劉俏

在疫情不斷反復(fù)以及俄烏戰(zhàn)爭、國際供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈巨大變化的一系列挑戰(zhàn)下，增量的經(jīng)濟(jì)政策該如何出臺？在討論增量經(jīng)濟(jì)政策的時候，必須把它置身在整個中國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展底層邏輯之下。

首先梳理中國經(jīng)濟(jì)的底層邏輯。在此基礎(chǔ)上，討論目前我們要真正穩(wěn)增長、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，需要的積極的宏觀政策，特別是財政政策更重要。政策空間有多大，以及相對應(yīng)的風(fēng)險該如何防范。最后就積極的財政政策提出幾個具體的、創(chuàng)新性的舉措。

由產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、上下游形成的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，在過去的40年里變得越來越復(fù)雜。在這過程中，我國經(jīng)濟(jì)涌現(xiàn)出大量重要的節(jié)點行業(yè)，以及把這些行業(yè)維系起來的大量市場主體。這充分體現(xiàn)了在過去的40年，中國經(jīng)濟(jì)成功的一個重要的特點，就是市場與政府的緊密結(jié)合。

市場的無形之手和政府的支持之手或有形之手，在過去40年起到了一個非常了不起的搭配作用。政府通過5年規(guī)劃，通過產(chǎn)業(yè)政策，通過舉國體制等等做法，聚焦推動國民經(jīng)濟(jì)增長的節(jié)點行業(yè)，這些節(jié)點行業(yè)推動技術(shù)變革和大量投資，形成溢出效應(yīng)，帶動了大量市場主體的出現(xiàn)。這個過程中大量的投資、市場主體資源通過市場機(jī)制配置，形成了非常有活力的中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。梳理過去40年發(fā)展時，最重要的一個成果就是1.54億個市場主體的出現(xiàn)，背后體現(xiàn)了在過去40年，有為政府+有效市場對中國經(jīng)濟(jì)起到的重大的推動作用。

通過大量投資這些節(jié)點行業(yè)、關(guān)鍵行業(yè)，推動了全要素生產(chǎn)率的巨大增長。我們的分析也顯示，在過去40年，中國的投資率（即固定資本形成總額和GDP之比）和TFP（全要素生產(chǎn)率）增長率之間有一個非常顯著的正相關(guān)關(guān)系，基本上投資率增長10個百分點，會帶動整個經(jīng)濟(jì)的全要素生產(chǎn)率增長1.18個百分點。

我們在改革開放這40多年時間的前30年推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中，有大量的資源配置到這些節(jié)點行業(yè)和重點領(lǐng)域，中國經(jīng)濟(jì)保持了非常高的、將近4%左右的全要素生產(chǎn)率增長。但是我們也看到，進(jìn)入本世紀(jì)的第二個十年之后，因為我們已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化進(jìn)程的尾聲，或者說已經(jīng)完成了工業(yè)化進(jìn)程，這種情況下整個中國經(jīng)濟(jì)增長的最重要的動能之一——全要素生產(chǎn)率的增長已經(jīng)開始下降，目前已經(jīng)降到2%左右。

所以在考慮中國經(jīng)濟(jì)未來增長的時候，這是我們需要思考的最宏大的背景。我國未來的經(jīng)濟(jì)增長，特別是高質(zhì)量的發(fā)展，還是需要靠全要素生產(chǎn)率來推動。但是我們的測算也顯示，現(xiàn)在我國的全要素生產(chǎn)率水平大概是美國的40%左右，到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，如果我國的全要素生產(chǎn)率水平達(dá)到美國的65%，就需要我們在未來的十幾年時間里保持全要素生產(chǎn)率2.5%到3%的年增速。因為工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)結(jié)束了，這對我們來說是一個非常大的挑戰(zhàn)。

工業(yè)化進(jìn)程結(jié)束之后，一個國家要繼續(xù)保持高速的全要素生產(chǎn)率增長就變得比較困難。因此在我們討論中國經(jīng)濟(jì)的長期挑戰(zhàn)，或者說思考如何解決中國經(jīng)濟(jì)長期問題的時候，怎么去保持全要素生產(chǎn)率的增速，就變成我們最需要回答的問題。

最近一段時間政策界，包括我們在討論中國經(jīng)濟(jì)未來增長的來源的時候，對這個問題有許多分析。對中國而言，我們有可能創(chuàng)造人類歷史上的一個經(jīng)濟(jì)奇跡，即一個國家在完成工業(yè)化進(jìn)程之后，仍然可能保持比較高的全要素生產(chǎn)率的增長。這背后最大的推動在于在我們整個經(jīng)濟(jì)生活中還有五大動能，而這五大動能很有可能會構(gòu)成未來全要素生產(chǎn)率（TFP）增速的最重要的來源。這五大動能包括數(shù)字化轉(zhuǎn)型，也就是再工業(yè)化。因為我們雖然完成了工業(yè)化進(jìn)程，但是可以通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行再工業(yè)化，這個過程本身會帶來全要素生產(chǎn)率的巨大提升。同時圍繞著再工業(yè)化的基建，即新基建，通過大量投資于焦點行業(yè)、節(jié)點行業(yè)，也能帶來全要素生產(chǎn)率巨幅提升的空間。同時我們?nèi)匀挥腥澜缱畲蟮闹圃鞓I(yè)，大國工業(yè)在未來能夠在經(jīng)濟(jì)中保持一個比較高的占比。制造業(yè)不斷的高端化發(fā)展，也能帶來全要素生產(chǎn)率提升的空間。全要素生產(chǎn)率增長的來源包括技術(shù)、生產(chǎn)方式和激勵機(jī)制變革帶來的可能性。因此更徹底的改革和更高水平的開放，將會巨幅提升我國資源配置的效率，為未來保持全要素生產(chǎn)率增速帶來可能。最后一點，也是大家經(jīng)常談到的，是碳中和進(jìn)程。這不僅是單純的能源革命，更是一個比能源革命要更深刻、更徹底的經(jīng)濟(jì)社會的系統(tǒng)變革。

這些因素合在一起，每一個因素、每一個動能，和它們對應(yīng)的大量的投資是未來我們應(yīng)聚焦的方向。在討論中國經(jīng)濟(jì)如何穩(wěn)增長、如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展時，需要我們思考這個問題。我們怎么能夠通過積極的政策，特別是積極的財政政策，聚焦這些節(jié)點領(lǐng)域、解決節(jié)點問題，從而實現(xiàn)比較高速的全要素生產(chǎn)率增長。這是討論增量政策，或者長期結(jié)構(gòu)性改革時，最重要的一個底層邏輯，也是最宏大的一個趨勢背景。

未來我們用什么樣的政策、應(yīng)該投資什么樣的節(jié)點領(lǐng)域、結(jié)合短期情況應(yīng)該怎么去恢復(fù)1.5億個市場主體的活力？在新基建領(lǐng)域怎么構(gòu)建5G、6G的網(wǎng)絡(luò)和地空天的通信網(wǎng)絡(luò)？怎么向高端制造業(yè)邁進(jìn)？怎么通過新型城市化、公共服務(wù)體系的進(jìn)一步投資實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕？此外，“雙碳”目標(biāo)下的生態(tài)文明建設(shè)以及技術(shù)研發(fā)，人力資本向教育方面的投資等等，都是我們在未來需要配置大量資源的一些節(jié)點領(lǐng)域，也是我們需要去解決的一些節(jié)點問題。這里面每一個環(huán)節(jié)都會帶來大量的投資。

這里用碳中和目標(biāo)舉例。國際可再生能源署的預(yù)測顯示，如果2050年全世界實現(xiàn)二氧化碳凈零排放量，全球范圍內(nèi)需要的投資規(guī)模是131萬億美元。中國占了全世界碳排放的30%，如果等比例分配投資，按照現(xiàn)在的匯率來計算，2050年為了實現(xiàn)碳中和，我國需要的投資規(guī)?？赡軙_(dá)到255萬億到270萬億人民幣的體量。其他機(jī)構(gòu)發(fā)布的預(yù)測報告也基本是百萬億量級的投資。這意味著我們進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，增長動能和增長模式的劇烈變革已經(jīng)開始。

這種背景下，經(jīng)濟(jì)政策的制定，特別是增量政策的出臺應(yīng)該怎么去做？我剛才特別強(qiáng)調(diào)了這個背景，我們現(xiàn)在需要大量的投資，高投資率也是過去40年中國經(jīng)濟(jì)能夠順利完成工業(yè)化的進(jìn)程、能夠保持超過9%的年均GDP增速的最重要的原因。

未來我們有大量的投資機(jī)會和大量的增長動能，需要通過投資去實現(xiàn)。這種情況下，積極的財政政策和貨幣政策就變成一個非常自然的選擇。但在制定政策的時候，在討論相關(guān)問題的時候，大家可能還有一個比較大的顧慮，就是實施更加積極的財政政策會帶來公共債務(wù)過快的增長，這背后對應(yīng)著金融風(fēng)險。特別是2008-2009年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，兩位已經(jīng)去世的經(jīng)濟(jì)學(xué)者，金德爾伯格（Charles K i n d l e b e r g e r）和明斯基（Hyman Minsky）的觀點又重新獲得學(xué)界高度的重視。金德爾伯格和明斯基認(rèn)為，當(dāng)一個經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)歷債務(wù)快速增長的過程中，極有可能會形成債務(wù)泡沫，一旦債務(wù)泡沫破滅就會帶來金融危機(jī)。所以在思考積極財政政策的時候，大家經(jīng)常會擔(dān)心，積極的財政政策將伴隨公共債務(wù)的過快增長，這會帶來系統(tǒng)性金融風(fēng)險的急劇上升。

我的思考是，在目前這個階段，特別是我國面臨百年之未有大變局這樣的大背景下，這個政策理解的框架可能帶來一些不必要的約束。我們討論合理的債務(wù)水平時，一般是用一個國家的GDP作為分母去測算這個國家的宏觀杠桿率，當(dāng)宏觀杠桿率比較高的時候，債務(wù)增長速度可能過快。但是我們在討論一個國家或一個經(jīng)濟(jì)體，在面臨巨大變革的時代，它的投資決策、融資決策，應(yīng)該錨定的是GDP，還是應(yīng)該考慮一個比GDP更廣義的，我們把它叫整體價值的概念？因為GDP難以衡量一個國家整體的經(jīng)濟(jì)實力，很難衡量一個國家動員資源的能力，或者滿足人民群眾對美好生活的需求的能力。而把GDP作為宏觀政策的錨，有可能會過高地估計宏觀杠桿率和金融危機(jī)爆發(fā)的可能性，也導(dǎo)致政策制定者在需要大量投資，需要更加積極的財政政策的時候，采取一些過于謹(jǐn)慎和保守的政策舉措，最終反而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)惡化，加大金融危機(jī)爆發(fā)的可能性。

這個觀點還需要通過實證分析去驗證。最近我們也做了一系列研究，比如我們分析了過去全球100多個國家，在過去30年間爆發(fā)的歷次金融危機(jī)。我們也分析了過去三年的情況，發(fā)現(xiàn)如果一個國家的債務(wù)急速上升，同時整個資本市場的資產(chǎn)價格也快速上升時，那么這些國家確實有 45%的可能性在未來的三年會爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。我想這個結(jié)論提供了一些證據(jù)，證明金德爾伯格和明斯基的觀點是有其合理性的。

但我們也發(fā)現(xiàn)明斯基觀點并不適用于所有的國家或者所有的經(jīng)濟(jì)體。尤其對那些政策空間比較大的國家，也就是整體價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的國家來說，即使它在過去三年內(nèi)債務(wù)和資產(chǎn)價格均快速上升，有泡沫出現(xiàn)，這些國家或經(jīng)濟(jì)體爆發(fā)金融危機(jī)的概率只有7%。我想這一結(jié)論為我們在政策制定方面提供了一些啟示，因為目前我相信我們都有這樣一種認(rèn)知，即我國的整體價值是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于GDP的，換句話講，我們有實施宏觀政策，特別是積極的宏觀政策的巨大的空間。

同時，我們現(xiàn)在面臨增長動能的轉(zhuǎn)換，并且處于工業(yè)文明與新型文明交替的時代。我們在諸多領(lǐng)域有大量的投資機(jī)會，同時還有1.5億個市場主體，這些市場主體一旦被全面激活之后，能夠充分發(fā)揮市場在資源配置中絕對性的作用。應(yīng)該說在目前所處的階段，甚至未來很長一段時間，我國都具備實施積極宏觀政策的巨大空間。當(dāng)投資率大于融資成本的時候，積極的宏觀政策，特別是積極的財政政策本身是可以延續(xù)的。我想經(jīng)濟(jì)學(xué)界通過模型推導(dǎo)已經(jīng)形成了這樣的判斷?，F(xiàn)在國債的融資成本大約位于3-4%之間，但是我們投資于整個實體經(jīng)濟(jì)帶來的投資回報，如果用GDP增長來衡量，今年的GDP增長目標(biāo)是5.5%，意味著投資于實體經(jīng)濟(jì)所帶來的收益是超過融資成本的。

這種背景下，適當(dāng)?shù)財U(kuò)大國債或者專項債的規(guī)模，推行積極的財政政策的空間是非常大的。到目前為止，考慮到公共債務(wù)，即加上國債、地方政府債以及隱形的或者或有的債務(wù)，我國的宏觀杠桿率的范圍大概在80%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國現(xiàn)在130%左右的水平。也就是說我國現(xiàn)在整個公共債務(wù)占到GDP的80%，如果我們要達(dá)到與美國相當(dāng)?shù)乃剑紤]到美國也是一個整體價值比較高的國家，相當(dāng)于我們還有40-50%的GDP的空間。

所以在這些背景下，我們面臨巨大的挑戰(zhàn)，我們需要大量的投資，還有很多節(jié)點問題需要去解決，同時我們投資的效率又高于融資成本。這種背景下，在實施宏觀的政策時，我們是否可以稍大幅度地提升宏觀杠桿率，采取更加積極主動的財政政策。

如果我們接受這個判斷，即我國具備實施積極的宏觀政策的空間，只要通過積極的政策帶來資金，最終通過1.5億個市場主體，以市場化的方式配置到急需投資的節(jié)點行業(yè)，去解決這些急需解決的節(jié)點問題，這個過程中的風(fēng)險應(yīng)該是相對可控的。

把這個判斷與我們目前所面臨的問題結(jié)合起來，可以給未來應(yīng)該采取什么樣的具體政策舉措提供一些思路。最基本的結(jié)論是，我們需要通過積極的財政政策，尤其在目前這個階段，以市場作為資源配置的決定性方式，聚焦未來中國生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點行業(yè)，解決我們新發(fā)展階段的節(jié)點問題。而這種積極的財政政策帶來的增長空間和價值附加，在短期內(nèi)有利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，能夠重新恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的活力。而在中長期，它也有利于極大地推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展，而且政策本身的價值還在會中長期更充分地釋放出來。

具體而言，我提出幾個比較具體的、可以在未來一段時間針對短期的政策建議。我想特別強(qiáng)調(diào)，這些建議的出發(fā)點是針對今年下半年，第三、四季度，我們?nèi)绾畏€(wěn)定增長、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、保持相對比較平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)增長、解決現(xiàn)在面臨的壓力非常大的就業(yè)問題，以及中小微企業(yè)的生存問題。但是這些政策本身的出發(fā)點是和中國經(jīng)濟(jì)演進(jìn)的底層邏輯緊密結(jié)合在一起的，也跟未來整個經(jīng)濟(jì)的動能轉(zhuǎn)換連在一起。

首先第一點，推行積極的財政政策，錢從什么地方來？我剛才提到，我們可以適當(dāng)?shù)?，甚至以更大的力度，增加長期國債或者專項債的發(fā)行。比如說我們是否可以發(fā)行30年或者40年期的長期國債？如果我們從基本面上看多中國長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，居民還有將近200萬億資金可用于投資，居民也對這樣高質(zhì)量的國債有很大的需求。有沒有可能增加國債的發(fā)行規(guī)模，特別是發(fā)行40年期的碳中和債？因為從2020年至2060年實現(xiàn)碳中和，這個時間區(qū)間也是40年。通過這種方式可以獲得大量的資金，為我們實施積極的財政政策提供資金保障。我認(rèn)為目前我們對體量的討論（即萬億級的體量）可能略微偏保守，有沒有可能是十萬億級的體量，我想這可以做一個政策議題，納入討論。

第二點，我認(rèn)為短期內(nèi)大規(guī)模地發(fā)放現(xiàn)金和消費券，應(yīng)該作為財政政策的一個重要的選項之一?，F(xiàn)在的貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制并不是特別通暢，這種情況下財政政策的效果會更加明顯。但怎么能夠讓財政政策直達(dá)消費端？給全民發(fā)放消費券或者現(xiàn)金，通過帶動有效的消費和有效的需求去真正支持這1.54個億的市場主體，化解他們的難題，消化我們?nèi)找婕又氐木蜆I(yè)壓力，正是政策的一種精確抵達(dá)。

關(guān)于消費券大家可能有很多爭論，我們可以討論公平性的問題和資金來源的問題。如果我們實施積極的財政政策，稍大幅度地提升杠桿率水平，資金問題是可以解決的。而這些資金如果能夠分配到理性決策主體，也就是居民手中，可以起到極大的推進(jìn)消費的效果，最終反哺供給端企業(yè)。所以我認(rèn)為消費券和現(xiàn)金發(fā)放應(yīng)該在未來一段時間，作為一個重要的政策選擇項來考慮。

至于公平性，我認(rèn)為很難用人均收入去篩選哪個群體應(yīng)該或不應(yīng)該得到現(xiàn)金或者消費券。我想最簡單、最直接的方法就是全民發(fā)放。在2020年疫情爆發(fā)時，很多地方政府嘗試過消費券這樣一種政策選項，取得了非常好的效果，得到了當(dāng)?shù)鼐用穹浅崆榈恼J(rèn)同。我國由消費券所驅(qū)動的邊際消費傾向的數(shù)字非常高，所以消費券發(fā)放應(yīng)該能成為一個短期之內(nèi)效果明顯的、直接的、重要的財政政策選項。

第三點，我們需要大量投資新基建，在這個過程中傳統(tǒng)的基建領(lǐng)域其實也需要大量投資。一旦我們重新梳理財政政策的資金來源，我們可以通過增加國債或者專項債的發(fā)行獲得資金，就會有相當(dāng)?shù)谋壤梢詢A斜到傳統(tǒng)的基建領(lǐng)域和新基建領(lǐng)域，帶來經(jīng)濟(jì)增長的巨大活力。

除此之外，從高質(zhì)量發(fā)展角度講，我們應(yīng)該也必須大幅增加基礎(chǔ)研究方面的投入，2021年，我們的研發(fā)開支占GDP之比已經(jīng)超過了2.4%，基本上達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的平均水平。但是在研發(fā)開支中真正用于基礎(chǔ)研究的經(jīng)費占比剛剛超過6%，而這個數(shù)字在美國當(dāng)前是17.2%，在法國更是高達(dá)25%。所以從這個角度講，我們在基礎(chǔ)研究方面的投入從長期來看還有所不足。通過積極財政政策所獲得的資金，我們必須大量長期投資于基礎(chǔ)研究。我想這是我們實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，真正擺脫卡脖子技術(shù)難題，所必須做的一件事。

相對應(yīng)地，另一個短期內(nèi)的政策選項是，啟動住房公積金制度改革、租賃住房改革以及REITs建設(shè)這樣“三位一體”的新一輪改革。這項舉措的思路是利用社會資本，通過市場化的機(jī)制來推進(jìn)第二次房改，真正把新市民，以及沒有解決住房問題的市民從高房價里解放出來，通過這種方式，增加他們的消費需求和消費意愿。在短期之內(nèi)對經(jīng)濟(jì)增長是有好處的，從長期來看也使中國經(jīng)濟(jì)擺脫長期被房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制約的被動局面。這個具體政策舉措，目前應(yīng)該沒有任何制度障礙，應(yīng)該在短期內(nèi)考慮推出。

最后一點我想特別強(qiáng)調(diào)一下，我們可以在一定范圍之內(nèi)，以增發(fā)的國債去置換地方政府的債務(wù)，通過這種方式來激活地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用。

這些政策結(jié)合在一起，不僅在短期能夠穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)、消化就業(yè)壓力，從長期來看，也能聚焦于中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中的節(jié)點領(lǐng)域、節(jié)點問題，把資金和政策舉措落實到具體領(lǐng)域。這些政策對短期穩(wěn)增長、長期適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的價值將會逐漸地顯現(xiàn)出來。