吳 軍，孟 謙

在城市公共領域話語體系中，城市公共空間是城市社會交往和公共生活的載體，其空間的包容性、多元性和開放性，使其具備了維系社會關系、形成地方歸屬感等多重意義[1]。就公共空間的規(guī)劃管控而言，既往增量時期通常以控制性詳細規(guī)劃等法定規(guī)劃制定公共空間的管控目標，明確“空間分布”、“綠地率”、“綠地面積”、“兼容性使用要求”等量化的指標要求，并以此來指導后續(xù)城市開發(fā)中公共空間的建設實施。而在存量時期，公共空間的規(guī)劃管控正從既往形成并固化的“空間應該規(guī)劃成什么樣”的規(guī)劃控制轉向“空間實際如何實現(xiàn)”的規(guī)劃引導的市場邏輯[2]，其核心在于建立起基于土地發(fā)展權平衡之下的社會公共利益、私有產權利益和市場投資收益之間的利益協(xié)調機制[3]，誘導其落實規(guī)劃管控的目標。兩個時期的規(guī)劃語境反映出了截然不同的規(guī)劃管控內涵，前者是政府通過行政干預對土地開發(fā)方式進行強制管控，并以此來獲取土地發(fā)展權在公共領域的壟斷租金。后者則強調在土地產權制度基礎上，通過土地發(fā)展權協(xié)調來實現(xiàn)土地增值收益的多方共享，鼓勵并引導土地產權主體落實規(guī)劃管控要求。

為了進一步應對城鄉(xiāng)土地資源配置、城鄉(xiāng)發(fā)展空間正義等諸多問題，土地產權制度已成為我國新一輪深化改革的重點工作之一。2019年《土地管理法》修訂，重申了我國土地的公有制屬性，并進一步釋放了市場在土地資源要素配置方面的價值與作用。然而，目前城市規(guī)劃編制及管控過程中仍然缺乏土地的動態(tài)使用權利意識，在土地二次開發(fā)利用中往往只談利益不談責任，或者只談責任損害土地使用價值及發(fā)展利益。雖然國內以公有制為基礎的土地產權制度，在政府主導的土地資源要素的第一次分配過程中，綜合考慮了土地利用中的公共利益、開發(fā)利益，但在土地“二次開發(fā)使用”的規(guī)劃編制及實施管理過程中，涉及城市公共空間的規(guī)劃管控仍然面臨著城市公共利益、尚有合法使用權的私人業(yè)主開發(fā)利益、政府利益等多重利益博弈的掣肘，導致其管控目標的失效與瓦解。目前學界雖有從土地產權制度視角切入探討城市公共利益[4]，土地產權與規(guī)劃及規(guī)劃管制之間的關系[5，6]，但針對涉及公共利益的公共空間規(guī)劃管控研究，仍以空間管控的指標要素、管控方式與傳導路徑等方面的研究居多[7，8]，雖然也有探討城市更新中如何通過容積率轉移與獎勵等方式提供城市公共空間的實操分析[9]，但其關注的仍然是城市規(guī)劃的空間目標屬性，并未通過引入與土地開發(fā)控制息息相關的土地產權理論去解構規(guī)劃設計與管控的內在邏輯?；诖?，本文通過分析現(xiàn)行紐約區(qū)劃決議中有關高線公園地區(qū)的一個特殊意圖區(qū)區(qū)劃管控要求，并從土地發(fā)展權理論視角切入，解析其如何通過土地發(fā)展權的重構建立了土地開發(fā)的“權利—義務”格局，達到公共空間的規(guī)劃管控目標，最后結合國內土地產權制度發(fā)展及空間規(guī)劃體系改革提出公共空間管控的措施建議，以期對國內公共空間規(guī)劃管控研究與方法創(chuàng)新有所裨益。

1 土地發(fā)展權：紐約土地開發(fā)控制的基礎

土地作為一切財富產生的基礎，從羅馬物權法開始就已經形成了“產權人對土地享有所有權、地役權、永佃權、地上權等一切權利”的權利界定，這表明在土地自由使用的前提下，土地產權主體享有對土地或其附屬建筑物改變實際使用方式的一切資格。1947 年，英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法（Townand Country Planning Act，1947）第一次正式出現(xiàn)了“土地發(fā)展權（Land Development Right）1）”的概念，在借鑒采礦權2）的基礎上，明確了土地發(fā)展權是對土地在縱深方向開發(fā)利用和使用時變更用途的權利，包括對土地產權邊界內地上、地下的空間開發(fā)、工程建設和進行其他活動的權利[10]，并且將一切土地的土地發(fā)展權收歸國有。國內學者認為土地發(fā)展權代表著產權主體對土地用途性質變更的權利，以及與土地所有權分割的可以進行單獨處置的財產權益[11，12]，體現(xiàn)為土地使用權、處置權、收益權等一系列權利，其實質是產權主體對土地享有的一種用益物權。在英美法系中，土地權利是一個包含了土地所有權、使用權、發(fā)展權、抵押權等多維度權利組成的“權利束（bundle of rights）”，其中土地發(fā)展權是一個可以從權利束中剝離出來的脫離土地實體的權利[13]。

事實上，土地發(fā)展權是一個虛擬的產權概念，只有通過規(guī)劃界定土地使用性質（用途）、容積率等指標等手段而“實體化”，并進一步體現(xiàn)為產權地塊的資產價值，土地利用規(guī)劃實則是政府通過用途分區(qū)與指標管控，對代表著“土地使用價值”的土地發(fā)展權進行空間分配的行政干預。在紐約1916 年確立的“傳統(tǒng)區(qū)劃（traditional zoning）”中，雖然通過確立的用途、高度等的控制，但其對土地用途開發(fā)采取負面清單的控制態(tài)度仍然是盡可能的保障私人土地最大化的使用自由3），[14]，仍是對土地發(fā)展權有限度的干預[15]。但過于自由的土地管控以及土地產權主體決策的局限性，在城市建設中往往會追求土地權益的最大化，從而產生了土地開發(fā)利用中損害公共利益的“負的外部性（negative externalities）”[16]。同時，隨著城市在交通、設施等城市新的發(fā)展要素不斷完善及其帶來的“地租”變化條件，區(qū)劃對土地用途、高度等的控制使私人土地常常面臨城市建設、公共利益、歷史文保等規(guī)劃管控帶來的土地價值“意外收益與受損（windfall-wipeout dilemma）”[17]，并逐漸演化升級為激烈的社會沖突4）。為了鼓勵土地開發(fā)過程中創(chuàng)造更多的公共利益，并避免規(guī)劃強制管控致使產權人利益受損違背美國“憲法”中保障私人財產的規(guī)定，1961 年紐約區(qū)劃決議案首次引入了鼓勵性區(qū)劃，以土地發(fā)展權獎勵的形式彌補私人土地發(fā)展權受損，實現(xiàn)土地使用價值的平衡。1968 年《紐約地標保護法案》（NYC Landmarks Law）首次在法律層面引入了土地發(fā)展權轉移（TDR）、土地發(fā)展權購買（PDR）的制度設計，形成了土地發(fā)展權市場交易的基本規(guī)則并沿用至今。

圖1 西切爾西特殊街區(qū)土地用途區(qū)劃圖[19]

圖2 西切爾西特殊街區(qū)疊加區(qū)劃[20]

土地發(fā)展權交易的制度設計內涵在于政府可以在規(guī)劃層面行使警察權對私人權利進行干預，并且以規(guī)劃管控作為一種市場機制導向的工具，重新構建土地開發(fā)控制中的“權利與義務（rights and obligations）”格局，為土地用途管制與開發(fā)建設行為提供一個更富有彈性與靈活性的管理辦法[18]。而高線公園的區(qū)劃管控邏輯，就是建立在土地發(fā)展權基礎上的基于規(guī)劃的土地“權利-義務”格局的構建，并藉由土地發(fā)展權轉移、土地發(fā)展權獎勵等方式進一步實現(xiàn)的。

2 高線公園作為公共空間的再利用及其區(qū)劃調整

2.1 高線公園作為公共空間的再利用

1847年，紐約市政府授權在曼哈頓西區(qū)修建國家鐵路，主要承擔聯(lián)系紐約至五大湖區(qū)的芝加哥、波士頓等城市。出于交通安全問題，1930 年代鐵路線被改建成為穿過建筑物的高架鐵路，直接連接切爾西區(qū)的工廠與倉庫。隨后，在城市公路運輸逐漸興起的背景下，加之1970 年代美國經濟蕭條，政府也無力承擔高線鐵路改造的財政支出，高線鐵路逐漸廢棄。經歷了近20 年的拆除與再生利用的爭議之后，在非盈利組織高線之友（Friends of the High Line）、鐵路產權所有者CSX 運輸公司（CSX Transportation）、紐約市議會（City Council）的共同努力下，制定了高線公園活化利用作為公共空間的計劃。隨后，高線公園所在區(qū)域擬制定新的區(qū)劃分區(qū)管控要求與機制，以促進公共空間營造以及與其相鄰用地的兼容性開發(fā)使用。

2.2 公共目標下的特殊意圖區(qū)區(qū)劃調整

在高線公園的活化利用成為全紐約市關注的公共空間營造焦點的背景下，紐約市規(guī)劃委員會為了實現(xiàn)原本作為高架鐵路的二層空間作為無障礙、公共開放空間的恢復和再利用，優(yōu)化高線周邊新建筑的形態(tài)與公共空間之間的空間關系，制定了西切爾西特殊街區(qū)區(qū)劃（Special West Chelsea District Zoning）分區(qū)區(qū)劃修正案，并于2005年通過紐約市議會審查。新的區(qū)劃在土地用途分區(qū)之上，建立了一個由A-I 的10 個分區(qū)組成的疊加分區(qū)（圖1、2），并制定了各分區(qū)內的特殊管控要求和分區(qū)獎勵措施，以補充、修改原區(qū)劃用途分區(qū)要求的方式進行空間管控，完善了區(qū)劃對公共空間的管控要求與手段5）。區(qū)劃決議重點針對高線公園這一特殊要素，制定了特別分區(qū)的容積率、公共空間形態(tài)等的空間管控要求，劃定了高線發(fā)展權轉移走廊（Development Rights Transfer Corridor）、高線公園改善獎勵區(qū)域（High Line Improvement Bonus Areas）等特定區(qū)域，并以容積率轉移、獎勵等手段作為相應的補償與激勵措施，發(fā)揮私人權利主體改善高線公園空間品質的能動性6）。

表1 西切爾西區(qū)特殊意圖區(qū)區(qū)劃子分區(qū)容積率管控要求[20]

圖3 西高線東西兩側建筑形態(tài)管控要求圖示[21]

圖4 高線轉移走廊內發(fā)展權轉移示意圖[21]

3 土地發(fā)展權視角下高線公園公共空間的區(qū)劃管控

3.1 發(fā)展權再分配：對公共空間區(qū)劃管控要求的調整

從土地發(fā)展權視角來看，區(qū)劃調整的本質是發(fā)揮城市規(guī)劃對空間的公共干預作用，是對土地發(fā)展權進行空間上的處置與再分配[5，6]。區(qū)劃對各子分區(qū)的基準容積率規(guī)定是對地塊基本的土地開發(fā)權益的界定，2005 年的決議案對各用途分區(qū)的基準容積率、最大容積率等管控要求進行了修正。同時，出于保證高線公園及其周邊一定范圍內空間的整體營造目標，區(qū)劃劃定了高線發(fā)展權轉移走廊及高線改善獎勵區(qū)域，針對9 個子分區(qū)特別制定了與之匹配的容積率轉移、容積率獎勵規(guī)則（表1）?；凇百x權—管制”的規(guī)劃管控邏輯，以高線公共空間的整體營造為目標，被劃入高線發(fā)展權轉移走廊內的地塊不允許開發(fā)，但可將地塊基礎的開發(fā)權（容積率）轉移至其他地塊，以此來構建私人權利主體土地使用權益與規(guī)劃管制之間的平衡，保證強制性管控要求的實施。

區(qū)劃決議除了對各分區(qū)內土地用途和容積率進行規(guī)定外，還制定了針對公共空間的三維形態(tài)管控的設計要求，主要考慮與高線公園公共空間的聯(lián)系度以及面向第十大道的景觀形象塑造，針對位于緊鄰高線公園的東西兩側地塊建筑形態(tài)制定了特殊的形態(tài)管控條例（圖3）。對形態(tài)的控制，并沒有直接的觸及地塊容積率及其代表的土地開發(fā)權，但由于其對兩側地塊的建筑提出了包括高線水平高度公共空間的最小面積、水平高度、寬度、建筑物退距及其與高線公園臨界面長度等形態(tài)要求，是基于城市空間精細化營造目標的土地開發(fā)權益在地塊內的“微觀分配”，也間接體現(xiàn)了區(qū)劃對土地開發(fā)權空間分配與精細化管制的思路。

3.2 發(fā)展權轉移：區(qū)劃管控下發(fā)展權受損的市場化補償

為了保證更多的陽光和空氣到達高線公園，并形成連續(xù)的空間體驗與景觀走廊形象，區(qū)劃中劃定了總寬100英尺的高線發(fā)展權轉移走廊（圖4），包含了整個高線結構和西18 街至西30 街之間相鄰地塊的部分，轉移走廊內的地塊不能按照土地用途區(qū)劃準許的容積率進行開發(fā)，必須按照疊加區(qū)劃的強制性要求進行規(guī)劃管控。但基于紐約“土地財產權（Land Property Rights）”，區(qū)劃管控實質上造成了相關地塊的土地發(fā)展權被剝奪受損。因此，在保證土地發(fā)展權的前提下，區(qū)劃條文允許以容積率轉移方式來保障走廊內的土地產權主體的發(fā)展權益。

在發(fā)展權轉移過程中，紐約市政府更多的是通過建立一個發(fā)展權交易的市場，行使政府制度設計及市場服務監(jiān)督者的權力，并藉由市場力量實現(xiàn)空間規(guī)劃管控的目標。土地發(fā)展權轉移某種意義上是對“受損地塊”的權益補償，而建立市場化的轉移機制，則有助于抑制房地產市場的投機活動，并推動土地開發(fā)與土地市場的公正性與公平性[22]。高線發(fā)展權轉移走廊內地塊在以書面形式通知紐約市城市規(guī)劃部門（Department of City Planning）容積率轉移意圖后，在后續(xù)開發(fā)建設中則必須將地塊的容積率轉移至除了F、H、J 分區(qū)以外的子分區(qū)內地塊。接受地塊可接受的轉移建筑面積核算不得超過規(guī)定的最大容積率接受規(guī)定，并且受到地塊本身的最大容積率要求限定（表1），接受的建筑面積可在原有區(qū)劃規(guī)定的用途要求下自由使用。此外，區(qū)劃也規(guī)定了開發(fā)權轉移的成交價格中，需要提供一定比例的資金用于公園的維護7），并在城市規(guī)劃委員會的指導下使用。據(jù)統(tǒng)計，自2005 年特殊意圖區(qū)區(qū)劃建立后，10年內土地發(fā)展權轉移交易達到26 項，設計建筑面積超過37000m2。

3.3 發(fā)展權獎勵：以容積率獎勵誘導公共空間改善目標

在區(qū)劃決議管控手段中，為了兼顧私有產權權利、市場力量投資收益回報和社會公共利益落實的協(xié)同目標，區(qū)劃在空間形態(tài)管理和高線轉移走廊的基礎上采取了激勵性措施作為利益協(xié)調的政策手段，通過“高線改善區(qū)域獎勵（High Line Improvement Area Bonus）”“高線轉移走廊容積率轉移獎勵”來引導市場私有產權主體在更新過程中積極推進其與高線公園之間的聯(lián)系，實現(xiàn)改善高線公園品質營造目的。

區(qū)劃規(guī)定，在D、E、G、H、I 子分區(qū)內的建設項目中如果滿足了高線公園周邊地塊開發(fā)的三維形態(tài)管控要求，提供了方便行人進入高線公園的樓梯、天橋等設施（西17 街至西18 街之間分區(qū)地塊），或完成了向“高線改善基金（High Line Improvement Fund）”提供用于高線公園公共空間改善的捐款等條件之后，可獲得各分區(qū)地塊的高線改善獎勵容積率，并可以將地塊最終的容積率調整至區(qū)劃決議所允許的最大容積率的上限（表1、圖5）。此外，針對高線轉移走廊內分區(qū)地塊，如果該分區(qū)地塊內所準許的建筑面積均已通過容積率轉移方式轉移至受讓地塊，轉移后的地塊空置，并且將轉移后貢獻的高線改善資金轉入“高線改善基金（High Line Improvement Found）”之內，則可以在高線公園高架線下方進行容積率為1.0 的特定的商業(yè)開發(fā)，以提升高線公園更加復合多元的功能活力。

4 土地發(fā)展權嵌入公共空間規(guī)劃管控的對策建議

從制度經濟學的視角來看，目前國內公有制的土地制度與土地發(fā)展權的管控邏輯本質上與私有產權制度及自由市場的交易機制之間具有明顯的差別。因此在公共空間規(guī)劃管控方面，強行引入“土地發(fā)展權平權”的機制難以適應國內既有的制度基礎，甚至為公共空間管控帶來更高的制度成本。因此，基于土地發(fā)展權的公共空間管控，更重要的是充分尊重國內“土地公有制”性質及“土地發(fā)展權公共屬性”的基礎，借鑒國外基于土地發(fā)展權的“土地使用權益”評判依據(jù)，形成適應國內環(huán)境的公共空間管控方式與手段。

4.1 公共空間管控需充分尊重產權地塊的土地使用權益

土地發(fā)展權能夠發(fā)揮作用的前提是其在規(guī)劃管控中對土地所有權與土地使用權的分離以及單獨處置。而國內目前的管控方式，就是在國家、集體所有的公有制產權機制基礎上，將土地使用權從土地的權利束中剝離開來，并通過城鄉(xiāng)（土地）規(guī)劃對土地使權進行分配與管控，具體體現(xiàn)在土地性質、開發(fā)強度等方式上。規(guī)劃控制的各項指標確定，是政府動用行政權力對土地賦予土地發(fā)展權及其土地使用權益的過程。公共空間的規(guī)劃管控實質上是建立在土地使用權益的“公共價值、使用價值”的雙重屬性基礎上的，只有充分尊重“使用價值”才能引導土地“公共價值”，實現(xiàn)土地發(fā)展的公共目標。針對城市規(guī)劃領域的規(guī)劃管控而言，這需要通過建立“土地賦權——土地管控”的規(guī)劃編制邏輯，在規(guī)劃管控層面賦予土地使用權益（權利）的同時，引導土地的使用價值向公共價值靠攏，建立起基于土地使用權益的利益分配機制，才能充分發(fā)揮規(guī)劃對土地二次開發(fā)公共干預的作用[23]。

圖5 子分區(qū)I 涉及的高線公園改善區(qū)域[20]

4.2 豐富控制性詳細規(guī)劃中公共空間規(guī)劃管控手段

在目前國內規(guī)劃機構改革、國土空間規(guī)劃體系重構以及城市設計的法定化呼聲高漲的背景下，城市設計內容的法定化成為了新一輪規(guī)劃改革與完善的重點內容之一。國內控制性詳細規(guī)劃對公共空間的管控要素及要求的探索已經很多，但針對公共空間及其周邊環(huán)境的三維空間設計應該如何進行法定規(guī)劃的轉譯與規(guī)劃管控落實，仍然未形成明確的統(tǒng)一標準。未來應加強城市設計內容在法定規(guī)劃尤其是控制性詳細規(guī)劃層面的法定管控，結合土地容積率、建筑高度、公共空間位置等土地發(fā)展權的空間分配，豐富三維空間設計的管控內容，以及在后續(xù)土地出讓、許可審批等規(guī)建程序中的管控落實。

4.3 明確規(guī)劃管控下土地發(fā)展權的修正補償與獎勵方式

由于公共空間在土地利用性質、開發(fā)強度方面的規(guī)劃管控對私有產權主體土地發(fā)展權進行了一定意義上的侵占，涉及空間品質的三維管控帶來的土地開發(fā)成本上升，也直接影響了產權主體開發(fā)建設的“成本-收益”平衡。雖然國內諸如北京、深圳等城市已經建立了公共空間管控的容積率獎勵制度等的規(guī)劃管理工具，但在單一項目內處于土地使用價值體現(xiàn)的容積率管控還具有“一事一議”的彈性空間，土地相關權利人較高的“議價能力”，往往導致控制性詳細規(guī)劃等法定規(guī)劃管控要求的法律地位受損。因此，針對存量更新背景下的線性公共空間管控實施中可能存在的問題，需要借鑒國內外已有的管控制度與手段，在政府系統(tǒng)性規(guī)劃管控基礎上，引入土地發(fā)展權（使用價值）轉移（TDR）、發(fā)展權交易（PDR）、發(fā)展權獎勵等手段，優(yōu)化市場在土地開發(fā)過程中的資源配置作用，進一步豐富國內公共空間的彈性管控方法，強化法定規(guī)劃中公共空間管控的協(xié)調性與適應性。

圖、表來源

圖1：參考文獻[19]；

圖2、圖5：參考文獻[20]；

圖3、圖4：參考文獻[21]；

表1：參考文獻[20]。

注釋

1）又譯作土地開發(fā)權。學界對landdevelopmentright 到底譯作土地發(fā)展權還是土地開發(fā)權的討論尚未有所定論，本文統(tǒng)一按照土地發(fā)展權。

2）采礦權是在土地所有權發(fā)展過程中產生的一種特殊權利，是一種可以與土地所有權分離并可單獨出售和支配的權利。

3）在1916 年的區(qū)劃決議中，僅對土地用途劃分了居住、商業(yè)和無限制區(qū)三種用途分區(qū)，其中商業(yè)分區(qū)只限定了部分禁止的用途，無限制區(qū)則對用途不做強制規(guī)定。

4）1960 年代，美國產權制度與傳統(tǒng)區(qū)劃控制之間爆發(fā)的權利沖突，直接引發(fā)了“區(qū)劃管控損害土地私有產權人土地開發(fā)權利”的產權運動。

5） 自1969 年 起， 紐 約 市 規(guī) 劃 委 員 會（City Planning Commission）為了在城市具有獨特特色的地區(qū)實現(xiàn)特定的規(guī)劃和城市設計目標，在區(qū)劃決議內增加了指定的特殊意圖區(qū)的疊加區(qū)，通常是針對歷史街區(qū)（Historical District）、特殊意圖區(qū)（Special Purpose District）、混合用途區(qū)劃（Mixed Use District）等特殊地區(qū)而制定的“補丁式”區(qū)劃，其管控內容在原有分區(qū)區(qū)劃上進行疊加與覆蓋。

6）盡管 2005 年以來西切爾西特殊街區(qū)的區(qū)劃決議條文內容一直有所增加與調整，但整體的基于保障土地發(fā)展權公平的管控邏輯并未改變，文章旨在分析其公共空間管控的機制，因此分析仍以2005 年紐約市議會通過的區(qū)劃決議內容為主。

7）區(qū)劃決議中規(guī)定該出資額為每平方英尺建筑面積提供50.00美元，但可經由城市或其指定人員根據(jù)美國勞工統(tǒng)計局定義的城市消費者的消費價格指數(shù)變化，于次年7 月1 日及以后進行年度調整。