段鋒

（國防大學(xué)軍事管理學(xué)院,北京 100091）

1 引言

空間碎片問題是太空交通的主要議題。1978年,唐納德·凱斯勒和伯頓·庫爾-帕萊斯提出“凱斯勒效應(yīng)”,空間碎片問題在美國逐步得到重視。之后,從里根至奧巴馬歷屆政府頒布的 《國家航天政策》均對空間碎片問題有所涉及。最具代表性的專項政策是2001年發(fā)布的 《美國政府軌道碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)實踐》。此外,美國國家航空航天局、聯(lián)邦航空管理局、國家海洋和大氣管理局、聯(lián)邦通信委員會等機構(gòu)也頒布有相關(guān)政策文件。

進入21世紀(jì)第二個十年后,以小衛(wèi)星星座為代表的商業(yè)航天迅猛發(fā)展,空間碎片及太空交通問題更加凸顯。為此,美國眾議院科學(xué)、航天和技術(shù)委員會航天小組委員會在2014年5月專門舉行了題為“太空交通管理：如何防止現(xiàn)實生活版‘地心引力’”的聽證會。2018年6月,特朗普政府發(fā)布 《航天政策指令-3：國家太空交通管理政策》 （SPD-3）。雖然該政策指令并非是具有約束力的法律,只是闡明了特朗普政府的太空交通管理路徑,但無論對于美國還是國際航天界均具有很強的指向意義。2020年6月美國國防部發(fā)布的 《外空防務(wù)戰(zhàn)略》也提出國防部要支持美國在太空交通管理上的領(lǐng)導(dǎo)地位。

然而,在2020年12月特朗普政府發(fā)布的《國家航天政策》中,完全沒有出現(xiàn)太空交通管理概念,僅簡要提及“太空交通協(xié)調(diào)”。一年后的2021年12月,拜登政府發(fā)布的 《美國航天優(yōu)先事項框架》（以下簡稱 《框架》）依然如此。太空交通管理概念在美國官方文件中只生存了兩年半,便部分回縮至太空交通協(xié)調(diào),仿佛只是在特朗普政府時期的“曇花一現(xiàn)”。這種轉(zhuǎn)變不大可能是隨意為之或疏忽大意的結(jié)果,而應(yīng)該是美國航天決策層認真研究深入探討后的再認識。

2 美國從太空交通管理轉(zhuǎn)向太空交通協(xié)調(diào)的實質(zhì)

太空交通管理的定義有十多種,各種定義的角度、內(nèi)涵各異,目前尚沒有為全球各國廣泛接受的定義。

國際宇航科學(xué)院的定義在國際宇航學(xué)界認可度、引用率最高,即“在進入太空、在軌運行及再入過程中保障航天器安全和不受外界 （物理或無線電頻率）干擾的各種技術(shù)和政策規(guī)則法規(guī),以保障太空長期可持續(xù)使用”,該定義的特點是將太空交通管理明確為技術(shù)和政策規(guī)則法規(guī)兩部分,但沒有涉及太空交通協(xié)調(diào)概念。

歐洲航天政策研究所 《通往太空交通管理的歐洲路徑》報告認為,太空交通管理核心職能包括太空交通監(jiān)視、太空交通協(xié)調(diào)、太空交通規(guī)則三部分。其中的太空交通協(xié)調(diào)指的是通過共享信息、同步行動、定義并遵守共同程序等來協(xié)調(diào)地開展太空活動。這一太空交通協(xié)調(diào)概念,突出了太空交通管理中的組織實施層面。該所一名研究人員又將太空交通管理劃分為硬件、軟件、斡件等“三要件”,其中斡件的含義與這一太空交通協(xié)調(diào)概念比較相似。

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織正在開發(fā)的 《ISO/AWI 9490太空系統(tǒng)——太空交通協(xié)調(diào)》標(biāo)準(zhǔn),主要關(guān)注的是為了保障太空安全、減少碰撞風(fēng)險,在相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、交換、保護過程中所需的各種協(xié)議、措施、格式等,這一太空交通協(xié)調(diào)概念側(cè)重于太空交通管理中的技術(shù)、硬件層面。

美國SPD-3將太空交通管理定義為“為提高外空環(huán)境中行動的安全性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性,而對外空活動進行的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和在軌同步工作”。其中“協(xié)調(diào)”一詞的含義屬于狹義、技術(shù)層面。該定義的政策法規(guī)色彩較淡,文件中最接近政策法規(guī)層面的僅是“最低程度安全標(biāo)準(zhǔn)及最佳做法”部分,這些相對客觀的標(biāo)準(zhǔn)與更加主動的管理與控制之間還有著比較遠的距離。可以看出,SPD-3提出的太空交通管理在內(nèi)涵上與歐洲航天政策研究所提出的太空交通協(xié)調(diào)概念較為相近。

特朗普政府的 《國家航天政策》并沒有提出太空交通協(xié)調(diào)的定義,只表示美國將繼續(xù)提供“基本的太空交通協(xié)調(diào) （包括交會與再入通知）”。拜登政府的 《框架》也只表示美國將繼續(xù)提供“基本的太空飛行安全服務(wù)”。

可以認為,美國太空交通管理概念轉(zhuǎn)向太空交通協(xié)調(diào),在內(nèi)涵和作用上并無實質(zhì)變化,只是更加準(zhǔn)確地描繪了美國在該領(lǐng)域的現(xiàn)狀。正如太空安全聯(lián)盟 （SSC）創(chuàng)始人丹尼爾·奧爾托加于2020年2月11日在眾議院科學(xué)、航天和技術(shù)委員會舉行的“太空態(tài)勢感知：發(fā)展形勢下的關(guān)鍵議題”聽證會上所言,人們經(jīng)常使用的太空交通管理可能應(yīng)更準(zhǔn)確地稱作太空交通協(xié)調(diào)。最重要的是,這一轉(zhuǎn)變客觀上表明美國接受了一個現(xiàn)實,即在太空交通領(lǐng)域短期內(nèi)難以形成有約束力國際法規(guī)的形勢下,美國履行的僅僅是協(xié)調(diào)職能,而這種協(xié)調(diào)職能在強制性、控制強度上距離嚴(yán)格意義上的“管理”還有很大距離。

3 美國從太空交通管理轉(zhuǎn)向太空交通協(xié)調(diào)的原因

3.1 直接原因可能是美國認為太空交通管理的目標(biāo)過高

當(dāng)前雖沒有嚴(yán)格意義上的國際性太空交通管理法規(guī)政策,但 《外空條約》等既有國際條約中部分條款精神可適用于太空交通領(lǐng)域。機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會和聯(lián)合國和平利用外層空間委員會等先后發(fā)布的 《空間碎片減緩準(zhǔn)則》 《外層空間活動長期可持續(xù)性準(zhǔn)則》等軟法,對于太空交通管理的針對性更強。不過,條約等硬法重在鼓勵合作與信息共享,缺乏硬性約束,且“在最大可能和實際可行的范圍內(nèi)”等類似語氣弱化了強制力度。另外,軟法本身不具備約束性?？傮w來看,當(dāng)前國際太空交通規(guī)則體系只有協(xié)調(diào)作用而不具備管理效力。

鑒于此,曾為2014年5月美國國會“太空交通管理：如何防止現(xiàn)實生活版 ‘地心引力’”聽證會作證的P.J.布朗特認為,在當(dāng)前國際地緣政治格局下,太空交通“管理”的目標(biāo)設(shè)定過高,在最終實現(xiàn)太空交通管理之前將有一個太空交通協(xié)調(diào)的階段,且認為當(dāng)前正處在跨入太空交通協(xié)調(diào)階段的門檻上。與布朗特的“階段論”不謀而合的是,2020年8月,美國國家公共管理學(xué)院發(fā)布的 《太空交通管理》報告也提出了“三步走”理論,建議商務(wù)部商業(yè)航天辦公室采取太空交通促進、協(xié)調(diào)、管理三個步驟的路徑來履行太空交通管理職能。美國此次概念調(diào)整,表明美國可能接受了太空交通管理發(fā)展的漸進性和階段性。

3.2 深層原因是美國不愿失去在太空的行動自由

長期以來,聯(lián)合國框架內(nèi)太空相關(guān)條約或硬法的發(fā)展或停滯,與主要航天國家尤其是美國的態(tài)度密切相關(guān)。冷戰(zhàn)時期,在美蘇兩強爭霸、太空與核威懾緊密聯(lián)系的形勢下,出于太空情報獲取、條約驗證等明確的利益訴求,美國能夠與蘇聯(lián)達成妥協(xié),形成了奠基性的 《外空條約》等硬法。與兩強格局相比,蘇聯(lián)衰落時及冷戰(zhàn)后的“一超多強”格局下,美國在國際太空博弈舞臺上的立場更趨強硬,為維持其太空行動自由進而維護其國家利益,美國的妥協(xié)意愿大為降低。因此,在美國國內(nèi)航天政策制定過程中,美國更不會自縛手腳,往往會給自己留出“活口”。一位內(nèi)部人士指出,如果可能,美國軍方領(lǐng)導(dǎo)人常常會避免對約束性的“紅線”做出承諾。而按照太空交通管理的發(fā)展邏輯,最終的制度架構(gòu)很可能會有一個超國家的權(quán)威,一套具有強制性約束力的規(guī)則體系,這無疑是美國所不愿面對的。

3.3 客觀原因是美國國內(nèi)相關(guān)機構(gòu)調(diào)整改革進展遲緩

多年來,由于美國兩黨意見不一、政府行政分支與立法分支之間的分歧,美國政府在太空交通管理民事主管機構(gòu)的選擇與賦權(quán)上進展遲緩。美國民主黨支持運輸部-聯(lián)邦航空管理局,共和黨支持商務(wù)部-國家海洋和大氣管理局。2010年版 《國家航天政策》頒布后不久,奧巴馬政府曾有意將太空態(tài)勢感知數(shù)據(jù)分享及近距接近預(yù)警職權(quán)從國防部轉(zhuǎn)授運輸部。然而,幾年討論之后仍然未達成決定。特朗普政府SPD-3計劃將太空態(tài)勢感知數(shù)據(jù)分享職能授予商務(wù)部,國家公共管理學(xué)院報告也支持商務(wù)部,相關(guān)多方包括國防部、國家航天航天局和工業(yè)界也普遍持支持態(tài)度。但商務(wù)部商業(yè)航天辦公室一直未獲國會足夠的財政支持,2019財年僅獲180萬美元撥款,2020年申請1000萬美元,僅獲230萬美元 （其中50萬美元指定用于國家公共管理學(xué)院報告）。民主黨拜登總統(tǒng)上臺后,商業(yè)航天辦公室一直空缺全職主任,《框架》也沒有明確商務(wù)部履行該項職權(quán)。此外,獨立于美國政府、只對國會負責(zé)的聯(lián)邦通信委員會自2004年引入軌道碎片減緩規(guī)則以來,不僅在靜止軌道而且在低軌道空間碎片減緩領(lǐng)域成功地發(fā)揮著作用。近年來雖遭到部分委員會內(nèi)外人士對其空間碎片減緩職能的質(zhì)疑,但該委員會依然保持著在該領(lǐng)域積極進取的姿態(tài)?？偟膩砜?美國國內(nèi)圍繞太空態(tài)勢感知、太空交通管理的長期性分歧與爭論,使得在美國國內(nèi)形成集中的太空交通管理架構(gòu)的努力一直舉步維艱,這也在一定程度上制約了美國在太空交通領(lǐng)域影響力的進一步發(fā)揮。

4 美國太空交通協(xié)調(diào)的走向

4.1 根本目標(biāo)始終是保持美國的太空領(lǐng)導(dǎo)地位

太空在美國的國家安全、科技、經(jīng)濟、教育、外交等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用,是美國世界霸權(quán)地位的重要支撐力量。為維護美國的霸權(quán)地位,美國航天必須保持領(lǐng)先。為此,美國航天界各部門各領(lǐng)域有一項共同的信條和目標(biāo)指引,即保持美國在太空的領(lǐng)導(dǎo)地位。正如英國查塔姆研究所一篇文章指出的,“在太空領(lǐng)域的任何方面,美國總是想當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者而非平等的伙伴”。美國各類太空政策文件中,領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)等詞出現(xiàn)頻率十分高。SPD-3就明確指出,“為維護美國在太空的領(lǐng)導(dǎo)地位,我們必須開發(fā)一條太空交通管理新路徑來應(yīng)對當(dāng)前和未來的運行風(fēng)險”。同樣地,從太空交通管理轉(zhuǎn)向太空交通協(xié)調(diào)后,也要保持美國的太空領(lǐng)導(dǎo)地位。正如《框架》指出,為了在負責(zé)任、和平、可持續(xù)地開發(fā)利用外空中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,美國將支持太空態(tài)勢感知共享和太空交通協(xié)調(diào)。

4.2 太空交通協(xié)調(diào)可能融入“負責(zé)任行為”話語體系

太空交通協(xié)調(diào)過程中,各主體之間的地位相對平等,不利于美國發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)地位。與此不同,在美國當(dāng)前正積極打造的“負責(zé)任行為”話語體系中,美國將可以掌握很大程度的主動權(quán)甚至是自由裁量權(quán)。在所有航天國家中,美國對太空的依賴程度最高,這在一定意義上成為美國的軟肋。因此,美國迫切希望維持太空環(huán)境的安全、穩(wěn)定、可持續(xù)。其他國家按照美國的標(biāo)準(zhǔn)“負責(zé)任”地從事太空活動符合其國家利益。所以,2010年奧巴馬國家航天政策新增了“維護太空環(huán)境和負責(zé)任地利用太空”部分,2020年6月《外空防務(wù)戰(zhàn)略》更明確提出了“負責(zé)任行為標(biāo)準(zhǔn)”概念。同年底,由英美等國發(fā)起,聯(lián)合國大會第一委員會、聯(lián)合國大會第75屆會議通過了“通過負責(zé)任行為準(zhǔn)則、規(guī)則和原則減少太空威脅”決議草案及決議。2021年5月,美國針對該決議向聯(lián)合國秘書長提交了回復(fù)文件,呼吁各國合作開發(fā)自愿的、非法律約束性的負責(zé)任行為準(zhǔn)則,以減少外空沖突風(fēng)險。6月,美國國防部發(fā)布5條“太空負責(zé)任行為原則”,這被認為是國防部第一次公開發(fā)布關(guān)于行為原則的表態(tài)。12月的 《框架》中“負責(zé)任”也是重要指導(dǎo)思想。

“負責(zé)任行為”的具體內(nèi)容將是美國下一步在國際太空博弈舞臺上著力的重點,其目的是構(gòu)建用于規(guī)范太空行為的準(zhǔn)則、規(guī)則和原則。從美國國防部對5條原則的重視、這些原則基本包含在給聯(lián)合國秘書長的回復(fù)文件中,以及該回復(fù)文件中軍事思維主導(dǎo)、軍事術(shù)語大量運用的情況來看,美國軍方可能將在構(gòu)建“負責(zé)任行為”話語體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在此背景下,太空交通協(xié)調(diào)這一相對中性、更多國際協(xié)商的議題,將融入“負責(zé)任行為”這一美國化、單邊主導(dǎo)的進程,而該進程很可能將是一種冒險輕率的路徑選擇,其可行性令人質(zhì)疑,前景令人擔(dān)憂。

4.3 拉攏盟友、伙伴、工業(yè)界等構(gòu)建聯(lián)合國框架外的太空交通協(xié)調(diào)機制

與航空域不同,根據(jù)外空條約,外層空間沒有主權(quán)屬性,一國無法管理他國太空物體;太空物體運行速度高、能量大,對太空態(tài)勢感知精確性、太空交通協(xié)調(diào)時效性要求非常高。因此,一個國家單獨發(fā)展太空交通管理或協(xié)調(diào)的體制機制是不現(xiàn)實的,它將是一個國際合作的過程。美國“推動國內(nèi)法律政策的國際化”正好利用了這一點。SPD-3就曾要求利用美國國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和最佳做法去影響和塑造國際標(biāo)準(zhǔn)和做法。但是,美國推行的國際合作主要是在盟友、伙伴和工業(yè)界之間,正如 《外空防務(wù)戰(zhàn)略》所指出的“與盟友、合作伙伴和其他美國政府部門和機構(gòu)一道,推動有利的外空行為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”。而對于競爭對手,美國將與其“進行外交接洽以提升外空穩(wěn)定性”。這也決定了美國推行的這種國際合作在聯(lián)合國框架之外會更有效。在此基礎(chǔ)上,美國及盟友將利用所獲進展來影響聯(lián)合國框架內(nèi)的相關(guān)議程。

美國在太空交通協(xié)調(diào)方面有一定的實踐經(jīng)驗。通過1998年的 《國際空間站協(xié)定》,美國與相關(guān)國家之間在政策法規(guī)、技術(shù)操作層面建立了成功的管理、協(xié)調(diào)制度機制。SpaceX公司在與歐洲航天局Aeolus衛(wèi)星的近距交會事件之后,于2021年3月與美國國家航空航天局達成了協(xié)調(diào)機制并同意主動機動;在2021年4月與一網(wǎng)公司衛(wèi)星的近距交會事件之后,開始逐步形成兩家公司之間的協(xié)調(diào)機制。美國雄厚的航天科技實力和豐富的實踐運行經(jīng)驗,為其構(gòu)建由自身主導(dǎo)的太空交通協(xié)調(diào)機制提供了良好的基礎(chǔ)。

4.4 太空態(tài)勢感知數(shù)據(jù)平臺建設(shè)將是主要抓手

太空態(tài)勢感知是太空交通管理/協(xié)調(diào)的前提和基礎(chǔ),公開、可靠的數(shù)據(jù)可用于構(gòu)建各操作者之間進行太空交通協(xié)調(diào)的良好平臺。SPD-3最大特點之一就是確立了建設(shè)“開放架構(gòu)數(shù)據(jù)庫”（OADR）的目標(biāo),特朗普政府國家航天政策重申了這一點。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織也正在開發(fā)相關(guān)數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn),表明這一設(shè)想得到了該組織的認可。拜登政府 《框架》中的相關(guān)提法小幅改變?yōu)椤伴_放數(shù)據(jù)平臺”,但推進信息共享的精神保持不變。

美國在太空態(tài)勢感知領(lǐng)域有著首屈一指的實力。且不論其軍方太空態(tài)勢感知系統(tǒng),美國商業(yè)太空態(tài)勢感知能力近年來也迅猛發(fā)展。如AGI公司的商業(yè)航天運行中心 （ComSpOC）能夠提供收費的交會預(yù)測和避碰服務(wù)。ExoAnalytic Solutions公司在全球范圍內(nèi)部署了超過170部光學(xué)望遠鏡,LeoLabs公司在阿拉斯加州、得克薩斯州和新西蘭南島擁有地基相控陣?yán)走_,兩家公司均能提供收費的太空態(tài)勢感知服務(wù)。太空數(shù)據(jù)協(xié)會（SDA）則與成員單位和合作機構(gòu) （如美國軍方）共享太空態(tài)勢感知數(shù)據(jù)。此外,1999年以來的“先進毛伊光學(xué)與空間監(jiān)視技術(shù)” （AMOS）會議也為美國航天界打下了相關(guān)理論基礎(chǔ)?？偟膩砜?在國家政策指導(dǎo)下,有前期的理論探索,有軍方及商業(yè)航天部門的太空態(tài)勢感知硬實力做支撐,美國以自身太空態(tài)勢感知力量為基礎(chǔ)構(gòu)建全球性太空交通協(xié)調(diào)平臺是比較可能的事。