鐘 靜，王均浩，郭明強(qiáng),2,3,4*，鄒 桐，胡敬昊

（1. 湖北地信科技集團(tuán)股份有限公司，湖北 武漢 430074；2. 自然資源部城市國(guó)土資源監(jiān)測(cè)與仿真重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 深圳 518034；3. 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（地理與信息工程學(xué)院），湖北 武漢 430074；4. 國(guó)家地理信息系統(tǒng)工程技術(shù)研究中心，湖北 武漢 430074）

基礎(chǔ)測(cè)繪是保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先行性、公益性工作，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第十六條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府測(cè)繪地理信息主管部門會(huì)同本級(jí)人民政府其他有關(guān)部門，根據(jù)國(guó)家和上一級(jí)人民政府的基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃及本行政區(qū)域的實(shí)際情況，組織編制本行政區(qū)域的基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施[1]。因此，基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制是法定規(guī)劃，也是法定職責(zé)。

1 基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃編制背景

“十四五”（2021—2025年）時(shí)期是我國(guó)由全面建成小康社會(huì)向基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，也是自然資源機(jī)構(gòu)改革后測(cè)繪地理信息事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期[2]。自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《全國(guó)基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”規(guī)劃編制指南》的函、省自然資源廳《關(guān)于全面開(kāi)展省市縣三級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”規(guī)劃編制工作的通知》——均明確了各級(jí)政府自然資源主管部門編制“十四五”基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃的職責(zé)。

市縣基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃是國(guó)家、省基礎(chǔ)測(cè)繪工作的重要組成部分，是對(duì)國(guó)家、省級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃的銜接和延續(xù)[3]。市縣基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制不同于專業(yè)技術(shù)設(shè)計(jì)，當(dāng)?shù)卣畬徟笮鑼?duì)外公開(kāi)發(fā)布，所以在編制工作流程上、規(guī)劃編制語(yǔ)言概括、章節(jié)結(jié)構(gòu)和思想表達(dá)上有其特殊性?；A(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃是政府今后五年指導(dǎo)基礎(chǔ)測(cè)繪事業(yè)發(fā)展、審核重大基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目、安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)和綱領(lǐng)性文件[1，4]，為發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，需要按照要求扎實(shí)做好市縣基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃編制工作。

2 五年規(guī)劃編制工作流程現(xiàn)狀分析

“十三五”規(guī)劃期間，大部分市縣測(cè)繪行政主管部門未開(kāi)展規(guī)劃編制，對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制流程不了解。所以在面臨“十四五”規(guī)劃編制工作時(shí)，處于“無(wú)從著手，無(wú)從下筆”的狀態(tài)，在規(guī)劃編制工作開(kāi)展中，主要存在如下問(wèn)題：

1）主人翁意識(shí)不強(qiáng)。由于測(cè)繪專業(yè)人才的缺乏，測(cè)繪體制不完善，大多數(shù)市縣的規(guī)劃編制聘請(qǐng)第三方單位執(zhí)筆。在編制的過(guò)程中，地方測(cè)繪行政主管部門參與度不高，對(duì)于規(guī)劃中重點(diǎn)工程、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和計(jì)劃安排無(wú)思路、無(wú)想法，完全依賴編制工作小組。

2）輕調(diào)研，重編寫。對(duì)調(diào)研工作的對(duì)象、內(nèi)容了解不足，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到調(diào)研的重要性。在組織調(diào)研過(guò)程中，由于前期準(zhǔn)備不足，調(diào)研清單缺乏引導(dǎo)性和方向性，調(diào)研過(guò)程比較倉(cāng)促，相關(guān)科室、部門調(diào)研工作走馬觀花，流于形式，導(dǎo)致調(diào)研收集的資料和信息有效性不足，無(wú)法支撐后續(xù)規(guī)劃編制。

3）規(guī)劃時(shí)效性不足，缺失重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃是講究時(shí)效性的，五年規(guī)劃一定要有一個(gè)實(shí)施效果檢驗(yàn)才能知道規(guī)劃的科學(xué)合理性。部分市縣測(cè)繪主管部門對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃不重視，規(guī)劃文本征求意見(jiàn)稿完成后，不及時(shí)組織征求意見(jiàn)會(huì)和專家論證會(huì)，或者專家評(píng)審會(huì)完成后，不上報(bào)政府批示，導(dǎo)致在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)無(wú)法完成規(guī)劃發(fā)布，甚至有些市縣在五年規(guī)劃過(guò)去五分之一了，還正在編制或送審階段。如果達(dá)不到五年的實(shí)施期，這樣的五年規(guī)劃缺乏意義。

3 市縣基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃編制流程

基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃編制一般在上一個(gè)五年的收官之年開(kāi)始，在第二年的上半年結(jié)束。整個(gè)規(guī)劃編制過(guò)程中，規(guī)劃編制小組必須及時(shí)與本級(jí)政府、發(fā)改、財(cái)政部門溝通匯報(bào)，將基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃納入本級(jí)政府規(guī)劃編制計(jì)劃，落實(shí)規(guī)劃編制工作經(jīng)費(fèi)。以湖北省某市為例，市縣基礎(chǔ)規(guī)劃編制的工作流程如圖1所示。

圖1 市縣基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃編制流程圖

3.1 統(tǒng)籌組織

市縣基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制工作由地方政府測(cè)繪行政主管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。編制工作開(kāi)展之前，需做好相關(guān)的準(zhǔn)備工作。首先成立領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組應(yīng)以地方人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)組織與協(xié)調(diào)工作。然后確定規(guī)劃編制小組，根據(jù)實(shí)際情況，組織測(cè)繪行政主管部門、專業(yè)測(cè)繪單位以及相關(guān)部門人員一起組成編制隊(duì)伍，承擔(dān)規(guī)劃編制工作；也可以依托高校的力量，開(kāi)展規(guī)劃編制工作。最后規(guī)劃編制小組認(rèn)真研讀部、省、廳層面的政策文件，摸清國(guó)家和省廳的指導(dǎo)導(dǎo)向，明確規(guī)劃編制的目標(biāo)任務(wù)、組織程序、進(jìn)度計(jì)劃、保障措施等內(nèi)容，為本級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃編制的實(shí)施工作做準(zhǔn)備。

3.2 調(diào)查研究

規(guī)劃文本編制應(yīng)在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上開(kāi)展，調(diào)查研究是規(guī)劃編制工作的重點(diǎn)。只有立足實(shí)際，做足調(diào)研，總結(jié)上一個(gè)五年規(guī)劃的成績(jī)與不足，準(zhǔn)確掌握各部門、各行業(yè)、重點(diǎn)建設(shè)工程對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的需求和建議，才能針對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪發(fā)展中的功能短板，凝練提出體系完整、滿足需求、重點(diǎn)突出、互補(bǔ)性強(qiáng)的“十四五”重大項(xiàng)目清單[5]。

調(diào)研對(duì)象主要為局內(nèi)相關(guān)科室及直屬單位和局外相關(guān)委辦局。局內(nèi)調(diào)研主要為了解上一個(gè)五年期間開(kāi)展的基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目，收集當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃局內(nèi)各科室、直屬單位等對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的建議和需求；局外調(diào)研是對(duì)本級(jí)政府相關(guān)部門的調(diào)研。主要對(duì)發(fā)改委、水利局、交通局、環(huán)保局、公安局等相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)研，了解各單位對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪產(chǎn)品類型、服務(wù)形式等方面的需求及建議。還可以選擇省內(nèi)外具有代表性的市、縣開(kāi)展學(xué)習(xí)調(diào)研。

調(diào)研以清單逐項(xiàng)核實(shí)、公函詢問(wèn)、座談會(huì)等形式開(kāi)展。調(diào)研工作不限次數(shù)，可以根據(jù)實(shí)際需要多次開(kāi)展，直到調(diào)研充分為止，該階段的工作成果為《基礎(chǔ)測(cè)繪調(diào)研報(bào)告》。

3.3 規(guī)劃編制

規(guī)劃編制小組在經(jīng)過(guò)前期充分的調(diào)研工作后，整理相關(guān)調(diào)研清單和相關(guān)委辦局對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的建議與需求，基于對(duì)該市基礎(chǔ)測(cè)繪工作的現(xiàn)狀，因地制宜編寫規(guī)劃文本。規(guī)劃文本基于調(diào)研的成果，總結(jié)上一個(gè)五年規(guī)劃的主要成績(jī)及存在的問(wèn)題。分析面臨的形勢(shì)與需求，提出本五年期間的總體建設(shè)目標(biāo)完成的主要任務(wù)。然后提出重點(diǎn)工程及保障措施，形成征求意見(jiàn)稿。規(guī)劃編制成果主要為編制規(guī)劃文本（含圖件、附表）、專題研究報(bào)告、規(guī)劃編制說(shuō)明等。

3.3.1 規(guī)劃文本

規(guī)劃文本是此次規(guī)劃工作最主要的成果，最終需要對(duì)外公示和發(fā)布。它包含上一個(gè)五年規(guī)劃期工作總結(jié)、面臨的發(fā)展形勢(shì)與需求、總體思路、主要任務(wù)、重點(diǎn)工程、項(xiàng)目保障措施等模塊組成。規(guī)劃附表主要為基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃投資表、基礎(chǔ)測(cè)繪年度計(jì)劃表，兩表可以合二為一。規(guī)劃編制的主要圖件有基礎(chǔ)測(cè)繪現(xiàn)狀圖、測(cè)量控制網(wǎng)點(diǎn)現(xiàn)狀分布圖、基礎(chǔ)測(cè)繪更新規(guī)劃圖、基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃分年度實(shí)施圖等。

3.3.2 專題研究報(bào)告

專題研究是立足市縣基礎(chǔ)測(cè)繪現(xiàn)有基礎(chǔ)與具體需求，加快基礎(chǔ)測(cè)繪與相關(guān)業(yè)務(wù)板塊的融合，對(duì)地方測(cè)繪基準(zhǔn)體系建設(shè)與精化、基礎(chǔ)測(cè)繪地理信息資源建設(shè)與應(yīng)用、智慧城市時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)字城市地理空間框架建設(shè)、實(shí)景三維數(shù)據(jù)庫(kù)等重大問(wèn)題進(jìn)行的專題研究。市縣可以根據(jù)實(shí)際需求，選擇一個(gè)或多個(gè)專題進(jìn)行研究，最終形成專題研究報(bào)告。專題研究報(bào)告主要包含背景分析、現(xiàn)狀與問(wèn)題分析、應(yīng)對(duì)策略與建議、總結(jié)等內(nèi)容。

3.3.3 編制說(shuō)明

編制說(shuō)明對(duì)規(guī)劃編制的依據(jù)、意義和作用、指導(dǎo)思想、遵循的原則、任務(wù)、主要內(nèi)容、數(shù)據(jù)來(lái)源，規(guī)劃編制過(guò)程中對(duì)重大問(wèn)題以及有關(guān)部門協(xié)調(diào)綜合的情況和其他需要說(shuō)明的問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明，是對(duì)規(guī)劃文本的有效補(bǔ)充。

3.4 規(guī)劃論證

基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃需做好與基礎(chǔ)測(cè)繪工作相關(guān)部門規(guī)劃的銜接，取得相關(guān)部門的支持，協(xié)調(diào)好有關(guān)各方的利益，立足政府的高度統(tǒng)籌兼顧各方要求，確保規(guī)劃最大限度的滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展需要，得到各部門的支持。

規(guī)劃文本征求意見(jiàn)稿完成后，首先在自然資源和規(guī)劃局內(nèi)部征求意見(jiàn)，然后廣泛征求本級(jí)人民政府、政府相關(guān)部門、上級(jí)主管部門的意見(jiàn)，可通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)來(lái)聽(tīng)取意見(jiàn)。編制組根據(jù)反饋意見(jiàn)進(jìn)一步修改完善，最后邀請(qǐng)行業(yè)內(nèi)相關(guān)的專家、學(xué)者對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)審，會(huì)后根據(jù)專家的意見(jiàn)和建議，進(jìn)一步修改完善，形成規(guī)劃文本報(bào)批稿。

3.5 報(bào)批公示

規(guī)劃評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，需報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)：①自然資源和規(guī)劃局將規(guī)劃報(bào)批稿提交政府報(bào)批，規(guī)劃在該人民政府政務(wù)網(wǎng)上進(jìn)行公示，收集意見(jiàn)，公示期大約1個(gè)月。②公示通過(guò)后，政府批示同意發(fā)布，形成規(guī)劃文本發(fā)布稿。③規(guī)劃經(jīng)本縣人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)上一級(jí)行政主管部門備案，自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合發(fā)改委發(fā)文并印發(fā)，相關(guān)部門以此規(guī)劃為依據(jù)，組織實(shí)施。

4 結(jié) 語(yǔ)

基礎(chǔ)測(cè)繪是測(cè)繪事業(yè)立業(yè)之基，保障服務(wù)之本。市縣基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃是未來(lái)五年指導(dǎo)本級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪各項(xiàng)工作順利實(shí)施的政策保障，是編制年度基礎(chǔ)測(cè)繪計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算的依據(jù)[3]，按要求和流程做好市縣基礎(chǔ)測(cè)繪五年規(guī)劃編制工作意義重大。