于靖園

經(jīng)驗(yàn)，近年來(lái)，部分國(guó)家的應(yīng)急管理工作取得了較大發(fā)展和進(jìn)步，一方面是由于不斷總結(jié)事件（事故、災(zāi)害等）應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另一方面是由于持續(xù)完善法律體系和創(chuàng)新體制機(jī)制。

應(yīng)急管理職能是國(guó)家公共管理職能的重要組成部分，是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。在突發(fā)事件發(fā)生的種類(lèi)不斷增多，規(guī)模、頻率和影響持續(xù)增強(qiáng)的時(shí)代背景下，國(guó)外各國(guó)政府應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延也在不斷地更新變化，應(yīng)急管理的框架、模式，從空間維度上看，是一個(gè)充分整合各種管理要素和資源的一體化應(yīng)急管理體系，從時(shí)間維度上看，是一個(gè)由預(yù)防、響應(yīng)、處置和恢復(fù)組成的綜合性應(yīng)急管理過(guò)程。

從許多國(guó)家應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)成熟的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)體系應(yīng)具備4個(gè)系統(tǒng)：法律與行政規(guī)范系統(tǒng)、決策指揮中樞系統(tǒng)、執(zhí)行與支援保障系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)。應(yīng)急管理這種內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)體系的四大系統(tǒng)并非單純的線性邏輯或平面關(guān)聯(lián)，而是一個(gè)四位一體的架構(gòu)體系，四大系統(tǒng)具有密切的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性。“在總體應(yīng)急管理層面，典型國(guó)家大都形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理、上下聯(lián)動(dòng)、敏捷高效的應(yīng)急管理體系?！?中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師李雪峰表示。

目前，國(guó)外應(yīng)急管理模式發(fā)展較為成熟的主要有美國(guó)模式、日本模式、俄羅斯模式。美國(guó)模式，突出各州和各地方政府的自主管理;日本模式，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件牽頭部門(mén)相對(duì)集中管理;俄羅斯模式，實(shí)行自上而下的垂直管理。

“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)于2003年11月成立國(guó)土安全部，負(fù)責(zé)危機(jī)管理和應(yīng)急處置。當(dāng)前，美國(guó)已基本建立起一個(gè)比較完善的應(yīng)急管理組織體系，形成了聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)5個(gè)層次的應(yīng)急管理與響應(yīng)機(jī)構(gòu)。當(dāng)?shù)胤秸膽?yīng)急能力和資源不足時(shí)， 州一級(jí)政府向地方政府提供支持。州一級(jí)政府的應(yīng)急能力和資源不足時(shí)，由聯(lián)邦政府提供支持。一旦發(fā)生重特大災(zāi)害， 絕大部分聯(lián)邦救援經(jīng)費(fèi)來(lái)自該局負(fù)責(zé)管理的“總統(tǒng)災(zāi)害救助基金”， 但動(dòng)用聯(lián)邦政府的應(yīng)急資源，需要向總統(tǒng)作出報(bào)告。

美國(guó)把應(yīng)急管理的活動(dòng)貫穿到四個(gè)基本領(lǐng)域，即縮減、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)。縮減和準(zhǔn)備是災(zāi)難發(fā)生之前的行為，反應(yīng)是災(zāi)難發(fā)生過(guò)程中的行為，而恢復(fù)則是災(zāi)后的行為?？s減階段在于預(yù)防和減少災(zāi)難的損失， 如在設(shè)計(jì)建筑物時(shí)要考慮恐怖分子發(fā)動(dòng)襲擊等因素;準(zhǔn)備階段在于設(shè)計(jì)反應(yīng)階段如何應(yīng)急，提升更有效的反應(yīng)能力，其中包括對(duì)應(yīng)急人員和公眾的訓(xùn)練計(jì)劃，報(bào)警系統(tǒng)、通信系統(tǒng)的啟用計(jì)劃;反應(yīng)階段是對(duì)災(zāi)難作出的立即行動(dòng)， 包括群眾撤離疏散、構(gòu)筑沙袋和其他設(shè)施，保證應(yīng)急食品和水源的安全、提供應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)、搜索救援、滅火、防止產(chǎn)生掠奪現(xiàn)象并維護(hù)公共秩序;恢復(fù)階段是善后處理的一部分， 包括提供臨時(shí)住所、恢復(fù)電力供應(yīng)、小額商業(yè)貸款、清理廢墟等。

美國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制實(shí)行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。統(tǒng)一管理是指自然災(zāi)害、技術(shù)事故、恐怖襲擊等各類(lèi)重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級(jí)政府的應(yīng)急管理部門(mén)統(tǒng)一調(diào)度指揮，而平時(shí)與應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的工作，如培訓(xùn)、宣傳、演習(xí)和物資與技術(shù)保障等，也歸到政府的應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé);屬地為主是指無(wú)論事件的規(guī)模有多大，涉及范圍有多廣，應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來(lái)承擔(dān)，聯(lián)邦與上一級(jí)政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，一般不負(fù)責(zé)指揮;分級(jí)響應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)模和強(qiáng)度，而不是指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移。

在同一級(jí)政府的應(yīng)急響應(yīng)中， 可以采用不同的響應(yīng)級(jí)別，確定響應(yīng)級(jí)別的原則，一是事件的嚴(yán)重程度，二是公眾的關(guān)注程度;標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行主要是指從應(yīng)急準(zhǔn)備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過(guò)程中，要遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通信聯(lián)絡(luò)、術(shù)語(yǔ)代碼、文件格式乃至救援人員服裝標(biāo)志等。

美國(guó)的聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)都有自己的緊急救援專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，它們是緊急事務(wù)處理中心實(shí)施災(zāi)害救援的主要力量。聯(lián)邦緊急救援隊(duì)伍被分成十二個(gè)功能組——運(yùn)輸組、聯(lián)絡(luò)組、公共實(shí)施和公共工程組、消防組、信息計(jì)劃組、民眾管理組、資源人力組、健康醫(yī)療組、城市搜索和救援組、危險(xiǎn)性物品組、食品組、能源組，每組通常由一個(gè)主要機(jī)構(gòu)牽頭。各州、縣、市、社區(qū)救援隊(duì)也有自己的功能組，負(fù)責(zé)地區(qū)救援工作。

總結(jié)來(lái)看，美國(guó)應(yīng)急管理體制建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)有：一是依法進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)，美國(guó)危機(jī)管理各種機(jī)構(gòu)和計(jì)劃都是依法建立起來(lái)的，其權(quán)力來(lái)自于現(xiàn)行法律，而不是某個(gè)行政機(jī)構(gòu)，一旦危機(jī)事件出現(xiàn)，相應(yīng)的危機(jī)管理系統(tǒng)可以立即自行啟動(dòng)，無(wú)須哪一級(jí)行政部門(mén)專(zhuān)門(mén)賦予相應(yīng)的權(quán)力。同時(shí)，每種危機(jī)管理的最終管理權(quán)仍屬于總統(tǒng)，當(dāng)某種危機(jī)事件超出一定的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域地理范圍，或者行政權(quán)限范圍時(shí)，總統(tǒng)可以直接介入危機(jī)事件的管理。二是各種危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)職責(zé)分明，并且能夠相互救援。美國(guó)把各種危機(jī)事件按照專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域劃分為相應(yīng)的反應(yīng)系統(tǒng)，各個(gè)系統(tǒng)由相應(yīng)的專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)人員組成，且職責(zé)分明，各個(gè)部門(mén)之間能夠相互協(xié)調(diào)，不存在危機(jī)管理真空。

日本的應(yīng)急管理發(fā)展得也比較早。1998年，日本政府在首相官邸設(shè)立國(guó)家危機(jī)管理中心，首相是國(guó)家危機(jī)管理的最高指揮官。危機(jī)管理中心成為日本國(guó)家危機(jī)管理中樞，設(shè)有對(duì)策本部會(huì)議室、辦公室、指揮室及全天候的情報(bào)集約中心等，可以使日本應(yīng)對(duì)危機(jī)和自然災(zāi)害等緊急事態(tài)。把防災(zāi)減災(zāi)工作上升到國(guó)家危機(jī)層次，建立確保國(guó)家安全和國(guó)民生活安定的日常管理、危機(jī)管理、大規(guī)模災(zāi)害管理等一系列政府危機(jī)管理體制，是日本政府從簡(jiǎn)單防災(zāi)管理轉(zhuǎn)向綜合性國(guó)家危機(jī)管理的重要標(biāo)志。

日本應(yīng)急管理體制建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)主要為兩點(diǎn)：一是中樞指揮系統(tǒng)強(qiáng)權(quán)集中。在日本的危機(jī)管理體制中，內(nèi)閣首相任最高指揮官，內(nèi)閣官方負(fù)責(zé)總體指揮，通過(guò)安全保障會(huì)議和中央防災(zāi)會(huì)議組成危機(jī)管理體制。首相的權(quán)力極大，在緊急事態(tài)下，可以跳過(guò)內(nèi)閣安全會(huì)議直接下令出動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)、限制國(guó)民權(quán)力、確定私有財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償辦法等。日本從中央到地方、以首相為核心的強(qiáng)權(quán)指揮系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)國(guó)家安全、天災(zāi)、人禍等突發(fā)事件中發(fā)揮了積極有效的作用。二是情報(bào)系統(tǒng)嚴(yán)格有效。通過(guò)整合情報(bào)部門(mén)，強(qiáng)化了情報(bào)系統(tǒng)的綜合分析能力，培養(yǎng)了高素質(zhì)的情報(bào)人員，同時(shí)理順了內(nèi)部關(guān)系，提高了工作效率。

俄羅斯的應(yīng)急管理發(fā)展得也比較完善。俄羅斯建立了以總統(tǒng)為核心主體、以負(fù)責(zé)國(guó)家安全戰(zhàn)略的聯(lián)邦安全會(huì)議為決策中樞，以緊急事務(wù)部等相應(yīng)部門(mén)為主力的危機(jī)管理權(quán)力結(jié)構(gòu)。緊急事務(wù)部誕生于1994年， 屬于執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)， 是俄羅斯處理突發(fā)事件的組織核心， 直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。該部通過(guò)總理辦公室可以請(qǐng)求獲得國(guó)防部或內(nèi)務(wù)部隊(duì)的支持， 擁有國(guó)際協(xié)調(diào)權(quán)及在必要時(shí)調(diào)用本地資源的權(quán)限。緊急事務(wù)部被認(rèn)為是俄羅斯政府五大“強(qiáng)力”部門(mén)之一， 另外幾個(gè)強(qiáng)力部門(mén)分別是國(guó)防部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全局和對(duì)外情報(bào)局。

緊急事務(wù)部設(shè)有人口與領(lǐng)土保護(hù)司、災(zāi)難預(yù)防司、部隊(duì)司、國(guó)際合作司、放射物及災(zāi)害救助司、科學(xué)與技術(shù)管理司等部門(mén)。同時(shí)下設(shè)森林滅火機(jī)構(gòu)委員會(huì)、抗洪救災(zāi)委員會(huì)、海洋及河流盆地水下救災(zāi)協(xié)調(diào)委員會(huì)、營(yíng)救執(zhí)照管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。建立國(guó)家危機(jī)情況管理中心，并在俄羅斯緊急事務(wù)部各個(gè)地區(qū)中心設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

近年來(lái)，部分國(guó)家的應(yīng)急管理工作取得了較大發(fā)展和進(jìn)步，一方面是由于不斷總結(jié)事件（事故、災(zāi)害等）應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另一方面是由于持續(xù)完善法律體系和創(chuàng)新體制機(jī)制。因此，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，在借鑒國(guó)外體制特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，可從加強(qiáng)政策研究、法律法規(guī)優(yōu)化整合、宣傳教育培訓(xùn)以及提升基層應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性地位和社會(huì)化水平四個(gè)方面，進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)應(yīng)急管理工作。