我國的立法體制和立法程序

問題一：我國立法體制經(jīng)歷了哪些發(fā)展變化？

立法是通過法定程序將黨的主張和人民意志法律化、制度化的重要政治活動。根據(jù)憲法和立法法，全國人大及其常委會行使國家立法權，制定、修改、解釋和廢止法律。

立法體制的核心內容是立法權限的劃分。包括兩個方面：一是哪些國家機關具有什么性質、多大范圍的立法權限;二是享有立法權限的各國家機關所制定的法律、法規(guī)之間是一種什么樣的相互關系。

我國的立法體制經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展和完善的過程。1954年憲法規(guī)定，“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”，負責“修改憲法”和“制定法律”;全國人大常委會負責“解釋法律”和“制定法令”。可見當時我國立法權相對來說是比較集中的，主要由全國人大來行使。由于全國人大每年只開一次會，會期又很短，顯然無法適應繁重的立法任務。為此，1955年7月，一屆全國人大二次會議“授權常務委員會依照憲法的精神、根據(jù)實際的需要，適時地制定部分性質的法律，即單行法規(guī)”。1959年二屆全國人大一次會議又進一步確定：“為了適應社會主義改造和社會主義建設事業(yè)發(fā)展的需要，大會授權常務委員會，在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定?！?979年地方組織法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權限。1982年憲法明確賦予全國人大常委會立法權，并賦予國務院行政法規(guī)制定權。1986年修改地方組織法，賦予省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市享有地方立法權。2000年通過的立法法是我國立法制度發(fā)展的里程碑，對我國的立法體制作了全面規(guī)定和進一步完善，同時賦予經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以較大的市地方立法權。2015年修改立法法，將享有地方立法權的城市由49個較大的市擴大到所有設區(qū)的市，并對地方立法權限范圍作出明確規(guī)定。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案增加設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，以根本法的形式確認了設區(qū)的市地方立法權。

問題二：我國現(xiàn)行立法體制分哪些層次？

根據(jù)憲法“遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，立法法確立了我國統(tǒng)一的、分層次的立法體制，具體是：

1.全國人大及其常委會行使國家立法權。根據(jù)憲法，全國人民代表大會負責修改憲法。修憲權是最高的立法權，只能由全國人民代表大會行使;全國人大還行使制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律的職權。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律;在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

關于全國人大及其常委會的專屬立法權，根據(jù)憲法規(guī)定和多年立法實踐，立法法第八條規(guī)定了十一個方面的只能制定法律事項，涉及國家主權、基本政治制度、經(jīng)濟制度、公民的基本權利義務等方面。

2.國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。

3.地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)。一是，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。二是，設區(qū)的市、自治州的人大及其常委會根據(jù)本市、州的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準后施行。2015年修改立法法，賦予所有設區(qū)的市地方立法權，該立法權主體擴大到289個;30個自治州以及廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市4個不設區(qū)的地級市也享有地方立法權。

4.自治區(qū)、自治州、自治縣的人大有權依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例并經(jīng)批準生效。自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通。目前，全國155個民族自治地方共制定了130多件自治條例、700多件單行條例、60多件變通和補充規(guī)定。

5.經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權決定，可以制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內實施。全國人大及其常委會于1988年至1996年分別通過了對海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的授權決定。

6.國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)制定規(guī)章。2015年修改立法法，對規(guī)章的權限作了進一步規(guī)范：沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。

7.立法法還對軍事法規(guī)、軍事規(guī)章作了規(guī)定。

問題三：我國的立法程序要經(jīng)過哪幾個階段？

根據(jù)立法法和有關法律的規(guī)定，全國人大及其常委會制定法律的程序，包括以下四個階段。

1.法律案的提出

（1）有權向全國人大提出法律案的主體有：全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，以及一個代表團或者30名以上代表聯(lián)名。立法法規(guī)定，向全國人大提出的法律案，在全國人大閉會期間，可以先向全國人大常委會提出，經(jīng)常委會會議審議后，決定提請全國人大審議。近年來，慈善法、民法總則、監(jiān)察法都經(jīng)常委會兩次或者兩次以上審議后，提請大會審議通過。

（2）有權向全國人大常委會提出法律案的主體有：委員長會議、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，以及常委會組成人員十人以上聯(lián)名。國家監(jiān)察委員會成立后，應當考慮作為有權提出法律案等議案的主體。

2.法律案的審議

全國人大及其常委會審議法律案的過程是充分發(fā)揚民主、集思廣益和凝聚共識的過程。

（1）全國人民代表大會審議法律案的程序。一是在會議舉行前一個月將法律草案發(fā)給代表;二是在大會全體會議上聽取提案人作關于法律草案的說明;三是各代表團全體會議或小組會議對法律草案進行審議;四是憲法和法律委員會（即現(xiàn)行立法法所說的“法律委員會”，下同）根據(jù)各代表團的審議意見，對法律案進行統(tǒng)一審議。

（2）全國人大常委會審議法律案的基本程序。一是在常委會會議舉行的7日前將法律草案發(fā)給常委會組成人員;二是在常委會全體會議上聽取提案人作關于法律草案的說明;三是常委會分組會議對法律草案進行審議，在此基礎上，必要時可以召開聯(lián)組會議進行審議;四是有關專門委員會對法律草案進行審議，提出審議意見，然后由憲法和法律委員會統(tǒng)一審議。

全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則和立法法規(guī)定了統(tǒng)一審議法律案的制度。由憲法和法律委員會根據(jù)常委會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和其他各方面的意見，進行統(tǒng)一審議后，向常委會提出修改情況的匯報或者審議結果的報告，并提出法律草案修改稿。有關的專門委員會的審議意見印發(fā)常委會會議。在法律案的審議過程中，法制工作委員會根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對法律草案進行修改，提出法律草案的修改建議稿，提交憲法和法律委員會統(tǒng)一審議。實踐證明，這個制度既有利于對法律案所涉及的專業(yè)問題進行深入研究，也有利于統(tǒng)一立法技術規(guī)范，統(tǒng)一協(xié)調解決重點難點問題，維護法制的統(tǒng)一。

立法法規(guī)定了對法律草案的“三審制”。列入常委會會議議程的法律案，一般應當經(jīng)三次常委會會議審議后再交付表決。根據(jù)立法法的規(guī)定和實踐中的做法，對屬于調整事項較為單一或者部分修改的法律案，如果各方面意見比較一致的，也可以經(jīng)一次會議審議后即交付表決，關于法律問題的決定和“打包修改”的法律案等通常都是一審通過，有的可以經(jīng)兩次會議審議后交付表決。如果法律案經(jīng)常委會三次會議審議后，仍有重大問題需要進一步研究的，可以暫不付表決，交憲法和法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。

3.法律案的表決

列入全國人大會議審議的法律案，由全體代表的過半數(shù)通過。憲法的修改，由全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。列入全國人大常委會審議的法律案，由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。

4.法律的公布

法律的公布是立法的最后一道程序。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國主席根據(jù)全國人大和全國人大常委會的決定，公布法律，簽署公布法律的主席令，載明該法律的制定機關、通過和施行日期。

（作者：李飛，十三屆全國人大常委會委員、全國人大憲法和法律委員會主任委員。本文摘自李飛講稿：《立法法與全國人大常委會的立法工作》。）