楊曉懌

5月以來，國(guó)務(wù)院不僅召開了全國(guó)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤會(huì)議，還連續(xù)出臺(tái)一攬子穩(wěn)經(jīng)濟(jì)措施，一系列實(shí)質(zhì)性的放松政策引起強(qiáng)烈關(guān)注。

從目前來看，這一輪疫情基本得到控制，復(fù)蘇的曙光已出現(xiàn)在地平線上。但是，舊的循環(huán)體系已然破碎。在新環(huán)境、新政策下重新成長(zhǎng)起來的新循環(huán)體系，一定與過去有諸多不同。這就意味著，并非所有地區(qū)都能恢復(fù)到疫情前的發(fā)展速度，新一輪發(fā)展的受益者必然有所變化。

那么，當(dāng)新一輪穩(wěn)經(jīng)濟(jì)重大政策機(jī)遇來臨，哪些地區(qū)將成為“贏家”？

“人地錢掛鉤”，人口成為關(guān)鍵

在建立新一輪經(jīng)濟(jì)循環(huán)的過程中，必然要進(jìn)一步考慮公平性問題。這就意味著，過去按照行政區(qū)劃進(jìn)行資源分配的方式不再可行。

在逐漸增加公共服務(wù)水平與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的背景下，未來的資源分配將進(jìn)一步與區(qū)域的人口規(guī)模掛鉤。高層會(huì)議中反復(fù)提到的“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，即強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。

在新的改革動(dòng)向中，這一理念非常明確：未來的城鎮(zhèn)化工作、財(cái)政資源與生產(chǎn)資料分配，都將貫徹“人口、土地與財(cái)政掛鉤”的理念。

這意味著人口較多的地區(qū)、城鎮(zhèn)化率較低的地區(qū)，將迎來新一輪發(fā)展，尤其是人口較為集中的縣域，必將在政策機(jī)遇下迎來大發(fā)展，享受到新一輪的發(fā)展紅利。

但是，對(duì)于人口凈流出較為明顯的地區(qū)，以及人口規(guī)模較低的中西部城市來說，在新一輪發(fā)展中，或?qū)⒊霈F(xiàn)較為明顯的停滯。尤其是部分省份在債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的情況下，已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的超前建設(shè)。這些地區(qū)當(dāng)前的重點(diǎn)，仍然是消化存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以及適當(dāng)“補(bǔ)短板”。對(duì)于這些地區(qū)來說，過去普遍高速建設(shè)的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返。

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是“高質(zhì)量發(fā)展”，即以區(qū)域重點(diǎn)城市為核心、發(fā)展都市圈與城市群。

未來的發(fā)展重點(diǎn)，或?qū)⑹且詢蓚€(gè)圈層來實(shí)現(xiàn)。一是全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域，如京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)與成渝雙城都市圈;二是以各省會(huì)城市、區(qū)域重點(diǎn)城市為核心的都市圈與城市群。

從當(dāng)前趨勢(shì)來看，這兩個(gè)圈層內(nèi)城市的發(fā)展速度將明顯高于全國(guó)平均增速，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投資強(qiáng)度也將呈現(xiàn)出明顯差異，顯然會(huì)是新一輪發(fā)展的“贏家”。

而這些區(qū)域之外的地區(qū)，尤其是非城市群中的三四線城市，則會(huì)出現(xiàn)進(jìn)一步的人口與資源流失，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)循環(huán)也將面臨較大困難。

加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，幾家歡幾家愁

持續(xù)深化改革，加強(qiáng)省一級(jí)資源統(tǒng)籌、財(cái)政統(tǒng)籌是非常重要的環(huán)節(jié)。這既是為了進(jìn)一步解決區(qū)域發(fā)展不均衡的問題，也是防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必然操作。

當(dāng)前，外部環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)逆周期的大背景下，地方財(cái)政收與支的矛盾持續(xù)突出。加強(qiáng)省一級(jí)統(tǒng)籌，意味著部分財(cái)政情況較好地區(qū)的好日子即將結(jié)束，欠發(fā)達(dá)地區(qū)將得到進(jìn)一步兜底。

2021年以來，中央對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)管進(jìn)一步收緊，尤其是地方政府的經(jīng)常性支出與非必要支出，受到了持續(xù)收緊的壓力，地方政府的財(cái)權(quán)進(jìn)一步收縮。但與此相對(duì)的，財(cái)權(quán)的上收與區(qū)域統(tǒng)籌，實(shí)際上也解決了財(cái)政脆弱地區(qū)的保運(yùn)轉(zhuǎn)、防風(fēng)險(xiǎn)問題。

這意味著，未來地區(qū)經(jīng)濟(jì)好并不等于財(cái)政有盈余，財(cái)政資金將進(jìn)一步按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，跟著地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)走、跟著區(qū)域發(fā)展重心走。

在整體需求缺乏的當(dāng)下，有真實(shí)需求的地區(qū)才是值得重視的地區(qū)，也將是發(fā)展真正有效率的區(qū)域。

基建大潮在即，如何把握時(shí)機(jī)

隨著新一輪基建的啟動(dòng)，經(jīng)歷了一段艱難歲月的地方政府又燃起了希望。不過，隨著改革的推進(jìn)與大環(huán)境的變化，想要抓住難得的機(jī)遇，需要在項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)域、實(shí)施方式上做好準(zhǔn)備，新一輪發(fā)展自然有新的“游戲規(guī)則”。

當(dāng)前新一輪基建的啟動(dòng)，既是為了維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，也是為了暢通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，推動(dòng)疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。因此，地方政府必須根據(jù)政策文件精神來做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，以便后續(xù)申請(qǐng)地方專項(xiàng)債券、申請(qǐng)專項(xiàng)銀行貸款或者發(fā)行企業(yè)債券。從實(shí)際情況來看，核心領(lǐng)域的重點(diǎn)在兩方面。

一是以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，以此來推動(dòng)各地的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，激發(fā)各地區(qū)的投資、消費(fèi)需求。這就需要各地根據(jù)自身現(xiàn)狀以及功能定位，推動(dòng)新一輪項(xiàng)目建設(shè)。

位于大城市及省會(huì)城市和都市圈范圍內(nèi)的縣區(qū)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能，特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，發(fā)展交通鏈接項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)共建園區(qū)以及承接公共服務(wù)的功能轉(zhuǎn)移。在此過程中，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，靈活使用地方專項(xiàng)債券、市場(chǎng)化運(yùn)作等模式，抓住階段性的城鎮(zhèn)化紅利。

具有資源、交通等優(yōu)勢(shì)的縣城，應(yīng)發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，培育特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，把優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，圍繞優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)業(yè)的升級(jí)項(xiàng)目。

位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣區(qū)，應(yīng)當(dāng)集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步挖掘鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、“三農(nóng)”領(lǐng)域的潛力，積極申請(qǐng)涉農(nóng)、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域項(xiàng)目資金。

作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣城，應(yīng)當(dāng)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。同時(shí)，抓住“雙碳”與綠色發(fā)展政策帶來的紅利，積極以生態(tài)發(fā)展、EOD概念儲(chǔ)備項(xiàng)目，以便獲得后續(xù)支持。

二是全面推動(dòng)公共服務(wù)升級(jí)。這與基礎(chǔ)設(shè)施“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，以及新基建發(fā)展是一脈相承的。

地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步通過市場(chǎng)化模式，推動(dòng)地方教育、醫(yī)療、住房、環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域的公共服務(wù)項(xiàng)目。這些公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目不僅存在扎實(shí)的需求，也有較為清晰的運(yùn)作模式以及預(yù)期性收入。既可作為地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，也可以通過特許經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)化模式運(yùn)營(yíng)。

在“資金跟著項(xiàng)目走”的當(dāng)下，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作的好壞，實(shí)際上決定了下半年地方發(fā)展的成果。必須抓住核心、深入理解城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)領(lǐng)域，這是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與資金申報(bào)的關(guān)鍵。

理解規(guī)則變化，更新實(shí)施模式

不同階段有不同的游戲規(guī)則，過去的基建大潮是以地方政府的信用為核心，當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)積累到較高水平，這條路已經(jīng)走不通。

所以我們看到，盡管穩(wěn)增長(zhǎng)面臨較大壓力，但針對(duì)城投的信用融資并未有明顯放開，如今的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、資金申請(qǐng)以及投融資工作，都必須以項(xiàng)目預(yù)期收益為核心。這就意味著，項(xiàng)目要能夠成功落地，必須更新實(shí)施模式，才能滿足當(dāng)前的政策性要求。

因此，當(dāng)前的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與城投工作規(guī)劃，必須將項(xiàng)目投入與未來收益進(jìn)行掛鉤，將不同類別的項(xiàng)目依照市場(chǎng)制度的變化進(jìn)行融合。

舊城改造、城市公共服務(wù)提升以及公共租賃住房項(xiàng)目，必須打包為“城市更新項(xiàng)目”，才能滿足項(xiàng)目收益自平衡的要求進(jìn)行運(yùn)作。同理，鄉(xiāng)村振興類項(xiàng)目也必須融入集體建設(shè)用地開發(fā)、建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等領(lǐng)域項(xiàng)目，才能實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作。

對(duì)于地方政府來說，重新理解不同的領(lǐng)域與行業(yè)、改造升級(jí)既有的實(shí)施模式，成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。只有理解項(xiàng)目必須以未來自身收益為基礎(chǔ)，才能滿足申報(bào)要求，并依照市場(chǎng)化的原則進(jìn)行運(yùn)作，才能規(guī)避政府隱性債務(wù)紅線，得到資金與資源的支持。

留給地方政府的準(zhǔn)備時(shí)間已經(jīng)不多，把握當(dāng)前的時(shí)機(jī)與窗口期，是決定未來五年地方發(fā)展命運(yùn)的關(guān)鍵。

（作者為北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司高級(jí)研究員）1FAB15F2-9EBA-480A-9E5E-ABB40618407E