董逵逵

摘要：消防監(jiān)督執(zhí)法改革后，內(nèi)部行政執(zhí)法體制與外部責(zé)任追究體系矛盾突出，消防部門在消防執(zhí)法過程中顯露出的問題也愈加明顯，如果不從根本上解決這些問題，將影響隊(duì)伍發(fā)展。分析了消防監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因，探討在新形勢(shì)下消防監(jiān)督執(zhí)法人員規(guī)避和降低監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的措施，旨在為消防監(jiān)督執(zhí)法工作以及隊(duì)伍發(fā)展提供一些參考。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法改革;消防監(jiān)督執(zhí)法;規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

消防機(jī)構(gòu)作為消防執(zhí)法主體，依法履行消防監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)。消防部門因執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法過錯(cuò)等引起行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償，甚至被追究行政、刑事責(zé)任。

2013年6月3日，吉林省長(zhǎng)春德惠市吉林寶源豐禽業(yè)有限公司廠房發(fā)生火災(zāi)，共造成121人死亡、76人受傷，事故調(diào)查組調(diào)查認(rèn)定責(zé)任之一為消防部門履行職責(zé)不力，檢察院依法以涉嫌濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪對(duì)7名消防監(jiān)督執(zhí)法人員進(jìn)行立案?jìng)刹椴⒉扇⌒淌戮辛魪?qiáng)制措施。2013年8月31日，位于寶山城市工業(yè)園區(qū)內(nèi)（豐翔路1258號(hào)）的上海翁牌冷藏實(shí)業(yè)有限公司發(fā)生氨氣泄漏事故，造成15人死亡，認(rèn)定責(zé)任之一為企業(yè)違反《中華人民共和國(guó)消防法》有關(guān)規(guī)定，消防部門對(duì)搭建違法建筑的行為督促整改不力，未認(rèn)真落實(shí)消防安全方面的法律法規(guī)，對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法人員給予行政記大過的處理[1]。2013年12月26日下午，福建省泉州市海日星公司發(fā)生火災(zāi)，造成3人死亡。當(dāng)天上午，豐澤消防大隊(duì)1名消防監(jiān)督員檢查，企業(yè)下午發(fā)生火災(zāi)，經(jīng)泉州市人民政府火災(zāi)事故調(diào)查組調(diào)查，認(rèn)定豐澤區(qū)消防大隊(duì)對(duì)海日星公司的消防安全監(jiān)督檢查不到位;在該公司未能提供消防審批手續(xù)的情況下，未采取有效措施督促其整改，存在履職不到位的問題，對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有刑事責(zé)任。

這些火災(zāi)事故責(zé)任追究典型案例，已經(jīng)成為消防監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任倒查的范本。有效防范和應(yīng)對(duì)基層消防監(jiān)督執(zhí)法干部的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，已成為當(dāng)前消防執(zhí)法部門不容回避的課題。

1? 消防監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

1.1? 消防工作越俎代庖形成的客觀風(fēng)險(xiǎn)

《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定，消防工作的原則是“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”。而實(shí)際工作中，消防部門過多大包大攬，形成了“工作消防幫政府領(lǐng)導(dǎo)、消防工作就消防部門一家監(jiān)管、單位安全消防部門幫查、公民被動(dòng)參與”的局面。政府的消防工作部署文件、會(huì)議安排、檢查考核等，全部是消防部門在部署和檢查，其他部門基本沒有參與感，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府消防工作考核，也逐漸演變?yōu)樯霞?jí)消防部門對(duì)下級(jí)消防部門的工作檢查;單位消防設(shè)施是否完好，也是消防部門檢查最勤、情況最清楚。消防機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管部門，人員和精力有限，職責(zé)有規(guī)定權(quán)限，長(zhǎng)期的越俎代庖及養(yǎng)成，使政府和社會(huì)單位的消防安全主體責(zé)任難以真正落實(shí)，一直停留在文件和口頭上。

1.2? 消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)定不嚴(yán)密，易誘發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

以前盲目追求執(zhí)法量，基層大隊(duì)幾個(gè)監(jiān)督員最多每天檢查數(shù)十家單位，幾乎是走馬觀花，疲于應(yīng)付?，F(xiàn)在是“雙隨機(jī)、一公開”，但內(nèi)部規(guī)定不明確，未抽中檢查的單位發(fā)生了火災(zāi)，同樣要被追究責(zé)任，在這種情況下，盲目追求執(zhí)法量的勢(shì)頭又有抬頭的跡象，“雙隨機(jī)、一公開”無事不擾的初衷也難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，每年都會(huì)開展各種各樣的火災(zāi)隱患專項(xiàng)排查整治和各種“戰(zhàn)役”，對(duì)監(jiān)督檢查普遍要求“全覆蓋”，在脫離現(xiàn)實(shí)人員的“全部”“一律”“拉網(wǎng)”等理想化工作要求，導(dǎo)致只要單位發(fā)生了火災(zāi)，消防監(jiān)督人員就可能被上級(jí)機(jī)關(guān)追究責(zé)任。頂層設(shè)計(jì)的各種消防監(jiān)督規(guī)定的理想化和不切實(shí)際，加劇了消防執(zhí)法監(jiān)管的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。另外，當(dāng)前還處于消防改革過渡期，建設(shè)工程審核驗(yàn)收只能劃歸住建部門，消防部門和住建部門溝通不夠，未審批和新審批的企業(yè)單位失控漏管，發(fā)生事故也會(huì)追究相應(yīng)責(zé)任，導(dǎo)致消防監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

1.3? 外界干預(yù)過多，容易埋下執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隱患

現(xiàn)階段，地方政府或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，為提升本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，加快招商引資工作，并對(duì)一些帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型企業(yè)、單位，實(shí)行缺乏規(guī)范性或違反消防法律法規(guī)的特殊優(yōu)惠政策。如此，在監(jiān)督執(zhí)法及行政許可過程中難免會(huì)降低標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)法不到位，這也在一定程度上加大了消防監(jiān)督執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。

1.4? 監(jiān)督人員綜合素質(zhì)的匱乏易產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

以前的現(xiàn)役體制人員流動(dòng)快，特別是改革轉(zhuǎn)制開始一大批年齡稍長(zhǎng)的人員轉(zhuǎn)業(yè)，造成消防監(jiān)督隊(duì)伍中經(jīng)驗(yàn)豐富的人員缺乏。由于存在較多的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)得不到規(guī)避，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法崗位人員不愿鉆研業(yè)務(wù)。一部分消防監(jiān)督員缺乏良好的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)較為明顯的火災(zāi)隱患無法進(jìn)行清晰地辨別，因此，消防監(jiān)督隊(duì)伍中經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)督人員較為稀缺，此種現(xiàn)象也限制了消防監(jiān)督執(zhí)法行業(yè)的發(fā)展。

2? 消防監(jiān)督人員規(guī)避消防監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的措施

2.1? 加強(qiáng)上層設(shè)計(jì)，明確執(zhí)法職責(zé)

應(yīng)提請(qǐng)各級(jí)政府盡快出臺(tái)《消防工作盡職免責(zé)規(guī)定》，明確總體思路和責(zé)任范圍。2021年9月1日，江西省人民政府第75次常務(wù)會(huì)議審議通過《江西省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》，于2021年11月1日起施行。在該《辦法》的第五十四條中明確了盡職免責(zé)的內(nèi)容：“發(fā)生火災(zāi)事故，負(fù)有工作職責(zé)的政府工作人員有下列情形之一的，可以依法依規(guī)從輕、減輕或者免予責(zé)任追究：①主動(dòng)采取補(bǔ)救措施，減少火災(zāi)事故損失或者挽回社會(huì)不良影響的;②已經(jīng)履行法律法規(guī)和本辦法規(guī)定的有關(guān)職責(zé)，并按照要求落實(shí)黨委和政府有關(guān)工作部署的;③因行政管理相對(duì)人采取隱瞞、欺騙等行為，致使無法正確履行監(jiān)管職責(zé)的;④其他依法依規(guī)從輕、減輕或者免予責(zé)任追究的情形。”這使消防監(jiān)督執(zhí)法的無限責(zé)任為有限責(zé)任，讓基層執(zhí)法人員看到了希望，也提高了監(jiān)督人員監(jiān)督執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的積極性，卸掉包袱和枷鎖，把責(zé)任還給政府、其他部門、單位和個(gè)人，如此，還可以使他們落實(shí)消防安全主體責(zé)任。頂層改革設(shè)計(jì)，需要迅速轉(zhuǎn)變觀念，逐步轉(zhuǎn)變管理職能模式。

2.2? 建立監(jiān)控機(jī)制，化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

消防監(jiān)督執(zhí)法引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督。一是規(guī)范消防監(jiān)督管理系統(tǒng)的運(yùn)用，杜絕體外循環(huán)，使消防監(jiān)督透明化，減少人為操作空間;二是打擊利用關(guān)系干擾正常消防監(jiān)督執(zhí)法的行為;三是嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度。對(duì)于履職盡責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、愛崗敬業(yè)的人，給予政治和經(jīng)濟(jì)待遇;對(duì)于在崗不履職，不作為的，違反廉潔紀(jì)律的，一律予以嚴(yán)懲。

2.3? 提高崗位榮譽(yù)感，提升執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)

監(jiān)督執(zhí)法人員的素質(zhì)高低很大程度決定了風(fēng)險(xiǎn)的大小。任何崗位都一樣，消防監(jiān)督執(zhí)法也一樣，首先要把人留住，要人愿意干，愿意鉆，需要提高監(jiān)督執(zhí)法崗位的榮譽(yù)感。要出臺(tái)技術(shù)干部和行政干部崗位交流、互通機(jī)制，在技術(shù)干部的提職、晉級(jí)、待遇等方面出臺(tái)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)和培養(yǎng)一批崗位、學(xué)科帶頭人和業(yè)務(wù)能手，讓技術(shù)干部覺得有價(jià)值[2]。此外，在個(gè)人成長(zhǎng)進(jìn)步、轉(zhuǎn)崗時(shí)能予以平等政策，真正為技術(shù)干部營(yíng)造一個(gè)拴心留人的良好環(huán)境。人留住了，這個(gè)隊(duì)伍才會(huì)一步一步發(fā)展，底蘊(yùn)才會(huì)越來越深厚，素質(zhì)才會(huì)越來越高，技術(shù)層面犯錯(cuò)的概率才會(huì)降低。

2.4? 強(qiáng)化執(zhí)法程序意識(shí)，依法履職到位

要做到依法行政，首先要完善和健全執(zhí)法程序。由于消防體制的改革，《中華人民共和國(guó)消防法》也進(jìn)行了修訂，目前，消防救援機(jī)構(gòu)主要履行消防監(jiān)督執(zhí)法和公眾聚集場(chǎng)所營(yíng)業(yè)前消防安全檢查職責(zé)，各項(xiàng)法律法規(guī)已經(jīng)將防火監(jiān)督檢查、公眾聚集場(chǎng)所開業(yè)前消防安全檢查的程序進(jìn)行了規(guī)定。按照消防法律法規(guī)要求，嚴(yán)格消防執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法到位。在執(zhí)法中，要保護(hù)自己，一切按程序執(zhí)法。當(dāng)前，消防監(jiān)督執(zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)不僅來自外部，還來自內(nèi)部。如果監(jiān)督執(zhí)法人員不依法督促整改到位，或者不處罰到位，那么上級(jí)紀(jì)委就會(huì)對(duì)監(jiān)督人員的履職情況進(jìn)行調(diào)查，有內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)。例如：在上級(jí)督辦的一個(gè)重難點(diǎn)隱患整改過程中，監(jiān)督人員需要將監(jiān)督檢查的法律文書錄入消防監(jiān)督系統(tǒng)，并如實(shí)填寫單位存在的所有火災(zāi)隱患，存在的隱患錄入系統(tǒng)之后，根據(jù)當(dāng)前法制的要求，是要逐條處罰到位的，對(duì)存在的符合重大火災(zāi)隱患的情況，要列為重大火災(zāi)隱患，并依法提請(qǐng)政府掛牌督辦，對(duì)符合臨時(shí)查封的情況，也要進(jìn)行臨時(shí)查封。但由于整改難度大，有些隱患需要把建筑拆了重建才能整改，處理起來的難度還是很大的。但如果不將隱患錄入系統(tǒng)，不按程序處罰到位，不在監(jiān)督系統(tǒng)中留下執(zhí)法的痕跡，一旦這個(gè)單位發(fā)生火災(zāi)事故，責(zé)任追究起來，那就是失職瀆職，所以我們要有法制意識(shí)、程序意識(shí)，必須按照規(guī)定，及時(shí)、完整地發(fā)送法律文書。

2.5? 厘清消防安全責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通

一是厘清監(jiān)管范圍。當(dāng)前，消防設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收職能已移交住建部門，兩個(gè)部門之間的銜接還是進(jìn)展不大，共享機(jī)制還未完全建立。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展迅速，單位新建、改建、擴(kuò)建速度非常快。對(duì)于在建工程施工現(xiàn)場(chǎng)消防安全，住建部門明確表態(tài)歸消防部門管理，而往往施工現(xiàn)場(chǎng)無需進(jìn)行工商注冊(cè)，大多沒有納入雙隨機(jī)檢查單位庫，一旦發(fā)生火災(zāi)時(shí)，部門之間將互相推諉。所以，亟須解決職責(zé)權(quán)限不明確的問題，要進(jìn)行明文規(guī)定并宣貫，讓監(jiān)督執(zhí)法人員沒有包袱。要加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)溝通，對(duì)出現(xiàn)的問題和新增的單位相互進(jìn)行通知函告，共同保證安全，主動(dòng)減少風(fēng)險(xiǎn)。二是利用好消防安全委員會(huì)平臺(tái)，《江西省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》建立了系統(tǒng)的消防安全責(zé)任體系。明確了政府屬地責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和單位主體責(zé)任，并劃分了層級(jí)，由上至下建立起上級(jí)政府和基層單位的“市、縣、鄉(xiāng)、村”四級(jí)消防安全責(zé)任體系。同時(shí)，對(duì)各消防安全委員會(huì)成員單位的職責(zé)作了詳細(xì)規(guī)定，消防部門要充分利用消防安全委員會(huì)平臺(tái)，實(shí)體化運(yùn)行消防安全委員會(huì)辦公室，組織召開各項(xiàng)消防工作會(huì)議，組織開展聯(lián)合檢查，對(duì)各部門消防工作開展情況進(jìn)行通報(bào)，督促各地各部門履行監(jiān)管職責(zé)，使其逐步認(rèn)識(shí)到消防工作也是自己的職責(zé)，充分發(fā)揮部門職能作用，推動(dòng)落實(shí)消防安全責(zé)任。三是做好火災(zāi)事故延伸調(diào)查。一旦發(fā)生較大或者有影響的火災(zāi)事故，在調(diào)查完火災(zāi)原因后，消防部門還要提請(qǐng)政府開展火災(zāi)事故延伸調(diào)查，需要追究相關(guān)部門責(zé)任的，按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)肅追責(zé)，從反面督促各地各部門履行消防安全職責(zé)。抓好這幾項(xiàng)工作，消防部門的幫手會(huì)越來越多，消防工作成效就會(huì)越來越明顯，消防監(jiān)督人員的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)相對(duì)降低。

2.6? 積極開展消防宣傳培訓(xùn)

要想監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)減少，就需要火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)降低，要想火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)降低，最關(guān)鍵的因素就是人的因素。居民的消防安全意識(shí)的提高至關(guān)重要。只有廣泛發(fā)動(dòng)居民幫助防火滅火，打一場(chǎng)火災(zāi)防控的人民戰(zhàn)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，形成群防群治消防工作格局，才能普遍降低消防監(jiān)督執(zhí)法人員風(fēng)險(xiǎn)。

3? 結(jié)語

綜上所述，新形勢(shì)下，由于相關(guān)的法律、法規(guī)等缺乏完善性，以及火災(zāi)防控任務(wù)的艱巨性，導(dǎo)致存在一些監(jiān)督執(zhí)法的客觀風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，也導(dǎo)致崗位缺乏吸引力和活力，缺乏底蘊(yùn)，消防監(jiān)督人員素質(zhì)不高，在執(zhí)法過程中缺乏良好的個(gè)人能力，使得消防監(jiān)督執(zhí)法工作在開展中存在不同程度主觀風(fēng)險(xiǎn)，這導(dǎo)致消防監(jiān)督執(zhí)法人員被追究責(zé)任的情況成為常態(tài)，如此會(huì)嚴(yán)重制約隊(duì)伍和事業(yè)的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法工作進(jìn)行研究和分析，使消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍有完善的制度支撐，有深厚的底蘊(yùn)，有大批專業(yè)的人才，是我們所追求的。

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How can fire supervision and law

enforcement officers avoid and reduce the risk of

supervision and law enforcement under the new situation

Dong Kuikui

（Yuehu District Fire and Rescue Section of Yingtan，Jiangxi? Yingtan? 335000）

Abstract： After the reform of fire supervision and law enforcement， the contradiction between the internal administrative law enforcement system and the external accountability system is prominent. And the problems revealed by the fire department in the process of fire law enforcement become more and more obvious. If these problems are not fundamentally solved， it will affect the development of the team. The paper expounds the causes of the risk of fire supervision and law enforcement， and discusses the measures for fire supervision and law enforcement officers to avoid and reduce the risk of supervision and law enforcement under the new situation， aiming to provide some references for the development of fire supervision and law enforcement.

Keywords： law enforcement reform; fire supervision and law enforcement; risk avoidance