薛皓天

一、引 言

為實(shí)現(xiàn) “雙碳”目標(biāo),作為經(jīng)濟(jì)性治理手段的碳定價(jià)機(jī)制在全球范圍內(nèi)得到推崇,其主要包括碳排放交易市場(chǎng)體系 (以下簡(jiǎn)稱(chēng) “碳市場(chǎng)”)和碳稅,二者均遵循 “污染者付費(fèi)”基本原則,不僅通過(guò)提高污染者成本促使其控制排放行為,也使得碳定價(jià)機(jī)制逐漸成為政府財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。2021年11月,聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約締約方大會(huì)第二十六次會(huì)議 (COP26)在英國(guó)格拉斯哥舉行,近200個(gè)國(guó)家簽署了 《格拉斯哥氣候公約》。公約鼓勵(lì)財(cái)政提供者考慮如何將氣候惡化帶來(lái)的脆弱性體現(xiàn)在財(cái)政資源的提供和調(diào)動(dòng)中,并簡(jiǎn)化和鞏固氣候籌資渠道[1]。在此背景下,如何善用碳定價(jià)機(jī)制產(chǎn)生的財(cái)政資金變得愈發(fā)重要。

對(duì)碳收入的相關(guān)研究多落點(diǎn)在作為財(cái)政工具的碳稅上,如許士春等研究其收入返還機(jī)制[2],葉莉娜等將碳稅納入環(huán)境稅收入使用進(jìn)行整體化研究[3]。但從碳市場(chǎng)中產(chǎn)生的收入則被相對(duì)忽視,在2021年全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)并規(guī)定將適時(shí)引入和擴(kuò)大有償分配機(jī)制后,張寧等[4]關(guān)注到其帶來(lái)的政府收入增長(zhǎng),但如何系統(tǒng)使用和管理碳市場(chǎng)收入的研究依然付之闕如。我國(guó)尚未開(kāi)征碳稅,而將碳排放權(quán)交易作為主要的碳定價(jià)方式。相比碳稅,碳市場(chǎng)收入在支出方向、單獨(dú)的管理機(jī)構(gòu)、收入波動(dòng)等方面皆有其特殊性。有 “全國(guó)碳交易市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)”之稱(chēng)的 《碳排放權(quán)交易管理暫行條例 (草案修改稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《碳交易暫行條例草案》)規(guī)定碳市場(chǎng)收入應(yīng)納入 “國(guó)家碳排放交易基金”管理,用于支持全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)和溫室氣體削減重點(diǎn)項(xiàng)目。隨著將來(lái)有償分配模式在全國(guó)碳市場(chǎng)中推開(kāi),必將產(chǎn)生規(guī)?？捎^(guān)的收入,如何將之用好、管好日益成為一大問(wèn)題。對(duì)這一收入的使用管理,我國(guó)仍處于起步階段,前期地方性試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏,因此本文通過(guò)梳理總結(jié)歐盟、美國(guó)加利福尼亞州 (以下簡(jiǎn)稱(chēng) “加州”)、東部十一州 “區(qū)域溫室氣體倡議”(Regional Greenhouse Gas Initiative,以下簡(jiǎn)稱(chēng) “RGGI”),以及加拿大魁北克州的碳市場(chǎng)收入使用和管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)改革實(shí)踐提出相關(guān)建議,以期更好完善我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè),推動(dòng) “雙碳”目標(biāo)達(dá)成。

二、碳市場(chǎng)收入的實(shí)踐:從產(chǎn)生到使用管理

(一)碳市場(chǎng)收入的產(chǎn)生:引入與擴(kuò)大有償分配

相比碳稅,碳市場(chǎng)更重視通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)碳排放,即企業(yè)可以根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)情況從二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)入或賣(mài)出碳配額,自發(fā)地以最低成本達(dá)成最合適的減排安排[5]。然而作為一種碳定價(jià)工具,碳市場(chǎng)不僅通過(guò)控制碳排放限額影響二級(jí)市場(chǎng)的配額轉(zhuǎn)讓價(jià)格,其定價(jià)屬性也體現(xiàn)在政府對(duì)碳配額的初次分配中,包括無(wú)償與有償兩種模式。有償分配模式主要通過(guò)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)形式進(jìn)行,以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)碳配額的初次定價(jià)收費(fèi),并從中獲得財(cái)政收入,故也體現(xiàn)出碳市場(chǎng)財(cái)政功能的另一面。

我國(guó)在碳市場(chǎng)試點(diǎn)階段主要采取無(wú)償分配模式,這一時(shí)期碳排放交易的市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能較其財(cái)政功能更為凸顯。采取無(wú)償分配主要顧及減排初期階段的 “碳泄露”(Carbon Leakage)問(wèn)題,即有償分配模式可能提高產(chǎn)品出口成本從而影響國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。而如果一直將碳配額無(wú)償分配給排放單位,一方面有悖碳定價(jià) “污染者付費(fèi)”基本原則,另一方面無(wú)法有效引導(dǎo)二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格,如在排放單位無(wú)償獲得過(guò)剩排放權(quán)配額時(shí),二級(jí)市場(chǎng)會(huì)因配額供給過(guò)多造成碳價(jià)格偏低,不利于通過(guò)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)企業(yè)減排市場(chǎng)功能的實(shí)現(xiàn)。

隨著減排成本的下降和減排國(guó)家的增多,碳泄露的可能性將隨之降低,使得實(shí)施以競(jìng)價(jià)拍賣(mài)為主的有償分配更具可行性[6](P105)。目前世界上較成熟的碳市場(chǎng)均引入或?qū)嵤┝溯^完善的碳配額拍賣(mài)機(jī)制。RGGI是世界首個(gè)主要通過(guò)拍賣(mài)形式分配碳配額的碳市場(chǎng)制度,其成員州拍賣(mài)碳配額的比重高達(dá)80%[7]；歐盟排放交易體系在第三階段 (2013—2020年)將其碳配額拍賣(mài)比例提升至57%,其中存在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)從20%調(diào)升到70%,并計(jì)劃于2027年最終實(shí)現(xiàn)100%拍賣(mài)[8]；加州在2020年將拍賣(mài)比例調(diào)整至58%；新西蘭政府也在2020年引入拍賣(mài)機(jī)制[9],并準(zhǔn)備到2030年線(xiàn)性減少無(wú)償分配比例,直至清零。隨著時(shí)間推移,從免費(fèi)分配過(guò)渡到以拍賣(mài)為主的有償分配模式,不僅有助于價(jià)格發(fā)現(xiàn),從而實(shí)現(xiàn)碳配額分配最優(yōu)化,更可以為政府帶來(lái)可觀(guān)的財(cái)政收入。

(二)碳市場(chǎng)收入的使用意義

在碳市場(chǎng)引入并擴(kuò)大有償分配模式后,如何對(duì)碳定價(jià)僅是碳排放交易政策的一半[10],另一半則是如何支用從排放單位收取的龐大碳收入。國(guó)際貨幣基金組織稱(chēng),對(duì)世界上大部分國(guó)家而言,2030年碳定價(jià) (若每噸碳定價(jià)為70美元)帶來(lái)的財(cái)政收入將占到GDP的1%～3%,對(duì)大型的發(fā)展中國(guó)家甚至可能占到GDP的2%～4%[11]。Stavins認(rèn)為,如果所有碳配額都被拍賣(mài),其產(chǎn)生的財(cái)政收入能在美國(guó)聯(lián)邦政府收入中占有不小比重[12]。2016/2017年世界碳收入規(guī)模僅為220億美元[13],而2017/2018年就已翻倍達(dá)到約440億美元,當(dāng)年碳市場(chǎng)收入 (209億美元)已接近碳稅收入規(guī)模 (230億美元),而在2016/2017年前者僅為后者的一半 (如圖1所示)[13]。2020/2021年全球碳收入更達(dá)到530億美元,其收入的增長(zhǎng)主要由歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格上漲推動(dòng)[14]。我國(guó)是全球規(guī)模最大的碳市場(chǎng)①2021年7月16日,全國(guó)碳市場(chǎng)上線(xiàn)交易正式啟動(dòng)。納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2 162家,覆蓋約45億噸二氧化碳排放量,是全球規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。參見(jiàn):國(guó)務(wù)院新聞辦公室,中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)。,世界銀行稱(chēng)其潛在碳收入將在2030年達(dá)到GDP的2%～2.5%之間[15]。如何有效利用規(guī)模龐大的碳市場(chǎng)收入是我國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳戰(zhàn)略至關(guān)重要的一環(huán)。

圖1 2018年世界碳市場(chǎng)與碳稅的收入情況 (單位:百萬(wàn)美元)

一方面,合理使用碳收入將有效提高碳定價(jià)的公眾接受度。碳定價(jià)的實(shí)施必然導(dǎo)致電力、交通、煤氣等成本上升,從而影響居民基本生活成本。如歐盟碳市場(chǎng)因?qū)嵤┡馁u(mài)機(jī)制,2010—2030年間平均電價(jià)預(yù)計(jì)增長(zhǎng)31%[16],多方因素帶來(lái)的能源成本大幅提高已成為歐盟未來(lái)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。我國(guó)提出的更高減排目標(biāo)也將不可避免地引起碳價(jià)格上漲,雖會(huì)帶動(dòng)政府收入增長(zhǎng),但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響也會(huì)變大[4]。而提高公眾接受度的途徑之一就是合理使用通過(guò)碳配額拍賣(mài)所產(chǎn)生的收入。

另一方面,龐大的碳開(kāi)支形成對(duì)碳收入的 “剛需”。央行前行長(zhǎng)易綱稱(chēng),2030年前我國(guó)碳減排每年需花費(fèi)2.2萬(wàn)億元,而2030－2060年間每年更需投入3.9萬(wàn)億元[17]。而目前只有碳排放交易市場(chǎng)有可能為政府提供可觀(guān)的專(zhuān)項(xiàng)碳收入。在歐盟,碳市場(chǎng)的拍賣(mài)配額是其氣候行動(dòng)資金的重要來(lái)源,使用配額拍賣(mài)的收入對(duì)實(shí)現(xiàn)歐盟氣候目標(biāo)被認(rèn)為 “特別有吸引力”,因?yàn)槠涮峁┝擞斜Ｕ系哪甓荣Y金來(lái)源[18]。2021年12月,歐盟委員會(huì)在 “歐盟下一代自有財(cái)源”提案中進(jìn)一步提議,增加碳市場(chǎng)收入在歐盟層面的預(yù)算比重[19],從而將之作為歐盟預(yù)算籌資新的 “抓手”。由是觀(guān)之,有效利用碳市場(chǎng)收入,既可提高對(duì)實(shí)施有償分配后的碳市場(chǎng)的支持度,又能進(jìn)一步反哺減排等相關(guān)開(kāi)支,從而系統(tǒng)性提高碳治理效益,更好服務(wù)于 “雙碳”目標(biāo)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃。

(三)我國(guó)碳市場(chǎng)收入的使用與管理

逐步擴(kuò)大碳配額有償分配比重已成為我國(guó)確定的改革方向,這一目標(biāo)被分別寫(xiě)入2020年的《碳排放權(quán)交易管理辦法 (試行)》第15條與2021年的 《碳交易暫行條例草案》第8條。若 《碳交易暫行條例草案》最終敲定,那么我國(guó)碳市場(chǎng)收入將被納入新的 “國(guó)家碳排放交易基金”加以管理,從而專(zhuān)用于碳市場(chǎng)建設(shè)和溫室氣體減排活動(dòng)。而早在全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的 “管理辦法”與“暫行條例草案”公布之前,北京、天津等八個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)已對(duì)有償分配、收入管理等問(wèn)題出臺(tái)了各項(xiàng)文件,不同程度上實(shí)施了有償分配,并對(duì)碳收入使用方向、資金管理模式等形成了差異化實(shí)踐(如表1所示)。

表1 我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)收入的使用與管理情況

在資金使用層面,少數(shù)試點(diǎn)碳市場(chǎng)將收入納進(jìn)一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用,而多數(shù)碳市場(chǎng)采取專(zhuān)款專(zhuān)用,主要用于碳市場(chǎng)建設(shè)、減碳,或兼而有之。目前 《碳交易暫行條例草案》兼顧試點(diǎn)實(shí)踐已形成的碳市場(chǎng)建設(shè)和減碳兩大方向,但如何分配二者的資金比重、細(xì)化投入項(xiàng)目,以及碳市場(chǎng)收入是否還應(yīng)覆蓋其他支出領(lǐng)域尚不清晰。

對(duì)碳市場(chǎng)收入的有效使用也必然涉及資金管理問(wèn)題。在試點(diǎn)市場(chǎng)的資金管理層面,專(zhuān)款專(zhuān)用的碳市場(chǎng)傾向于采用設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的專(zhuān)項(xiàng)資金模式,不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的獨(dú)立基金管理機(jī)制,在我國(guó)是被納入一般公共預(yù)算進(jìn)行管理和編制[20]。《碳交易暫行條例草案》則選擇了基金模式,目前深圳“碳排放交易基金”僅見(jiàn)于法規(guī)草案紙面,尚未落地。而廣東省對(duì)碳市場(chǎng)基金的探索實(shí)踐最終也未能成形,其雖于2015年成立了 “省低碳發(fā)展基金”,由國(guó)有獨(dú)資公司單獨(dú)進(jìn)行管理,并嘗試引入社會(huì)資本運(yùn)作,但最終未能完成獨(dú)立基金管理的試驗(yàn),其轉(zhuǎn)而將8億元的拍賣(mài)收入全部劃歸省財(cái)政統(tǒng)籌支用[21],難以為建立和完善 “國(guó)家碳排放交易基金”提供直接經(jīng)驗(yàn)。

此外,隨著地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)逐漸向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡,如何協(xié)調(diào)全國(guó)與地方碳市場(chǎng)差異性的問(wèn)題也將浮現(xiàn)。具體在碳市場(chǎng)收入層面,隨著將來(lái)有償分配比重提升,產(chǎn)生的龐大碳市場(chǎng)收入是全部歸入國(guó)家層面的碳基金,還是由地方支配一定比重資金,使之在使用管理上發(fā)揮更多的自主性?現(xiàn)有域內(nèi)探索尚未對(duì)這些問(wèn)題提供成熟方案,而在域外,碳市場(chǎng)收入規(guī)模位于世界前列的歐盟、加州、魁北克、RGGI碳市場(chǎng)對(duì)其收入的支用制度日趨成熟,或可為我國(guó)碳市場(chǎng)收入的使用管理制度完善提供一定借鑒。

三、歐美碳市場(chǎng)收入使用管理的實(shí)踐與特點(diǎn)

在過(guò)去十余年間,歐美碳市場(chǎng)逐步實(shí)施并擴(kuò)大有償分配比重,形成和完善了收入的 “份額劃分—專(zhuān)款專(zhuān)用—基金管理—波動(dòng)調(diào)節(jié)”四個(gè)基本方面。從碳市場(chǎng)中產(chǎn)生的收入往往需要先在各個(gè)有權(quán)的收益主體之間確定份額歸屬,因此,歐盟對(duì)聯(lián)盟、各成員國(guó)之間的利益分配的經(jīng)驗(yàn)突顯；關(guān)于各收益主體的支出方向,主要碳市場(chǎng)基本采取專(zhuān)款專(zhuān)用方式,歐盟碳市場(chǎng)目前專(zhuān)注于氣候減排支出,而美國(guó)區(qū)域碳市場(chǎng)更傾向兼顧弱勢(shì)群體的利益；在資金管理上,大多選擇基金模式,普遍成立具有獨(dú)立地位的管理和評(píng)估機(jī)構(gòu),而北美地區(qū)更重視構(gòu)建碳支出利益相關(guān)者參與的外部監(jiān)督機(jī)制。此外,基于域外實(shí)踐的梳理,為有效實(shí)現(xiàn)碳市場(chǎng)收入的專(zhuān)款專(zhuān)用,其中一個(gè)關(guān)鍵部分是克服碳市場(chǎng)收入隨碳價(jià)漲跌造成的波動(dòng)問(wèn)題。我國(guó)以往的碳市場(chǎng)試點(diǎn)往往忽視了這一點(diǎn)。

(一)歐盟碳市場(chǎng)收入的份額劃分

目前,歐盟擁有收入規(guī)模最大的碳市場(chǎng),在對(duì)其拍賣(mài)收入這塊 “蛋糕”的劃分上,力圖均衡聯(lián)盟與成員國(guó)、成員國(guó)與成員國(guó)之間的利益與團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的訴求。在聯(lián)盟與成員國(guó)的縱向?qū)用嫔?歐盟通過(guò)設(shè)立創(chuàng)新基金 (Innovation Fund)和現(xiàn)代化基金 (Modernisation Fund),分別將2021—2030年總配額所產(chǎn)生收入的3%和2%用于大型氣候相關(guān)項(xiàng)目和特定國(guó)家小型能源現(xiàn)代化項(xiàng)目,其余收入留歸各成員國(guó)。在成員國(guó)之間劃分的橫向?qū)用嫔?照顧欠發(fā)達(dá)的中東歐國(guó)家,除通過(guò)現(xiàn)代化基金投資這些成員國(guó)的能源項(xiàng)目外,另有10%的拍賣(mài)配額收入也基于 “團(tuán)結(jié)和發(fā)展”目的,被劃給特定中東歐成員國(guó)以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的轉(zhuǎn)移?？梢?jiàn),目前歐盟碳市場(chǎng)收入有相當(dāng)大比重被劃歸成員國(guó),并適當(dāng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移,但未來(lái)提高聯(lián)盟層面的碳市場(chǎng)收入比重已成為改革方向。2021年12月,歐盟委員會(huì)在 “歐盟下一代自有財(cái)源”提案中,提議將歐盟碳市場(chǎng)收入劃歸歐盟預(yù)算的比重提高至25%,預(yù)計(jì)在2023—2030年期間每年增加90億歐元,這將成為新的社會(huì)氣候基金 (Social Climate Fund)的籌資來(lái)源[14]。

(二)碳市場(chǎng)收入的專(zhuān)款專(zhuān)用

1.以氣候目的為主要用途。主要國(guó)家 (地區(qū))都規(guī)定碳市場(chǎng)收入應(yīng)當(dāng)專(zhuān)款專(zhuān)用,其在支出方向上卻與碳稅不同。根據(jù)2016年全球碳收入的比較統(tǒng)計(jì),約72%的碳稅收入被返還或投入政府普通基金,而碳市場(chǎng)收入的70%則用于減碳相關(guān)的 “綠色支出”[22]。

具體而言,加州將碳市場(chǎng)收入用于能源、交通和可持續(xù)項(xiàng)目的比例高達(dá)60%[9],魁北克則將全部收入用于減排和可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。RGGI、歐盟這類(lèi)具有聯(lián)合性質(zhì)的碳市場(chǎng)在保證主要專(zhuān)用于氣候支出的情況下,賦予成員國(guó) (州)更多的支出權(quán)限。由美國(guó)東部十一州組成的RGGI碳市場(chǎng)在州際層面不成立基金統(tǒng)一支用碳收入,而是以共同簽訂備忘錄的形式,要求成員州基于RGGI范本制定各自的收入使用規(guī)則,同時(shí)也規(guī)定各州應(yīng)將其碳市場(chǎng)收入的25%用于可再生能源技術(shù)、創(chuàng)新型碳排投資項(xiàng)目,其余的75%由各州自主決定 (但仍應(yīng)服務(wù)前述目的)。歐盟在聯(lián)盟層面設(shè)立創(chuàng)新基金和現(xiàn)代化基金以實(shí)施氣候相關(guān)的專(zhuān)款專(zhuān)用,而在成員國(guó)層面,歐盟碳排放指令則以建議而非強(qiáng)制方式規(guī)定成員國(guó)將50%以上收入用于氣候、能源相關(guān)的項(xiàng)目[23]。歐洲議會(huì)曾提議應(yīng)將全部碳市場(chǎng)收入專(zhuān)用于氣候與能源目的,但受到了歐盟財(cái)政部長(zhǎng)理事會(huì)的異議,尤其是當(dāng)時(shí)仍為成員國(guó)的英國(guó)[24]。這種靈活性的專(zhuān)用規(guī)則尊重了各成員國(guó)碳支出的自主性,也取得了較好效果。根據(jù)歐盟委員會(huì)的統(tǒng)計(jì),2013—2017年實(shí)際上有高達(dá)80%左右的收入用于或計(jì)劃用于氣候與能源目的[25]。

2.兼顧弱勢(shì)群體利益的趨勢(shì)。歐盟碳市場(chǎng)收入目前專(zhuān)注于減排支出目的,而美國(guó)區(qū)域碳市場(chǎng)更兼顧扶助弱勢(shì)群體。加州明確規(guī)定,氣候投資須針對(duì)該州最弱勢(shì)的群體,要求25%的資金應(yīng)用于使弱勢(shì)群體受益的計(jì)劃,10%的資金應(yīng)直接或更側(cè)重花費(fèi)在該群體上,而實(shí)際上其50%以上的碳市場(chǎng)收入被用于惠及最貧窮的家庭[16]。RGGI的成員州也在備忘錄中約定,各州專(zhuān)用的25%的拍賣(mài)收入應(yīng)分配給 “消費(fèi)者利益目的”,即減輕對(duì)電力消費(fèi)者的影響,例如降低稅率 (2008—2013年有16%的收入用于此)或采用直接返還方式。

美國(guó)對(duì)碳市場(chǎng)收入是否用于低收入群體的討論較早。Barnes曾借用阿拉斯加永久基金①美國(guó)阿拉斯加州將開(kāi)采金礦、煤礦和石油等天然資源獲取的收入,通過(guò)成立阿拉斯加永久基金的方式,向該州居民發(fā)放年度紅利,在2015年每人獲得2 072美元的分紅。的例子提出,基于大氣的共有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬,美國(guó)應(yīng)成立一個(gè)管理碳排放收入的 “天空信托”,向國(guó)家的每個(gè)居民發(fā)放拍賣(mài)收入[26]。RGGI碳市場(chǎng)也曾圍繞是否將其收入用于補(bǔ)貼低收入群體產(chǎn)生過(guò)爭(zhēng)論。在新澤西等成員州還僅將RGGI拍賣(mài)收入用于能源效率的項(xiàng)目補(bǔ)貼時(shí),緬因州、康涅狄格州就開(kāi)始提議將之用于補(bǔ)貼低收入者的能源支出或直接轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)合國(guó)基金會(huì)曾反對(duì)進(jìn)行低收入援助,認(rèn)為這可能將鼓勵(lì)能源利用效率低下的家庭繼續(xù)使用化石燃料,所以更應(yīng)為低碳能源提供長(zhǎng)期投資。但曾協(xié)助美國(guó)起草 《清潔空氣法》的自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)則認(rèn)為,供電成本增加將影響重要商品和服務(wù)供給,從碳市場(chǎng)獲得額外收入則恰好可為特定群體減稅[27]。

前述對(duì)低收入群體實(shí)施碳補(bǔ)貼的觀(guān)點(diǎn),與一些發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)辯其不應(yīng)被納入 《京都議定書(shū)》下的任何多邊性碳減排要求的道理類(lèi)似,可見(jiàn)碳政策正作為一種重新分配財(cái)富的方式被持續(xù)討論[21]。而疫情則進(jìn)一步催化了全球范圍內(nèi)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家之間以及富裕人口與貧困人口之間碳排放不平等問(wèn)題的討論。Chancel等學(xué)者呼吁氣候政策應(yīng)減小對(duì)中低收入人群不成比例的影響[28]。2021年10月的 《二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會(huì)宣言》強(qiáng)調(diào),減排政策應(yīng)為 “最貧窮和最脆弱的群體提供有針對(duì)性的支持”[29],同年11月的 《格拉斯哥氣候公約》也強(qiáng)調(diào)應(yīng)確保 “可持續(xù)發(fā)展和消除貧困”的公正氣候轉(zhuǎn)型。在歐盟內(nèi)部,法國(guó)早已將獲得的歐盟碳市場(chǎng)資金納入 “生活更美好”(Habiter Mieux)計(jì)劃,旨在將能源創(chuàng)新項(xiàng)目用于低收入家庭,包括提供更舒適、更健康的住房,降低能源的開(kāi)支,以及保障能源使用的安全[30]。歐盟新近提出的社會(huì)氣候基金也體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。該基金意在保護(hù)歐盟碳市場(chǎng)中承受額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的弱勢(shì)家庭,確保社會(huì)公平,彌補(bǔ)創(chuàng)新基金和現(xiàn)代化基金僅面向減排領(lǐng)域投資的缺陷。

(三)碳市場(chǎng)基金的管理

1.主要碳基金管理的基本特征。域外成熟碳市場(chǎng)收入的專(zhuān)款專(zhuān)用,大都被納入單獨(dú)的基金進(jìn)行管理。這些碳市場(chǎng)基金的共同特征在于,盡管碳基金主要設(shè)立于政府部門(mén)之下管理,但仍具有相對(duì)的獨(dú)立地位[15]。各相關(guān)政府機(jī)構(gòu)在碳基金中相互協(xié)調(diào),加州和魁北克甚至還引入民間人士參與碳基金的支出管理。

(1)歐盟創(chuàng)新基金:以獨(dú)立性為基礎(chǔ)。創(chuàng)新基金是世界上最大的創(chuàng)新低碳技術(shù)資助項(xiàng)目之一,歐盟將其視為實(shí)現(xiàn)巴黎協(xié)定承諾、2050年前達(dá)成氣候中立愿景,以及低碳化歐洲工業(yè)市場(chǎng)的有力工具,其前身NER300計(jì)劃②NER300是歐盟創(chuàng)新基金的前身,是歐盟碳市場(chǎng)為使用其在第三階段設(shè)立的 “新進(jìn)儲(chǔ)備” (New Entrants'Reserve)中3億份配額收入的資金計(jì)劃,匯集了約20億歐元用于創(chuàng)新低碳技術(shù),重點(diǎn)在碳捕獲與儲(chǔ)存 (CCS)和創(chuàng)新的可再生能源技術(shù)上。被定位為一個(gè)獨(dú)立的門(mén)戶(hù)。創(chuàng)新基金也延續(xù)了這一獨(dú)立地位和預(yù)算管理原則?；饛呐馁u(mài)者處收取的碳收入處于歐盟預(yù)算之外單獨(dú)管理,由其自主支付所有支出,包括自身運(yùn)行的行政費(fèi)用[31],以保證獨(dú)立性。該基金由歐盟委員會(huì)直接管理,委托其下設(shè)機(jī)構(gòu)——?dú)夂?、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境執(zhí)行局具體執(zhí)行,向歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)報(bào)告③參見(jiàn):Article 23,Commission Delegated Regulation(EU)2019/856。,而成員國(guó)和歐洲投資銀行提供協(xié)助。

(2)歐盟現(xiàn)代化基金:強(qiáng)調(diào)受益成員國(guó)參與?，F(xiàn)代化基金是歐盟在第四階段 (2021—2030年)為幫助十個(gè)欠發(fā)達(dá)的中東歐成員國(guó)而成立的基金。相比創(chuàng)新基金,現(xiàn)代化基金的管理更強(qiáng)調(diào)各管理機(jī)構(gòu)間的協(xié)作,而作為具有財(cái)政轉(zhuǎn)移性質(zhì)的基金,其特點(diǎn)在于 “應(yīng)在受益成員國(guó)的責(zé)任下運(yùn)作”[32]。有權(quán)的管理者包括受益的成員國(guó)、歐洲投資銀行、歐盟委員會(huì),以及由三者共同組成的投資委員會(huì)①在15名組成人員中,有10人應(yīng)是來(lái)自受益成員國(guó)的代表。。在這樣的治理架構(gòu)中,受益成員國(guó)類(lèi)似執(zhí)行機(jī)構(gòu),先由其向歐洲投資銀行提出投資計(jì)劃,獲批后向投資項(xiàng)目參與者付款；歐洲投資銀行類(lèi)似管理機(jī)構(gòu),收到成員國(guó)提議后決定各投資項(xiàng)目的優(yōu)先性,具有優(yōu)先性的項(xiàng)目將直接提交歐盟委員會(huì)做最終決定；投資委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與信息報(bào)告,對(duì)非優(yōu)先性的投資計(jì)劃進(jìn)行建議,并提供基金年度報(bào)告等；而歐盟委員會(huì)雖然負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督,但投資一旦得到歐洲投資銀行的確認(rèn)或投資委員會(huì)的建議,就應(yīng)當(dāng) “毫不延遲地采用”②參見(jiàn):Article 8,Commission Implementing Regulation(EU)2020/1001 of 9 July 2020。。

(3)北美碳市場(chǎng)基金:多元主體參與管理。魁北克與加州同屬于 “西部氣候倡議”成員,二者對(duì)碳基金的管理具有較強(qiáng)的相似性。加州碳市場(chǎng)收入被納進(jìn)溫室氣體減排基金 (Greenhouse Gas Reduction Fund)。該基金的管理機(jī)構(gòu)為跨部門(mén)的戰(zhàn)略增長(zhǎng)委員會(huì),除內(nèi)閣級(jí)別的官員、運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)和自然資源機(jī)構(gòu)等政府部門(mén)的代表參與外,還吸納民間團(tuán)體成員直接參與管理,其下設(shè)的空氣資源委員會(huì) (Air Resources Board)負(fù)責(zé)具體管理和評(píng)估。在魁北克碳市場(chǎng)綠色基金 (Green Fund)的管理中,獨(dú)立的綠色基金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估治理績(jī)效,并讓更多的民間人士參與其中,規(guī)定9人的綠色基金管理董事會(huì)中應(yīng)有過(guò)半數(shù)獨(dú)立成員來(lái)自民間。此外,這些北美區(qū)域碳市場(chǎng)基金都需要向議會(huì)負(fù)責(zé),由其行使資金分配的最終決策權(quán)。

2.利益相關(guān)者參與機(jī)制的構(gòu)建:以加州為例。利益相關(guān)者參與 (Stakeholder Engagement)被認(rèn)為有助于達(dá)成支出目標(biāo)、審查收入使用的透明性,同時(shí)提高碳市場(chǎng)的公共支持度[9]。歐盟碳市場(chǎng)在此方面存在一定的不足。歐盟創(chuàng)新基金實(shí)施規(guī)則第22條中雖然提及 “利益相關(guān)者的角色”,但卻是不具有約束力的簡(jiǎn)略條款③參見(jiàn):Article 22,Commission Delegated Regulation(EU)2019/856。,而現(xiàn)代化基金的實(shí)施規(guī)則甚至未直接規(guī)定利益相關(guān)公眾參與規(guī)則④參見(jiàn):Commission Implementing Regulation(EU)2020/1001 of 9 July 2020。。歐盟也未統(tǒng)一成員國(guó)的支出信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容[16]。相比之下,北美區(qū)域碳市場(chǎng)基金通過(guò)明確利益相關(guān)者參與機(jī)制[33],取得了較好的治理績(jī)效,加州經(jīng)驗(yàn)尤受到推崇。雖然加州實(shí)施碳市場(chǎng)導(dǎo)致消費(fèi)者價(jià)格增加,但其通過(guò)構(gòu)建信息公開(kāi)和廣泛的公眾參與機(jī)制,獲得了約54%加州居民的支持[34],具體做法如下。

其一是完善利益相關(guān)者的參與機(jī)制。加州在各環(huán)節(jié) “打通”信息公開(kāi)渠道,以公眾討論的結(jié)果為其支出決策的重要依據(jù):(1)將公開(kāi)信息直觀(guān)化。加州公開(kāi)的信息強(qiáng)調(diào)可理解性,采用了更綜合、更具識(shí)別性、更易量化的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)投資項(xiàng)目的溫室氣體減排量評(píng)估,采用諸如Miles Avoided、k Wh Avoided等更易理解的指標(biāo),有助于公眾衡量資金支出影響,提高碳支出的決策效益。(2)創(chuàng)新公共參與形式。加州空氣資源委員會(huì)單獨(dú)或會(huì)同其他政府部門(mén)舉辦公開(kāi)咨詢(xún)、談判、聽(tīng)證會(huì)、研討會(huì)等,如2016年加州共組織200多場(chǎng)公開(kāi)會(huì)議討論碳市場(chǎng)收益的使用?？諝赓Y源委員會(huì)還在加州氣候投資網(wǎng)站上,通過(guò)發(fā)布地圖式的投資項(xiàng)目信息 (一種在線(xiàn)的項(xiàng)目跟蹤系統(tǒng))⑤從該網(wǎng)站可查詢(xún)其投資項(xiàng)目的地圖式信息:https://webmaps.arb.ca.gov/ccimap/。,顯示由投資基金實(shí)施的所有計(jì)劃和完整項(xiàng)目清單,并定期更新,以便公眾及時(shí)追蹤溫室氣體減排和碳固定進(jìn)程。

其二是將公共意見(jiàn)反饋?zhàn)鳛闆Q策依據(jù)。加州空氣資源委員會(huì)同財(cái)政部門(mén)、環(huán)保部門(mén)協(xié)商后,具體擬定 (也負(fù)責(zé)更新、審查、報(bào)告和公開(kāi))三年的長(zhǎng)期投資計(jì)劃 (魁北克長(zhǎng)達(dá)七年)。該長(zhǎng)期計(jì)劃將形成對(duì)各年度具體支出計(jì)劃撥款預(yù)算的實(shí)施?？諝赓Y源委員會(huì)在擬定計(jì)劃時(shí)會(huì)經(jīng)過(guò)公眾研討,再報(bào)請(qǐng)議會(huì)審批；在實(shí)施計(jì)劃之間,還將繼續(xù)開(kāi)展公眾咨詢(xún),確保不會(huì)排除應(yīng)得到支持的其他部門(mén)；年終時(shí),會(huì)發(fā)布帶有技術(shù)評(píng)估的年度報(bào)告,同時(shí)舉行對(duì)長(zhǎng)期投資計(jì)劃修訂有直接影響的公眾咨詢(xún)。在支出決策之前、計(jì)劃實(shí)施之中、年度報(bào)告發(fā)布后均 “嵌入”公眾參與環(huán)節(jié),完善公眾參與機(jī)制。

綜上,歐美主要碳市場(chǎng)的收入使用管理情況如表2所示。

表2 歐美碳市場(chǎng)的收入使用管理概覽

(四)碳市場(chǎng)收入的波動(dòng)與調(diào)節(jié)

1.碳價(jià)格波動(dòng)對(duì)收入的影響。歐美主要碳市場(chǎng)都重視調(diào)節(jié) “收入波動(dòng)”(Revenue Volatility)。盡管碳市場(chǎng)的潛在收入可為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金,但碳排放配額的拍賣(mài)價(jià)格存在劇烈變化,如歐盟碳配額的拍賣(mài)價(jià)格從2008年的20歐元/噸下降到2013年的5歐元/噸,而2017年又從6歐元/噸漲到2018年12月的21歐元/噸。碳價(jià)的大幅波動(dòng)不僅影響碳市場(chǎng)交易秩序本身,也將損及碳市場(chǎng)收入的可預(yù)期性,為已擬定好的支出計(jì)劃,尤其對(duì)于需要穩(wěn)定現(xiàn)金流的長(zhǎng)期投資帶來(lái)更多不確定性因素。在這一方面,碳稅的收入預(yù)期高于碳市場(chǎng),因?yàn)槌?jīng)濟(jì)環(huán)境和減排成本因素等變化外,碳稅不會(huì)輕易產(chǎn)生收入波動(dòng),其稅率比碳市場(chǎng)的拍賣(mài)價(jià)格更為穩(wěn)定。這導(dǎo)致碳市場(chǎng)難以成為理想的收入來(lái)源。在加州,盡管其在利益相關(guān)者參與機(jī)制上取得成功,也以低成本實(shí)現(xiàn)了減排目的,但由于未能獲得預(yù)期收益,難以填補(bǔ)其宣稱(chēng)的廣泛公共開(kāi)支,政治層面上被認(rèn)為是失敗的[35]。因此,克服碳市場(chǎng)收入波動(dòng)十分必要,其既有利于實(shí)現(xiàn)碳資金專(zhuān)款專(zhuān)用計(jì)劃,也將牽動(dòng)一國(guó) (地區(qū))碳市場(chǎng)所獲得的政治與社會(huì)支持。

2.碳市場(chǎng)收入的穩(wěn)定方式。(1)設(shè)置價(jià)格穩(wěn)定儲(chǔ)備與拍賣(mài)底價(jià)機(jī)制是常用的穩(wěn)定碳價(jià)措施。歐盟早在 《2012年歐盟碳排放權(quán)交易市場(chǎng)報(bào)告》中就提出,應(yīng)設(shè)置價(jià)格管理機(jī)制,一是設(shè)置碳排放權(quán)價(jià)格底線(xiàn),二是價(jià)格穩(wěn)定儲(chǔ)備。但執(zhí)行最低價(jià)格機(jī)制對(duì)碳收入的影響也難以預(yù)計(jì),因?yàn)榈變r(jià)機(jī)制雖能有效維持相對(duì)較高的價(jià)格,但可能又將對(duì)配額銷(xiāo)售量造成不確定影響。在加州的實(shí)踐中,其為碳配額市場(chǎng)設(shè)定相對(duì)更高的價(jià)格界限,雖然緩解了價(jià)格不確定性,但卻造成碳價(jià)格一度在四年間的大部分時(shí)間里停留在價(jià)格底線(xiàn)上,從而也導(dǎo)致了很低的配額售賣(mài),盡管有利于減排,但對(duì)碳支出預(yù)算的實(shí)現(xiàn)卻并非好事[28]。(2)為售賣(mài)配額和售賣(mài)收入的使用設(shè)定優(yōu)先性。關(guān)于加州碳底價(jià)對(duì)收入影響的不確定性問(wèn)題,有學(xué)者提出改變配額售賣(mài)的優(yōu)先順序,換言之,當(dāng)加州的預(yù)期拍賣(mài)碳配額未完全售盡之前,先不向工業(yè)部門(mén)和其他團(tuán)體進(jìn)行免費(fèi)配額分配,從而配套底價(jià)機(jī)制使得碳收入波動(dòng)趨向平穩(wěn)[28]。而在加州的實(shí)踐中,碳資金會(huì)以固定比例優(yōu)先分配給特定項(xiàng)目,以保障這些項(xiàng)目的收入穩(wěn)定,如將60%的計(jì)劃收入優(yōu)先分配于高速鐵路、交通和城際鐵路、低碳交通運(yùn)營(yíng)、廉價(jià)和可持續(xù)的社區(qū)住房計(jì)劃,從而顯著降低這些項(xiàng)目的融資不確定性。此外,加州投資計(jì)劃三年的長(zhǎng)期性也意味著資助項(xiàng)目獲得收入的保證為三年 (魁北克為七年)[36],只要項(xiàng)目的績(jī)效符合選擇標(biāo)準(zhǔn),其在后續(xù)實(shí)施中獲得基金繼續(xù)支持的機(jī)會(huì)相對(duì)更大。(3)另一些國(guó)家也通過(guò)其他過(guò)渡性基金調(diào)劑碳基金的收入。如法國(guó)的 “生活更美好”計(jì)劃每年支出預(yù)算為5.5億歐元,隨著2017年歐盟碳價(jià)格的大幅上漲,這一預(yù)計(jì)支出獲得滿(mǎn)足,剩余的2.8億歐元分配給了政府的一般預(yù)算,用于其他支出。而當(dāng)碳拍賣(mài)收入低于上一年度財(cái)政預(yù)算時(shí),法國(guó)使用其他資金來(lái)源補(bǔ)足缺口,如2016年由于碳價(jià)格過(guò)低,法國(guó)能源改造過(guò)渡基金在2017年向國(guó)家住房改善局捐款5 000萬(wàn)歐元以補(bǔ)足資金缺口。

四、我國(guó)碳市場(chǎng)收入的使用管理完善路徑

逐步擴(kuò)大有償分配模式后,我國(guó)碳市場(chǎng)在如何構(gòu)建合理的使用管理制度上,對(duì)歐美制度經(jīng)驗(yàn)的借鑒,不僅關(guān)系提升氣候治理的效益,也應(yīng)立足國(guó)情與當(dāng)前的財(cái)政體制改革進(jìn)程,順應(yīng)改革的大政方針和基本方向,構(gòu)建和完善具有中國(guó)特色的碳市場(chǎng)收入使用管理制度。

(一)劃分碳資金:兼顧府際與區(qū)際

1.縱向劃分:設(shè)立央地兩級(jí)碳基金。在我國(guó)地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)階段,碳收入由試點(diǎn)地方收取并自主管理,地方碳市場(chǎng)財(cái)政收入規(guī)模也較小,但隨著全國(guó)碳排放交易基金的設(shè)立,以及未來(lái)碳排放權(quán)有償分配比重的擴(kuò)大,如何在央地之間分配碳收入的問(wèn)題也應(yīng)得到回應(yīng)。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國(guó)辦發(fā) 〔2020〕13號(hào)),在溫室氣體減排領(lǐng)域,中央承擔(dān) “國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃制定”的事權(quán)與支出責(zé)任,地方承擔(dān) “地方行政區(qū)域內(nèi)控制溫室氣體排放等事項(xiàng)”的責(zé)任。由于減排屬于外部性強(qiáng)、地域性明顯、信息復(fù)雜度高的環(huán)保類(lèi)事權(quán),減排事權(quán)的重?fù)?dān)就必然落在地方。為了滿(mǎn)足 “事權(quán)與財(cái)力相統(tǒng)一”的基本原則,應(yīng)為地方提供相應(yīng)的財(cái)政支持。在同為環(huán)保事權(quán)的排污領(lǐng)域,我國(guó)已將環(huán)境保護(hù)稅與排污權(quán)交易市場(chǎng)的收入全部劃歸地方。而若僅將碳市場(chǎng)收入全部納入中央專(zhuān)項(xiàng)基金,一是難以滿(mǎn)足地方應(yīng)對(duì)氣候變化的事權(quán)要求,二也將因信息不對(duì)稱(chēng)降低減碳政策的支出效率。隨著未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)提高有償分配比重,有必要在碳收入的央地劃分上提前謀劃。

因此,筆者認(rèn)為可參酌與我國(guó)碳市場(chǎng)體量上更接近的歐盟收入劃分架構(gòu),在保證中央財(cái)力基礎(chǔ)上,適當(dāng)滿(mǎn)足地方實(shí)現(xiàn)碳減排事權(quán)的客觀(guān)要求,向其分享一定比重的碳市場(chǎng)收入,在中央與地方層面分設(shè)兩級(jí)碳基金以各自管理。深圳市已在2021年6月發(fā)布的 《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法 (征求意見(jiàn)稿)》中規(guī)定,由市財(cái)政部門(mén)設(shè)立碳排放交易基金。同時(shí),考慮到中央與地方碳支出站位不同、需求各異的客觀(guān)情況,全國(guó)碳排放交易基金可專(zhuān)注于國(guó)家重點(diǎn)減排和可再生能源投資項(xiàng)目,以及全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)；地方碳資金的支出可面向本地區(qū)較小型的減排以及民生項(xiàng)目,具體的投資和使用計(jì)劃由地方自主制定,留下一定自主空間以鼓勵(lì)其探索建立更加積極、能動(dòng)和有效的減碳投資體系。

2.橫向劃分:設(shè)立區(qū)域發(fā)展碳基金。隨著碳市場(chǎng)從地方試點(diǎn)向全國(guó)統(tǒng)一過(guò)渡,全國(guó)碳市場(chǎng)也應(yīng)考慮東西部發(fā)展差異。目前,能源密集型產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)移,西北部地區(qū)成為能源的供給側(cè),中東部地區(qū)逐漸成為需求側(cè)[37],因而西北部的碳集中度更高,但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),地方財(cái)政較為緊張,對(duì)高耗能企業(yè)進(jìn)行碳定價(jià)和逐步提高有償分配比例,將給西北部經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)壓力。關(guān)于碳稅,我國(guó)有學(xué)者提議,應(yīng)考慮東西部地區(qū)差異,通過(guò)東部向中西部的轉(zhuǎn)移支付和建立碳稅基金,促進(jìn)中西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。而碳市場(chǎng)收入也應(yīng)考慮東西部發(fā)展差異,可借鑒歐盟的現(xiàn)代化基金經(jīng)驗(yàn),在全國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)一步成熟時(shí) (如歐盟在第四階段才引入現(xiàn)代化基金),設(shè)立碳市場(chǎng)區(qū)域發(fā)展基金,將總收入的一定比例傾斜分配于西北部地區(qū),資助企業(yè)提高能源使用效率,減輕西部地區(qū)的碳支出負(fù)擔(dān),進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域公平。

(二)專(zhuān)用碳收入:融入民生目的

我國(guó) 《碳交易暫行條例草案》目前規(guī)定,碳市場(chǎng)收入除用于碳市場(chǎng)建設(shè)完善外,也應(yīng)服務(wù)于溫室氣體削減重點(diǎn)項(xiàng)目。這符合世界主要碳市場(chǎng)收入專(zhuān)款專(zhuān)用的主流支出方向,但隨著碳排放的不平等現(xiàn)象在全球范圍內(nèi)日益受到關(guān)注,歐美碳市場(chǎng)越來(lái)越重視將碳收入用于保障受到碳定價(jià)影響的低收入者和弱勢(shì)群體的利益,如加州、RGGI、法國(guó)以及歐盟等正在實(shí)施或擬將實(shí)施的支出計(jì)劃。所以,盡管碳配額有償分配模式的侵益性程度不及開(kāi)征碳稅,但仍然會(huì)間接提高能源使用成本,同樣會(huì)導(dǎo)致電力、燃?xì)夂徒煌ㄩ_(kāi)支上升,對(duì)低收入群體的基本生活影響更大,累退性效應(yīng)明顯。因此,碳市場(chǎng)收入也應(yīng)進(jìn)一步趨近碳稅的使用,以實(shí)現(xiàn)減排的 “雙重紅利”效果[26]。將我國(guó)碳市場(chǎng)收入適當(dāng)向民生目的傾斜,既是治理碳排放不平等現(xiàn)象的必要部分,也是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的應(yīng)有之義。

就具體路徑而言,一是考慮對(duì)能源消費(fèi)者的開(kāi)支進(jìn)行補(bǔ)貼,可將部分碳市場(chǎng)收入直接補(bǔ)貼民生能源消費(fèi),平衡 “碳減排”和 “能耗雙控”帶來(lái)的短期沖擊；二是碳資金的投資可側(cè)重于基礎(chǔ)民生項(xiàng)目,如加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)性的廉價(jià)住房、基礎(chǔ)交通設(shè)施、公共健康等的投資,給予更多的綠色資金支持；三是考慮削減稅收負(fù)擔(dān)或加強(qiáng)對(duì)社保養(yǎng)老基金的財(cái)政支持,協(xié)同配合當(dāng)前 “減稅降費(fèi)”政策的實(shí)施。

(三)管理碳基金:推動(dòng)多元共治

在專(zhuān)款專(zhuān)用模式下,我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)一般采用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金模式管理,將碳市場(chǎng)收入納進(jìn)一般公共預(yù)算中的 “專(zhuān)項(xiàng)收入”項(xiàng)目編制和管理,通過(guò)項(xiàng)目制方式向下轉(zhuǎn)移資金。在缺乏公開(kāi)性、透明性和外部監(jiān)督的情況下,“復(fù)雜的申請(qǐng)和批復(fù)程序在很大程度上為不透明的政府行為套上了科學(xué)管理的外衣”[38],易衍生尋租,如2016年財(cái)政部曾點(diǎn)名批評(píng)大氣污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金被地方政府騙取、擠占、挪用[39]。同時(shí),2021年國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)),明確將 “依托行政權(quán)力、國(guó)有資源 (資產(chǎn))獲取的收入以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算”。所以,一方面需要克服傳統(tǒng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金模式中的單一行政主導(dǎo)傾向,另一方面也應(yīng)將完善預(yù)算管理作為改革著力點(diǎn),發(fā)揮人大的監(jiān)督?jīng)Q策作用,推動(dòng)多元主體的參與和監(jiān)督。

1.可在碳基金管理機(jī)構(gòu)中適當(dāng)引入利益相關(guān)主體,完善內(nèi)部參與機(jī)制。就我國(guó)類(lèi)似的碳基金,如2006年成立的清潔發(fā)展機(jī)制基金,其決定重大事項(xiàng)的審核理事會(huì)由財(cái)政部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)等政府部門(mén)代表組成[40],已初步形成了政府 “內(nèi)部協(xié)作”商議機(jī)制,但碳支出的民間利益相關(guān)主體參與相對(duì)缺失,可借鑒加州、魁北克碳基金管理模式中 “外部吸納”民間人士 (如行業(yè)代表或環(huán)保團(tuán)體等)參與決策的機(jī)制。對(duì)于區(qū)域發(fā)展碳基金,亦可參酌歐盟現(xiàn)代化基金的管理經(jīng)驗(yàn),將受益的地區(qū)代表納入支出決策圈中。

2.應(yīng)增強(qiáng)碳支出信息的透明度,推動(dòng)外部公眾參與。域外經(jīng)驗(yàn)表明,有效的利益相關(guān)者參與機(jī)制是管理碳基金的有益經(jīng)驗(yàn),而信息公開(kāi)是公眾參與的前提。我國(guó)也應(yīng)考慮對(duì)碳支出的投資計(jì)劃、年度報(bào)告予以完整公開(kāi),并重視信息表達(dá)的可理解性,發(fā)布如加州、RGGI中的 “減少的千瓦時(shí)”“減少的溫室氣體”等直觀(guān)標(biāo)準(zhǔn),再通過(guò)在線(xiàn)實(shí)時(shí)更新投資項(xiàng)目、公眾咨詢(xún)、聽(tīng)證會(huì)等形式,廣泛聽(tīng)取相關(guān)利益代表,包括排污單位、環(huán)保團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者以及普通能源消費(fèi)者等的意見(jiàn),使碳支出決策獲得更深入的公眾溝通。

3.應(yīng)規(guī)范碳基金的預(yù)算管理,發(fā)揮人大的監(jiān)督?jīng)Q策作用。在現(xiàn)實(shí)中,我國(guó)非稅收入存在與征繳單位支出掛鉤的違法情形,使相應(yīng)收入脫離預(yù)算控制,故應(yīng)當(dāng)確保碳市場(chǎng)收入被依法納入預(yù)算。由各級(jí)碳排放交易基金的管理機(jī)構(gòu)綜合衡量獲得的碳收入規(guī)模、擬定的重點(diǎn)支出方向、本地的投資項(xiàng)目資助狀況等,提出年度投資計(jì)劃,并考慮在此基礎(chǔ)上出臺(tái)更長(zhǎng)期的投資規(guī)劃,納入中央或地方同級(jí)預(yù)算中報(bào)人大審批決策,并由其實(shí)施績(jī)效評(píng)估監(jiān)督。

(四)穩(wěn)定波動(dòng)性:不限于調(diào)碳價(jià)

碳收入波動(dòng)性的管理,往往與碳價(jià)格的穩(wěn)定機(jī)制聯(lián)系在一起。調(diào)控碳價(jià)可達(dá)到抑制碳配額的過(guò)度分配、保障市場(chǎng)穩(wěn)定、防止碳泄露影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等目的,發(fā)揮碳市場(chǎng)減排效果。碳價(jià)調(diào)控方式主要包括價(jià)格波動(dòng)限制 (設(shè)置價(jià)格上下限)、配額供給調(diào)節(jié)機(jī)制 (投放與回購(gòu)碳配額)以及總配額調(diào)整機(jī)制等。但碳價(jià)格調(diào)控更關(guān)注碳市場(chǎng)運(yùn)行本身,而碳收入的穩(wěn)定更關(guān)注所籌集的資金,即能否最終為投資項(xiàng)目提供可預(yù)期的資金來(lái)源,譬如設(shè)定碳底價(jià)可能也意味著將對(duì)碳配額的售賣(mài)數(shù)量產(chǎn)生不確定性,從而影響最終的收入額。因此,我國(guó)對(duì)碳收入波動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié),一方面可完善穩(wěn)碳價(jià)的機(jī)制,建立系統(tǒng)化、法制化的碳價(jià)調(diào)控工具；另一方面也應(yīng)總結(jié)域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn),在具體的實(shí)踐過(guò)程中善用調(diào)節(jié)工具,如設(shè)定售賣(mài)配額的優(yōu)先性、碳資金資助項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí),制定更長(zhǎng)周期的投資計(jì)劃,或是設(shè)置調(diào)劑基金或 “波動(dòng)性保險(xiǎn)”(Variability Insurance)[33]等,保障碳市場(chǎng)收入的可預(yù)期性,更好實(shí)現(xiàn)碳收入的專(zhuān)款專(zhuān)用。