劉艷艷，董慧慧，張樂樂，張曉芳，崔 聘，邵 飛

(1.東營市自然資源和規(guī)劃局，山東 東營 257000； 2.山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司，山東 濟南 250000； 3.山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)管理委員會，山東 東營 257000； 4.山東省林業(yè)保護和發(fā)展服務中心，山東 濟南 250014)

1 研究背景

2019年6月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出，我國要建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，推動各類自然保護地科學設置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新機制新模式。 同年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》提出對自然保護地進行調整優(yōu)化的部署安排。

2020年2月，自然資源部和國家林草局印發(fā)《關于做好自然保護區(qū)范圍和功能分區(qū)優(yōu)化調整前期有關工作的函》，明確風景名勝區(qū)參與自然保護地整合優(yōu)化，以自然景觀為主要保護對象的原風景名勝區(qū)經(jīng)科學評估后轉為自然公園。 同年9月，部辦公廳和局辦公室印發(fā) 《關于自然保護地整合優(yōu)化有關事項的通知》， 明確自然保護地整合優(yōu)化預案，暫不涉及風景名勝區(qū)自身范圍調整， 風景名勝區(qū)體系予以保留。2021年，國家林草局發(fā)布自然保護地分類分級標準， 明確風景名勝區(qū)列入自然公園。 因未參與第一輪自然保護地整合優(yōu)化，風景名勝區(qū)的空間布局仍然存在與其他自然保護地、“三區(qū)三線”交叉重疊的問題(圖1)。

圖1 風景名勝區(qū)與其他國土空間位置關系示意圖Figure 1 Schematic diagram of the spatial relationship between scenic and historic area and the national land

本文梳理了山東省40 個風景名勝區(qū)類型、分布、管理現(xiàn)狀，分析了風景名勝區(qū)與其他自然保護地的交叉重疊情況。 結合山東省風景名勝區(qū)實際情況，選取了青島嶗山、昆崳山和臨淄齊故城3 個風景名勝區(qū)，提出了對上述風景名勝區(qū)后續(xù)參與自然保護地整合優(yōu)化的建議和方案，旨在為全省風景名勝區(qū)整合優(yōu)化提供一些思路。

2 山東省風景名勝區(qū)概況

2.1 風景名勝區(qū)基本情況

山東省風景名勝區(qū)主要集中在魯中南山地丘陵區(qū)和魯東丘陵區(qū)，北部平原地區(qū)分布較少。自1982年至今，山東省風景名勝區(qū)共40 個， 其中國家級風景名勝區(qū)6 個，省級風景名勝區(qū)34 個，總面積達3400 km2，約占山東省陸域國土面積的2.2%(圖2)。 各地市風景名勝區(qū)數(shù)量分布不均，淄博市7 處，為全省風景名勝區(qū)最多的地市；濟寧市5 處，濟南、青島、濰坊均有4處，威海、日照、臨沂均有3 處。 以上8 個地市的風景名勝區(qū)數(shù)量占全省的82.5%，濱州、菏澤和德州3 個地市沒有風景名勝區(qū)。

圖2 山東省風景名勝區(qū)分布圖Figure 2 Distribution of scenic and historic area in Shandong Province

山東省風景名勝區(qū)類型比較豐富，按照風景名勝區(qū)的主要景觀資源類型進行劃分，統(tǒng)計情況如下(表1)。 其中，山岳類風景名勝區(qū)26 個，占比最大；其次是湖泊類風景名勝區(qū)，共7 個；其他類型風景名勝區(qū)僅1—2個。水泊梁山風景名勝區(qū)梁山景區(qū)和東平湖景區(qū)類型差異較大，分景區(qū)進行統(tǒng)計。

表1 全省風景名勝區(qū)類型統(tǒng)計Table 1 Statistics on the types of scenic and historic area in Shandong Province

2.2 風景名勝區(qū)規(guī)劃編制情況

全省6 處國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中，青島嶗山、泰山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃于1993年由國務院批復，目前已到期，正在組織修編；膠東半島海濱、博山、青州、千佛山4 處風景名勝區(qū)總體規(guī)劃正在編制。 34 處省級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中， 已批復總體規(guī)劃的風景名勝區(qū)26 處，其中7 處風景名勝區(qū)總體規(guī)劃已到期， 正在組織修編；8 處風景名勝區(qū)沒有已批復的總體規(guī)劃， 正在組織編制。

2.3 風景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀

全省40 處風景名勝區(qū)，其中風景名勝區(qū)管理機構獨立設置、 職能明確的有16處，與其他部門、單位合署辦公的有9 處，直接隸屬當?shù)卣蛑鞴懿块T管理的有15處。 按照《風景名勝區(qū)條例》《山東省風景名勝區(qū)條例》相關要求，各地根據(jù)風景名勝區(qū)實際情況，制定出臺了一系列地方性風景名勝區(qū)規(guī)范文件，為開展風景名勝區(qū)的管理工作提供了相應制度保障。

3 山東省風景名勝區(qū)重疊情況

3.1 山東省自然保護地概況

截至2019年，山東省各類國家級、省級自然保護地為464 個，其中，自然保護區(qū)45 個、風景名勝區(qū)40 個、地質公園64 個、濕地公園200 個[1]、森林公園115 個。 國家級自然保護地141 個，省級自然保護地323 個(表2)。

表2 山東省各類型自然保護地數(shù)量Table 2 Number of nature reserve area in Shandong Province

3.2 風景名勝區(qū)與其他自然保護地交叉重疊情況

全省其他自然保護地面積約為20701 km2(包含重疊面積)， 全省風景名勝區(qū)總面積約3400 平方公里，與全省風景名勝區(qū)重疊面積為3163 平方公里，重疊面積占風景名勝區(qū)總面積的93%(圖3)。2020年山東省整合優(yōu)化預案，整合優(yōu)化后全省其他自然保護地面積約17802 km2， 與全省風景名勝區(qū)重疊面積為1868 km2，重疊面積占風景名勝區(qū)總面積約55%。

圖3 山東省風景名勝區(qū)與其他自然保護地交叉重疊示意圖Figure 3 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area and other nature reserve area in Shandong Province

通過調查，得出山東省風景名勝區(qū)與其他自然保護地交叉重疊的形態(tài)，分為四大類型:

①面積大小相似， 全部或大部分交叉重疊，如嶗山、微山湖、五蓮山等，該類型大多為資源集中分布的風景名勝區(qū)。

②面積大小相似，小部分交叉重疊，如泗水泉林泉群風景名勝區(qū)；

③風景名勝區(qū)面積遠大于其他自然保護地，如棗莊抱犢崮風景名勝區(qū)、臨淄齊故城風景名勝區(qū)；

④風景名勝區(qū)面積遠小于其他自然保護地，如昆崳山風景名勝區(qū)。

整合優(yōu)化前，從與其他自然保護地交叉重疊次數(shù)上來看，八地交叉重疊的是膠東半島海濱風景名勝區(qū)，五地交叉重疊的有5 處，四地交叉重疊的有5 處，三地交叉重疊的有12 處，兩地交叉重疊的有8 處，另外不存在與自然保護地交叉重疊的有9 處(表3)。

表3 山東省風景名勝區(qū)與自然保護地交叉重疊情況統(tǒng)計Table 3 The intersection and overlap of scenic and historic area and other nature reserve area in Shandong Province

4 風景名勝區(qū)整合優(yōu)化思路初探

本文結合山東省風景名勝區(qū)的特點，選取青島嶗山、昆崳山和臨淄齊故城3 個風景名勝區(qū)為例，對這3 個風景名勝區(qū)的類型確定、邊界調整和管理機構等方面進行分析，提出初步的整合優(yōu)化思路和建議。

4.1 青島嶗山風景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.1.1 青島嶗山風景名勝區(qū)概況

青島嶗山風景名勝區(qū)為1982年國務院批準建立的國家重點風景名勝區(qū)，范圍包括嶗山、石老人礁巖、市南海濱及薛家島等區(qū)域，總面積479.9 km2。 1993年，原國家林業(yè)部批準設立嶗山國家森林公園，面積為74.67 km2。 2000年，山東省政府批準設立嶗山省級自然保護區(qū)，2019年，省級自然保護區(qū)范圍及功能區(qū)調整，調整后的省級自然保護區(qū)面積為315.26 km2。另外，薛家島部分與青島西海岸國家級海洋公園、青島唐島灣國家濕地公園也存在大面積的交叉重疊(圖4)。

圖4 青島嶗山風景名勝區(qū)與其他自然保護地交叉重疊示意圖（整合優(yōu)化前）Figure 4 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area of Laoshan and other nature reserve area（Before integration and optimization）

根據(jù)《青島嶗山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃(2021-2035年)》中的景觀資源評價[2],[3]，共篩選出318 個景點，其中人文景點125 個、自然景點193 個；按景源級別分類，包括特級景點3 個、一級景點36 個、二級景點54 個、三級景點97 個、四級景點128 個。 青島嶗山風景名勝區(qū)以其獨特的山城海相連、峰巖島礁的自然風光和歷史悠久、影響深遠的歷史文化形成了其特色突出的自然景觀與人文景觀。

4.1.2 青島嶗山整合優(yōu)化建議

建議將青島嶗山整合為國家級風景名勝區(qū)。 首先，嶗山自然景觀與人文景觀高度融合。 其次，嶗山風景名勝區(qū)包括4 個風景區(qū)，面積大于森林公園和自然保護區(qū)。 最后，嶗山“一區(qū)多牌”嚴重，風景名勝區(qū)管理機構建立最早且較為完善。 因此，建議將青島嶗山整合優(yōu)化為國家級風景名勝區(qū)，有條件時申報國家公園。

青島嶗山風景名勝區(qū)邊界調整建議。 2020年全省自然保護地整合優(yōu)化，嶗山整合優(yōu)化為青島嶗山省級自然保護區(qū)、青島鰲山灣地方級森林自然公園和山東唐島灣國家濕地自然公園。 2021年青島嶗山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃啟動修編，進行了風景名勝區(qū)邊界調整，疊加整合優(yōu)化后的自然保護地、生態(tài)保護紅線，位置關系如下圖(圖5)。 按照“應保盡?！痹瓌t，建議對接青島市國土空間規(guī)劃，優(yōu)化調整邊界，對交叉重疊面積較大的區(qū)域和周邊區(qū)域進行生態(tài)價值評估，將評估后不具備景觀資源價值的城鎮(zhèn)建設區(qū)調出風景名勝區(qū)，再將與之毗鄰的生態(tài)保護紅線區(qū)域納入風景名勝區(qū)，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

圖5 青島嶗山風景名勝區(qū)與自然保護地、生態(tài)保護紅線疊加示意圖（整合優(yōu)化后）Figure 5 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area of Laoshan and other nature reserve area＆ecological conservation redline（After integration and optimization）

4.2 昆崳山風景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.2.1 昆崳山風景名勝區(qū)概況

昆崳山風景名勝區(qū)為1998年由山東省政府批準設立的省級風景名勝區(qū)，面積為47 km2。 1992年，原國家林業(yè)部批準設立昆崳山國家級森林公園，面積為45000 hm2。 2008年，國務院批準設立昆崳山國家級自然保護區(qū)，面積為15416.5 hm2。 2010年，原省國土廳批準設立昆崳山省級地質公園，面積為6398 hm2。 以上4個自然保護保護地位置關系如下圖(圖6)。

圖6 昆崳山與其他自然保護地疊加示意圖Figure 6 Schematic diagram between scenic and historic area of Kunyu Mountain and other nature reserve area

昆崳山中心區(qū)域為省級風景名勝區(qū)、國家級森林公園，其土地屬于昆崳山國有林場，該林場為1944年建場，與泰山、徂萊山、嶗山林場并稱為山東省4 大國有林場，距今已有近80 的歷史。 昆崳山屬長白山系，嶗山山脈，主峰泰礴頂海拔923 m，是膠東半島東部最高峰。 境內山勢陡峭險峻，奇峰異崮星羅棋布，溝壑犬牙交錯，有大崮、小崮、招風崮、槍桿崮、蒼山、老鐵山等72 峰，形成了奇峰林立的自然景觀。

4.2.2 昆崳山整合優(yōu)化建議

建議將昆崳山整合為國家級自然保護區(qū)。 首先， 昆崳山以自然景觀為主， 是以保護中國赤松(Pinus densiflora)原生地和天然分布中心為主的森林生態(tài)系統(tǒng)，該區(qū)赤松林是中國赤松自然分布的典型代表，分布面積達13855 hm2，其中純林11546.3 hm2，是我國分布面積最大、保護最為完整的地帶性針葉林生態(tài)系統(tǒng)。其次，昆崳山是山東半島最重要的生命環(huán)境支持系統(tǒng)，其涵養(yǎng)水源、保持水土、平衡大氣CO2等生態(tài)功能，為半島地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境穩(wěn)定，社會各項事業(yè)全面進步起到了巨大的生態(tài)支持和生態(tài)保證作用。 最后，管理機構方面，2010年7月，煙臺市委、市政府設立昆崳山保護區(qū)工委管委，作為市委市政府派出機構，統(tǒng)一領導、管理昆崳山生態(tài)建設，管理成效顯著。 因此，建議將昆崳山整合優(yōu)化為國家級自然保護區(qū)。

昆崳山邊界調整建議。2020年全省自然保護地整合優(yōu)化，昆崳山整合優(yōu)化為昆崳山國家級自然保護區(qū)。建議邊界以昆崳山國家級自然保護區(qū)范圍為基礎，結合生態(tài)保護紅線(圖7)，昆崳山的保護發(fā)展需求，與城鎮(zhèn)、村莊、永久基本農田等區(qū)域的關系，進行優(yōu)化。 有條件時申報國家公園。

圖7 昆崳山與生態(tài)保護紅線疊加示意圖Figure 7 Schematic diagram between scenic and historic area of Kunyu Mountain and ecological conservation redline

4.3 臨淄齊故城風景名勝區(qū)整合優(yōu)化

4.3.1 臨淄齊故城風景名勝區(qū)概況

臨淄齊故城風景名勝區(qū)為1998年由省政府批準設立的省級風景名勝區(qū)，是以齊文化發(fā)源地為依托，以歷史故城遺址、遺跡、古陵墓群為主題，集遺址參觀、歷史探究、文化體驗為主要功能的省級風景名勝區(qū)，包括齊故城、淄河、田齊王陵、公泉峪、金山、天堂寨、高陽故城、桐林田旺遺址和安平故城共9 個景區(qū)，總面積66.66 km2。1993年，原省林業(yè)廳批準設立汞山省級森林公園，面積466.67 hm2。 汞山省級森林公園依托臨淄區(qū)國有垢皋林場建立，與臨淄齊故城風景名勝區(qū)存在部分交叉重疊，重疊面積約1.52 km2(圖8)。

圖8 臨淄齊故城風景名勝區(qū)與汞山森林公園位置關系示意圖Figure 8 Schematic diagram between Site of the Qi State Capital at Linzi and Gongshan Forest Park

臨淄齊故城風景名勝區(qū)共9 個景區(qū)，其中5 個景區(qū)是以遺址遺跡為主要景觀資源。 根據(jù)資源調查發(fā)現(xiàn)[2]，風景名勝區(qū)共有75 處景源，其中，自然景源19 處，人文景源56 處。 風景名勝區(qū)包含齊國故城、晏嬰墓等14項國家重點文物保護單位，高陽故城、稷山墓群、堯王遺址等3 項省級文物保護單位，石佛堂遺址、安平故城遺址、天齊淵、金山道院等4 項市級文物保護單位。

4.3.2 臨淄齊故城風景名勝區(qū)整合優(yōu)化建議

建議同時保留臨淄齊故城風景名勝區(qū)和汞山省級森林公園。 通過疊加臨淄區(qū)生態(tài)保護紅線和永久基本農田發(fā)現(xiàn)，臨淄齊故城風景名勝區(qū)各景區(qū)在臨淄區(qū)內分布較為分散(圖9)，與汞山省級森林公園交叉重疊區(qū)域主要為垢皋國有林場，該區(qū)域適宜劃入汞山省級森林公園。 其他區(qū)域內多數(shù)文物保護單位為地下文物，地上大多為城鎮(zhèn)、村莊和耕地，涉及齊都鎮(zhèn)和皇城鎮(zhèn)，約城鎮(zhèn)及村莊人口約6.1 萬人，范圍內的永久基本農田30 km2，占風景名勝區(qū)總面積約45%，建議保留在臨淄齊故城風景名勝區(qū)內。管理機構方面，臨淄齊故城風景名勝區(qū)和垢皋林場分別為臨淄區(qū)自然資源局的二級事業(yè)單位，管理職責明晰。

圖9 齊故城風景名勝區(qū)、汞山森林公園疊加生態(tài)保護紅線、永久基本農田位置關系示意圖Figure 9 Schematic diagram of intersection and overlap between Site of the Qi State Capital at Linzi＆Gongshan Forest Park and ecological conservation redline＆permanent basic farmland

5 結語

風景名勝區(qū)是自然景觀、人文景觀集中分布、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的重要區(qū)域，是體現(xiàn)人與自然和諧共生、天人合一理念的一類特殊的自然保護地，能夠為人民群眾提供豐富多樣的生態(tài)、文化產(chǎn)品。 我省風景名勝區(qū)資源豐富，泰山、嶗山和膠東半島等都是世界聞名的風景名勝區(qū)。 經(jīng)過幾十年努力，我省風景名勝區(qū)建設成效很大，在保護自然、人文景觀資源和維護生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。

新時期山東省風景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作，應在充分調研風景名勝區(qū)所在區(qū)域景觀資源、保護管理現(xiàn)狀的基礎上組織開展。 通過科學評估、廣泛征求意見和多方案比選，進行科學分類，再結合“三區(qū)三線”劃定，進行邊界優(yōu)化和功能區(qū)優(yōu)化，進而構建布局合理、系統(tǒng)科學的自然保護地體系，推動山東省自然保護地走生態(tài)優(yōu)先、嚴格保護、綠色發(fā)展之路，確保自然景觀、人文景觀和自然生態(tài)資源得到有效保護、世代傳承。

注:（文中圖1～9 來源作者自繪； 圖2 底圖來源山東省自然資源廳標準地圖http://dnr.shandong.gov.cn/tplj_30790/sdsgtzytbzdtfw/sddt/；其他影像圖來源于山東影像地圖www.sdmap.gov.cn）