guī)定。

從行政法理論上分析，行政公益訴訟案件包括確認(rèn)判決、撤銷判決、補(bǔ)救判決在內(nèi)的多種判決形式且都有其各自無法被替代的功能價(jià)值。因此法院在進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟的判決時(shí)也應(yīng)適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用其他的判決類型，減少判決趨同化現(xiàn)象的發(fā)生。要結(jié)合案件的實(shí)際情況去理性選擇判決種類，不能動(dòng)不動(dòng)就適用違法判決。

五、結(jié)語

鑒于環(huán)境問題的外部不經(jīng)濟(jì)性, 直接的政府管制成了環(huán)境保護(hù)的基石[39], 環(huán)境行政公益訴訟的目的在于通過對(duì)失職的環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起訴訟促使其履行職責(zé),從而保障公眾環(huán)境利益[40]。環(huán)境行政公益訴訟制度自產(chǎn)生以來，有力地促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法履行其相關(guān)領(lǐng)域的職責(zé)，同時(shí)也為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供了良好的司法支持。但這一制度仍在探索中艱難發(fā)展，其在司法實(shí)踐和制度建構(gòu)下仍顯示出規(guī)則的缺失和運(yùn)行的瓶頸，尤其是在當(dāng)下我國環(huán)境行政單一管理模式下，通過對(duì)制度之弊和運(yùn)行之需的分析，提出拓寬案件來源渠道、明確“履職標(biāo)準(zhǔn)”以及優(yōu)化裁判類型等完善舉措，以期實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政訴訟運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，為生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。但囿于筆者研究水平有限，關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的其他問題無法妥善進(jìn)行分析處理，期盼更多的專家學(xué)者能對(duì)這一制度進(jìn)行關(guān)注。

注釋：

① 截止到2022年4月，筆者在知網(wǎng)以“環(huán)境行政公益訴訟、實(shí)證分析”為檢索詞，一共有11篇期刊文章。

② 只統(tǒng)計(jì)判決書，不包含裁定書，所以統(tǒng)計(jì)的總數(shù)量為170份而非185份。

③ 詳見(2020)皖0103行初26號(hào)行政判決書。

④ 詳見(2020)皖0103行初26號(hào)行政判決書。

⑤ 數(shù)據(jù)來自于2021年度《最高人民檢察院工作報(bào)告》，數(shù)據(jù)來源于https://www.spp.gov.cn/，訪問時(shí)間；2021年12月。

⑥ 詳見(2020)陜7101行初276號(hào)行政判決書。

⑦ 詳見(2020)豫1502行初81號(hào)行政判決書。

⑧ 詳見(2020)黔0181行初16號(hào)行政判決書。

⑨ 環(huán)境行政公益訴訟案件較少適用判決變更、給付判決形式，這和環(huán)境行政領(lǐng)域的專業(yè)性及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊讓原則相關(guān)。判決變是針對(duì)“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的”，但是由于環(huán)境行政執(zhí)法針對(duì)的是專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，這要求法院在審查該類糾紛時(shí)，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)保持適當(dāng)?shù)闹t抑性，避免越界對(duì)行政權(quán)造成較多干擾。而給付判決通常是行政相對(duì)人認(rèn)為有關(guān)行政機(jī)關(guān)沒有履行給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)等職責(zé)，請(qǐng)求法院判令行政機(jī)關(guān)履職。但環(huán)境行政公益訴訟類案件中原告是檢察機(jī)關(guān)不存在給付請(qǐng)求。所以給付判決與變更判決在環(huán)境行政公益訴訟中比較少見。

⑩ 詳見(2017)吉2403行初12號(hào)行政判決書。