曲崇明

政府引導基金應堅持合理的目標定位，不能以盈利為唯一目的，而應偏重于公共政策目標和經(jīng)濟社會長期發(fā)展目標，應側(cè)重于公益性績效和社會績效的考核。

設(shè)立政府投資基金是發(fā)達國家培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)普遍的方式。美、英、日、德四國發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的共同經(jīng)驗就是，政府發(fā)揮示范、引領(lǐng)作用。深圳福田引導基金在成立5年左右的時間里，撬動社會資本的比例超過了10倍，實現(xiàn)了基金保值增值、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、以資招商的統(tǒng)一，其投資模式、管理經(jīng)驗值得我們學習。

社會風投基金和政府投資基金作用不同

許多人認為，投資新興產(chǎn)業(yè)本是社會風投機構(gòu)承擔的角色，國有投資平臺缺乏這方面的經(jīng)驗、人才、知識儲備;而且新興產(chǎn)業(yè)風險大， 投資很容易打水漂，一旦投資失敗，涉及責任追究，在現(xiàn)有考核體制下，體制內(nèi)的人無人敢冒此風險。實際這種觀點有些偏頗。

政府投資基金與社會風投基金相比，具有很多優(yōu)勢。政府基金是耐心資本，允許長期回報，但是社會風險投資很難做到這一點。在風險極大、失敗率極高的技術(shù)早期階段，投資的失敗率很高，社會風險投資基金不愿介入，只能靠政府投資基金來發(fā)揮作用。社會風險投資一般會耐心等待時機，選擇合適的時間點介入。當然政府投入也會失敗，如合肥市政府是中國最牛的政府類風險投資機構(gòu)，在打造新興產(chǎn)業(yè)投資成功案例的同時也不乏失敗的教訓。如果政府不愿意冒險，社會風險基金更不愿投入，新興產(chǎn)業(yè)根本就沒有發(fā)展、壯大的機會。所以說，在技術(shù)發(fā)展的早期階段，社會風險投資的作用被擴大了。政府本身就是創(chuàng)新主體之一，創(chuàng)新在某種意義上說，取決于政府對新興產(chǎn)業(yè)的遠見和決心。美國的科技創(chuàng)新尤其如此，例如，谷歌的搜索引擎算法就是由美國國家科學基金會資助的，蘋果公司早期資金也有部分來自美國政府的投資。

社會風投基金在培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面具有先天缺陷和不足。第一，社會風投機構(gòu)往往從減少風險、保證收益的角度，喜歡投資傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、低風險產(chǎn)品，有的甚至將投資重點偏移到一般經(jīng)營性國有資產(chǎn)，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資不足。第二，社會風投機構(gòu)大多傾向于投資于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后期階段，對新興產(chǎn)業(yè)早期環(huán)節(jié)如種子期和啟動期資金投入不足。在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的早期階段，社會風投機構(gòu)不愿往里砸錢。

需要說明的是，政府風投基金如果單純以追求保值增值、規(guī)避風險為目的，也可能喜歡短期和低風險的項目，熱衷于投資擴張期和成熟期的企業(yè)。

實踐證明，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需共同發(fā)揮有為政府和有效市場的作用。政府投資基金不能以經(jīng)濟利益為唯一目的，而是以執(zhí)行公共政策和獲取長期收益為主要目標;社會風投機構(gòu)具有豐富的投資經(jīng)驗、強大的關(guān)系網(wǎng)絡，可為政府投資基金注入“市場化”的基因。

福田引導基金撬動社會資本比例超10倍

深圳市福田引導基金投資有限公司由深圳福田區(qū)政府于2015年出資134億元設(shè)立，秉承“政府引導、市場運作、杠桿放大、防范風險”的原則，主要通過參股或合伙方式，與社會資本合作發(fā)起設(shè)立或增資各類投資基金（簡稱子基金），為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供了重要的融資渠道。截至2021年6月，福田引導基金己設(shè)立45只合作子基金，參股基金總規(guī)模達1562. 27億元，撬動社會資本的比例超過10倍。其主要做法是：

第一，把握當下，與頭部創(chuàng)投機構(gòu)合作。這類投資機構(gòu)具有行業(yè)地位高、投資能力強、市場聲譽好、管理規(guī)范等特點。與其合作，既可預防道德風險，又能帶來穩(wěn)定的投資回報。

第二，投資未來，與新銳投資機構(gòu)合作。這些新銳投資機構(gòu)敢于創(chuàng)新、富有活力、善于彎道超車，能創(chuàng)造超額收益。

第三，產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)背景雄厚的上市公司和行業(yè)知名企業(yè)為據(jù)點成立專項基金，圍繞福田的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)開展基金投資。

第四，多級聯(lián)動，與國家、省、市級基金協(xié)同聯(lián)動，以便將其投資的國家級、省級、市級戰(zhàn)略性項目落戶福田。這些基金綜合實力強、規(guī)模大，產(chǎn)業(yè)帶動效應顯著，能夠壯大福田區(qū)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

青島要發(fā)揮政府基金示范引導作用

首先，制定科學的投資策略，實現(xiàn)投資短、中、長期效益平衡。

社會風投基金投資的90%以上項目是虧損的，政府風險投資也難逃此命運。如何確保投出去的錢不打水漂，首先應堅持底線思維，實現(xiàn)基金的保值增值、增強基金自我造血能力。

福田引導基金成立之初，福田區(qū)委、區(qū)政府就要求盡快回籠資本再投資。福田引導基金為此確立了鮮明的投資策略，兼顧了短期、長期效益。福田引導基金自2016年開始投資，2017年就產(chǎn)生投資回報5192.1萬元。我們可以借鑒福田經(jīng)驗，將投資領(lǐng)域大體分為四部分，實現(xiàn)投資效益短中長期平衡。

主要以清科集團和投中集團每年評定的創(chuàng)投行業(yè)各項排行榜中全國排名前50名的機構(gòu)作為優(yōu)先合作對象，以此減少投資風險，確保基金保值增值;與符合青島市發(fā)展戰(zhàn)略定位的新銳投資機構(gòu)合作，這類基金風險大，但收益高，長期合作可獲取不錯的收益;圍繞青島市戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，重點扶持工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、新一代信息技術(shù)、新能源等產(chǎn)業(yè);多級聯(lián)動。與國家級、省級基金協(xié)同聯(lián)動，通過“以資招商”“以商招商”等形式，爭取將投資的國家級、省級戰(zhàn)略大項目落戶青島市。

其次，建立科學合理的政府引導基金管理體制和考評機制。

在政府出資設(shè)立的風險投資公司中，投資經(jīng)理多由政府任命，任職期限一般4～5年。根據(jù)以往經(jīng)驗，風險投資要取得收益至少要3年以上，管理者可能在任期內(nèi)見不到效益，即使有了成績也是繼任者的;如果投資虧損，責任則完全歸自己。管理者因此缺乏風險投資的原動力。

建議制定科學合理的基金管理體制和考評機制。堅持合理的目標定位。政府引導基金應堅持合理的目標定位，不能以盈利為唯一目的，而應偏重于公共政策目標和經(jīng)濟社會長期發(fā)展目標，應側(cè)重于公益性績效和社會績效的考核。兼顧長期收益與短期收益，如福田引導基金投資做到了短期效益和長期效益的統(tǒng)一。要建立“盡職免責”的容錯機制，避免管理者因害怕?lián)煻蛔鳛?。風險投資本身就面臨巨大風險。政府對風險投資不要監(jiān)管過度、過嚴，要允許投資失敗。探索國有風險投資機構(gòu)決策、執(zhí)行相分離，激勵、約束相統(tǒng)一的管理機制，建立必要的內(nèi)部風險控制機制。探索建立引導基金的第三方評估機制。

第三，發(fā)揮國有基金的整合能力，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)兼并重組。政府引導基金除了通過社會風投基金間接投資外，還可直接投資新興產(chǎn)業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)具有明顯規(guī)模經(jīng)濟屬性，兼并重組是提高其市場競爭力的有效手段。目前新興產(chǎn)業(yè)普遍存在“小、散、弱”的狀況，這不利于新興產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模的擴大和競爭力的提升。利用國有投資基金積極推進新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)兼并重組，以混改的方式支持企業(yè)加快發(fā)展，適度提高其市場集中度，是提高青島市戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)整體競爭力的有效途徑。

第四，設(shè)立天使期、早期投資子基金，鼓勵社會資金投早投小。政府引導基金如果對新興產(chǎn)業(yè)介入階段較晚，熱衷于投資擴張期和成熟期企業(yè)而不是種子期和初創(chuàng)期的企業(yè)，不僅不能發(fā)揮社會資本的引導作用，還有“與民爭利”的嫌疑，對社會資本會產(chǎn)生排擠效應。應優(yōu)化、完善政府引導基金的激勵、約束機制，使其真正介入初創(chuàng)企業(yè)成長的早期階段。建議市政府設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)天使期、早中期子基金，培育和扶持處于初創(chuàng)期、起步期的企業(yè)，引導其他社會資金后續(xù)跟進;設(shè)立優(yōu)惠條件鼓勵社會出資人購買引導基金所持的基金股權(quán)或份額;政府出臺優(yōu)惠政策，對社會風投機構(gòu)投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)獲取的收益，按照投資階段的不同給予相應的稅收減免等優(yōu)惠。

（作者系青島市委黨校副教授）