王建濱 趙慶松 李 娜

一、問題的提出

隨著知識生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型升級、第四次科技革命蓄勢待發(fā)和高等教育改革提質(zhì)增效，高質(zhì)量發(fā)展成為“十四五”時期職業(yè)教育發(fā)展的主旋律。近年來，關(guān)于職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的系列研究層出不窮，有學(xué)者立足政策制定過程，借助多源流理論來剖析職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策議程，并針對內(nèi)涵式發(fā)展不足和供需結(jié)構(gòu)錯位問題提出可行性路徑[1]；亦有研究對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的國家政策進行解讀，號召準確把脈職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的時代特點和政策要求,鼓勵高職院校多措并舉，形成全要素協(xié)同驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展格局[2]；還有學(xué)者以192份高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報告為研究對象，對地方政府推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域響應(yīng)行為展開分析，闡釋“統(tǒng)一政令”與“地方特色”之間的關(guān)系，并從省級統(tǒng)籌力度、撥款制度、創(chuàng)新科研管理、項目引領(lǐng)等層面提出省級響應(yīng)策略[3]。此類研究不勝枚舉，但大多數(shù)研究僅僅關(guān)注政策制定后的專業(yè)解讀和實踐行為，鮮有研究對政策本身的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與工具設(shè)計進行思考，尤其是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2021年10月印發(fā)的《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）確立了新時代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的行動指南，對于鞏固職業(yè)教育類型定位、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系、服務(wù)技能型社會建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。因此，本研究以《意見》為分析對象，基于“政策工具·要素鏈”構(gòu)成的二維分析框架對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策進行文本編碼，把握職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的國家話語和實施要點，為優(yōu)化職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策工具配置提供可操作的建議。

二、研究設(shè)計

（一）研究方法

文本分析法是一種定量與定性相結(jié)合的內(nèi)容分析方法，通過解析文本的內(nèi)在結(jié)構(gòu)情況深入挖掘文本背后的實質(zhì)性意義，同時借助政策文本的主題內(nèi)涵透析政策內(nèi)容的關(guān)注重心。在職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展過程中，教育決策者的政策工具配置隨社會環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，《意見》集中體現(xiàn)了政策工具在特定制度環(huán)境下的配置情況，因此運用文本分析法具有較高的適切性。

（二）文本編碼原則

本研究以政策語句作為基本分析單位，參考相關(guān)研究采用的“不可細分”“非緊密度”和“先內(nèi)容、后形式”原則對政策文本進行逐句閱讀、內(nèi)容編碼、賦值歸類和統(tǒng)計分析[4]。其中，“不可細分”是指每條政策語句最多納入一個子維度，不能將同一語句納入兩個并列的子維度中，從而避免重復(fù)計數(shù)；賦值過程并非按照“緊密度”對每句話進行0-1的賦值，而是根據(jù)政策語句與分析框架的匹配程度進行0或1的賦值，若政策語句未涉及任何維度則計為0；當(dāng)同一條政策語句或多或少與多個子維度都存在關(guān)聯(lián)時，按照“先內(nèi)容、后形式”的編碼原則精準明確語句核心，優(yōu)先考慮語句的本質(zhì)內(nèi)容而非句法結(jié)構(gòu)，根據(jù)最本質(zhì)、最核心的政策內(nèi)容來選擇最恰當(dāng)?shù)淖泳S度加以賦值。以上三條編碼原則在既有政策文本分析的研究中運用廣泛，有助于增強編碼結(jié)果的可信度和可靠性。

（三）編碼示例

從政策結(jié)構(gòu)來看，《意見》共涵蓋7個一類指標（即“章”），如“總體要求”“強化職業(yè)教育類型特色”“完善產(chǎn)教融合辦學(xué)體制”以及22個二級指標（即“節(jié)”），如“鞏固職業(yè)教育類型定位”“促進不同類型教育橫向融通”“健全多元辦學(xué)格局”。在編碼賦值時，按照“章—節(jié)—語句”的格式對每一個政策條目進行編碼，詳見表1（限于篇幅，僅展示部分內(nèi)容）。

表1 政策語句編碼

三、分析框架

政策工具是政府為實現(xiàn)政策目標所采用的具體手段和途徑。關(guān)于政策工具的分類框架，Rothwell根據(jù)著力面劃分為需求型、環(huán)境型和供給型三種政策工具[5]，Schneider和Ingram根據(jù)對政策執(zhí)行者行為的假定將其劃分為權(quán)威型、激勵型、能力型、勸誡型和學(xué)習(xí)型五種政策工具[6]。Schneider和Ingram對政策工具分類框架的優(yōu)勢在于依據(jù)政策制定者對政策執(zhí)行者行為的假設(shè)，可以通過分析這些假設(shè)是否符合事實來預(yù)測政策工具的使用效果與長期影響[7]，因此本文選擇這一政策工具分類作為分析框架。同時，考慮到職業(yè)教育內(nèi)在屬性和發(fā)展邏輯，將職業(yè)教育發(fā)展的具體要素也納入分析框架[8]，構(gòu)成“政策工具·要素鏈”的二維分析框架。

（一）橫向維度

本研究將Schneider和Ingram的政策工具分類框架作為橫向維度，包括權(quán)威型工具、激勵型工具、能力型工具、符號勸誡型工具、學(xué)習(xí)型工具。其中，權(quán)威型工具是指規(guī)范政策執(zhí)行者行為的強制性規(guī)則或條款，具體表現(xiàn)形式有制度建設(shè)、目標標準、行政命令；激勵型工具是通過正向回報的方式來引導(dǎo)政策執(zhí)行者的行為，包括物質(zhì)激勵、績效刺激、獎學(xué)金項目、經(jīng)費傾斜、薪酬激勵等作用手段；能力型工具是指提供信息、培訓(xùn)、教育和資源使個人、團體或機構(gòu)能夠作出決定或開展活動[9]，主要手段有改善條件、質(zhì)量提高、能力培養(yǎng)、課堂增效；符號勸誡型工具是指政策制定者通過圖像、符號和標簽等形式使其與執(zhí)行者的價值觀和理念一致，從而促使執(zhí)行者采取行動，通常包括觀念更新、政策傾斜、營造氛圍、表彰獎勵等形式；學(xué)習(xí)型工具是指目標人群在采取解決問題的行動是未知或不確定的基礎(chǔ)上通過學(xué)習(xí)獲得知識和經(jīng)驗，從而具備一定的判斷力，主要形式有境外培訓(xùn)。

（二）縱向維度

職業(yè)教育作為一種類型教育，有其特殊的制度邏輯和構(gòu)成要素，將政策要素引入分析維度能夠充分考慮職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的屬性特征，故將要素鏈作為縱向維度。結(jié)合《意見》的具體內(nèi)容，將職業(yè)教育要素鏈劃分為育人理念、體制機制、辦學(xué)水平、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)、產(chǎn)教融合、質(zhì)量保證七個層面。其中，育人理念對職業(yè)教育發(fā)展發(fā)揮價值引領(lǐng)、增強吸引力的作用；體制機制則具有根基性、框架性性用，目的是激活多元辦學(xué)主體，實現(xiàn)資源共享、共同育人、高質(zhì)量發(fā)展；辦學(xué)水平是衡量和彰顯職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量、層次與實力的外顯性因素；師資建設(shè)是推動學(xué)院專業(yè)建設(shè)、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和提高社會服務(wù)能力的重要環(huán)節(jié)；人才培養(yǎng)是職業(yè)教育的核心內(nèi)容和首要功能；產(chǎn)教融合是突顯類型教育、增強職業(yè)教育適應(yīng)性的關(guān)鍵舉措；質(zhì)量保證是“生命線”，以“高質(zhì)量發(fā)展”為主線，建立健全職業(yè)教育質(zhì)量保證體系，完善考核評價體系，堅持成果導(dǎo)向，助力職業(yè)教育高質(zhì)量建設(shè)。七個方面相互影響、相互關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成了職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的要素鏈。

（三）分析框架

根據(jù)上述框架，本研究構(gòu)建出剖析職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的“政策工具·要素鏈”分析框架，如圖1所示，以此洞悉職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策工具配置和要素構(gòu)成。

圖1 “政策工具·要素鏈”二維框架

四、數(shù)據(jù)分析

（一）X軸：政策工具維度分析

參照二維分析框架對政策文本進行編碼歸類與數(shù)據(jù)統(tǒng)計，形成政策工具配置情況表。如表2所示，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策工具配置齊全，政策工具作用形式多種多樣，但使用頻次差異較大。

表2 職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策工具語句頻次分布

1.權(quán)威型工具占據(jù)“半壁江山”，內(nèi)部作用形式差異較大

權(quán)威型工具在政策文本中的頻次最高，共54個參考點，占54.54%，表明國家推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展以權(quán)威型工具為主，政府尚未從直接管制轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，這與學(xué)界關(guān)于“雙師型”教師、本科職業(yè)教育等相關(guān)領(lǐng)域的研究結(jié)論具有相同之處。究其原因在于，權(quán)威型政策工具有助于快速達成政策制定者的利益訴求。但值得關(guān)注的是，此類強制性命令顯然容易抑制政策執(zhí)行者的主動性和積極性，偏離政策制定初衷。

從權(quán)威型工具的作用方式來看，三種形式的使用頻次差異較大：制度建設(shè)（23.23%）＞行政命令（19.19%）＞目標標準（12.12%）。首先，制度建設(shè)的使用頻次最高，反映出政策制定者傾向于通過制度建設(shè)完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系，以此提升政策的執(zhí)行力，促進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，主要體現(xiàn)為職業(yè)本科教育、技能型社會職業(yè)教育體系、終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度和在崗繼續(xù)教育制度、職業(yè)技能等級證書制度等。其次，行政命令使用頻次僅次于制度建設(shè)，行政命令具有強制性，即執(zhí)行者需按照制定者的意愿進行“作為”或“不作為”的明示，一類是執(zhí)行者必須作為的命令，如“保持職業(yè)教育辦學(xué)方向不變、培養(yǎng)模式不變、特色發(fā)展不變”，另一類是執(zhí)行者履行不作為的命令，如“嚴禁向?qū)W生違規(guī)收取實習(xí)實訓(xùn)費用”。相比而言，目標標準所占比例較低，涉及語句12條，占比12.12%，僅為制度建設(shè)所占比例的一半，目標標準是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的具體化要求，具有可衡量性，該作用形式使用較少，不利于政策的執(zhí)行和考核。

2.勸誡型工具使用恰當(dāng)，內(nèi)部比例失調(diào)

勸誡型工具主要通過價值引領(lǐng)來影響政策目標群體的觀念或行為，使其與政策導(dǎo)向一致。《意見》中勸誡型工具使用數(shù)量24條，所占比例為24.24%。從整體上看，使用比例恰當(dāng)，能夠為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展激活政策宣傳效應(yīng)。職業(yè)教育是跨界的教育，學(xué)校基于人才培養(yǎng)或?qū)I(yè)群結(jié)構(gòu)發(fā)展所需并結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)或崗位群發(fā)展所需的結(jié)構(gòu)性資源，組建由政、校、行、企組成的專門性組織，形成集聚優(yōu)勢。換言之，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展需要各利益主體打造命運共同體，使供需兩側(cè)同頻共振，產(chǎn)生最大效應(yīng)。為激活主體活力，《意見》采用政策傾斜、觀念更新、營造氛圍、表彰獎勵的手段，營造良好氛圍，協(xié)助教育主體更好地把握國家政策，促進職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能。

勸誡型工具的四種作用形式使用頻次有明顯差異，所占比例排序分別是政策傾斜（19.19%）、觀念更新（2.02%）、營造氛圍（2.02%）、表彰獎勵（1.01%）。分析發(fā)現(xiàn)，政策傾斜使用比例過高，多以“鼓勵”“支持”為主，也充分顯示出政、校、行、企的關(guān)鍵地位，體現(xiàn)在“支持行業(yè)企業(yè)開展技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)”“鼓勵各類企業(yè)依法參與舉辦職業(yè)教育”“鼓勵金融機構(gòu)依法依規(guī)為校企合作提供相關(guān)信貸和融資支持”等。但是，觀念更新和營造氛圍各出現(xiàn)2條、表彰獎勵使用1條，這容易使目標群體產(chǎn)生疑惑，因此進一步細化作用形式并形成合理搭配，將成為勸誡型工具改革的重點內(nèi)容。

3.能力型、激勵型、學(xué)習(xí)型工具使用不足

能力型、激勵型和學(xué)習(xí)型工具使用頻次欠缺，分別占比13.13%、7.07%和1.01%。這三種政策工具相比權(quán)威型工具，具有成本低、見效慢的特點，因此運用實施相對不足。但是，在教育管辦評分離背景下，實現(xiàn)職業(yè)教育的善治，政府需要充分放權(quán)，從職業(yè)教育的主導(dǎo)者演變?yōu)槁殬I(yè)教育改革與發(fā)展的推動者[10]。職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展對學(xué)校均衡發(fā)展、校企深度融合、教育評價機制構(gòu)建都提出了嚴峻挑戰(zhàn)，將會對這三種政策工具未來內(nèi)容的變革提出要求。

能力型政策工具是政府通過系列措施改善政策執(zhí)行者能力水平的工具，對提高辦學(xué)主體能力、形成強有力的教育合力、引領(lǐng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵作用。一方面，統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，能力型工具涉及13條政策語句，占比僅為13.13%。從文本內(nèi)容來看，能力培訓(xùn)是最重要的作用形式，例如《意見》規(guī)定，“培養(yǎng)掌握技能的興趣愛好和職業(yè)生涯規(guī)劃的意識能力”。另一方面，辦學(xué)條件、質(zhì)量提高、課堂增效等作用形式占比極低，難以滿足職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的需要，容易衍生出利益主體參與動力不足、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題。因此，需要更加精細合理設(shè)計能力型工具，形成完善的職業(yè)教育行動指南，為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供循證依據(jù)。

激勵型政策工具是通過提供有形的物質(zhì)獎勵以促使目標群體遵從政策的有效工具。統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)：第一，激勵型措施運用欠缺，僅有7條語句，占比7.07%，尚未形成完整的激勵機制，難以形成“激勵相容”效應(yīng)。例如《意見》提出“職業(yè)學(xué)校通過校企合作、技術(shù)服務(wù)、社會培訓(xùn)、自辦企業(yè)等所得收入，可按一定比例作為績效工資來源”。這些激勵措施呈現(xiàn)出零散化、碎片化等特征，難以形成完善的激勵機制。第二，激勵型措施多以物質(zhì)激勵、績效刺激、獎學(xué)金項目、經(jīng)費傾斜、薪酬激勵等形式呈現(xiàn)，在政策中表述模糊、缺乏量化指標，增加了執(zhí)行難度，如“優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，新增教育經(jīng)費向職業(yè)教育傾斜”。職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展離不開經(jīng)費支持，但是教育經(jīng)費如何向職業(yè)教育傾斜、傾斜力度多大，《意見》尚未明確，這種“軟激勵”不利于職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展[11]。

學(xué)習(xí)型政策工具使用頻次較少，占1.01%。一方面，職業(yè)教育的主體具有多樣性和龐大性，在技術(shù)變革加快、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的時代背景下，目標群體的能力難以滿足職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的需求，需要借助國家的培訓(xùn)計劃（省培、國培、境外訪學(xué)）提升教育主體的政策宏觀認識和實踐能力；另一方面，學(xué)習(xí)型政策工具的作用形式單一，教育目標群體具有特殊性，制定教育政策應(yīng)考慮不同群體的差異性，針對不同的目標，制定與之相適切的措施，以激發(fā)目標的內(nèi)生動力，使之參與到職業(yè)教育辦學(xué)中去。

（二）Y軸：政策要素維度分析

由表3可知，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的縱向維度涵蓋育人理念、體制機制、人才培養(yǎng)、產(chǎn)教融合、辦學(xué)水平、師資建設(shè)、質(zhì)量保證七個層面。整體而言，關(guān)于人才培養(yǎng)的語句最多，共34條，占政策條目的30.91%，一定程度上折射出職業(yè)教育發(fā)展的工作聚焦點。其次，體制機制、產(chǎn)教融合分別占27.27%、19.09%，體制機制是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的制度性條件，也是盤活各種資源和力量的前提基礎(chǔ)，故而占比較高，而產(chǎn)教融合是提高職業(yè)教育辦學(xué)實力和質(zhì)量的重大舉措[12]。辦學(xué)水平是彰顯職業(yè)教育辦學(xué)能力的重要指標，涉及樣本13條，占比11.81%。綜上所述，在職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展過程中，政府更加關(guān)注人才培養(yǎng)、體制機制完善、產(chǎn)教融合共同體的構(gòu)建和辦學(xué)水平改善，卻較少關(guān)注育人理念、師資隊伍建設(shè)和質(zhì)量保證等方面。育人理念是增強學(xué)生獲得感和職業(yè)教育吸引力、親和力的實現(xiàn)手段。師資建設(shè)是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，是職業(yè)教育改革發(fā)展的關(guān)鍵[13]。質(zhì)量保證是生命線，是激發(fā)辦學(xué)主體內(nèi)生動力的重要環(huán)節(jié)。這三者也是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展中不可或缺的要素，構(gòu)建要素齊全、重點突出的要素鏈，是政府未來改革的重點方向。

表3 職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策要素語句頻次分布

（三）X軸與Y軸的交叉分析

首先，人才培養(yǎng)使用的政策文本有30條，占比最高。其中權(quán)威型工具13條，激勵型工具1條，能力型工具5條，勸誡型工具9條，學(xué)習(xí)型工具1條。由此可見，針對人才培養(yǎng)，權(quán)威型工具和勸誡型工具是主要載體。高職院校的核心和本質(zhì)職能是人才培養(yǎng)，然而人才培養(yǎng)是一個復(fù)雜的過程，包括人才培養(yǎng)的理念、模式、資源建設(shè)、保障等內(nèi)容，需借助政策工具解決重點領(lǐng)域的問題。

其次，體制機制使用的政策文本有29條，占比僅次于人才培養(yǎng)。其中權(quán)威型工具20條，激勵型工具2條，能力型工具3條，勸誡型工具4條。由此可見，權(quán)威型工具使用位居首位，是建立健全體制機制所運用的主要工具，這與體制機制自身性質(zhì)密切相關(guān)。體制機制作為政策執(zhí)行者所遵循的系列規(guī)章制度，必須依靠行政威懾力內(nèi)化于心，使執(zhí)行者遵守和執(zhí)行。與此同時，考慮到目標群體的差異性，借助激勵型、能力型、符號型政策工具傾向特殊群體，激勵目標群體明確自身定位，找準職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的站位。

第三，產(chǎn)教融合使用的政策工具有18項，其中權(quán)威型工具9項，勸誡型工具6項，激勵型工具3項。堅持產(chǎn)教融合，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的著力點。產(chǎn)教融合過程中涉及政府、院校、行業(yè)企業(yè)等多個利益相關(guān)者，在精準制定策略之前應(yīng)思考如何凝聚教育合力、從哪些方面著手實施等問題[14]，這些問題的解決離不開制度規(guī)范、物質(zhì)激勵、政策傾斜等舉措。

第四，辦學(xué)水平使用的政策工具有12項，其中權(quán)威型工具5項，能力型工具4項，勸誡型工具3項。近年來，在國家政策的大力扶持下，職業(yè)院校辦學(xué)條件在總量和生均層面均得到改善，資源投入、經(jīng)費保障等方面發(fā)展勢頭良好，但同時也面臨著辦學(xué)空間有限、區(qū)域投入不平衡、教師結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化等挑戰(zhàn)。此外，實施辦學(xué)條件達標工程列入教育部2022年工作要點。因此，政府可以依靠權(quán)威型工具、能力型工具和勸誡型工具，借助政策制定、改善條件、政策紅利等舉措來提高職業(yè)教育的質(zhì)量。

第五，質(zhì)量保證、師資建設(shè)和育人理念使用的政策工具較少，分別為6項、5項和1項。三者之間彼此嵌套、共同作用，共同構(gòu)成職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的要素鏈。因此，在職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展過程中，政府應(yīng)進一步提高質(zhì)量保證、師資建設(shè)和育人理念的關(guān)注程度。

表4 職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的二維交叉分析

總體來看，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展七個維度的政策工具使用情況存在一定程度的失衡，人才培養(yǎng)層面的政策工具使用頻率過高，質(zhì)量保證、師資建設(shè)和育人理念層面的政策工具運用比例過低。因此，應(yīng)設(shè)計政策工具和政策要素的合理搭配，從而實現(xiàn)政策效益最大化。

五、職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具的配置偏差

選取《意見》作為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展研究文本，通過分析發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具配置存在“角色固著”“結(jié)構(gòu)失穩(wěn)”和“靶向偏離”等偏差。

（一）政策工具配置存在“角色固著”效應(yīng)

長期以來，國家對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具分配具有明顯的角色固著效應(yīng)。一方面，在制定職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策要求時，政府通常根據(jù)特定的功能和類型來區(qū)分目標群體的角色，并根據(jù)角色的行為規(guī)范引導(dǎo)目標群體。因此，各目標群體在政府政策的引導(dǎo)下不斷強化單一的角色，從而在角色認知和實踐中出現(xiàn)不同的角色固著現(xiàn)象。另一方面，在教育管辦評分離背景下，政府應(yīng)以建設(shè)服務(wù)型政府為基準，逐步實現(xiàn)政府角色向“激勵者”“保障者”和“推動者”轉(zhuǎn)型。但是，受行為的“惰性”影響，政府往往因不能自覺地研判、評價職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展情境而難以勝任新的角色，進而對角色的認知出現(xiàn)偏差，直接影響其角色實踐[15]。

（二）政策工具分配“結(jié)構(gòu)失穩(wěn)”明顯

研究結(jié)果表明，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展分配在政策工具和要素鏈存在不同程度的結(jié)構(gòu)失穩(wěn)現(xiàn)象。第一，從政策工具維度來看，權(quán)威型政策工具占比最高，其次是勸說型政策工具，能力型、激勵型和學(xué)習(xí)型政策工具使用欠缺。第二，從要素鏈維度來看，體制機制、人才培養(yǎng)、產(chǎn)教融合和辦學(xué)水平是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展關(guān)注的重點，質(zhì)量保證、師資建設(shè)和育人理念成為政策工具配置的“短板”。職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展是多種政策工具作用的結(jié)果，政策工具配置恰當(dāng)，形成向心力，能夠推動職業(yè)教育穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。反之，政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，各種力量作用不平衡，將阻礙職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)。

（三）政策注意力分配出現(xiàn)“靶向偏離”

首先，在教育差序格局下的競爭社會中，這種政策工具配置容易導(dǎo)致多元力量的失衡，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的指向易走向“靶向偏離”，資源分配、支配易被“雙高計劃”學(xué)校俘獲，導(dǎo)致院校之間出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，缺乏話語權(quán)的普通高職院校易被進一步邊緣化，政策效用易遭受消解，不利于政策的有效實施。其次，政策中的激勵型措施表述模糊，缺乏量化指標和執(zhí)行標準，這種“軟激勵”不利于職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。最后，政策工具配置呈現(xiàn)碎片化、零散化等特征，缺乏相互嵌套、相互支持的激勵系統(tǒng)[16]，難以形成“激勵相容”效應(yīng)，進一步增大了政策執(zhí)行的難度。

六、職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具配置的優(yōu)化

面對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具配置分配存在的問題，應(yīng)緊緊圍繞政策工具和要素鏈兩個維度，從角色重構(gòu)、分配均衡、質(zhì)量保障三個層面加快職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的進程。

（一）角色重構(gòu)：由職業(yè)教育“主導(dǎo)者”向“引導(dǎo)者”“促進者”轉(zhuǎn)變

在政府主導(dǎo)的職業(yè)學(xué)校辦學(xué)模式下，長期受“角色固著”的束縛，政府始終掌握政策的話語權(quán)，使得企業(yè)無法真正參與到職業(yè)教育發(fā)展過程中去，盡管國家出臺了一大批相關(guān)的法律法規(guī)，但是實際效果并不顯著。因此，建議從以下兩方面改善政策工具分配思路：一方面，由職業(yè)教育“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)者”，降低對學(xué)校辦學(xué)的控制權(quán)，引導(dǎo)學(xué)校適應(yīng)以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局；另一方面，在轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)教育“引導(dǎo)者”的同時，也要成為職業(yè)教育的“促進者”。以教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈為基本結(jié)構(gòu)要素，從利益相關(guān)者關(guān)注點出發(fā)，使供需諸要素關(guān)系融合匹配，促進教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈有機銜接，形成教育效應(yīng)、生產(chǎn)效應(yīng)和社會效應(yīng)最大化的效益綜合體，打造統(tǒng)籌協(xié)同、優(yōu)勢互補、和諧共贏的生態(tài)系統(tǒng)。

（二）分配均衡：形成強有力的政策工具“組合拳”

政策工具是政策制定者實現(xiàn)政策目標所采取的途徑，政策體系的健全與政策工具的運用狀況、政策要素的結(jié)構(gòu)化程度以及二者的協(xié)同狀況緊密關(guān)聯(lián)。根據(jù)當(dāng)前我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策工具配置偏差，結(jié)合其失衡現(xiàn)象，對其優(yōu)化、完善和改進，形成強有力的政策工具“組合拳”。

第一，從政策工具看，權(quán)威型工具占據(jù)政策工具的“半壁江山”，能力型、激勵型和學(xué)習(xí)型工具使用不足。建議從以下兩方面著手：第一，瞄準目標群體，降低權(quán)威型工具的使用頻次，為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展進行靶向施策。但該政策工具使用過度，會催生教育主體的不滿，不利于激發(fā)辦學(xué)主體的內(nèi)生動力和政策工具效力發(fā)揮。第二，合理搭配能力型、激勵型和學(xué)習(xí)型工具，形成“激勵相容”效應(yīng)。從能力型工具來看，提升職業(yè)教育質(zhì)量的主要措施是“搭平臺、提能力”，即通過搭建校企合作平臺、能力提升培訓(xùn)平臺，為職業(yè)教育發(fā)展增值賦能；構(gòu)建職業(yè)教育質(zhì)量全方位提升系統(tǒng)，實現(xiàn)職業(yè)教育制度的整體建設(shè)。從激勵型工具角度看，應(yīng)兼顧目標群體的“經(jīng)濟人”和“社會人”雙重身份，采用物質(zhì)化獎勵或非貨幣化獎勵等形式，著眼于職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，使激勵型工具成為促進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的有效手段。從學(xué)習(xí)型工具來看，通過培訓(xùn)、實訓(xùn)、研修、研究探索等綜合措施提升政策目標群體的理解力和判斷力。綜上，為實現(xiàn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，在權(quán)威型工具的引領(lǐng)下，應(yīng)輔以能力型工具改善教育主體的辦學(xué)條件，輔以激勵型工具激發(fā)目標群體的積極性，并輔以學(xué)習(xí)型工具增強參與者的內(nèi)生性理解。

第二，從要素鏈看，質(zhì)量保證、師資建設(shè)和育人理念是政策工具配置的“短板”。首先，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，落實立德樹人根本任務(wù)，增強職業(yè)教育吸引力和社會影響力。其次，以“三教改革”為抓手，培養(yǎng)一批理論實踐能力并重、厚德強技的“新素養(yǎng)教師”，與此同時，實施職業(yè)院校辦學(xué)條件達標工程，將“雙師型“教師和生師比作為政策要素的密切關(guān)注點。再次，內(nèi)外互動、多措并舉，建立健全職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量保障體系，提升辦學(xué)質(zhì)量。

第三，從政策工具和要素鏈的耦合看，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展是政策工具和要素鏈相互作用的結(jié)果。因此，制定職業(yè)教育政策應(yīng)考慮政策工具的使用范疇和政策要素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。例如，人才培養(yǎng)是一個長期、復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，應(yīng)堅持五種政策工具并舉。體制機制改革應(yīng)以權(quán)威型政策工具為主，激勵型、能力型、勸誡型工具為輔。因此，考慮教育本身的內(nèi)在屬性和實際情況，必須有計劃、合理地確定政策工具類型，形成強有力的政策工具“組合拳”，共同實現(xiàn)我國“職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”的宏偉目標。

（三）質(zhì)量保障：內(nèi)外并舉，共筑職業(yè)教育的“調(diào)節(jié)器”

緊盯產(chǎn)業(yè)高端、緊盯技術(shù)前沿，及時關(guān)注職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的步伐，內(nèi)外并舉，共同打造職業(yè)教育質(zhì)量保證體。一方面，政府應(yīng)建立健全質(zhì)量評審評估機制，宜采用能力型工具、激勵型工具和勸誡型工具，弱化權(quán)威型工具的使用，對高職教育發(fā)展開展診斷評估，根據(jù)群體目標的特異性分類評價，運用客觀公正的質(zhì)量尺子去審核其質(zhì)量目標的達成度；另一方面，建立健全高職教育高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)部治理體系，按照“政府政策引導(dǎo)、學(xué)校主要主體、企業(yè)重要主體、行業(yè)參與支持”的實施體制，基于質(zhì)量導(dǎo)向構(gòu)建內(nèi)部質(zhì)量保障體系，促進職業(yè)教育高質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。