褚茜茜　劉侃　周峰

摘 要：洲灘民垸作為長(zhǎng)江防洪體系的重要組成部分，具有增加河湖調(diào)蓄空間、擴(kuò)大河道泄洪能力的重要功能。系統(tǒng)分析了長(zhǎng)江中下游洲灘民垸管理存在的主要問題和加強(qiáng)洲灘民垸管理的必要性，從完善政策法規(guī)體系、健全管理體制機(jī)制、建立統(tǒng)一規(guī)劃制度、推進(jìn)洲灘民垸治理等方面提出了加強(qiáng)洲灘民垸管理制度建議，為有效發(fā)揮洲灘民垸在關(guān)鍵時(shí)刻的行蓄洪作用，協(xié)調(diào)洲灘民垸行蓄洪水和防洪保安、民生保障之間的關(guān)系，減輕行蓄洪損失，強(qiáng)化洲灘民垸管理，滿足人民對(duì)美好生活的向往等提供新的思路。

關(guān)鍵詞：洲灘;民垸;管理;行蓄洪;長(zhǎng)江

中圖法分類號(hào)：TV856? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

長(zhǎng)江中下游干流河道上起宜昌，下至長(zhǎng)江河口原50號(hào)燈標(biāo)，全長(zhǎng)約1 893 km，流經(jīng)湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海等6?。ㄖ陛犑校1]。洞庭湖和鄱陽湖（以下簡(jiǎn)稱“兩湖”）是目前長(zhǎng)江中游最大的兩個(gè)通江湖泊，是長(zhǎng)江洪水調(diào)蓄的重要場(chǎng)所，對(duì)保障長(zhǎng)江中下游防洪安全有著舉足輕重的作用。在自然演變與人類活動(dòng)的作用下，長(zhǎng)江中下游干流河道及兩湖地區(qū)形成了大小不一的洲灘民垸。1998年大水后，黨中央、國(guó)務(wù)院決定對(duì)長(zhǎng)江中下游干堤之間嚴(yán)重阻礙行洪的洲灘民垸、洞庭湖區(qū)及鄱陽湖區(qū)部分洲灘民垸進(jìn)行平垸行洪、退田還湖建設(shè)，共平退圩垸1 400余處，動(dòng)遷人口約240萬人，恢復(fù)調(diào)蓄容積約160億m3。受經(jīng)費(fèi)限制及安置困難等因素的影響，目前長(zhǎng)江中下游干流河道內(nèi)仍有洲灘民垸406個(gè)，洲上人口約130萬人，總面積約2 500 km2;洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)還有萬畝以下圩垸133個(gè)，人口約60萬人[2-3]。

洲灘民垸作為長(zhǎng)江防洪體系的重要組成部分，具有增加河湖調(diào)蓄空間、擴(kuò)大河道泄洪能力的重要功能。國(guó)務(wù)院批復(fù)的《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012—2030）》明確長(zhǎng)江中下游洲灘民垸利用應(yīng)做到“不礙洪、穩(wěn)河勢(shì)、保民生、促發(fā)展”。受汛期洪水威脅的影響，洲灘民垸經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。建設(shè)安瀾長(zhǎng)江，提高防御水旱災(zāi)害整體能力，堅(jiān)持人民至上、生命至上，應(yīng)在滿足長(zhǎng)江防洪整體要求的前提下，強(qiáng)化洲灘民垸管理，規(guī)范洲灘民垸開發(fā)利用行為，充分發(fā)揮洲灘民垸行蓄洪作用，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，適度改善民生發(fā)展條件，促進(jìn)共同富裕。

1? 洲灘民垸管理的主要問題

1.1? ?政策法規(guī)不夠完善

洲灘民垸屬于河道管理范圍?！端ā贰斗篮榉ā贰逗拥拦芾?xiàng)l例》等法律法規(guī)雖明確了河道的管理范圍和管理機(jī)關(guān)，但與之配套管理辦法尚不完善，具體管理政策執(zhí)行較為困難。因歷史或其他客觀原因，洲上居住著大量居民，除一部分實(shí)行平垸行洪、移民建鎮(zhèn)以外，其余洲灘民垸經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到諸多限制。由于搬遷費(fèi)用巨大、牽涉面廣、安置困難，居民只能夠滯留在洲灘上。與周邊地區(qū)相比，洲上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后，群眾生產(chǎn)、生活條件較差?，F(xiàn)行政策法規(guī)的防洪保安要求對(duì)洲灘利用的限制與日益迫切的開發(fā)利用需求以及洲上人民要求提高生活水準(zhǔn)的矛盾突出。

1.2? ?缺乏統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)

洲灘作為行洪通道和重要的土地資源，也是跨河橋梁、取排水口、港口碼頭、過江隧道與過江電纜等建筑物的載體。洲灘民垸管理涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等眾多因素，需處理好上下游、左右岸、防洪、航運(yùn)、河勢(shì)、生態(tài)環(huán)境等多種關(guān)系，應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)的原則實(shí)施。但是，在目前洲灘民垸管理中，部分界河兩岸各自為政，競(jìng)相開發(fā)利用，無序圍灘造地，出現(xiàn)爭(zhēng)搶水土資源現(xiàn)象，引發(fā)社會(huì)問題[4]。此外，《長(zhǎng)江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃》自2001年編制實(shí)施至今已20多年，洲灘民垸的相關(guān)情況發(fā)生了較大變化，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展和新時(shí)代的管控要求。

1.3? ?監(jiān)管力度不足

長(zhǎng)江中下游洲灘民垸管理涉及水利、交通、城建、自然資源及生態(tài)環(huán)境等部門，各部門對(duì)洲灘開發(fā)利用的管理政策與措施存在較大差異，同時(shí)對(duì)洲灘民垸控制開發(fā)利用帶來的相關(guān)影響缺乏統(tǒng)籌考慮，河道管理難度不斷加大[3]。目前，洲灘的實(shí)際管理一般由屬地鄉(xiāng)、村承擔(dān)，但屬地鄉(xiāng)、村不具備監(jiān)管的管理職責(zé)、技術(shù)力量和相應(yīng)手段，對(duì)擅自加高堤頂和不合理的開發(fā)利用等不符合防洪管理規(guī)定的行為不能及時(shí)制止。由于監(jiān)管不到位，在部分平垸行洪雙退（退人又退田）和單退（退人不退田）洲灘出現(xiàn)返遷現(xiàn)象，在單退洲灘內(nèi)修建居民住所甚至布局基礎(chǔ)設(shè)施，在雙退洲灘內(nèi)開墾種植，影響行蓄洪作用發(fā)揮，一旦行蓄洪將增加洪災(zāi)損失。

2? 加強(qiáng)洲灘民垸管理的必要性

2.1? 有效發(fā)揮洲灘民垸行蓄洪作用的迫切需要

長(zhǎng)江中下游防洪遵循“蓄泄兼籌、以泄為主”的方針。三峽水庫等長(zhǎng)江上中游控制性水庫群建成后，長(zhǎng)江流域防洪能力顯著提高，但長(zhǎng)江中下游洪水峰高量大與河道泄流能力不足的矛盾仍然突出，如遇1954年型洪水，考慮目前已建成的控制性水庫群聯(lián)合調(diào)度，在充分發(fā)揮河道泄洪能力作用后，中下游干流仍有約350億m3超額洪量需要安排。因此，洲灘民垸行蓄洪功能必須長(zhǎng)期維持，并根據(jù)不同區(qū)域防洪形勢(shì)的變化，因地制宜確定洲灘民垸的定位和行蓄洪標(biāo)準(zhǔn)，研究制定洲灘民垸防洪工程和安全設(shè)施建設(shè)方案，有效發(fā)揮洲灘民垸在關(guān)鍵時(shí)刻的行蓄洪作用，完善長(zhǎng)江中下游防洪體系。

2.2? ?協(xié)調(diào)行蓄洪運(yùn)用與洲灘開發(fā)利用關(guān)系的保障

長(zhǎng)江中下游洲灘民垸人口眾多，耕地面積大，部分洲灘民垸已發(fā)展為城區(qū)，建有產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。洲灘民垸作為洲上居民的基本生活空間，目前尚未納入國(guó)家投資進(jìn)行行蓄洪安全設(shè)施建設(shè)和行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償?shù)姆秶?，基本無通信預(yù)警和撤退轉(zhuǎn)移等安全設(shè)施，不享受行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償政策，一旦行蓄洪，損失巨大，且災(zāi)后重建困難。因此亟需研究洲灘民垸防洪治理方案，保障洲灘民垸居民生命財(cái)產(chǎn)安全，協(xié)調(diào)處理好民生條件改善與洲灘行蓄洪運(yùn)用之間的關(guān)系，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

2.3? 規(guī)范洲灘民垸治理保護(hù)行為的必然選擇

洲灘民垸既要行蓄洪水，又是洲上居民祖祖輩輩的生活空間。洲灘上建有大量民用住宅，居民們長(zhǎng)期生活在這里，部分洲灘民垸還引入了大量單位。作為長(zhǎng)江防洪體系的重要組成部分，蓄滯洪區(qū)已有相應(yīng)的管理規(guī)定，允許蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民適當(dāng)改善生活、發(fā)展生產(chǎn)，而洲灘民垸卻缺乏相應(yīng)的管理政策和管理制度，這種狀況給洲灘民垸管理帶來了現(xiàn)實(shí)困難。因此，如何協(xié)調(diào)洲灘民垸行蓄洪與民生保障之間的關(guān)系，有效發(fā)揮洲灘民垸行蓄洪功能，制定具有針對(duì)性和可操作性的管理制度，規(guī)范洲灘民垸治理與保護(hù)顯得尤為緊迫。

3? 對(duì)策建議

3.1? 完善政策法規(guī)體系

（1）建議修訂相關(guān)法律法規(guī)。利用《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)修訂的時(shí)機(jī)，增加洲灘民垸管理的相關(guān)內(nèi)容，發(fā)揮法律法規(guī)對(duì)洲灘土地利用、人口控制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、堤防建設(shè)、運(yùn)用補(bǔ)償?shù)募s束作用，為全面加強(qiáng)洲灘管理和充分發(fā)揮洲灘行蓄洪作用提供法律保障。

（2）建議制定相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章。國(guó)家有關(guān)部門加快制定關(guān)于洲灘民垸的規(guī)章和政策性文件，如《長(zhǎng)江中下游洲灘民垸管理辦法》《長(zhǎng)江中下游洲灘民垸運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《長(zhǎng)江中下游洲灘民垸管理規(guī)劃編制規(guī)程》和《長(zhǎng)江中下游洲灘民垸堤防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等，規(guī)范長(zhǎng)江中下游洲灘民垸的規(guī)劃編制、堤防建設(shè)、安全管理、開發(fā)利用、運(yùn)用和補(bǔ)償?shù)然顒?dòng)。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》配套法規(guī)中增加洲灘民垸的相關(guān)條款，維護(hù)洲灘民垸居民的合法權(quán)益。

（3）配套出臺(tái)地方性法規(guī)規(guī)章。有立法權(quán)的相關(guān)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)章上位法，制定符合本地實(shí)際的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，發(fā)揮對(duì)洲灘民垸監(jiān)管的約束作用。研究出臺(tái)洲灘民垸管理的具體措施和產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)洲灘民垸的防洪建設(shè)、民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

3.2? 健全管理體制機(jī)制

（1）建立協(xié)調(diào)機(jī)制。縣級(jí)以上地方人民政府加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)洲灘民垸的管理，做好洲灘民垸管理的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。建立由水行政主管部門負(fù)責(zé)、其他部門配合，由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、地方水行政主管部門配合的洲灘民垸管理體制，明確管理主體，落實(shí)管理責(zé)任。建立跨部門（區(qū)域）協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制、公眾參與機(jī)制，保障洲灘民垸管理工作高效、科學(xué)、公正。

（2）加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)。各級(jí)有關(guān)部門按照職能分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，加強(qiáng)對(duì)洲灘民垸管理的組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。發(fā)展改革部門強(qiáng)化洲灘民垸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;財(cái)政部門研究制定洲灘民垸扶貧優(yōu)惠政策;水利部門加快推進(jìn)洲灘民垸安全建設(shè)，指導(dǎo)地方開展居民遷建、平垸行洪、退田還湖;人力資源社會(huì)保障、民政、醫(yī)保等部門分別做好就業(yè)和社會(huì)保障、低保、特困供養(yǎng)和臨時(shí)救助、醫(yī)保等政策落實(shí)。

（3）完善宣傳機(jī)制。完善信息發(fā)布機(jī)制，公開洲灘民垸洪水運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)與管理規(guī)劃、居民遷建安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等，接受公眾監(jiān)督。加大宣傳教育，組織各類媒體，充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等新聞媒介和教育體系，加大公益廣告投放力度。搭建公眾參與平臺(tái)，培養(yǎng)公眾參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)。

3.3? 建立統(tǒng)一規(guī)劃制度

（1）編制管理規(guī)劃。根據(jù)各洲灘地理位置、防洪保障能力、區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源稟賦特性等因素，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合利用和有序開發(fā)的原則，在對(duì)洲灘民垸設(shè)置、功能、運(yùn)行方式、安全設(shè)施建設(shè)模式和標(biāo)準(zhǔn)、管理政策等開展專題研究的基礎(chǔ)上，編制洲灘民垸管理規(guī)劃。洲灘民垸管理規(guī)劃，應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃及流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃相銜接。

（2）嚴(yán)格規(guī)劃約束。縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)根據(jù)洲灘民垸管理規(guī)劃，明確區(qū)域內(nèi)洲灘防洪建設(shè)任務(wù)、管理要求，提出開發(fā)利用的禁止性和限制性意見，報(bào)流域機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)后實(shí)施。縣級(jí)以上地方人民政府制定的土地利用規(guī)劃涉及洲灘土地開發(fā)利用的，要嚴(yán)格執(zhí)行河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審查制度，在規(guī)劃報(bào)批前應(yīng)征求流域機(jī)構(gòu)意見。對(duì)確需調(diào)整洲灘類別的，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)論證，并報(bào)流域機(jī)構(gòu)審查同意。

3.4? 推進(jìn)洲灘民垸治理

（1）加快洲灘民垸建設(shè)。根據(jù)洲灘民垸相關(guān)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和分蓄洪水要求，加快推進(jìn)洲灘民垸建設(shè)，建立可靠的工程控制體系和有效的安全保障體系。地方各級(jí)人民政府要加強(qiáng)限制開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)的洲灘安全建設(shè)，完善進(jìn)退洪、撤退轉(zhuǎn)移、通訊預(yù)警等設(shè)施。人口較多且近期難以外遷或已有重要產(chǎn)業(yè)設(shè)施的洲灘，確需設(shè)置安全區(qū)、安全臺(tái)的，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)論證，經(jīng)流域機(jī)構(gòu)審查同意后，由有關(guān)省（直轄市）水行政主管部門批準(zhǔn)實(shí)施，安全區(qū)、安全臺(tái)的建設(shè)不得影響長(zhǎng)江行洪和防洪安全。

（2）實(shí)施洲灘居民遷建。嚴(yán)格控制中低風(fēng)險(xiǎn)洲灘內(nèi)人口，引導(dǎo)和鼓勵(lì)人口逐步外遷。繼續(xù)實(shí)施高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居民遷建，加快遷至安全地區(qū)，為行洪通暢、行洪區(qū)安全及時(shí)有效地運(yùn)用、減少災(zāi)害損失創(chuàng)造條件。落實(shí)遷建補(bǔ)償資金，納入國(guó)家、省相關(guān)規(guī)劃的居民遷建工程;屬地政府積極統(tǒng)籌各類資金，做好兜底保障工作。積極支持遷建居民，尤其是“雙退”區(qū)人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)，落實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，切實(shí)維護(hù)遷建居民社會(huì)保障權(quán)益。

（3）建立運(yùn)用補(bǔ)償制度。參照《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，制定和出臺(tái)洲灘行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償政策和災(zāi)后重建支持政策，建立洲灘民垸運(yùn)用補(bǔ)償制度，規(guī)范洲灘民垸運(yùn)用條件、運(yùn)用主體、補(bǔ)償對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等內(nèi)容，保障洲灘民垸的正常運(yùn)用，確保受洪水威脅的重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全，合理補(bǔ)償洲灘民垸內(nèi)居民因蓄滯洪遭受的損失，為減輕洲灘居民財(cái)產(chǎn)損失和恢復(fù)生產(chǎn)創(chuàng)造條件。

4? 結(jié)語

洲灘民垸是一種特殊的行蓄洪空間，缺乏有針對(duì)性的建設(shè)管理政策規(guī)定和投入機(jī)制，導(dǎo)致洲堤防洪能力薄弱，安全設(shè)施缺失，加之民垸人口眾多，既不能保證遇大洪水時(shí)及時(shí)、足量行蓄洪水，又難以保障一般洪水情況下洲上人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，是目前長(zhǎng)江流域防洪體系的突出短板之一。完善洲灘民垸管理制度，對(duì)于發(fā)揮洲灘民垸在關(guān)鍵時(shí)刻的行蓄洪作用，減輕行蓄洪損失，滿足人民對(duì)美好生活的向往等能起到積極作用。同時(shí)，還要關(guān)注各項(xiàng)規(guī)章制度的落實(shí)和相關(guān)配套措施的出臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)洲灘民垸的管理和保護(hù)，為全面提升流域水安全保障能力提供堅(jiān)實(shí)支撐。

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Management System of Dikes on Sandbars and Shoals in the Middle and Lower Reaches of Yangtze River：Current Situation and Improvement Measures

Chu Xixi，Liu Kan，Zhou Feng

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources

Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：As an important part of the Yangtze River flood control system，dikes on sandbars and shoals have important functions of increasing the storage space of rivers and lakes and expanding the flood discharge capacity of river channel. The major problems of the management system of dikes on sandbars and shoals in the middle and lower reaches of Yangtze River are analyzed，and the necessity of strengthening the management of dikes on sandbars and shoals are expounded. Suggestions are given from the aspects of perfecting the system of policies and regulations，improving the management system and mechanism，establishing a unified planning system，and promoting the governance of dikes on sandbars and shoals，etc. The research provides new ideas for playing the role of flood storage effectively at critical moments，coordinaing the relationship between flood storage，flood control security and people's livelihood security，reducing the loss of flood storage and discharging，strengthening the management of dikes，and meeting people's aspiration for a better life，etc.

Key words：sandbars and shoals;dikes;management;flood storage and relief;Yangtze River

收稿日期：2022-03-24

作者簡(jiǎn)介：褚茜茜，女，工程師，碩士，主要從事水利政策法規(guī)方面研究。E-mail：363159839@qq.com