王清軍,李章鴻

一、引 言

作為一個法律概念,“重點排污單位”最早出現(xiàn)可追溯至2008年重新修訂的 《水污染防治法》。鑒于重點排污單位是一個集合概念和非集合概念[1]的統(tǒng)一體,為克服或消減概念自身的不確定性給環(huán)境執(zhí)法實踐帶來的諸多不便,該法也試圖通過建構(gòu)重點排污單位名錄制度,借助名錄的一一 “列舉”方式來保證重點排污單位的確定性及環(huán)境執(zhí)法上的可操作性。黨的十八大關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以來,相繼修訂的 《環(huán)境保護(hù)法》(2014)、《大氣污染防治法》(2015)、《水污染防治法》(2017)和 《土壤污染防治法》(2019)等進(jìn)一步充實健全了重點排污單位名錄制度。廣東、浙江和湖北等地在環(huán)境保護(hù)、水 (大氣、土壤)污染防治的地方法規(guī)中也對重點排污單位名錄制度作出專門規(guī)定。2017年11月,原環(huán)境保護(hù)部頒行 《重點排污單位名錄管理規(guī)定 (試行)》等部門規(guī)章,進(jìn)一步推動了重點排污單位名錄的制度化進(jìn)程。

在重點排污單位名錄制度建構(gòu)過程中,名錄制定行為理應(yīng)成為一個核心議題。主要理由在于,第一,關(guān)涉到納入名錄的重點排污單位權(quán)益減損或者義務(wù)增加。按照現(xiàn)行法律制度規(guī)定,一旦被名錄明確為重點排污單位,其依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要環(huán)境法律義務(wù)包括:安裝、運行污染物自動監(jiān)測設(shè)備并與監(jiān)管者監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)；及時以適當(dāng)方式向社會公開污染物排放等信息。其中,前者是一種面向監(jiān)管者的法律義務(wù),后者是一種重點排污單位與監(jiān)管者共同面向社會的法律義務(wù)。無論是面向監(jiān)管者的義務(wù)抑或是面向社會義務(wù)的設(shè)定及履行,勢必會給納入名錄的重點排污單位帶來一定財產(chǎn)權(quán)益減損的法律效果。申言之,重點排污單位名錄制定行為關(guān)涉到重點排污單位合法權(quán)益減損或者義務(wù)增加與否,當(dāng)然需要法律介入并對名錄制定行為依法予以規(guī)制。第二,關(guān)涉到納入名錄的重點排污單位實施特定行為 “罪與非罪”的認(rèn)定。“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋 〔2016〕29號)第一條第7項規(guī)定,重點排污單位 “篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設(shè)施,排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為 ‘嚴(yán)重污染環(huán)境’”,即具體的重點排污單位可能會因?qū)嵤┰撎囟ㄐ袨槎鴺?gòu)成污染環(huán)境罪。可見,名錄制定行為將直接關(guān)系排污單位在特定行為上 “罪與非罪”之重大判斷?？梢?名錄制定行為不僅會帶來排污單位權(quán)益減損或義務(wù)增加之必然性,而且還會牽涉到刑事法律否定性評價之可能性。因此,需要及時將名錄制定行為納入到法律規(guī)制之范疇。

與迫切要求對名錄制定行為予以法律規(guī)制的呼聲不同,我國正在建立以 “一證式”排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度。按照新頒行的國務(wù)院 《排污許可管理條例》的制度規(guī)定,“排污許可重點管理行業(yè)內(nèi)的所有排污單位不論規(guī)模大小均應(yīng)當(dāng)納入到名錄管理,重點排污單位的數(shù)量勢必隨著排污許可的逐步深入而大幅增加,屆時監(jiān)管重點將會淡化,‘重點排污單位’的概念也將名不副實”[2]。如果延伸這種觀點就可合理推斷,隨著排污許可制度的全面推進(jìn),重點排污單位名錄制度或許會失去應(yīng)有價值及功能,相應(yīng)地,對名錄制定行為予以法律規(guī)制也就無從談起。

本文的研究將表明,即便建立了以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度,重點排污單位名錄制度仍將繼續(xù)發(fā)揮不可替代的作用。需要認(rèn)真對重點排污單位名錄制定行為性質(zhì)及其功能加以分析,總結(jié)出它與排污許可制度的不同制度意涵,繼而才能對名錄制定行為實施有效的法律規(guī)制。

為此,本文以省級政府新近頒行的 《**環(huán)境保護(hù)條例》《**污染防治條例》等地方法規(guī)中關(guān)于重點排污單位名錄的制度規(guī)定為研究對象,以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等涉及重點排污單位名錄制度的法律條文、典型案例作為研究基礎(chǔ),以便相對準(zhǔn)確地描述出重點排污單位名錄制度在實踐中的運行狀況,努力發(fā)現(xiàn)我國名錄制定主體、制定依據(jù)和制定程序等方面的主要樣態(tài)及其可能存在的問題,總結(jié)出解決上述問題的邏輯原點在于如何認(rèn)識和把握名錄制定行為的法律性質(zhì)及制度價值功能,在此基礎(chǔ)上,嘗試提出重點排污單位名錄制定行為的法律規(guī)制路徑,力圖為重點排污單位制度法治化發(fā)展貢獻(xiàn)一點粗淺建議。

二、名錄制定規(guī)則的主要樣態(tài)及其問題

所謂重點排污單位名錄制定規(guī)則是指,作為制定者的特定行政機(jī)關(guān)在重點排污單位名錄制定行為過程中需要遵循的實體性規(guī)則及程序性規(guī)則。顯而易見,無論是實體性規(guī)則抑或程序性規(guī)則,都應(yīng)當(dāng)依照行政活動的合法性原則加以嚴(yán)格檢視。換而言之,作為實體性規(guī)則的制定主體、制定依據(jù)等,以及作為程序性規(guī)則的制定程序,都應(yīng)當(dāng)符合行政活動合法性原則的基本要求。

(一)名錄制定主體存在差異及其正當(dāng)性不足

可以毫不夸張地說,哪個 (些)行政機(jī)關(guān)掌握了名錄的制定權(quán),他 (們)就相應(yīng)擁有了重點排污單位在環(huán)境權(quán)利義務(wù)配置上的話語能力,從這個角度來說,名錄制定行為似乎比規(guī)制名錄制定行為的法律法規(guī)更為重要。行政法理上,制定重點排污單位名錄事關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)能和行政權(quán)限,就前者而言,涉及哪個 (些)行政機(jī)關(guān)有權(quán)依照法律法規(guī)規(guī)定制定名錄,就后者而言,涉及這個 (些)行政機(jī)關(guān)能在多大權(quán)限范圍內(nèi)制定名錄。從實踐中觀察可以看出,名錄制定行為的大體流程為,由地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門單獨或者聯(lián)合相關(guān)部門,依據(jù)一定條件或標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)有排污單位中進(jìn)行篩選,然后交由上一級政府生態(tài)環(huán)境主管部門匯總和審核,最后由作出篩選的地方政府生態(tài)環(huán)境部門按照規(guī)定對納入名錄的重點排污單位進(jìn)行年度公開。這意味著,名錄制定行為似乎表現(xiàn)為一系列內(nèi)部行政行為活動[3]并能夠?qū)ν猱a(chǎn)生一定法律效果。法律賦予了地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門主導(dǎo)名錄制定是依法賦予名錄以法律效力的主體性要件。重點排污單位名錄制定主體如表1所示。

表1 重點排污單位名錄制定主體

從表1可以看出,名錄制定主體具有如下特征:名錄制定權(quán)主要是由地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門單獨或者主導(dǎo)享有?！肮惨?guī)制過程中,規(guī)制者占有規(guī)制知識的多寡,是公共規(guī)制能否實現(xiàn)既定目標(biāo)的關(guān)鍵”,名錄制定權(quán) “究竟應(yīng)賦予哪個主體,是由規(guī)制者是否具備相應(yīng)的規(guī)制知識來決定的”[4]。按照現(xiàn)行環(huán)境法律制度規(guī)定,地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門依法對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況實施統(tǒng)一規(guī)制,故他們掌握著本行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況、生態(tài)環(huán)境承載力狀況、排污總量控制指標(biāo)分配狀況和排污單位排污許可證發(fā)放狀況等規(guī)制事實知識,也能夠憑借上述事實知識對重點排污單位制度之規(guī)制目的作出專業(yè)判斷,更為重要的是,他們能夠結(jié)合上述規(guī)制目的實現(xiàn)與否,實現(xiàn)程度選擇具體規(guī)制方法,把握規(guī)制實際和組合使用多樣規(guī)制工具。申言之,由地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門主導(dǎo)或單獨享有重點排污單位名錄制定權(quán)自是毋庸置疑。

但問題也顯而易見。第一,名錄制定權(quán)并不是齊整劃一、規(guī)范有序的由設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門主導(dǎo)或者單獨行使,而是分置于不同層級生態(tài)環(huán)境主管部門甚至由不同層級生態(tài)環(huán)境主管部門協(xié)商相同層級的有關(guān)部門主體共同行使。比如,一些地方法規(guī)授權(quán)縣級生態(tài)環(huán)境主管部門行使名錄制定權(quán)。但縣級生態(tài)環(huán)境主管部門能否有效行使名錄制定權(quán)卻存在頗多疑問之處,這是因為,隨著國家生態(tài)環(huán)境垂直管理體制的變革,縣級生態(tài)環(huán)境主管部門的法律定位一直處于探索與發(fā)展之中,監(jiān)測、執(zhí)法等規(guī)制權(quán)的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致其規(guī)制資源、規(guī)制知識和規(guī)制能力受到一定限制,由其行使名錄制定權(quán)顯然有些勉為其難。

第二,一些法律文本規(guī)定了 “有關(guān)部門”參與名錄制定的權(quán)力,其本意在于通過借助地方政府其他職能部門的規(guī)制知識和規(guī)制資源,避免或最大程度地祛除生態(tài)環(huán)境主管部門的自利、偏頗和非理性。但由于諸多可以理解或不可言說之緣由,“有關(guān)部門”最終會淪為名錄制定的 “無關(guān)部門”。

第三,地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門既是名錄的制定者,也是名錄的執(zhí)行者或?qū)嵤┱?。按照公共選擇理論,他們不可避免地會存在著自我賦權(quán)或自我減責(zé)之可能性。顯然,“這種既做裁判員又做運動員方式,有違避免偏私的一般法理”[5]。政府憑借其自有條件已然成為一個強(qiáng)有力的、獨立的特殊利益團(tuán)體。政府和那些圍繞在它周圍施加影響的私人參加者一樣,是自利的,有損于公共利益的[6]。上述問題表明,名錄制定主體存在著正當(dāng)性或合法性的諸多質(zhì)疑,需要在法治思維框架下尋求適格的名錄制定主體。

(二)名錄制定依據(jù)差異較大及偏離目標(biāo)之風(fēng)險

按照公權(quán)力機(jī)關(guān)法無授權(quán)不可為的樸素法理,地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門獨自或者主導(dǎo)名錄制定行為并不可肆意妄為,而需遵循一定的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。從規(guī)范的教義學(xué)角度上看,生態(tài)環(huán)境法律、地方法規(guī)以及部門規(guī)章等構(gòu)成了名錄制定行為的法律依據(jù)。從名錄制度規(guī)制目的來看,某一行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境承載力以及排污單位污染物排放量大小、是否帶來生態(tài)環(huán)境風(fēng)險均構(gòu)成名錄制定行為的技術(shù)依據(jù)。一般而言,法律依據(jù)位階較高、技術(shù)依據(jù)可操作性較強(qiáng),上述兩種情形的有機(jī)結(jié)合能夠在一定程度上保障名錄制定行為的科學(xué)性與合理性。重點排污單位名錄制定依據(jù)如表2所示。

表2 重點排污單位名錄制定依據(jù)

從表2可以看出,我國重點排污單位名錄制定依據(jù)呈現(xiàn)以下幾個方面特征:

第一,不同位階的法律文本采用了不同的制定依據(jù)。由于大氣、水和土壤等國家三大污染防治法律位階較高,故他們在規(guī)定名錄制定依據(jù)時,希冀借助相對明確的技術(shù)依據(jù)來限制行政自由裁量權(quán)。此時,只要技術(shù)依據(jù)可操作強(qiáng),位階較低的地方法規(guī)大都可以循 “法”而定。這就不難解釋,在多數(shù)地方法規(guī)中,要么簡單地指出依法或者依照規(guī)定制定名錄,要么未作出規(guī)定。即便一些地方法規(guī)也涉及技術(shù)依據(jù),但就其技術(shù)依據(jù)的規(guī)定內(nèi)容來看,無非是對上位法的一種簡單重復(fù)。

第二,在技術(shù)依據(jù)的確定性方面,名錄制定主要遵循宏觀、微觀兩個層面的技術(shù)數(shù)據(jù)。宏觀層面的技術(shù)依據(jù)包括:重點排污單位所在行政區(qū)的環(huán)境容量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況、生態(tài)環(huán)境承載力和重點污染物總量控制指標(biāo)。微觀層面的技術(shù)依據(jù)主要涉及具體排污單位污染物排放的種類、數(shù)量和濃度等可以監(jiān)測之?dāng)?shù)據(jù)。

第三,考慮到法律自身的滯后性,一些新近頒行的地方法規(guī)將國家政策確定的重點排污單位也順勢納入到名錄之中。較為典型的是 《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》(國發(fā)〔2018〕22號),要求 “排氣口高度超過45米的高架源,以及石化、化工、包裝印刷、工業(yè)涂裝等VOCs排放重點源,納入重點排污單位名錄”。新近頒行的一些地方法規(guī),比如 《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》等,將上述國家政策規(guī)定納入地方法規(guī)的制度規(guī)定中,探索國家政策向地方法規(guī)的有序轉(zhuǎn)化。

問題依然很多。第一,技術(shù)依據(jù)的可操作性不強(qiáng)。從名錄制度設(shè)計初衷來看,技術(shù)依據(jù)中的宏觀技術(shù)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于微觀技術(shù)數(shù)據(jù)而得到遵循。但幾乎所有立法文本應(yīng)當(dāng)予以考量的宏觀技術(shù)數(shù)據(jù)均存在著難以操作等困境。比如,環(huán)境容量測算工作至今仍然難以落地,生態(tài)環(huán)境承載力評價的理論基礎(chǔ)、學(xué)科范式和方法體系仍然需要完善[7]。這實際上表明,上述兩個方面的技術(shù)依據(jù)尚停留在概念界定或理論創(chuàng)設(shè)階段,不能作為名錄制定的現(xiàn)實技術(shù)依據(jù)。至于重點污染物總量控制指標(biāo),雖然目前能夠進(jìn)行明確的測算,但這主要是指二氧化硫、氨氮等大氣、水常規(guī)污染物,未能囊括帶來公眾健康風(fēng)險或者損害之虞的諸如重金屬等有毒有害類污染物。

第二,技術(shù)依據(jù)的 “一刀切”問題凸顯。原環(huán)境保護(hù)部 《重點排污單位名錄管理規(guī)定 (試行)》按照各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況設(shè)定了 “排污總量占比不得低于工業(yè)排污占比65%”的數(shù)量依據(jù),力圖借助一個地方呈現(xiàn)的微觀數(shù)據(jù)來展現(xiàn)一定的可操作性,但這又衍生出兩方面的問題:一是,當(dāng)前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中工業(yè)排污總量可能來源于環(huán)境統(tǒng)計、污染減排、排污許可、排污收費等多個口徑,“數(shù)出多門”的問題尚未解決,因而采用不同的數(shù)據(jù)作為篩選的基礎(chǔ)庫會導(dǎo)致較大的差異。二是,即便65%這一限值是可以確定的,但這也不可能滿足我國不同行政區(qū)域各自環(huán)境管理的實際需求,也就偏離了名錄制度的設(shè)立目的。

第三,法律依據(jù)與技術(shù)依據(jù)之間的關(guān)系尚未完全理順。也就是說,技術(shù)核算僅僅是輔助法律制度執(zhí)行的工具,其首要目的在于幫助名錄制定者更好地作出符合制度價值及功能的判斷。《重點排污單位名錄管理規(guī)定 (試行)》將技術(shù)依據(jù)升至超越其本身定位的高度,人為割裂了法律依據(jù)和技術(shù)依據(jù)之間的互動機(jī)制,極大地限制了地方政府生態(tài)環(huán)境主管部門自由裁量權(quán)的正常行使,造成本應(yīng)服務(wù)于地方實際的名錄制定活動可能會偏離地方實際。

(三)名錄制定程序正當(dāng)性不足

行政程序法定原則應(yīng)指行政程序的設(shè)定權(quán)屬于立法主體,必須由其以成文法形式加以規(guī)定；行政主體作出行政行為時只能按照成文法規(guī)定的程序進(jìn)行,不能自行設(shè)定,否則就屬于違反法定程序[8]。無論是增加行政相對人實體性義務(wù)、程序性義務(wù),或者是保障社會公眾知情權(quán)的需要,名錄制定程序都應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)、法定程序的形塑及調(diào)控,“應(yīng)當(dāng)依照正當(dāng)程序之避免偏私、行政公開、行政參與三大基本要求”[9]。惟其如此,名錄制定行為才可能樹立正當(dāng)性權(quán)威,獲得應(yīng)有的法律效力。重點排污單位名錄制定程序類型如表3所示。

表3 重點排污單位名錄制定程序類型

從表3可以看出,現(xiàn)有法律法規(guī)涉及名錄制定程序的制度規(guī)定具有以下幾個方面的發(fā)展走向:一是,絕大部分制度規(guī)定是以事后公開規(guī)則予以建構(gòu),但在事后公開的時限和方式方面也有不斷改進(jìn)的跡象。比如,2015年的 《大氣污染防治法》僅泛泛規(guī)定名錄向社會公開,新近頒行的 《土壤污染防治法》不僅要求以便于公眾知曉的適當(dāng)方式予以公開,而且還提出應(yīng)當(dāng)適時公示更新之要求。即便如此,我們可以發(fā)現(xiàn),名錄制定行為仍然停留在所謂的內(nèi)部行政行為階段。二是,尚未存在著公眾參與的制度規(guī)定。梳理發(fā)現(xiàn),在幾乎所有的法律文本中,涉及名錄的制定程序,均無公眾參與的任何制度規(guī)定。

依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)或條件篩選的重點排污單位名錄在向社會公開之前,需要在縱向行政系統(tǒng)內(nèi)上下級行政機(jī)關(guān)之間請示、批復(fù)和匯總,也需要在橫向行政系統(tǒng)內(nèi)平級行政機(jī)關(guān)提出建議、同意等書面意見?？梢?在名錄制定過程中,需要涉及其他行政機(jī)關(guān)在事實認(rèn)定或事項決定上的協(xié)助 (力)行為,這類內(nèi)部行政行為在事務(wù)性質(zhì)上已然具有了設(shè)立、變更、消滅或確認(rèn)相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的意思表示,即具備了一定的涉權(quán)性要素[10](P310－311)。既然名錄制定行為涉及重點排污單位權(quán)益減損或義務(wù)增加,也涉及公眾環(huán)境知情權(quán)益的有效獲得,因此,名錄的制定過程就不再僅僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部相對封閉的行政過程,而是應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為一種生態(tài)環(huán)境主管部門與擬列入名錄的重點排污單位之間理性對話的溝通過程,一個適度的公眾參與過程。公眾參與 “已經(jīng)成為一項普遍認(rèn)可的制度,并成為程序正當(dāng)?shù)幕局笜?biāo)之一”[11](P133)?，F(xiàn)行法律文本將名錄制定行為視作一個單向性、內(nèi)部性行政行為,缺少對重點排污單位、社會公眾兩方主體參與名錄制定的程序制度設(shè)置,造成名錄制定過程中行政主體與行政相對方、利益相關(guān)方等三方主體之間的互動溝通機(jī)制缺失,名錄制定程序中的內(nèi)部化過當(dāng)、外部正當(dāng)性不足問題也就逐漸顯露出來。

重點排污單位名錄制定實踐中出現(xiàn)的上述各種問題,主要在于,我們尚未對名錄制定行為的性質(zhì)及功能實現(xiàn)準(zhǔn)確的認(rèn)識及判斷。這是因為,無論是對名錄制定主體的正當(dāng)性質(zhì)疑,抑或是制定依據(jù)可能出現(xiàn)的失序風(fēng)險,再或者是制定程序的正當(dāng)性缺失,都與名錄制定行為的性質(zhì)厘定及制度功能定位密切相關(guān)。換言之,只有在對其性質(zhì)及功能定位作出準(zhǔn)確判斷的基礎(chǔ)上,才能找出名錄制定行為規(guī)則的規(guī)范化發(fā)展路徑。

三、名錄規(guī)范化的邏輯起點:性質(zhì)及功能厘定

所謂名錄,是指登記人名或其他事物名稱的簿子、名冊[12](P907)。環(huán)境法學(xué)意義上的名錄,可以理解為是一種基于維護(hù)生態(tài)安全、保障公眾健康保障以及防范環(huán)境風(fēng)險防范的分類規(guī)制工具與策略手段。只有分析、理解并把握了重點排污單位名錄制定行為的法律性質(zhì),才能在以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理制度變革實踐中,不斷釋放出重點排污單位名錄制度之獨特價值功能,為我國重點排污單位名錄制度的法治化發(fā)展奠定較為堅實的基礎(chǔ)。

(一)名錄制定行為的性質(zhì)判斷

相對準(zhǔn)確、合理的性質(zhì)界定,構(gòu)成理解名錄制定行為規(guī)則的關(guān)鍵,是解決名錄制定過程中眾多問題的原理性答案。名錄制定行為究竟是何種性質(zhì)之行為,理論界尚未對此形成一定的共識,實踐中的認(rèn)知也存在一些偏差,以至于模糊甚至錯誤的判斷也影響著名錄制定行為規(guī)則的形成。

1.行政過程論范式下名錄制定行為性質(zhì)之分析。由于名錄制定行為涉及多異質(zhì)主體互動和多環(huán)節(jié)過程共存,故為通過行政過程論框架對其性質(zhì)判斷提供了契機(jī)。行政過程論認(rèn)為,對應(yīng)于現(xiàn)代行政的復(fù)雜化、多樣化,現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)將行政活動作為在空間上、時間上的一個過程進(jìn)行能動的、動態(tài)的考察[13]。行政過程論主張對行政活動作整體與動態(tài)的考察,一定程度上可以破除置于行政行為形式理論框架下新型行政活動合法性控制不足的難題[14]。在宏觀層面上,行政過程論認(rèn)為行政活動是多個階段性行政方式和法律關(guān)系聯(lián)結(jié)而成[15](P138),且各要素之間關(guān)聯(lián)緊密、時間連續(xù)以及目標(biāo)一致；在微觀層面上,行政過程論強(qiáng)調(diào),除處于末端發(fā)生法律效果的行為外,行政活動中的其他階段性行政方式皆具有相應(yīng)的法律意義,行政活動的合法性控制設(shè)計應(yīng)當(dāng)予以考慮。

立足于行政過程論的理論框架,整體性的重點排污單位名錄制定行為可以被分解為篩選行為—匯總行為—公布行為,其中,篩選行為主要是由設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)一定條件和標(biāo)準(zhǔn)從本行政區(qū)域內(nèi)所有排污單位中篩選出重點排污單位；匯總行為是指設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門將篩選出的重點排污單位以名錄形式在一定時限內(nèi)報送省級生態(tài)環(huán)境主管部門,并由其予以匯總的行為過程；公布行為是由設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境主管部門通過一定方式將重點排污單位名錄公開的行為過程。其中,篩選行為—匯總行為是行政系統(tǒng)縱向、橫向之間的內(nèi)部行政行為,公布行為是發(fā)生對外法律效果的外部行政行為。客觀上講,行政過程論將名錄制定行為視作為整體、動態(tài)的行政過程,要求不同階段的行政行為應(yīng)當(dāng)采用不同的規(guī)制策略,抓住了名錄制定行為一些行為過程或環(huán)節(jié)的某些特質(zhì),但它卻沒有從根本上解決名錄制定主體的正當(dāng)性判斷,也不能科學(xué)回答名錄制定依據(jù)中,法律依據(jù)與技術(shù)依據(jù)如何結(jié)合及結(jié)合程度。更為重要的是,它不能解決行政相對人——具體的重點排污單位對名錄制定行為產(chǎn)生異議的救濟(jì)原理問題,更不會解決利益相關(guān)人——社會公眾知情權(quán)如何得到保障的問題。一言蔽之,行政過程論范式將一個整體性名錄制定行為分解為連續(xù)的行政過程分別加以規(guī)制,關(guān)注到內(nèi)部系列行政過程,但形式意義大于實質(zhì)意義,因為分解之后的行為過程最終仍然需要回到行政行為范式框架下對其性質(zhì)予以界定?？梢?立足于行政過程論的理論范式,也只是為名錄制定行為的性質(zhì)判斷提供了 “新視角”,還遠(yuǎn)沒有達(dá)到 “新理論”的高度。此外,分別予以觀察或者規(guī)制也會偏離重點排污單位名錄制度對行政效能價值的追求[16]。

2.名錄制定行為是否屬于行政確認(rèn)行為。也有學(xué)者明確指出,從行政管理角度來看,名錄制定這項權(quán)力實際上是以部門規(guī)章的形式賦予各 “設(shè)區(qū)的市級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”一項行政確認(rèn)的權(quán)力[17]。也就是說,名錄制定行為就是一類被稱為行政確認(rèn)的具體行政行為。所謂行政確認(rèn)是指, “確定某特定權(quán)利或具體法律上重要意義之身份、地位或能力存在與否的行政處分”[18](P667－668)。我們認(rèn)為,重點名錄制定行為盡管也涉及法律地位的確認(rèn),與行政確認(rèn)存在一定的關(guān)聯(lián),但兩者之間還是存在著重大差別:

其一,在權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面。行政確認(rèn)只是對已經(jīng)發(fā)生的法律事實或現(xiàn)存的法律關(guān)系進(jìn)行事后的確認(rèn),它既不是一種賦 (限)權(quán)行為,也不是一種增加義務(wù)的行為,換而言之,行政確認(rèn)行為只是對現(xiàn)存的法律事實或法律關(guān)系加以權(quán)威性確認(rèn),并不會因此而形成一種新的法律關(guān)系。名錄制定行為雖然也對排污單位排污行為等事實狀況進(jìn)行確認(rèn),但一旦被認(rèn)定為重點排污單位就會直接引發(fā)其環(huán)境權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變化,即前述的權(quán)益減損和義務(wù)增加。應(yīng)當(dāng)說,無論增加的是面向監(jiān)管者的義務(wù)或者是面向社會的義務(wù),這兩個方面的法律義務(wù)都是由名錄制定行為所創(chuàng)設(shè),并藉此形成了面向監(jiān)管者與面向社會的雙重法律關(guān)系。

其二,在行為對象方面。無論是依申請啟動抑或是依職權(quán)啟動的行政確認(rèn)行為,它們都是針對特定對象所具有的特定法律事實或法律關(guān)系予以權(quán)威確認(rèn),這一確認(rèn)會構(gòu)成其他法律行為的前提或基礎(chǔ)。一言蔽之,行政確認(rèn)針對的是特定對象；名錄制定行為針對的對象是特定行政區(qū)域內(nèi)具有事實排污行為的所有排污單位,也就是說,本行政區(qū)域內(nèi)所有排污單位都有可能被篩選為重點排污單位之可能性,其所針對的對象是廣泛的和不特定的,而非特定主體。

其三,在行為內(nèi)容方面。行政確認(rèn)是對法律意義的事實和法律關(guān)系予以確認(rèn)的具體行政行為,它強(qiáng)調(diào)一種專業(yè)性、中立性,因此在一定程度上會更多受到技術(shù)規(guī)制的影響。名錄制定依據(jù)盡管也會受到技術(shù)規(guī)制影響,但無論是宏觀方面的技術(shù)依據(jù),或者是微觀方面的技術(shù)依據(jù),更多是一種作為價值判斷或制度選擇的技術(shù)支撐。名錄制定行為雖然具有技術(shù)管制的外觀,但更多是賦予地方生態(tài)環(huán)境主管部門一定的行政自由裁量權(quán),使其能夠在符合國家生態(tài)環(huán)境基本要求和結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H狀況下,實現(xiàn)規(guī)制主體規(guī)制權(quán)力能力和規(guī)制行為能力的匹配與均衡,更好實現(xiàn)對地方生態(tài)環(huán)境狀況及排污單位的精準(zhǔn)規(guī)制。與行政確認(rèn)關(guān)注技術(shù)規(guī)制相比,名錄制定過程中,技術(shù)規(guī)制主要是為法律規(guī)制服務(wù)的。綜上所述,重點排污單位名錄制定行為與屬于具體行政行為的行政確認(rèn)盡管在外在表現(xiàn)上有些許相似,但兩者在權(quán)利義務(wù)關(guān)系、行為對象和行為內(nèi)容等行政行為的內(nèi)在機(jī)理上存在著較大差別,故不能簡單將名錄制定行為視作一類行政確認(rèn)行為并加以規(guī)制。

3.名錄制定行為應(yīng)當(dāng)屬于規(guī)范性文件制定行為。我們認(rèn)為,名錄制定行為不屬于一類具體行政行為,相反,它應(yīng)當(dāng)屬于一類抽象行政行為。鑒于抽象行政行為囊括行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等廣泛領(lǐng)域,因此,更加具體的表述就是,生態(tài)環(huán)境主管部門制定的重點排污單位名錄屬于“行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件”,名錄制定行為實際上就是行政規(guī)范性文件的形成過程。主要理由在于:

(1)名錄針對的是 “不特定對象”?！安惶囟▽ο蟆笔橇⒎ɑ蚍▽W(xué)理論的一個常見概念,“‘公眾’是指多數(shù)人或者不特定人 (包括單位)”[19](P685),或者 “社會公眾應(yīng)為 ‘不特定多數(shù)人’或 ‘特定多數(shù)人’”[20]。名錄的直接對象是重點排污單位,似乎是特定的或固定不變的,但實際情況并非如此。這是因為生態(tài)環(huán)境主管部門在篩選名錄時,所針對的直接對象是本行政區(qū)域內(nèi) “不特定”的排污單位,只是借助名錄的方式將不特定對象予以固定。對于納入名錄的重點排污單位而言,雖然這行為意味著自身權(quán)益的減損或義務(wù)增加,但對于公眾或社會而言,這則意味著賦予公眾或社會一定知情權(quán)和參與權(quán)。從法理上講,這實際上也是一種權(quán)利創(chuàng)設(shè)。這種權(quán)利創(chuàng)設(shè),是直接針對公眾或社會這一 “不特定對象”而言的。相應(yīng)地,任何人都可以基于名錄內(nèi)的任何具體重點排污單位,行使或享有一定的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(2)名錄能夠 “反復(fù)適用”。在形式或表征上,名錄似乎是一次性的,它會隨著公開或頒布過程的終結(jié)而終結(jié),但如果深入分析,就會發(fā)現(xiàn)其存在著 “反復(fù)適用性”。首先,名錄在頒行或公開之后,名錄內(nèi)的重點排污單位則應(yīng)按照法律規(guī)定,履行 “運行、維護(hù)監(jiān)測設(shè)施設(shè)備”等義務(wù),執(zhí)法機(jī)關(guān)藉此作為監(jiān)管執(zhí)法的基本依據(jù),這表明,在名錄頒行之后的一定年度內(nèi),名錄會被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反復(fù)適用。其次,名錄涉及重點排污單位在特定行為的 “罪”與 “非罪”判斷之重大問題。這實際上是指,在我國刑法規(guī)定的追訴時效內(nèi),凡是實施上述特定行為的排污單位需要借助名錄才能判斷是否屬于重點排污單位,爾后才能判斷其 “罪”與 “非罪”。這同樣意味著,不同年度的重點排污單位名錄會在后續(xù)的任何年度中均有可能被刑事司法機(jī)關(guān) “反復(fù)適用”之可能性。最后,對于公眾或社會而言,名錄意味著其所享有的知情權(quán),公眾或社會均可以依據(jù)名錄實現(xiàn)其享有的對某一或某些重點排污單位排污狀況的知情權(quán)利,這同樣也體現(xiàn)為一種 “反復(fù)適用性”。

(3)名錄是一類內(nèi)容較為特殊的行政規(guī)范性 “文件”。從物理或外在形式表征上,名錄實際上就是記載事物或?qū)ο蟮男宰?、清單或表?與一般認(rèn)知意義上理解的 “公文”“文件”等存在著較大差別,似乎難以將其納入到 “文件”的范疇。但實際上,判斷一個東西是否屬于 “文件”,不能簡單依賴其外在物理或形式特征,而是應(yīng)當(dāng)深入其內(nèi)在,尤其是需要結(jié)合其主體屬性、內(nèi)容屬性以及是否具備一定的法律效力等進(jìn)行綜合判斷。就此而言,從名錄制定主體上看,生態(tài)環(huán)境主管部門屬于有權(quán)制定規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān),從內(nèi)容上看,名錄按照一定順序排列具體重點排污單位,體現(xiàn)為一定的規(guī)范性,更為重要的是,制定并頒行的名錄具有公定力、約束力和執(zhí)行力等法律效力。因此,我們完全有理由推定其為一類特殊類型的規(guī)范性 “文件”,盡管它可能與常規(guī)意義上的“文件”存在著外在物理特征的差別。

將名錄定性為一類特殊的行政規(guī)范性文件,除了下文談及的可以解決制定規(guī)則中存在的問題之外,更為重要的是,這還在一定程度上實現(xiàn)著環(huán)境規(guī)制與權(quán)益保護(hù)之間的動態(tài)平衡。首先可以避免被列入名錄的具體重點排污單位通過 “濫訴”妨礙以行政效能為價值追求的環(huán)境規(guī)制活動,同時也能給需要受到保護(hù)的排污單位提供一定的救濟(jì)渠道,即按照行政訴訟法規(guī)定,通過對名錄制定行為提起規(guī)范性文件附帶審查,也能在一定程度上維護(hù)具體的重點排污單位等利益相關(guān)者的合法權(quán)益。

(二)名錄制度的功能定位

行政許可、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與信息公開,一直以來都是行政機(jī)關(guān)最為重要的規(guī)制工具,處于基礎(chǔ)性地位[21]。我國正在構(gòu)建以排污許可證制度為核心的固定源環(huán)境管理制度,曾經(jīng)與排污許可制度全面銜接的重點排污單位制度也面臨著何去何從挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為,與排污許可制度 “一證式”的環(huán)境規(guī)制策略不同,重點排污單位名錄制度更多強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)規(guī)制與信息共享,換言之,重點排污單位名錄制度具有明顯不同于排污許可的制度意涵及制度功能。

1.實現(xiàn)一種精準(zhǔn)規(guī)制。重點排污單位前身源于國家重點監(jiān)控企業(yè)以及隨后出現(xiàn)的所謂 “國控”“省控”“市控”企業(yè),后來在2008年修訂的 《水污染防治法》中得以依法正式確立?？梢?重點排污單位或其前身概念自誕生以來,唯一不變的就是強(qiáng)調(diào) “重點”,換言之,在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險層出不窮、環(huán)境規(guī)制任務(wù)復(fù)雜多元、規(guī)制對象異質(zhì)性強(qiáng)、規(guī)制手段資源入不敷出之時,唯有緊扣 “重點”方能實現(xiàn)一種相對精準(zhǔn)的環(huán)境規(guī)制,此謂俗語中常提到的 “打蛇要打七寸”。只有實施精準(zhǔn)規(guī)制,才能發(fā)現(xiàn)、鎖定污染物排放大戶,捕捉并研判污染物排放的未來走向；只有實現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)制,才能有效降低執(zhí)法成本或提高執(zhí)法效率,踐行成本－效益原則；只有實施精準(zhǔn)規(guī)制,才能科學(xué)制定應(yīng)急預(yù)案,防范并化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

名錄制度的精準(zhǔn)規(guī)制功能主要體現(xiàn)如下。

(1)名錄制定權(quán)的配置方面?！爸攸c”也是一個不確定概念,不同時期、不同地域?qū)?“重點”排污單位的理解是不同的。由設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)本行政區(qū)域資源環(huán)境承載力、環(huán)境質(zhì)量改善要求和生態(tài)環(huán)境薄弱敏感環(huán)節(jié)等實際情況定期增加特征性行業(yè)、特征性污染物等,就是從空間維度界定 “重點”,克服了既往歷史上在全國層面篩選 “重點”而導(dǎo)致的地區(qū)分布不均衡、地方行業(yè)特征不突出之弊端；由設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門依法定期公布本行政區(qū)域重點排污單位名錄,從時間維度界定 “重點”,從而能夠?qū)崿F(xiàn)對規(guī)制對象的精準(zhǔn)掌控,帶來了規(guī)制主體與規(guī)制對象的高度匹配,實現(xiàn)了 “規(guī)制場景”[22](P21)的優(yōu)化。

(2)雙層規(guī)制結(jié)構(gòu)安排方面。精準(zhǔn)規(guī)制的前提和基礎(chǔ)是信息。傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制面臨的最大挑戰(zhàn)就是在信息不充足、不真實和不對稱背景下失去 “精準(zhǔn)”?！鞍殡S著人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的高度發(fā)展,如今的市場規(guī)制法通常要甄別、處理和應(yīng)對海量的信息和數(shù)據(jù),必須對規(guī)制范式進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)適,以適應(yīng)高度復(fù)雜且變化著的市場機(jī)制”[23]。名錄制度建構(gòu)了雙層信息機(jī)制,一是重點排污單位應(yīng)當(dāng)及時將監(jiān)測信息同步傳送至規(guī)制主體；二是重點排污單位和規(guī)制主體協(xié)同將包括監(jiān)測信息在內(nèi)的環(huán)境信息以適當(dāng)方式向社會公開。尤其是面向公眾或社會的環(huán)境信息是由規(guī)制主體與規(guī)制對象合作協(xié)力完成的,解決單方政府規(guī)制時可能存在的信息弱勢問題[24],再者,由重點排污單位自行監(jiān)測環(huán)境信息并與規(guī)制機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng),大幅消減了信息壁壘,且促成了自我規(guī)制和合作規(guī)制的新發(fā)展[25],能夠達(dá)至一定程度的精準(zhǔn)規(guī)制。

(3)與排污許可證的銜接與互補(bǔ)方面。目前,我國正在建立一種以排污許可證為核心的固定源環(huán)境管理制度,但也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到,與排污許可制度相比,名錄制度有著規(guī)制對象相對聚焦、規(guī)制手段相對精準(zhǔn)等諸多比較優(yōu)勢。主要體現(xiàn)在,第一,排污許可是基于行業(yè)進(jìn)行分類規(guī)制、“一證式”規(guī)制,包括對排污單位實現(xiàn)排污許可重點管理和排污許可簡化管理,這實際上實現(xiàn)了一種一體化、普遍性規(guī)制。而名錄制度則是基于污染物種類及數(shù)量進(jìn)行 “重點”管理。因此,排污許可重點管理的排污單位并不必然都需要納入重點排污單位予以規(guī)制；同理,排污許可簡化管理的排污單位并不必然屬于非重點排污單位。概括地講,兩種制度在規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制對象、規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制方式方面存在諸多不同,故不能相互取代。第二,排污許可制度自身存在的不足也需要名錄制度予以填補(bǔ)。盡管排污許可制度存在諸多優(yōu)勢,但 “環(huán)境風(fēng)險問題在排污許可現(xiàn)有體系中難以有效體現(xiàn)”[26],相反,重點排污單位除了關(guān)注污染大戶之外,更強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險大戶所帶來的環(huán)境風(fēng)險的防范問題。因此,名錄制度需要 “適時取消與排污許可的全面銜接,重新回到關(guān)注污染物排放大戶和環(huán)境風(fēng)險大戶的軌道上來”[2]。

2.實現(xiàn)一種信息共享。名錄制度的信息機(jī)制亦帶來了一種系統(tǒng)、完整和開放意義上的信息共享功能,即通過信息公開、信息交流和信息共享,克服信息不對稱、不充足和不真實之弊端。本文所指的信息共享機(jī)制,主要目的在于將重點排污單位的環(huán)境排放行為這個原本的 “黑箱”借助 “數(shù)字化”方式形象地展現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)、社會公眾和投資者、消費者面前,依靠社會監(jiān)督和投資者決策影響企業(yè)行為,將企業(yè)的外部環(huán)境行為內(nèi)部化,以期改善企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)[27]。也有學(xué)者認(rèn)為,涉及重點排污單位的環(huán)境信息共享 “是環(huán)境規(guī)制的第三波,緊隨控制-命令式與基于市場的規(guī)制方式而來”[28]。具體而言,名錄制度的信息共享功能主要體現(xiàn)如下:

(1)作為信息公開機(jī)制,放大了信息效用功能。在行政規(guī)制層面,名錄機(jī)制的運行,保障了環(huán)境規(guī)制機(jī)關(guān)能夠源源不斷地獲取重點排污單位的污染物排放信息,捕捉可能引發(fā)環(huán)境風(fēng)險的訊息并作出規(guī)制舉措研判,將相關(guān)環(huán)境信息在所有規(guī)制主體層面進(jìn)行傳遞,相鄰規(guī)制機(jī)關(guān)可以依據(jù)這些環(huán)境信息,進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)、印證信息,從而獲得相對真實、完備的規(guī)制事實知識,提升規(guī)制能力,為實現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)制奠定堅實基礎(chǔ)。在社會監(jiān)督層面,社會或公眾能夠及時了解名錄中各個具體重點排污單位排污狀況以及可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險狀況,有利于其改變自身在環(huán)境信息獲取或分享上的劣勢地位,從而更加理性、主動采取與重點排污單位的交互策略,能極大激發(fā)社會監(jiān)督的內(nèi)生動力。

(2)作為信息轉(zhuǎn)化機(jī)制,簡化了信息流通模式。信息不能以一種清楚并且適用的形式提供給人們,它實際上可能使人們比以前更無知,因為目標(biāo)群體只對于適應(yīng)于他們自己參照框架的指導(dǎo)信號予以認(rèn)可[29]。欲使排污信息能夠被社會或公眾等目標(biāo)群體理解、掌握或者運用,必須對龐雜、晦澀的排污狀況等環(huán)境信息進(jìn)行必要的轉(zhuǎn)化,只有當(dāng)這種轉(zhuǎn)化的環(huán)境信息與社會或者利益相關(guān)者等目標(biāo)群體的日常生產(chǎn)、生活發(fā)生實質(zhì)性關(guān)聯(lián)時,社會或公眾才會真正關(guān)注信息,此時的信息共享工具才能發(fā)揮作用。名錄制度將重點排污單位環(huán)境信息進(jìn)行整理和公開,輔之以環(huán)境組織等專門機(jī)構(gòu)的信息轉(zhuǎn)化和信息補(bǔ)強(qiáng),結(jié)合政府環(huán)境信息以及環(huán)評信息、排污許可證信息等的有效獲得,對多渠道、碎片化、零散性的環(huán)境信息進(jìn)行了系統(tǒng)化、整體性的信息集成,從而能夠?qū)崿F(xiàn)對包括重點排污單位在內(nèi)的環(huán)境信息傳遞實現(xiàn) “精細(xì)化”“規(guī)模化”,信息共享實現(xiàn) “立體化”“模塊化”,大幅度降低了規(guī)制機(jī)關(guān)和社會公眾判斷環(huán)境信息真?zhèn)蔚某杀?克服了信息不對稱、不充足和不真實之弊端,增強(qiáng)了信息的 “共識性”“共享性”。

四、名錄規(guī)范化的法治路徑:以問題解決為突破口

立足于名錄行政規(guī)范性文件的屬性界定以及精準(zhǔn)規(guī)制、信息共享的制度功能要求,名錄制定規(guī)則的規(guī)范路徑在于,在合理配置名錄制定權(quán)基礎(chǔ)上,通過備案審查以強(qiáng)化制定主體的正當(dāng)性；在準(zhǔn)確理解技術(shù)依據(jù)和法律依據(jù)各自定位基礎(chǔ)上,完善制定依據(jù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；在制定程序方面,按照規(guī)范性文件制定正當(dāng)程序的要求,完善名錄制定程序。

(一)名錄制定主體的優(yōu)化配置及其正當(dāng)性補(bǔ)強(qiáng)

既然將名錄定位為一類特殊的行政規(guī)范性文件,因此,需要結(jié)合行政規(guī)范性文件制定主體的要求,對名錄制定主體規(guī)則作以下改進(jìn):

1.優(yōu)化層級管轄權(quán)配置,明確設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一行使名錄制定權(quán)力。主要理由在于,與縣級生態(tài)環(huán)境主管部門相比,設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門擁有豐富的規(guī)制資源和規(guī)制知識；與省級生態(tài)環(huán)境主管部門相比,設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門能夠直接面向重點排污單位提供環(huán)境公共服務(wù)。從生態(tài)環(huán)境管理體制垂直改革發(fā)展走向來看,縣級生態(tài)環(huán)境主管部門已經(jīng)成為設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門的分支機(jī)構(gòu),其獲取規(guī)制資源、規(guī)制知識的能力受到極大限制,將名錄制定權(quán)配置給擁有豐富規(guī)制資源的部門有利于規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)；從環(huán)境規(guī)制權(quán)配置現(xiàn)狀來看,無論是環(huán)評批復(fù)、排污許可證等環(huán)境管理制度實施,設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門大都扮演著不可或缺的極端重要角色,由其獨享名錄制定權(quán)有利于實現(xiàn)不同環(huán)境管理制度之間的協(xié)調(diào)、對接。從服務(wù)政府建設(shè)目標(biāo)來看,由設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門獨享名錄制定權(quán)遵循了當(dāng)事人受益原則。層級管轄權(quán)配置的側(cè)重點在于給當(dāng)事人提供便利和服務(wù),而不是從規(guī)制機(jī)關(guān)管理便利出發(fā)。設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門能夠直接面向所在行政區(qū)內(nèi)所有重點排污單位,能夠提供包括環(huán)評、排污許可證頒發(fā)等“一條龍”式的各項服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo),真正踐行著服務(wù)政府的基本理念。從責(zé)任-追責(zé)機(jī)制有效運行來看,由設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門獨享名錄制定權(quán),也表明其需要單獨承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,能夠避免上下級生態(tài)環(huán)境主管部門之間相互卸責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生。

2.簡化事務(wù)管轄權(quán)配置,名錄制定權(quán)也不宜全由 “相關(guān)部門”分享。所謂 “事務(wù)管轄權(quán)”,是從權(quán)力管制對象 (具體事務(wù))角度為管制部門設(shè)定的管轄范圍,要解決的是某一特定事務(wù)由哪個(哪些)部門管轄的問題。事務(wù)管轄權(quán)通常由行政組織法加以規(guī)定,也可由其他法律法規(guī)配合行政組織法加以規(guī)定[30]。法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)在確定名錄制定權(quán)制定主體時,考慮到名錄制定也會涉及政府其他職能部門的權(quán)責(zé),故也會提及到 “相關(guān)部門”的協(xié)同作用,但協(xié)同不可避免引發(fā)多部門之間的權(quán)責(zé)模糊與交叉重疊,從而導(dǎo)致名錄制定協(xié)調(diào)、談判導(dǎo)致交易成本提高。由于名錄制度彰顯的 “精準(zhǔn)規(guī)制”和 “信息共享”都是以行政效能為中心建立起來的,加之名錄也是按照年度予以公布,因此需要貫徹 “簡化規(guī)制結(jié)構(gòu)”要求,圍繞以提高行政效能為價值目標(biāo),確立設(shè)區(qū)生態(tài)環(huán)境主管部門獨享名錄制定權(quán)。但是,鑒于重點排污單位也會涉及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范,故在此層面仍需生態(tài)環(huán)境主管部門與 “相關(guān)部門”協(xié)力制定。

3.通過事后備案方式補(bǔ)強(qiáng)制定主體正當(dāng)性。我國正處于生態(tài)環(huán)境管理垂直管理體制改革進(jìn)程中,似乎正在出現(xiàn)一個 “雙層半”的體制發(fā)展走向。這里的 “雙層”主要是指中央層面和省級層面,“半層”主要針對設(shè)區(qū)的市級層面而言。“對于設(shè)區(qū)的市級環(huán)保部門而言,將實行以省級環(huán)保部門為主的雙重管理體制,將比以往任何時候更處于一種尷尬的位置。”[31]這種尷尬位置勢必會波及名錄制定行為,即需要解釋名錄制定行為的從屬性或自主性:名錄究竟是一種基于解釋的行政規(guī)范性文件抑或是一種基于創(chuàng)制的行政規(guī)范性文件?就目前名錄制定程序規(guī)則設(shè)計中,省級生態(tài)環(huán)境主管部門的統(tǒng)一匯總權(quán)配置又在一定程度上加劇著名錄制定權(quán)相對獨立性的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為,在現(xiàn)行憲制體制安排下,設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境主管部門仍然屬于設(shè)區(qū)的市級政府之組成部門,由設(shè)區(qū)的市級人大及常委會產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé),接受其監(jiān)督。因此,為彰顯名錄這一類特殊的行政規(guī)范性文件制定主體之正當(dāng)性,需要將設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門予以公開的重點排污單位名錄納入到設(shè)區(qū)的市級人大及常委會備案審查范圍。有鑒于名錄之較強(qiáng)的專業(yè)性強(qiáng)和時效性,宜由事后備案審查方式最為恰當(dāng),以此補(bǔ)強(qiáng)制定主體之正當(dāng)性。

(二)名錄制定依據(jù)的規(guī)范化策略

針對名錄制定依據(jù)存在問題的改進(jìn)措施有:

1.搭建法律依據(jù)與技術(shù)依據(jù)的合理結(jié)構(gòu)安排。毋庸諱言,名錄的制定依據(jù)既是一個需要技術(shù)核算,也是一個需要價值判斷之問題。技術(shù)核算要求客觀、真實、全面以及在核算過程中相對嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)理推演。但技術(shù)核算也存在一定弊端,這是因為技術(shù)核算從來都不是在價值中立的環(huán)境下進(jìn)行的,勢必會受到核算所處的社會因素包括政治、經(jīng)濟(jì)和法律等多方面因素所制約,任何 “精致”的核算方法并不能掩蓋或遮蔽技術(shù)核算所承載的社會屬性。法律依據(jù)雖然承載著價值判斷之功能,但如果缺少了科學(xué)的技術(shù)核算作為支撐,價值判斷就會無所依歸。因此,在名錄制定依據(jù),技術(shù)依據(jù)和法律依據(jù)密不可分,兩者之間需要形成較為穩(wěn)定的均衡結(jié)構(gòu),技術(shù)依據(jù)構(gòu)成前提和基礎(chǔ),法律依據(jù)構(gòu)成關(guān)鍵與核心,任何技術(shù)依據(jù)都是為法律判斷提供技術(shù)支撐和技術(shù)服務(wù)而不是相反。技術(shù)依據(jù)作為填補(bǔ)法律精確性、科學(xué)性、正當(dāng)性的重要內(nèi)容,其是依附于法律本身的價值而存在的。不能任由技術(shù)依據(jù)凌駕于一定的法律判斷之上。故應(yīng)結(jié)合上述認(rèn)識不斷改進(jìn)名錄制定依據(jù)。

2.漸次提升技術(shù)依據(jù)的可操作性。宏觀技術(shù)依據(jù)方面的可操作性不強(qiáng)難以在短時間內(nèi)得到改善,但并不意味著這個方面不能發(fā)力,實際上,不同行政區(qū)環(huán)境資源承載力的評估、監(jiān)測應(yīng)當(dāng)持續(xù)加強(qiáng)。此外,地方環(huán)境質(zhì)量狀況和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)陸續(xù)納入到宏觀技術(shù)依據(jù)方面,成為參考依據(jù)?！芭盼劭偭空急炔坏玫陀诠I(yè)排污占比65%”的數(shù)量依據(jù)過于機(jī)械,難以兼顧各地實際情形,建議改為一定的比例幅度,允許地方結(jié)合實際狀況進(jìn)行必要調(diào)整。在微觀數(shù)據(jù)采納方面,針對排污單位排污總量數(shù)據(jù)來源多元的實際,分別測算不同數(shù)據(jù)之下納入的具體重點排污單位狀況,結(jié)合排污許可證、環(huán)境統(tǒng)計和污染源普查等各個方面數(shù)據(jù)的統(tǒng)一銜接時機(jī),推進(jìn)微觀技術(shù)數(shù)據(jù)的真實、全面和客觀方向發(fā)展。針對污染物種類不同,分類采納數(shù)據(jù)。比如對于基于產(chǎn)生危險廢物的重點排污單位,由于危險廢物規(guī)制較為嚴(yán)格,其產(chǎn)生土壤環(huán)境污染可能性較小,如果依據(jù)危險廢物產(chǎn)生量將某一排污單位納入名錄,有違公平。故單純依據(jù)排污單位污染物產(chǎn)生量確定名錄也有不完全準(zhǔn)確之處,尤其在土壤污染和噪聲污染領(lǐng)域,應(yīng)設(shè)計區(qū)別于大氣污染、水污染依照污染物排放量的技術(shù)依據(jù)。

3.應(yīng)當(dāng)對 “地方實際”實施再規(guī)制?？梢钥闯?幾乎所有的法律文本都關(guān)注技術(shù)依據(jù),但無論是環(huán)境容量、資源環(huán)境承載力和排污總量控制,除了自身概念范疇的不確定性外,都要圍繞 “本地實際”展開。一旦上述不確定概念與 “本地實際”發(fā)生關(guān)聯(lián),宏觀技術(shù)依據(jù)就會逐漸轉(zhuǎn)化為以“本地實際”為依據(jù)。將 “本地實際”作為制定依據(jù)顯然會從某種程度上削弱名錄制度價值及功能。這是因為,“本地實際”既可以作為一個依據(jù),也可以視作一個正當(dāng) “借口”,它有可能成為擴(kuò)大重點排污單位范圍的理由,也極有可能成為縮小重點排污單位名錄范圍的說辭。這極有可能導(dǎo)致在實踐中,地方政府可以借助生態(tài)環(huán)境主管部門之手,十分輕松地從考慮地方政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展入手,擇取有利于本行政區(qū)域發(fā)展的重點排污單位名錄,以便獲得比較競爭優(yōu)勢。在這種情形下,涉及排污單位排放量等微觀數(shù)據(jù)就無足輕重了。顯然,需要對 “地方實際”進(jìn)行必要的再規(guī)制?？赡艿穆窂皆谟?結(jié)合現(xiàn)行 《立法法》授權(quán)設(shè)區(qū)的市級人大及常委會有權(quán)就 “生態(tài)環(huán)境保護(hù)”方面立法、設(shè)區(qū)的市級人民政府有權(quán)就 “生態(tài)環(huán)境保護(hù)”方面制定規(guī)章的制度規(guī)定,將 “地方實際”有序轉(zhuǎn)化為地方立法或者地方規(guī)章?；蛘哒f,借助一種法治化的手段限制設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門在名錄制定行為上的自由裁量權(quán)。

(三)名錄制定程序規(guī)則的規(guī)范化進(jìn)路

名錄制定行為 “不是一個個單一、孤立、靜止的行為,而是一系列不斷運動、相互關(guān)聯(lián)、具有承接性的過程,這些過程又構(gòu)成一個個多層次的、極為復(fù)雜的系統(tǒng)”[32]。這個復(fù)雜系統(tǒng)的良性運行有賴于一套相對規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拿浿贫ǔ绦蛞?guī)則?！皬姆蓪W(xué)的角度看,主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系?！盵33](P17)既然名錄屬于行政規(guī)范性文件,因此,名錄的制定程序應(yīng)當(dāng)依據(jù)或者參照行政規(guī)范性文件的制定程序。但遺憾的是,盡管行政法規(guī)、規(guī)章等行政立法已經(jīng)初步明確了行政程序法治的一般規(guī)則,但 “全國尚無統(tǒng)一、明確、規(guī)范的規(guī)范性文件制定程序”[34]。即便如此,我們認(rèn)為,名錄制定行為之 “程序法治之具體內(nèi)容主要有遵循基本的程序階段、遵循民主、公開、說明理由等確保程序正當(dāng)?shù)幕局贫取盵35]。

1.在民主性方面。有學(xué)者認(rèn)為,“制定規(guī)范性文件畢竟與行政立法不同,公眾參與和專家參與相比,其優(yōu)長在于增強(qiáng)民主性,規(guī)范性文件的制定對民主性的需求應(yīng)視具體情形而定”。與一般行政規(guī)范性文件相同的是,名錄制定行為涉及排污單位等行政相對人權(quán)益減損或者義務(wù)增加；與一般規(guī)范性文件不同的是,是否被納入名錄直接涉及其在特定行為上的 “罪”與 “非罪”。綜合上述兩個方面因素,因此需要高度關(guān)注其對民主性的需求及可能回應(yīng)。一是在名錄制定過程中需要征求專家的意見,包括管理、技術(shù)和法律方面的專家等。專家參與規(guī)范性文件的起草,可以有效矯正行政機(jī)關(guān)對于 “部門利益”的私圖,以提升規(guī)范性文件的合法性和科學(xué)性[36]。二是需要認(rèn)真聽取排污單位所在行業(yè)協(xié)會、行業(yè)代表等利益相關(guān)者的意見和建議?；谡?dāng)法律程序和比例原則的要求,當(dāng)新頒行的名錄可能會對某一特定行業(yè)產(chǎn)生重大影響時,基于行業(yè)而非具體重點排污單位的聽證程序應(yīng)當(dāng)成為名錄制定程序中的一個重要制度設(shè)置,藉此才能為所直接影響的行業(yè)提供一個法定的陳述意見的制度化平臺。三是需要探索建立分類聽證程序,前述非生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管主體,重點排污單位所在的行業(yè)協(xié)會或是其他利益相關(guān)者,均可以有序納入到聽證程序之中。

2.在公開性方面,名錄制定過程不宜公開。主要理由有二,一是名錄制定過程中,無論是行政系統(tǒng)縱向領(lǐng)域內(nèi)的請示、匯總抑或橫向領(lǐng)域的協(xié)調(diào)或參與,更多屬于一種內(nèi)部行政行為。從行政法理上看,這是屬于一種過程性信息。在國內(nèi)外法制實踐中,過程性信息皆應(yīng)豁免公開。二是,我國現(xiàn)行法律規(guī)定,名錄制定實施年度公開,這表明法律只明確了名錄制定的結(jié)果向社會或公眾公開,至于名錄制定過程可以在所不問。

五、結(jié) 語

正在編纂的 《生態(tài)環(huán)境法典》需要對包括重點排污單位名錄制度在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境名錄制度有所回應(yīng)。因為生態(tài)環(huán)境名錄制度不僅在污染控制編發(fā)揮精準(zhǔn)規(guī)制與信息共享等特有制度功能,而且也能滿足自然生態(tài)保護(hù)編與綠色低碳發(fā)展編對名錄制度的功能期待。在名錄制定主體規(guī)則上,通過事后備案方式補(bǔ)強(qiáng)制定主體正當(dāng)性；在名錄制定依據(jù)規(guī)則上,實現(xiàn)技術(shù)依據(jù)與法律依據(jù)的有機(jī)協(xié)同,合理搭建技術(shù)依據(jù)和法律依據(jù)結(jié)構(gòu)安排,在增強(qiáng)名錄制定技術(shù)依據(jù)的可操作性同時,依法限制地方的自由裁量權(quán)；在名錄制定程序規(guī)則上,結(jié)合名錄內(nèi)含的面向監(jiān)管者之義務(wù)與面向社會公眾之義務(wù),嘗試探索名錄制定分類聽證規(guī)則,以回應(yīng)制定程序的正當(dāng)性要求。應(yīng)抓住生態(tài)環(huán)境部正在制定《重點排污和環(huán)境風(fēng)險管控單位名錄管理規(guī)定》的契機(jī),完善重點排污單位名錄制度的構(gòu)建,迎接生態(tài)環(huán)境法典時代早日到來。