沙勇忠 陸 莉

(1.蘭州大學管理學院,蘭州,730000; 2.蘭州大學應急管理研究中心,蘭州,730000)

1 引言

公共安全數(shù)據(jù)治理是政府數(shù)據(jù)治理概念與實踐面向?qū)ｎ}決策領域的延伸與擴展，是以大數(shù)據(jù)驅(qū)動公共安全治理問題為導向、以數(shù)據(jù)資源為對象的公共事務治理活動，強調(diào)在公共安全治理活動情境中對產(chǎn)生或使用數(shù)據(jù)本身的管理和相關利益主體的協(xié)調(diào)[1]。 主要目的在于明確以政府為主導的治理主體應該承擔的職責分工、決策權與角色分配、實施的管理任務與活動，通過政策體系建設、制度保障、流程重構、標準建設與技術支持等手段，保證數(shù)據(jù)資產(chǎn)的完整性、準確性、可訪問性和可利用性，實現(xiàn)公共安全數(shù)據(jù)的重用與增值。

協(xié)同治理是公共安全數(shù)據(jù)的治道邏輯。①從公共安全數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵范疇來看，作為政府數(shù)據(jù)治理的子范疇，公共安全數(shù)據(jù)治理也體現(xiàn)出了政府數(shù)據(jù)治理多層次協(xié)同性的典型特征[2]：一是宏觀角度技術理念與管理理念的協(xié)同；二是數(shù)據(jù)治理的目標、主體、客體、工具等各個要素之間的協(xié)同；三是具體要素內(nèi)部構成之間的協(xié)同，如主體要素中多元數(shù)據(jù)治理主體的協(xié)同。 ②從公共安全數(shù)據(jù)治理的情境場域來看，現(xiàn)代社會隨著各類風險復雜性、關聯(lián)性、衍生性特征的增強，跨時空范圍與跨組織系統(tǒng)邊界的突發(fā)公共安全事件使得組織之間的合作與協(xié)調(diào)問題凸顯，多元主體共同參與的網(wǎng)絡治理和協(xié)同治理成為破除風險治理與應急管理碎片化的關鍵。 ③從數(shù)據(jù)治理實踐面臨的普遍性挑戰(zhàn)來看，數(shù)據(jù)治理作為一個集體行動問題，面臨著價值感知、協(xié)作支持、數(shù)據(jù)概覽和地方實踐等多方面的挑戰(zhàn)[3]。 雖然目前大數(shù)據(jù)技術在我國地方政府管理服務中得到了應用，但權屬關系模糊導致的“數(shù)據(jù)壁壘”、條塊分割的管理體制帶來的“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象仍是制約數(shù)據(jù)價值最大化的主要障礙。 實現(xiàn)不同層級機構部門和行業(yè)領域之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與共享應用，突破點也在于有效組織協(xié)同基礎上的業(yè)務協(xié)同和數(shù)據(jù)協(xié)同。 ④從公共安全數(shù)據(jù)治理的關鍵實現(xiàn)路徑來看，如何拓寬參與渠道，將非政府主體納入政府公共決策的環(huán)節(jié)之中，進一步打破政府與企業(yè)、社會公眾等非政府主體之間的數(shù)據(jù)孤島[4]，也是公共安全數(shù)據(jù)治理形成以政府為主導的多元主體協(xié)作機制的關鍵。 概言之，協(xié)同治理能夠通過建立、指導、執(zhí)行和監(jiān)督各類政府和其他組織的協(xié)同安排對公共事務開展合作共治，對數(shù)據(jù)治理領域具有解釋力和契合性，也使得公共安全數(shù)據(jù)邁向協(xié)同治理，成為大數(shù)據(jù)時代貫徹整合協(xié)調(diào)各種資源，實現(xiàn)跨地區(qū)、部門與層級通力合作“總體國家安全觀”[5]的應有之義。

目前相關研究重點關注公共安全治理大環(huán)境中的組織協(xié)同機制，從廣義上來看，其包含了數(shù)據(jù)治理中組織協(xié)同的部分內(nèi)容，但將數(shù)據(jù)協(xié)同治理作為獨立議題進行探討的研究較少。 本文將“協(xié)同治理”理論引入數(shù)據(jù)治理領域，重點關注公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的邏輯框架和作用機理，探索協(xié)同的含義及其在公共安全數(shù)據(jù)治理場域中的功能，并以蘭州市食品安全數(shù)據(jù)治理為例，通過實證分析揭示公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中各主體之間相互關系的實際狀態(tài)，為提升公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理效能提供啟示。

2 相關研究回顧

公共安全數(shù)據(jù)的協(xié)同治理，是將協(xié)同治理作為理論分析工具和關鍵實現(xiàn)路徑來展開相關研究議題和部署實踐活動。 已有研究中，無論是數(shù)據(jù)治理還是公共安全治理都將組織協(xié)同作為一個關鍵議題，為本文厘清公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的邏輯框架提供了理論基礎。

一方面，隨著政府數(shù)據(jù)治理研究興起，關于數(shù)據(jù)治理主體及其之間的關系研究成為了該領域的重要議題[6]。 數(shù)據(jù)治理過程中政府組織內(nèi)部各主體之間橫向的跨部門協(xié)同、縱向的跨層級協(xié)同，以及交叉關聯(lián)的跨行業(yè)領域協(xié)同，在主體構成、互動關系和行為表征等方面具有不同的內(nèi)容特征[7]。 同時，公共數(shù)據(jù)的治理強調(diào)由政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的全面數(shù)據(jù)治理思維[8]，多元開放的治理結構要求國家在數(shù)據(jù)治理中更多地賦權社會主體[9]，這也使得政府組織與外部參與主體之間的協(xié)同同樣具有重要意義。

另一方面，公共安全治理也強調(diào)組織協(xié)同機制建設和協(xié)同合作網(wǎng)絡結構的研究。 如康偉等[10]通過采集關于“天津港爆炸事故”的新聞與微博數(shù)據(jù)，研究了城市公共安全應急協(xié)同治理網(wǎng)絡結構和關系，重點得出了節(jié)點組織的性質(zhì)和層級屬性會影響組織內(nèi)部和跨組織之間協(xié)同方式的結論；郭雪松等[11]通過梳理預案體系，構建了主體-危機事件隸屬關系網(wǎng)絡，強調(diào)提升組織協(xié)同網(wǎng)絡中的關鍵節(jié)點能力和確定組織連接中的重點協(xié)同工作環(huán)節(jié)，以應對跨域危機整體性治理過程中信息和資源整合的“碎片化”問題。

此外，協(xié)同治理本身強調(diào)多個組織之間的資源交換整合與知識經(jīng)驗共享，信息共享、溝通和協(xié)作也是公共安全協(xié)同治理的關鍵問題[12-13]。 如樊博等[14]構建了涵蓋資產(chǎn)、能力、行動和協(xié)作網(wǎng)絡的突發(fā)公共事件協(xié)同治理的信息協(xié)同機制理論模型；陳婧等[15]則關注了應急管理眾包模式下，受事件影響公眾、社會網(wǎng)絡公眾和數(shù)據(jù)志愿者三類主體在進行信息提供、傳播和使用活動中的協(xié)同架構與機制。 信息協(xié)同本質(zhì)上來看，是隨著電子政務和部門業(yè)務信息化發(fā)展，應急管理決策中的業(yè)務協(xié)同機制在信息流動空間中的呈現(xiàn)。

基于對相關文獻的梳理，本文認為公共安全數(shù)據(jù)治理中的協(xié)同問題主要表現(xiàn)為，在公共安全數(shù)據(jù)全生命周期各個階段，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動共享和價值實現(xiàn)的目標，兩個或以上不同類型的主體（包括政府和非政府主體）在參與相關數(shù)據(jù)活動過程中形成的行為交互。 關于這一問題目前國內(nèi)僅有少量文獻進行了探討，如公共安全數(shù)據(jù)的集成框架與管理體系研究[16-17]、公共安全數(shù)據(jù)的生命周期與管理模型[18]以及公共安全數(shù)據(jù)治理本體模型[19]等。 現(xiàn)有文獻從研究層面來看，多關注宏觀層面的規(guī)劃設計，中微觀層面的具體數(shù)據(jù)治理問題研究欠缺；從研究對象來看，多關注公共安全數(shù)據(jù)本身屬性與客體規(guī)律的探索，數(shù)據(jù)治理客體、主體、管理活動在研究層面存在分離，公共安全數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)性研究不足；從研究方法來看，多為理論方面的探討，缺乏基于實踐案例的實證研究來剖析公共安全數(shù)據(jù)的領域特殊性與差異性治理問題。 本文在思考已有研究不足的基礎上，試圖從公共安全數(shù)據(jù)治理的具體實踐和業(yè)務情境出發(fā)，通過理論構建與實證分析相結合，關注公共安全數(shù)據(jù)的全要素、多維度和全過程的協(xié)同治理。

3 公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的邏輯框架

3.1 公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的要素分析

活動理論（Activity Theory）是一種描述人類實踐的概念性方法和哲學框架，最初由蘇聯(lián)學者維果斯基（Vygotsky）提出，可用于描述和分析人類社會中不同類型活動的核心要素、基本結構和演進過程[20-21]。 作為一種跨學科理論，活動理論對社會科學產(chǎn)生了廣泛的影響，尤其適用于描述以信息技術為支撐的交互活動的結構、發(fā)展和情境，常被用來解決人機協(xié)作環(huán)境中的多樣性問題、信息行為與信息資源管理的系統(tǒng)性和動態(tài)性問題等。 活動系統(tǒng)的主體、客體與工具等基本要素與數(shù)據(jù)治理體系關鍵要素的契合性和對應性，也使得活動理論在剖析公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的要素結構和作用機理方面具有應用潛力。

本文基于活動理論的基本結構模型，分析公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理活動的關鍵要素，如圖1所示。 由于公共安全數(shù)據(jù)具有明顯的類型多樣性和主體多元性特征，即公共安全數(shù)據(jù)涉及不同領域、來源和結構類型，且數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、管理和使用過程中涉及政府組織、企業(yè)、公眾等不同參與者，因而在具體的數(shù)據(jù)協(xié)同治理活動中，活動的主體定義為擁有某類數(shù)據(jù)資源所有權與管理權的核心政府或非政府參與者；客體是某類公共安全數(shù)據(jù)資源，主體和客體之間的互動受規(guī)則程序和任務分工的制約；工具包括概念、技術與管理類工具，是促進主體有效行動的手段和方法；共同體是除核心參與者之外的其他參與者構成的子群體，他們作用于相同的客體但又互相區(qū)別，并且與主體產(chǎn)生互動；規(guī)則體現(xiàn)活動的社會情境，包括日常業(yè)務情境和應急管理情境；任務分工是在公共安全數(shù)據(jù)全生命周期的各個階段不同參與者所承擔的數(shù)據(jù)活動和任務角色。 此外，公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理活動還體現(xiàn)了動機和結果兩個要素：動機即活動發(fā)生的原因和刺激因素，指在公共安全治理情境中，不同主體對自身所掌握的數(shù)據(jù)資源價值實現(xiàn)和風險控制的目標；結果則是主體不斷作用于客體這一演化過程的最終產(chǎn)出或影響，即數(shù)據(jù)治理中不同的協(xié)同效應和水平。

總體來看，公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理活動即不同類型的主體受實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值與進行數(shù)據(jù)治理風險控制的動機驅(qū)動，對自身所掌握的以及關聯(lián)機構的公共安全數(shù)據(jù)資源進行生產(chǎn)、分配、交流與消耗的行動[22]。 其行動既受相關工具的支持，也受社會情境中規(guī)則程序的限制和約束，并且在互動中形成了多個共同體，以體現(xiàn)協(xié)同的內(nèi)容和決定參與者的任務分工與資源配置。

3.2 公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的協(xié)同框架

經(jīng)濟合作組織（OECD）將跨部門協(xié)同機制分為側(cè)重組織載體結構性設計的“結構性協(xié)同”和側(cè)重程序性安排與技術手段的“程序性協(xié)同”兩類[23]。 經(jīng)由活動理論分析，公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中體現(xiàn)出了這兩種典型的協(xié)同類型。 除此之外，本文認為，強調(diào)公共價值和公共利益以化解部門利益沖突的“目標性協(xié)同”和強調(diào)公共安全治理活動的具體情境和需求變化的“情境性協(xié)同”也是不可或缺的兩種協(xié)同類型。 目標性協(xié)同、情境性協(xié)同、結構性協(xié)同和程序性協(xié)同，分別體現(xiàn)了組織協(xié)同所對應的社會語境、時空語境、主體語境和任務語境[24]，對協(xié)同過程中的目標、環(huán)境、機構關系和任務等內(nèi)容進行界定。

（1）目標性協(xié)同

協(xié)同強調(diào)不同主體為了共同目標實現(xiàn)而進行協(xié)作，在實現(xiàn)公共安全數(shù)據(jù)治理價值最大化與風險控制的共同目標時，由于不同組織機構有各自的利益訴求和具體目標，需要不同主體進行目標協(xié)同和整合以化解利益沖突。 目標性協(xié)同的關鍵在于既要強調(diào)數(shù)據(jù)治理過程中的公共價值和公共利益導向，又要深入理解和挖掘不同主體進行協(xié)同合作的差異化需求和動力，最終協(xié)調(diào)平衡多元治理主體之間的利益訴求與風險規(guī)避行為。

從宏觀價值目標來說，是技術理念與管理理念的協(xié)同，既要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)驅(qū)動公共安全治理變革的價值，也要警惕“數(shù)字利維坦”的現(xiàn)實風險；從中觀組織治理目標來說，要注重組織數(shù)據(jù)治理的利益訴求和需求分析，平衡組織所掌握數(shù)據(jù)資源的應用潛力挖掘與組織數(shù)據(jù)安全風險規(guī)避行為；從微觀數(shù)據(jù)處理目標來說，要根據(jù)應用場景界定數(shù)據(jù)采集和分析的范圍與粒度，注重價值最大化的“數(shù)據(jù)效率”（Data Efficiency）問題和旨在權利保護的“數(shù)據(jù)正義”（Data Justice）[25]問題之間的平衡。

（2）情境性協(xié)同

數(shù)據(jù)在形成對事物整體印象和反映事物發(fā)展變化的過程中體現(xiàn)出具體性、情境性特征，公共安全數(shù)據(jù)治理需要關注多元社會情境下的環(huán)境變量和需求變化，具體來說即日常業(yè)務情境和應急管理情境。 日常業(yè)務情境中的常量數(shù)據(jù)資源（如行政審批信息等部門業(yè)務數(shù)據(jù)）伴隨著行政業(yè)務的展開而自動生成，價值實現(xiàn)過程是對數(shù)據(jù)資源進行挖掘從而發(fā)現(xiàn)有價值的信息和智慧。 應急管理情境中減緩、準備、響應和恢復階段具有差異性和動態(tài)變化的數(shù)據(jù)需求，除要從常量數(shù)據(jù)中獲得基本信息的支持外，各類安全風險監(jiān)測與防控、應急信息資源準備、突發(fā)事件應急處置和善后恢復的規(guī)劃決策等更注重增量數(shù)據(jù)（如傳感器數(shù)據(jù)、群體行為數(shù)據(jù)和社會媒體數(shù)據(jù)）的實時主動采集和分析應用。

情境性協(xié)同本質(zhì)上是數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)、分配、流動和消耗行動所處時空環(huán)境之間的關聯(lián)，強調(diào)政府同時從“常量數(shù)據(jù)治理”和“增量數(shù)據(jù)治理”兩個維度[26]出發(fā)推進數(shù)據(jù)活動。日常業(yè)務情境下常量數(shù)據(jù)的管理和維護，為應急管理情境中數(shù)據(jù)驅(qū)動的態(tài)勢感知、動態(tài)監(jiān)測、實時分析和精準決策提供基礎信息；反之，應急管理不同階段情境則為日常業(yè)務數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和管理提出不斷變化的要求和新內(nèi)容。

（3）結構性協(xié)同

我國的應急管理強調(diào)“條塊分割”式的職能部門負責制和區(qū)域化的屬地管理，呈現(xiàn)出碎片化的管理特征[27]。 該特征映射到公共安全數(shù)據(jù)治理主體視角，打破條塊分割的數(shù)據(jù)格局和權屬不明的溝通障礙就需要進行結構性協(xié)同，即數(shù)據(jù)治理活動的參與者根據(jù)不同的情境事件形成一定的組合與關系結構，使政府部門的職能設計響應現(xiàn)實管理需求。

結構性協(xié)同的關鍵在于在明確不同類型機構數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、歸集者、使用者等角色的基礎上，進行主體關系和權責結構安排，組建協(xié)調(diào)單位并進行任務分工以實現(xiàn)組織機構間的協(xié)同效應。 如宏觀戰(zhàn)略層面成立政府數(shù)據(jù)治理領導小組，進行相關政策和數(shù)據(jù)標準的制定與實施；不同層級政府設立大數(shù)據(jù)管理局等專門機構，對數(shù)據(jù)的準確性、標準性和安全性進行監(jiān)管評估[28]；在不同行業(yè)領域系統(tǒng)內(nèi)，一方面建立由領域?qū)＜液蛯I(yè)數(shù)據(jù)管理人員構成的數(shù)據(jù)治理專家咨詢小組，另一方面以常設的應急管理部門和非常設的跨職能部門聯(lián)合委員會為主要牽頭部門，在突發(fā)公共安全事件時進行跨行業(yè)領域和跨職能部門的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)、溝通與整合；在各個安全監(jiān)管職能部門中則可以設置如首席數(shù)據(jù)官等數(shù)據(jù)管理崗位。

（4）程序性協(xié)同

參與者的合作協(xié)同理應貫穿于公共安全數(shù)據(jù)生命周期的各個階段和治理活動的全過程。 但目前實踐中數(shù)據(jù)資源分級分類、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制與評估、數(shù)據(jù)長期保存策略、數(shù)據(jù)社會化應用的資格與用途審查等管理活動的薄弱環(huán)節(jié)，使得提升數(shù)據(jù)規(guī)范管理和開放共享的總體效能面臨挑戰(zhàn)。 因此，需要不同參與者圍繞數(shù)據(jù)生命周期的各個階段特征和規(guī)律，將數(shù)據(jù)活動與部門職能和業(yè)務進行整合，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集生成、歸集管理、處理分析和發(fā)布應用全流程中的程序性協(xié)同。

具體體現(xiàn)在數(shù)據(jù)采集時數(shù)據(jù)標準與采集方式的協(xié)同，以降低重復建設成本，保證領域數(shù)據(jù)子集的標準化和完整性；數(shù)據(jù)歸集時對數(shù)據(jù)集分級分類管理標準的制定需要協(xié)調(diào)不同部門之間數(shù)據(jù)權屬關系和不同類型用戶使用權限分配；數(shù)據(jù)處理過程中發(fā)揮不同參與者的處理能力和優(yōu)勢，提升整體的數(shù)據(jù)處理分析效能，如適當引入具有大數(shù)據(jù)處理能力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)或通過眾包等方式鼓勵社會公眾對數(shù)據(jù)進行標注和分析；數(shù)據(jù)發(fā)布和應用過程中，要明確數(shù)據(jù)收益和責任以協(xié)調(diào)部門利益沖突，在數(shù)據(jù)應用產(chǎn)品開發(fā)過程中促進不同主體之間的協(xié)同創(chuàng)新。

上述主要協(xié)同類型體現(xiàn)了實現(xiàn)公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的內(nèi)部條件和外部環(huán)境，總體的協(xié)同框架如圖2所示。 不同類型的協(xié)同內(nèi)容在宏觀戰(zhàn)略層面、中觀組織層面和微觀數(shù)據(jù)層面產(chǎn)生作用，并通過互相之間的影響共同實現(xiàn)理想的協(xié)同效應。

4 食品安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的網(wǎng)絡結構與特征分析

協(xié)作網(wǎng)絡是協(xié)同治理的重要載體和表現(xiàn)形式。 本文以蘭州市食品安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的協(xié)作網(wǎng)絡為實證研究對象，通過分析網(wǎng)絡的構成、節(jié)點特征及其之間的關系，為提升公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理水平提出對策建議。

4.1 研究設計

4.1.1 研究方法與對象

（1）研究方法

Murphy等[29]認為活動理論和社會網(wǎng)絡分析本質(zhì)上均是對為實現(xiàn)同一目標而進行交互的個體間或網(wǎng)絡間關系的理解與闡釋，因此，活動理論可為社會網(wǎng)絡分析提供定性的分析情境，而社會網(wǎng)絡分析則為活動系統(tǒng)中具體要素的任務分工和子群識別提供定量的結構化解釋。 本文在基于活動理論提出公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的邏輯框架之后，以蘭州市食品安全數(shù)據(jù)治理為例，運用社會網(wǎng)絡分析方法研究數(shù)據(jù)協(xié)同治理網(wǎng)絡的結構和關系特征，重點關注對主體互動協(xié)同狀態(tài)的抽取和量化，為深入理解公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理邏輯框架提供實證分析證據(jù)。 基本步驟包括根據(jù)數(shù)據(jù)協(xié)同治理活動要素確定節(jié)點類型，通過實地調(diào)研、訪談與文獻資料調(diào)研等質(zhì)性研究策略生成節(jié)點數(shù)據(jù)關系，之后根據(jù)關系矩陣進行社會網(wǎng)絡構建，對網(wǎng)絡結構與關系特征進行分析解釋。

（2）研究對象

本文以食品安全數(shù)據(jù)治理實踐為例進行實證分析，主要原因在于強調(diào)社會共治的食品安全領域具有多主體協(xié)同治理屬性，其數(shù)據(jù)治理主體包括政府、企業(yè)、公眾、社會組織等，為剖析公共安全數(shù)據(jù)的多元主體互動和協(xié)同治理提供了典型情景。 具體來說，研究對象即食品安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理網(wǎng)絡，指由食品安全數(shù)據(jù)治理的主體及其在參與不同業(yè)務情境數(shù)據(jù)活動中形成的互動關系所構成的整體網(wǎng)，其網(wǎng)絡結構與特征受所在社會語境與時空語境影響。 該協(xié)同網(wǎng)絡既是體現(xiàn)組織內(nèi)外部關系及溝通情況的社會網(wǎng)絡，也是協(xié)同系統(tǒng)內(nèi)部各個主體在實現(xiàn)目標流程中對目標進行分解和細化后形成的任務網(wǎng)絡[30]。

4.1.2 數(shù)據(jù)獲取與處理

（1）數(shù)據(jù)獲取

本文通過多種渠道收集研究數(shù)據(jù)：一是訪談數(shù)據(jù)，對蘭州市市場監(jiān)管局、衛(wèi)健委等單位進行了實地調(diào)研，并對業(yè)務主管領導、信息化部門技術人員等針對食品安全數(shù)據(jù)采集、管理、協(xié)調(diào)和應用等問題展開了訪談，獲得了一手的訪談數(shù)據(jù)；二是參與式觀察數(shù)據(jù)，在蘭州市市場監(jiān)管局進行工作督導等過程中，通過參與式觀察獲得了部門業(yè)務系統(tǒng)等信息系統(tǒng)平臺應用信息、食品安全風險監(jiān)測流程等相關數(shù)據(jù)；三是文獻資料數(shù)據(jù)，收集了與食品安全數(shù)據(jù)治理活動、食品安全風險監(jiān)測預警相關的計劃方案、工作總結等文獻資料數(shù)據(jù)。

（2）數(shù)據(jù)處理

數(shù)據(jù)處理需要進行節(jié)點列表數(shù)據(jù)集和節(jié)點關系數(shù)據(jù)集的抽取。 節(jié)點即數(shù)據(jù)治理主體，包括政府與非政府主體兩大類，節(jié)點之間的關系主要體現(xiàn)在主體參與不同業(yè)務情境的數(shù)據(jù)活動中所形成的互動。 由于在公共安全數(shù)據(jù)治理過程中，關鍵數(shù)據(jù)活動如數(shù)據(jù)通過何種渠道收集采集、數(shù)據(jù)資源由誰來歸集管理、機構內(nèi)部數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的路徑網(wǎng)絡等往往由政府內(nèi)部既定的權限和規(guī)則決定[31]，通過行政命令、制度建設和相關系統(tǒng)平臺的搭建應用來解決，進而決定了不同類型主體所能夠參與的數(shù)據(jù)活動和通過數(shù)據(jù)活動所體現(xiàn)出來的主體關系。 因此，可通過食品安全領域數(shù)據(jù)全景、部門業(yè)務系統(tǒng)平臺調(diào)研以及重點工作部署與文件內(nèi)容抽取，判斷在不同業(yè)務情境下各類數(shù)據(jù)活動中主體的參與狀況以確定節(jié)點關系數(shù)據(jù)。

具體操作為依據(jù)公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的邏輯框架，構建“數(shù)據(jù)主體—業(yè)務情境—數(shù)據(jù)活動”的分析框架來進行數(shù)據(jù)抽取與編碼，編碼維度與類目如表1所示。 通過編碼生成行動者-參與事件的關系矩陣，其矩陣賦值如下所示：

表1 “數(shù)據(jù)主體—業(yè)務情境—數(shù)據(jù)活動”分析框架下的編碼維度與類目

利用該關系矩陣構建的網(wǎng)絡主要通過行動者共同參與的事件，用間接方法來推測其中的關聯(lián)[32]。 將上述二部矩陣轉(zhuǎn)化為一模鄰接矩陣，運用Ucinet、Netdraw 軟件對網(wǎng)絡結構和關系數(shù)據(jù)進行分析與可視化展示。

4.2 整體網(wǎng)絡的構成與可視化

首先根據(jù)相關矩陣信息分析并可視化展示蘭州市食品安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的整體網(wǎng)絡，如圖3所示。 圖中圓形和方形節(jié)點分別表示數(shù)據(jù)主體和參與事件，連線代表節(jié)點之間的關系。 可看到該整體網(wǎng)絡由34個數(shù)據(jù)主體節(jié)點和8 個業(yè)務情境中的48 個數(shù)據(jù)活動事件構成。 在圖中距離更近的數(shù)據(jù)主體之間因為有相似的數(shù)據(jù)活動事件截面，其關聯(lián)度也更高，聯(lián)系與互動更為頻繁。 如蘭州市市場監(jiān)管局及其下屬的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道市場監(jiān)管機構，蘭州市商務局和被監(jiān)管企業(yè)等，在行政審批、投訴舉報等業(yè)務情境中的數(shù)據(jù)活動中聯(lián)系較為緊密，而各級衛(wèi)健行政部門、疾控中心等則主要圍繞食品安全風險監(jiān)測中的數(shù)據(jù)活動產(chǎn)生互動。 在后續(xù)分析中，將通過量化數(shù)據(jù)來揭示網(wǎng)絡的深層次結構。

4.3 節(jié)點影響力分析

中心度常用來測量個體節(jié)點在整個網(wǎng)絡中對其他節(jié)點的影響和所處地位，主要包括度數(shù)中心度、中間中心度和接近中心度等常用指標。 計算蘭州市食品安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理整體網(wǎng)絡的節(jié)點中心度如表2 所示，結合不同指標可對關鍵節(jié)點及其影響力進行判斷。

根據(jù)表2 中對數(shù)據(jù)主體節(jié)點中心度的計算結果發(fā)現(xiàn)，在食品安全數(shù)據(jù)治理過程中，A7（甘肅省市場監(jiān)管局）、A11（蘭州市市場監(jiān)管局）節(jié)點的三種中心度均高，表明其不僅參與的數(shù)據(jù)活動數(shù)量多，在整個網(wǎng)絡中與其他主體的互動頻繁，處于網(wǎng)絡的核心位置且對于數(shù)據(jù)資源的控制能力也較強。 A24（縣/區(qū)市場監(jiān)管局）、A29（被監(jiān)管企業(yè)）、A27（鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道市場監(jiān)管所）、A30（社會公眾）、A34（科研機構）具有相對較高的度數(shù)中心度和接近中心度，但其中間中心度明顯低于A7、A11，表明上述主體雖參與了較多的數(shù)據(jù)活動，但由于行政約束、數(shù)據(jù)處理能力等客觀因素的影響，在整個網(wǎng)絡中受其他數(shù)據(jù)主體尤其是層級較高政府主體的控制和影響較大。 總體來看，有限的數(shù)據(jù)主體占據(jù)網(wǎng)絡核心位置，大部分主體是數(shù)據(jù)治理活動的必要參加者，雖然掌握了一定的數(shù)據(jù)資源，但在網(wǎng)絡中的作用和影響力有限，不利于其掌握的數(shù)據(jù)資源在整體網(wǎng)絡中的流動。

表2 整體網(wǎng)絡中節(jié)點的中心度

其次，分析情境數(shù)據(jù)活動節(jié)點的中心度可發(fā)現(xiàn)，度數(shù)中心度較高的節(jié)點一方面集中在RME（食品安全風險監(jiān)測）的數(shù)據(jù)創(chuàng)建、歸集、分析和應用過程中，另一方面則包括了RE5（食品安全追溯）、RE7（輿情監(jiān)測）、RE2（稽查執(zhí)法）等日常業(yè)務情境中的數(shù)據(jù)應用活動，表明主體的互動主要發(fā)生在風險監(jiān)測情境各類數(shù)據(jù)活動和日常業(yè)務情境的數(shù)據(jù)應用中。 且不論是風險監(jiān)測情境還是日常業(yè)務情境，其數(shù)據(jù)使用和分析活動均具有較高的接近中心度，說明數(shù)據(jù)的分析和應用效果對數(shù)據(jù)創(chuàng)建、歸集、管理維護和發(fā)布等其他活動的依賴性較大。 此外，僅RME的數(shù)據(jù)應用和創(chuàng)建活動具有相對較高的中間中心度，表明食品安全風險監(jiān)測業(yè)務情境更強調(diào)對不同類型數(shù)據(jù)資源的歸集與控制。

4.4 群體中心度分析

在我國現(xiàn)行制度安排和治理架構背景下，協(xié)同治理重視不同層級性質(zhì)主體方向的一致性，而不強調(diào)地位的均等性[27]。 在食品安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中，不同類型主體之間的協(xié)同與合作關系也往往決定著數(shù)據(jù)活動的部署和實施效果，是明確組織協(xié)同機制建設、提升治理協(xié)同效應關注的重點。 因此，考察不同層級性質(zhì)的主體子群在網(wǎng)絡中的地位和作用，可幫助理解治理架構和優(yōu)化整體網(wǎng)絡。

群體中心度考察一系列行動者構成的小群體在社會網(wǎng)絡中多大程度上居于網(wǎng)絡的核心地位。 本案例中可通過對數(shù)據(jù)主體的組織屬性對其進行群體劃分，即政府主體與非政府主體，同時考慮到食品安全數(shù)據(jù)主體涉及的疾病預防控制中心、食品安全風險評估中心是衛(wèi)健委等主管的實施公共衛(wèi)生技術管理和風險評估服務的事業(yè)單位，與政府主體具有相應的行政級別劃分且在食品安全數(shù)據(jù)治理中具有明顯的互動，因而將群體劃分為國家、省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府主體和事業(yè)單位構成的群體以及其他非政府主體群體。 通過計算上述不同類型群體的度數(shù)中心度，即某群體之外與該群體內(nèi)部成員直接關聯(lián)的節(jié)點數(shù)，來分析不同類型、層級的機構群體在食品安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中的影響力和互動形式。

通過表3并結合實地調(diào)研情況進行分析，國家級行政部門和事業(yè)單位由于在食品安全業(yè)務活動中進行任務部署、標準與政策制定等，與其他類型主體具有廣泛的聯(lián)系，處于網(wǎng)絡中較核心地位；省級機構和部門處于網(wǎng)絡的絕對核心地位，原因在于省級部門通過推動建設行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的各類系統(tǒng)平臺和數(shù)據(jù)中心，在數(shù)據(jù)歸集、管理和使用過程中處于控制數(shù)據(jù)資源的核心地位；市級機構和部門群體度數(shù)中心度較低，但標準化后的指標具有最大值，表明市級機構和部門也處于網(wǎng)絡的絕對核心地位，但該群體內(nèi)部的互動關聯(lián)更為頻繁，體現(xiàn)出了本級行政部門之間的跨部門協(xié)同；區(qū)縣級機構的群體度數(shù)中心度高，但其標準化后的指標較低，表明與其他群體中的機構關聯(lián)頻繁但沒有占據(jù)網(wǎng)絡的核心地位，原因在于在食品安全風險監(jiān)測、行政審批等業(yè)務情境中，區(qū)縣級市場監(jiān)管局、衛(wèi)健局等機構負責具體業(yè)務的處理和基礎數(shù)據(jù)的采集、歸集與報送，但沒有處于控制數(shù)據(jù)資源的核心地位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構的群體度數(shù)中心度指標最低，表明基層機構處于網(wǎng)絡的邊緣位置，其參與程度與影響力比較薄弱；非政府主體的群體度數(shù)中心度指標較低，表明其與政府主體之間的關聯(lián)互動較少，沒有占據(jù)網(wǎng)絡的核心地位，也體現(xiàn)出了食品安全數(shù)據(jù)治理中以政府主體為主導的特征。

表3 群體度數(shù)中心度分析

4.5 凝聚子群分析

實際上，在數(shù)據(jù)治理過程中，不同層級類型機構并非只形成上述由組織屬性決定的子群體。 在政府組織機構和數(shù)據(jù)格局的“條塊分割”模式下，數(shù)據(jù)活動過程中易形成更多實存或潛在的互動關系。 因此，通過凝聚子群分析來進一步探索協(xié)作網(wǎng)絡中存在的子結構及其形式成因。 凝聚子群分析基于互惠性、可達性、點度數(shù)等不同概念有不同的分析方法。 一方面互惠意愿和協(xié)作能力是應急管理跨界協(xié)同的基礎[33]，另一方面實現(xiàn)數(shù)據(jù)在各個主體之間的共享流動也強調(diào)不同主體之間的雙向互動。 因此，本文采用基于互惠性的派系（cliques）分析來探索子群體特征。 派系指網(wǎng)絡中至少包含三個節(jié)點的點集中，任何兩個節(jié)點都直接相關且該派系不能被其他任何派系所包含[34]。 規(guī)模為n的派系中，任何一個節(jié)點均與其他n-1個節(jié)點直接相連，充分體現(xiàn)了派系內(nèi)部關聯(lián)的緊密性和成員之間的互惠性。 通過限制派系的規(guī)模，可發(fā)現(xiàn)不同數(shù)量的派系組成，如表4所示。

表4 派系分析

分析上述派系抽取結果及相應的成員構成發(fā)現(xiàn)，當派系最小規(guī)模較小時，派系數(shù)量較多且存在大量重疊的派系，此時派系所體現(xiàn)的內(nèi)容缺乏實質(zhì)性意義。 通過派系成員判斷凝聚子群的識別度，最終以派系最小規(guī)模為12時產(chǎn)生的四個典型派系為分析對象，其包含成員如表5所示。

表5 派系結構分析

對派系成員結構進行可視化（見圖4），并結合派系重疊矩陣對其共享成員進行分析發(fā)現(xiàn)：①派系成員構成體現(xiàn)了食品安全數(shù)據(jù)治理過程中情境事件驅(qū)動的協(xié)同模式，如派系1和派系4 的成員共同參與食品安全風險監(jiān)測中的數(shù)據(jù)活動，而派系2和派系3則共同參與了食品安全追溯中的數(shù)據(jù)活動。 ②通過派系中的共同成員和派系外成員，可區(qū)分數(shù)據(jù)治理主體中的核心關聯(lián)機構、緊密關聯(lián)機構和一般關聯(lián)機構。 四個派系的共同成員如蘭州市市場監(jiān)管局、被監(jiān)管企業(yè)等屬于核心關聯(lián)機構，作為食品安全治理活動的直接參與者，產(chǎn)生、管理和使用大量的直接相關數(shù)據(jù)；哨點醫(yī)院、國家工信委、不同層級的疾控中心等則是未參與任何派系的“局外人”，即一般關聯(lián)機構，其部分業(yè)務活動數(shù)據(jù)與食品安全治理活動相關；除此之外，其他機構或多或少分屬于不同派系，是緊密關聯(lián)機構，為食品安全治理提供關聯(lián)數(shù)據(jù)和管理支持。 ③雙向的數(shù)據(jù)活動和數(shù)據(jù)流動是派系形成的主要原因，也是派系成員之間互惠性的具體體現(xiàn)。 派系的共同成員如甘肅省、蘭州市及縣區(qū)等不同層級的市場監(jiān)管局之間，依據(jù)工作職能的權威性和科層體系，通過行業(yè)內(nèi)部的系統(tǒng)平臺，可實現(xiàn)不同層級部門之間雙向的數(shù)據(jù)歸集、分析、發(fā)布和使用活動，因而易形成派系；而哨點醫(yī)院、疾控中心等在數(shù)據(jù)活動中更多地表現(xiàn)為單向的數(shù)據(jù)創(chuàng)建、歸集和管理活動，不易形成派系。

5 提升我國公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理效能的啟示

5.1 強化數(shù)據(jù)協(xié)同治理整體網(wǎng)絡中關鍵主體影響力,形成目標引導協(xié)同

公共安全數(shù)據(jù)治理強調(diào)以政府為主導、多元主體共同參與的協(xié)同性。 實證分析結果表明，食品安全數(shù)據(jù)治理主體中，市場監(jiān)管局等不同層級的政府職能部門占據(jù)整體網(wǎng)絡的關鍵節(jié)點位置，通過行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的業(yè)務平臺、數(shù)據(jù)中心等進行領域數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、歸集和保存，對數(shù)據(jù)資源具有較強的控制能力。 社會公眾、被監(jiān)管企業(yè)等非政府主體雖然未處于網(wǎng)絡核心地位，但其參與了日常業(yè)務情境和風險監(jiān)測情境中的數(shù)據(jù)創(chuàng)建、分析和應用活動，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)生成和價值最大化的重要參與者。 因此，作為數(shù)據(jù)協(xié)同治理網(wǎng)絡的關鍵節(jié)點，各個行業(yè)系統(tǒng)中負責安全監(jiān)管和治理的政府職能部門應增強對其他節(jié)點的影響力，充分發(fā)揮核心部門在公共安全數(shù)據(jù)治理過程中促進不同層級性質(zhì)組織機構關聯(lián)協(xié)同和數(shù)據(jù)流動的重要作用，通過核心位置優(yōu)勢優(yōu)化數(shù)據(jù)主體之間的連接關系，引導跨職能部門之間的數(shù)據(jù)共享和非政府主體積極參與高質(zhì)量數(shù)據(jù)創(chuàng)建及分析工作，以實現(xiàn)公共安全數(shù)據(jù)資源在整體網(wǎng)絡中的流動和價值最大化目標。

5.2 提升數(shù)據(jù)治理活動關鍵任務節(jié)點的協(xié)同水平,推進情境事件驅(qū)動協(xié)同

不同層級類型主體參與的數(shù)據(jù)治理活動在面向日常業(yè)務情境和風險監(jiān)測業(yè)務情境時體現(xiàn)出了不同的側(cè)重點。 派系分析結果顯示出集中于食品安全風險監(jiān)測情境和食品安全追溯情境所形成的不同派系。 而數(shù)據(jù)治理整體網(wǎng)絡中的關鍵數(shù)據(jù)活動節(jié)點也表明，目前協(xié)同互動更多地發(fā)生在食品安全風險監(jiān)測的數(shù)據(jù)創(chuàng)建、歸集、分析、應用各個環(huán)節(jié)，以及日常業(yè)務情境中的數(shù)據(jù)使用環(huán)節(jié)。 應急管理情境需要結合風險與突發(fā)事件的動態(tài)變化不斷采集新的數(shù)據(jù)資源并進行歸集分析以支持政府決策[35]，其面臨的不確定性和緊迫性強調(diào)不同主體在增量數(shù)據(jù)生命周期的各個階段均需要高度協(xié)同與合作，以滿足實時分析和精準決策對數(shù)據(jù)及時性和準確性的要求。 而日常業(yè)務情境由于業(yè)務的確定性和系統(tǒng)運行的連續(xù)性，常量數(shù)據(jù)的采集、歸集、管理和分析由固定機構承擔相應的工作，不同類型機構的協(xié)作更多體現(xiàn)在常量數(shù)據(jù)的應用階段。因此，強調(diào)從常量數(shù)據(jù)治理和增量數(shù)據(jù)治理兩個維度推進公共安全數(shù)據(jù)治理活動，需要針對不同情境事件將關鍵數(shù)據(jù)活動作為重點的協(xié)同工作環(huán)節(jié)，以提升公共安全數(shù)據(jù)治理的整體性協(xié)同水平。

5.3 優(yōu)化數(shù)據(jù)共享和流動過程中雙向互動的子群結構,推動機構跨界跨域協(xié)同

不同類型主體之間的協(xié)同與合作關系作為影響數(shù)據(jù)活動部署和實施效果的關鍵，一定程度上體現(xiàn)在網(wǎng)絡的子群體結構。 群體度數(shù)中心度分析表明，政府內(nèi)部不同層級的機構部門子群體由于所處科層體系和工作職能不同，在整體網(wǎng)絡中處于核心或邊緣的位置，與其他主體具有差異性的關聯(lián)互動。 進一步通過派系分析發(fā)現(xiàn)，具有雙向互動關聯(lián)的機構之間更容易形成派系，促進數(shù)據(jù)資源在其成員內(nèi)部的流動和共享。 但派系成員分析結果也表明，目前網(wǎng)絡中形成的派系結構仍存在優(yōu)化的空間。 如加強作為共同成員的核心關聯(lián)機構在數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)與歸集過程中的控制能力，以提升子群體內(nèi)部的關聯(lián)度和凝聚力；不同子群體中跨層級、跨領域的成員構成增加了數(shù)據(jù)流動的阻礙，可通過組建協(xié)調(diào)單位進行跨行業(yè)領域和跨職能部門的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)整合等；省市級職能部門應加強與部分“局外人”如國家工信委、國家食品安全風險評估中心等機構的協(xié)同合作，將單向的數(shù)據(jù)創(chuàng)建、歸集和管理活動擴展為雙向的流動、應用和反饋協(xié)作，以優(yōu)化基于互惠性的子群結構為目標進行組織的結構性設計和協(xié)同機制建設。

5.4 促進數(shù)據(jù)全生命周期客體導向的治理活動部署,實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)權屬的任務協(xié)同

數(shù)據(jù)活動節(jié)點中心度分析表明，不論是風險監(jiān)測情境還是日常業(yè)務情境，數(shù)據(jù)的分析和應用效果對數(shù)據(jù)創(chuàng)建、歸集、管理維護和發(fā)布等其他活動的依賴性較大，也體現(xiàn)了實現(xiàn)數(shù)據(jù)全生命周期治理的重要性。 目前從行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部來看，不同層級和性質(zhì)的機構所承擔的數(shù)據(jù)活動具有不同的側(cè)重點和行動特征。 如數(shù)據(jù)采集工作多由基層機構完成，并負責對采集的數(shù)據(jù)進行更新維護和質(zhì)量控制；數(shù)據(jù)歸集和分析活動體現(xiàn)層級遞進性特征，層級越高的機構需要歸集和分析的數(shù)據(jù)量和處理難度也越大；數(shù)據(jù)共享方面，由于對不同業(yè)務數(shù)據(jù)處理能力的差異性、多源數(shù)據(jù)對接的困難性、安全性及成本的考量，共享原始數(shù)據(jù)的情況較少，更多體現(xiàn)在數(shù)據(jù)分析結果同級跨部門的共享和上級部門的報送。 因此，公共安全數(shù)據(jù)的整體性治理需要不同組織機構在厘清工作職能和實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同的基礎上部署相應的數(shù)據(jù)活動，進而在明確數(shù)據(jù)歸集權、管理權和使用權等權屬基礎上實現(xiàn)全生命周期治理過程中的任務協(xié)同。

6 結語

本文基于活動理論提出了公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的邏輯框架，并以蘭州市食品安全數(shù)據(jù)治理為例對其整體網(wǎng)絡結構和特征進行了分析，基于此，總結了提升公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理效能的啟示。 研究表明，蘭州市食品安全數(shù)據(jù)治理作為公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理的典型樣例，體現(xiàn)出了公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理過程中以政府組織為主導、多元主體共同參與的協(xié)同機制和特征，也反映了目前公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理所面臨的組織部門利益沖突、治理能力的差異性、數(shù)據(jù)權屬不明、情境需求與任務分工細化不足等方面的共同挑戰(zhàn)。 為應對上述挑戰(zhàn)，需要不同類型層級主體共同發(fā)力，進行數(shù)據(jù)全生命周期客體導向的治理活動部署，這是實現(xiàn)公共安全數(shù)據(jù)在不同利益相關者之間互聯(lián)互通與跨界融合的前提；需要明確數(shù)據(jù)協(xié)同治理的主體關系和權責結構安排，這是目前公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理實踐中的短板和難點，也是未來進行結構性協(xié)同設計和制度安排的關鍵突破點；需要關注以公共價值為導向的目標協(xié)同和強調(diào)公共安全治理不同情境特征和數(shù)據(jù)需求的情境性協(xié)同，這是提升公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理效果和大數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的隱性抓手。

本文的研究存在以下局限性。 首先，總體國家安全觀下公共安全治理涉及方方面面，本文以食品安全數(shù)據(jù)治理為例，雖具有代表性，可從中探析公共安全數(shù)據(jù)治理的共性問題，但不同類型的安全領域數(shù)據(jù)類型、參與主體及其職責任務具有一定的差異性，如自然災害治理中的數(shù)據(jù)類型就包括傳感器數(shù)據(jù)、衛(wèi)星數(shù)據(jù)等，事故災難治理中參與主體更凸顯應急管理部門的重要作用，相關參與主體還包括非營利組織、軍隊等。 因此，在未來的研究中既要加強公共安全數(shù)據(jù)協(xié)同治理基礎理論問題的探索，也要在此基礎上根據(jù)不同安全領域的特殊性和差異性進行數(shù)據(jù)協(xié)同治理的細節(jié)剖析。 其次，本文以食品安全領域為例分析數(shù)據(jù)協(xié)同治理的整體網(wǎng)絡，但食品安全領域數(shù)據(jù)具有典型的海量多源異構特征，雖力圖描述和捕捉食品安全數(shù)據(jù)全景及其相應主體的數(shù)據(jù)活動，但受調(diào)研范圍和資料獲取程度所限，本文對這一復雜活動的完整性描述和長期跟蹤研究方面仍有所欠缺，之后的研究中可在把握關鍵現(xiàn)狀的基礎上進一步進行細節(jié)補充和理論完善。