王永春

摘要：“十分珍惜、合理利用土地并切實保護耕地”是必須要堅持的一項基本國策，耕地足則基礎(chǔ)牢、耕地穩(wěn)則社會安、耕地好則生態(tài)優(yōu)。我國進入新的發(fā)展階段之后，需要更多優(yōu)質(zhì)的土地資源來支持發(fā)展，從全局上來看，應(yīng)將嚴守耕地紅線、保護生態(tài)環(huán)境放在工作首位。強調(diào)合理、科學(xué)、規(guī)范的利用土地，保護耕地資源與生態(tài)資源，提高土地資源保護力度，推動土地資源管理的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：耕地;生態(tài);土地資源;耕地保護

近些年來，我國在各方面取得的成績都有目共睹，城鄉(xiāng)面貌也因此發(fā)生了翻天覆地的變化。但是在實際發(fā)展的進程中，也應(yīng)該看到問題的存在，尤其是土地資源、生態(tài)環(huán)境保護問題更應(yīng)該受到關(guān)注，因為這些問題直接關(guān)系到人類的生存與可持續(xù)發(fā)展。在今后的時間里，實行嚴格的耕地保護制度，切實保護好耕地資源尤其是利用好永久基本農(nóng)田勢在必行。同樣的，耕地保護作為一項重要任務(wù)，不能脫離開發(fā)利用只談保護，也不能只重數(shù)量而忽視耕地生態(tài)。因此，針對耕地生態(tài)保護存在的問題進行梳理與原因分析，并提出針對性的對策來加強土地資源保護有重要意義。

1 耕地與生態(tài)紅線的保護內(nèi)涵

1.1 耕地保護紅線

耕地作為生產(chǎn)糧食的直接、唯一場所，近些年來呈現(xiàn)出耕地保有量不斷減少的這一趨勢，我國如今極其重視耕地保有量，因此也正在“十一五”規(guī)劃當中提出了：耕地保有量1.2億hm2，這是維持糧食安全的最低限度，也是耕地保有量不允許跌破的底線。這也是我們所說的“耕地保護紅線”。

耕地數(shù)量和單位耕地年產(chǎn)量是影響到糧食總生產(chǎn)量的兩個主要因子。要想保證最基本的糧食需求，有兩個關(guān)鍵點：其一是要有一定的耕地保有量作為根本;其二是單位耕地需維持一定的年產(chǎn)水平，這代表的是單位耕地產(chǎn)出能力，即耕地質(zhì)量?；谝欢ㄙ|(zhì)量標準的耕地保有量也是能夠獲得糧食長期、穩(wěn)定生產(chǎn)的根本要素。

耕地保護紅線包括兩個方面：耕地保護的數(shù)量紅線與質(zhì)量紅線。前者是對區(qū)域內(nèi)耕地資源安全在數(shù)量上的反應(yīng)，通過明確耕地數(shù)量的具體數(shù)值，以多種措施防止紅線之內(nèi)的耕地被非法占用，從而確保耕地數(shù)量的動態(tài)平衡;后者則又包括了諸多小內(nèi)容：土壤質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、管理質(zhì)量和經(jīng)濟質(zhì)量，具體是指在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，基于一定糧食消費層次與糧食自給率的約束之下，依舊能夠產(chǎn)出滿足人們需求的健康食物的高質(zhì)量耕地的最少保有量。

1.2 生態(tài)用地保護紅線

生態(tài)用地紅線具體是指為了保護高度敏感性與高度重要性的生態(tài)環(huán)境的用地范圍劃歸。最早是用于規(guī)劃部門，使用紅筆將用地范圍劃出來，代表了規(guī)劃部門核準批復(fù)給用地單位的用地范圍。分析其本質(zhì)，認為生態(tài)用地紅線為區(qū)域內(nèi)獲得自然服務(wù)功能的基礎(chǔ)，同時是生態(tài)安全的核心區(qū)域，也是維持區(qū)域內(nèi)生態(tài)平衡的重點區(qū)域。

具體劃定生態(tài)保護紅線的方法為：首先是對研究區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的分析;其次是結(jié)合生態(tài)環(huán)境敏感性評價結(jié)果，評價該區(qū)域的生態(tài)用地服務(wù)功能重要性;最后就是結(jié)合以上論述，劃定生態(tài)用地紅線。

2 耕地生態(tài)保護實踐中存在的問題

2.1 耕地數(shù)量減少、總體質(zhì)量降低

在認識到嚴守耕地紅線的重要性以來，我國一直都在落實嚴控建設(shè)占用耕地、加強對基本農(nóng)田保護與建設(shè)等行為，雖然從基本上來看，是完成了要求的耕地保有量與基本農(nóng)田保護任務(wù)，但是深入剖析，人多、地少的形式依舊沒有得到有效改變，即耕地后備資源還是比較匱乏的，面臨的占補平衡任務(wù)依然非常艱巨，耕地保護形式仍然嚴峻。對耕地減少的原因進行分析，認為原因之一是建設(shè)用地需求量的增長，原因之二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，原因之三就是對于耕地使用的不合理性，等等這些都是導(dǎo)致耕地數(shù)量逐年減少的重要原因[1]。

在耕地數(shù)量減少的前提下，通過調(diào)查耕地質(zhì)量發(fā)現(xiàn)，全國耕地自然質(zhì)量分級中，大部分均為質(zhì)量較差的六等地，而質(zhì)量最好的五等地占總耕地面積較少比例。在耕地實踐中，不健康的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式例如過度使用化肥農(nóng)藥、建設(shè)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不健全等等都會給耕地質(zhì)量造成不良影響。而耕地質(zhì)量較低、欠佳的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等，無疑會給我國耕地質(zhì)量保護工作的順利開展造成阻礙。

2.2 忽視了耕地資源的生態(tài)價值

根據(jù)有關(guān)工作指導(dǎo)意見的要求，對耕地保護工作的重點需從原本的數(shù)量、質(zhì)量并重轉(zhuǎn)而為數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護的“三位一體”[2]。但縱觀實踐效果，取得的成效并不是很理想，分析原因或與以下幾點有關(guān)：

第一點是由于耕地利用所獲得的利益比較少，影響到了耕地經(jīng)營者的自發(fā)保護意愿，也由此很容易出現(xiàn)非農(nóng)化的形式。

第二點是由于耕地生態(tài)保護所產(chǎn)生的效益并未得到社會的廣泛認可，且近年來也未發(fā)生過糧食安全危機，不管是政府還是農(nóng)戶對于耕地保護的重視程度較弱，所產(chǎn)生的效益低，這便直接影響到了耕地保護主體的積極性，從而不斷出現(xiàn)耕地流轉(zhuǎn)為他所用的現(xiàn)象。

耕地資源的農(nóng)用經(jīng)濟價值與生態(tài)價值均為其綜合價值，其中，耕地資源的經(jīng)濟價值是借由市場機制途徑來實現(xiàn)的;耕地資源的生態(tài)價值則由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜因素限制而很難得到量化，即便有量化結(jié)果也被歸為到學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，所以導(dǎo)致社會大眾對此的認知度較低、認可度也不高。另外，尚存在耕地保護實踐中的一個問題是：生態(tài)補償標準的確定依據(jù)經(jīng)驗而定，導(dǎo)致各地區(qū)之間有較大差異。例如有一些地區(qū)的生態(tài)補償標準是300元/667m2，而有些地區(qū)則是

400元/667m2，有一些是補償給個人，而有一些則是直接補償?shù)酱寮w，補償?shù)馁Y金用來進行土地整理和田間設(shè)施的維護，農(nóng)民并未得到直接補償或者是較少得到直接補償[3]。

2.3 耕地生態(tài)保護技術(shù)的不完善

耕地生態(tài)保護包括了多個層級，比如耕地的本體、耕地生態(tài)系統(tǒng)以及耕地利用狀態(tài)等。因為之前對于耕地生態(tài)保護目標不明確的認識，導(dǎo)致長時間以來我國對于耕地生態(tài)保護技術(shù)的掌握還不甚完善，尤其表現(xiàn)在：對耕地生態(tài)價值的評估技術(shù)、對耕地生態(tài)系統(tǒng)中水土氣生等要素狀態(tài)的綜合診斷技術(shù)、對影響到耕地生態(tài)系統(tǒng)的障礙因素分析技術(shù)等，這些技術(shù)均尚處于初步探索的階段。

3 嚴守耕地與生態(tài)紅線的對策建議

耕地屬于稀缺資源以及無可替代的生產(chǎn)要素，強調(diào)耕地保護的同時也需要結(jié)合“三位一體”的基本理念綜合考量到其自然屬性、社會屬性和經(jīng)濟屬性。就從目前我國當前的耕地保護實踐來看，應(yīng)在進一步加強耕地數(shù)量與質(zhì)量保護的同時，彌補耕地生態(tài)保護這一短板，從根本上實現(xiàn)對耕地的“三位一體”保護。

3.1 激發(fā)耕地生態(tài)保護動力、細化保護目標

首先，通過完善考核的方法，有利于激發(fā)對于耕地生態(tài)保護的動力性?？梢酝ㄟ^以下途徑來實現(xiàn)：第一，構(gòu)建生態(tài)GDP考核機制，將獲得的耕地生態(tài)價值評估結(jié)果作為依據(jù)，對耕地生態(tài)GDP進行核算，以此作為地方政府考核的主要指標，刺激政府樹立起對政府耕地生態(tài)保護的積極動力[4]。第二，對耕地保護責任目標考核制度進行查缺補漏并予以完善，將其中所欠缺之處都予以有效的補足，例如：耕地質(zhì)量降低、耕作層土壤退化以及土壤遭受污染等直接影響到糧食安全以及耕地健康的耕地保護目標考核負向指標，形成完善的耕地生態(tài)保護機制。

其次，通過系統(tǒng)性地分解，對耕地生態(tài)保護目標進行仔細劃分。把耕地生態(tài)保護的目標進一步細化成三個方面：耕地利用的生態(tài)化、耕地生態(tài)系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定、耕地本體健康。對于耕地生態(tài)的保護來說：第一點，是要保證耕地本體是并無污染、是健康的，也就是土壤的耕作層有且長時間維持有效肥力與自凈能力，地下水可充足供給且健康、無污染;第二點，是要保證耕地和四周地表水源、植物以及動物等構(gòu)成的耕地生態(tài)系統(tǒng)是安全以及完整的，耕地系統(tǒng)在一系列的物質(zhì)能量循環(huán)過程中，一方面不會向四周釋放對自然環(huán)境有害的物質(zhì)，另一方面還要求可以良好的抵擋住外界水、肥、藥和沉降物等帶來的侵害;第三點，是保證耕地利用的生態(tài)化，也就是在利用強度方面、種植方式上面以及農(nóng)藥化肥使用等方面的科學(xué)性與合理性[5]。

3.2 豐富耕地生態(tài)保護內(nèi)容、采取保護手段

首先，通過建與管的結(jié)合，對耕地生態(tài)保護內(nèi)容予以進一步的豐富，具體內(nèi)容包括：第一，構(gòu)建關(guān)于耕地生態(tài)建設(shè)的制度，從國土綜合整治方面、生態(tài)保護修復(fù)方面著手，全力促進耕地生態(tài)建設(shè)項目的開展與落實;第二，構(gòu)建關(guān)于耕地生態(tài)保護負面清單管理制度，其中一個重要的內(nèi)容是對耕地與各種污染源、污染物之間安全距離的設(shè)定，明確提出并明令禁止進入到耕地生態(tài)安全范圍的工業(yè)項目內(nèi)容，強調(diào)對永久基本農(nóng)田安全距離與負面清單的確定內(nèi)容[6];第三，構(gòu)建全民共同參與以及管護的制度，通過大力宣傳強化耕地保護的內(nèi)容，積極引導(dǎo)全社會參與到耕地保護中的意識，相應(yīng)的編訂耕地休養(yǎng)生息、生態(tài)修復(fù)技術(shù)手冊，教會農(nóng)民掌握簡單的耕地生態(tài)建設(shè)與管護技術(shù)，對于并無人員管護的耕地，鼓勵在家的農(nóng)戶去進行保護，也由此可以增加農(nóng)民的收入。

其次，通過在制度上的創(chuàng)新，構(gòu)建多種耕地生態(tài)保護手段，具體可以通過以下途徑實現(xiàn)：第一，構(gòu)建耕地保護和利用經(jīng)濟補償?shù)闹贫龋芮薪Y(jié)合起來耕地資源保護和耕地利用保護這兩點，基于耕地資源保護的重要性與耕地利用方式的合理性，據(jù)此制定有差異化的耕地保護和利用經(jīng)濟補償標準，比如像是同一利用方式下的永久基本農(nóng)田與一般耕地，均為永久基本農(nóng)田的撂荒耕地，種植農(nóng)作物耕地以及非農(nóng)化耕地之間的經(jīng)濟補償標準應(yīng)予以區(qū)別、有差異存在，繼而實現(xiàn)對耕地的合理利用和保護;第二，對耕地占用生態(tài)補償機制的完善，構(gòu)建因占用而造成耕地生態(tài)系統(tǒng)徹底丟失，或是不合理采用造成耕地生態(tài)系統(tǒng)退化等的生態(tài)補償機制，以求達到耕地生態(tài)的占、補平衡;基于耕地生態(tài)服務(wù)價值核算，并以當前的耕地占卜平衡制度作為基礎(chǔ)起點，增多能夠體現(xiàn)出耕地生態(tài)功能特質(zhì)的生態(tài)服務(wù)價值相關(guān)指標，進一步促進并實現(xiàn)耕地生態(tài)的占、補平衡;第三，積極創(chuàng)建耕地生態(tài)保護的多元投入機制，可以對財政轉(zhuǎn)移的支付機制進行完善，中央作為發(fā)起者，與地方財政聯(lián)手，一起建立耕地保護和利用補償?shù)膶ｍ椈穑瑢⑵鹬赜迷谟谰眯曰巨r(nóng)田保護區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及重點生態(tài)功能區(qū)的耕地保護和利用經(jīng)濟補償上[7];進一步促進耕地有償使用費用、開墾費用適用范圍上的拓展，對于那些很大程度上無法實現(xiàn)通過開墾而產(chǎn)生新增耕地的地區(qū)，盡量保證糧食產(chǎn)量與效益不會減小的基礎(chǔ)上，把耕地有償使用費用、開墾費用投入到促進耕地質(zhì)量提升以及耕地生態(tài)建設(shè)工程上，最大程度上凸顯出耕地的生態(tài)效益，積極吸引社會各界資本投資到耕地生態(tài)保護與建設(shè)領(lǐng)域中。

3.3 通過科技創(chuàng)新對有關(guān)技術(shù)進行研發(fā)與完善

首先，對耕地生態(tài)評價技術(shù)進行完善和創(chuàng)新，基于耕地耕作層的健康、安全與耕地合理利用、耕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性三個方面著手，對耕地生態(tài)健康綜合評價體系進行構(gòu)建，以此向耕地的生態(tài)建設(shè)以及監(jiān)護提供基礎(chǔ)的技術(shù)支持[8]。以供給、調(diào)節(jié)與支持等方面為基礎(chǔ)，納入水土保持、生物多樣性保護等多方面的指標，綜合創(chuàng)建耕地生態(tài)服務(wù)價值評估體系，為耕地生態(tài)GDP的核算制度提供技術(shù)支持。

其次，是對耕地生態(tài)整治技術(shù)的完善和創(chuàng)新，主要針對的是耕地本體在健康恢復(fù)過程當中所采取的技術(shù)，主要包括在土壤退化、污染治理以及耕作層質(zhì)量建設(shè)等措施上的技術(shù)支持，通過應(yīng)用生物技術(shù)等來綜而提高耕地本體的健康水平。

4 結(jié)語

我國當前正處在快速城鎮(zhèn)化階段，與此同時一系列問題都顯現(xiàn)出來，如耕地與生態(tài)用地的流失、環(huán)境污染、土壤健康水平降低等等，嚴守耕地與生態(tài)紅線，認識到耕地資源是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的部分、耕地保護是我國生態(tài)文明建設(shè)之關(guān)鍵，面對耕地質(zhì)量與生態(tài)問題的不樂觀之現(xiàn)狀加強土地資源保護、補齊耕地生態(tài)保護的短板具有重要的現(xiàn)實意義。

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