劉彥華

“中國內(nèi)地疫情總體呈現(xiàn)穩(wěn)定下降態(tài)勢，但近期內(nèi)蒙古等局部地區(qū)又出現(xiàn)新的聚集性疫情，防控形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜?！?月5日，在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上，國家衛(wèi)健委給出了這樣的判斷，并針對個別地方防疫措施層層加碼現(xiàn)象特別強調(diào)要堅決做到“九不準(zhǔn)”，即 “不準(zhǔn)隨意將限制出行的范圍由中、高風(fēng)險地區(qū)擴大到其他地區(qū)”“不準(zhǔn)對來自低風(fēng)險地區(qū)人員采取強制勸返、隔離等限制措施”“不準(zhǔn)對符合條件離校返鄉(xiāng)的高校學(xué)生采取隔離等措施”“不準(zhǔn)隨意關(guān)閉低風(fēng)險地區(qū)保障正常生產(chǎn)生活的場所”等。

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，地方防疫層層加碼的問題頻頻出現(xiàn)，如何破解這一難題，關(guān)鍵在于真正樹立權(quán)由法定、權(quán)依法使的法治理念，始終將權(quán)力約束在制度的籠子里。

“疫情防控是緊急狀態(tài)下的社會治理，這種狀態(tài)下社會秩序發(fā)生很大變化，原來秩序在一定程度上被改變，法律可能會出現(xiàn)暫時的管理真空地帶。但是在緊急狀態(tài)下，實際更需要法治，因為社會的失范不僅損害正常秩序，也損害政府公信力，嚴(yán)重的會導(dǎo)致社會秩序失控。所以，法治是疫情防控的一個安全閥，是社會盡快恢復(fù)秩序的穩(wěn)定器。”中合合規(guī)研究院院長、北京瀛和律師事務(wù)所高級合伙人姜先良告訴《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者，回溯新冠肺炎疫情暴發(fā)以來我國的防控經(jīng)驗，法治的作用不可或缺。

于法有據(jù)才能依法有序，立法是依法防控疫情的首要環(huán)節(jié)。疫情當(dāng)前，各級政府、人大及時反饋、反思疫情防控實踐中所暴露出的各種問題，完善行政處罰程序、強化突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急配套制度建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)務(wù)實、運行有效、系統(tǒng)規(guī)范的疫情防控法律體系。

2020年1月7日，經(jīng)病原學(xué)鑒定，武漢不明原因病毒性肺炎疫情病原體被初步判定為新型冠狀病毒。

13天后，即2020年1月20日，國家衛(wèi)健委發(fā)布2020年1號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。此前，法定的乙類傳染病有傳染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎等26種，甲類傳染病有鼠疫和霍亂兩種。新型冠狀病毒感染的肺炎納入乙類、按甲類管理，意味著各地、各部門和各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)可以依法采取發(fā)熱病人篩查、確診和疑似病例隔離治療、密切接觸者隔離醫(yī)學(xué)觀察，以及其他更加嚴(yán)格的防控措施，控制疫情擴散蔓延。

緊隨其后，2020年2月5日，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過《中央全面依法治國委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情、切實保障人民群眾生命健康安全的意見》，從九個方面明確了依法防控疫情的要點，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)注入強大法治動力。2020年2月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》正式發(fā)布，明確列出了抗拒疫情防控措施犯罪、暴力傷醫(yī)犯罪等九種犯罪類型。2020年10月2日，國家衛(wèi)健委發(fā)布《傳染病防治法》修訂征求意見稿，對重大疫情防控工作的成功經(jīng)驗進行總結(jié)，并推動將其上升為法律制度。

不只是立法。在中國社科院法學(xué)研究所副研究員栗燕杰看來，近兩年我國依法防疫工作主要呈現(xiàn)了四大亮點：一是突出民生保障，進行了一系列制度調(diào)整，并將這些制度調(diào)整納入了社會救助法的修改制定中。二是防疫過程中出現(xiàn)的一些法律之間不協(xié)調(diào)或不盡一致的地方，現(xiàn)在也正在通過立法、修法進行優(yōu)化。尤其是正在實施的傳染病防治法和突發(fā)事件應(yīng)對法的聯(lián)動修改，將大大避免或者消除這些不一致的問題。三是突出了營商環(huán)境優(yōu)化和企業(yè)權(quán)益保障。四是倒逼了“不見面行政審批”“最多跑一次改革”以及在線訴訟等在實踐層面的落地和推進。

“在疫情防控中，法治的作用或意義巨大，它增強了人們對抗疫的理性和可預(yù)期性的判斷，讓人們知道政府抗疫行為是有一定邊界的，采取的防控措施是有依有據(jù)的，這有利于社會層面消除恐慌心理?！崩跹嘟茉诮邮堋缎】怠冯s志、中國小康網(wǎng)記者采訪時強調(diào)，以人民為中心的理念、生命健康安全至上的觀念，在依法防疫中得到了充分體現(xiàn)。

依法防疫成效顯著，但問題依然突出。

近日，一組數(shù)據(jù)引起人們的廣泛關(guān)注——最高人民檢察院的數(shù)據(jù)顯示，自疫情發(fā)生至今年3月31日，全國已起訴涉疫案件超萬件，批準(zhǔn)逮捕9377人，起訴15666人。

對此，姜先良分析認為，數(shù)字的增加說明在疫情防控常態(tài)化下，一些深層次社會問題正在暴露出來：一方面反映了違反疫情防控措施、鋌而走險的行為增多;另一方面也反映了疫情防控常態(tài)化下，人們生活出現(xiàn)不適應(yīng)性，容易產(chǎn)生各種違規(guī)違法行為?！坝绕涫菍嶋H中存在機械執(zhí)法、粗暴執(zhí)法問題，不實事求是執(zhí)法給生產(chǎn)生活帶來巨大負面影響。比如，一些解除集中隔離的人被禁止回家;一些從高風(fēng)險疫區(qū)來的人被禁止返鄉(xiāng);在明確防疫政策后，一些地方因為害怕疫情擴散，人為加碼，影響正常生活和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。”

栗燕杰同樣關(guān)注到了這一數(shù)字的變化。據(jù)他觀察，經(jīng)過兩年多的疫情防控，涉疫違法犯罪的多發(fā)區(qū)正在從個人向機構(gòu)、企業(yè)和相關(guān)政府部門演變。

近日，北京9天內(nèi)查處3家核酸檢測機構(gòu)、多名干部涉案的消息引發(fā)軒然大波。伴隨疫情常態(tài)化，通過核酸檢測提早排查感染者已成為各地政府最常適用的防疫措施，尤其是針對目前多地正在推進常態(tài)化全域核酸檢測的相關(guān)法律合規(guī)問題，正在不斷暴露。

據(jù)栗燕杰介紹，根據(jù)《傳染病防治法》，人們確實需要接受疫情防控機構(gòu)關(guān)于傳染病的調(diào)查檢驗、采樣、隔離治療等預(yù)防控制措施，但在實踐中，由于行政委托政府購買服務(wù)的發(fā)達，大量的采樣、檢測工作都是委托第三方機構(gòu)或者基層社區(qū)甚至志愿者來實施，對他們的行為如何進行規(guī)范監(jiān)管，以及如何確保個人信息安全成為一大挑戰(zhàn)，給執(zhí)法機關(guān)提出了更多的要求。

“常態(tài)化全域核酸檢測是否有必要、誰來付費、誰來監(jiān)管等問題都有待進一步明確。有數(shù)據(jù)顯示，新冠疫情暴發(fā)以來，我國在核酸檢測上花費共計3000億元，僅今年前四個月即花了近1500億元，這是一個龐大的市場，直接后果便是利益驅(qū)使，機構(gòu)造假沖動強烈?！睂Υ?，栗燕杰強調(diào)，對于涉疫相關(guān)的資方和行業(yè)企業(yè)必須加大監(jiān)管力度，警惕個別資本利欲熏心，甚至官商勾結(jié)，妨礙抗疫大局。

北京9天嚴(yán)查3家核酸機構(gòu)，大快人心。但需要注意的是，核酸“造假”的問題不止發(fā)生在北京一地。據(jù)《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者梳理，2021年1月，濟南華曦醫(yī)學(xué)檢驗實驗室在承擔(dān)河北隆堯縣第二輪全員核酸檢測工作時，其員工翟某某謊報核酸檢測結(jié)果“全陰”;2022年4月，合肥和合醫(yī)學(xué)檢驗實驗室、合肥諾為爾醫(yī)學(xué)檢驗實驗室超能力承攬檢測業(yè)務(wù)、嚴(yán)重超過承諾時間出具檢測報告，幾次出具“假陽性”報告;2022年5月，上海鈞濟醫(yī)學(xué)檢驗所、潤達醫(yī)療、和合診斷等多家核酸檢測機構(gòu)遭遇“假陽性”質(zhì)疑。但從各地相關(guān)部門發(fā)布的公告看，立案調(diào)查的很少。合肥兩家機構(gòu)被停止合作。濟南華曦醫(yī)學(xué)檢驗被停業(yè)調(diào)查，最新進展是因為服務(wù)合同糾紛去年下半年該公司起訴了隆堯縣衛(wèi)生健康局。

栗燕杰分析認為，常態(tài)化核酸檢測帶來很多法律風(fēng)險，為此必須提高相關(guān)防疫政策措施的瞄準(zhǔn)率。

近日，安徽合肥“光明正大”式防疫沖上熱搜。在合肥市第32次市疫防工作視頻會商會上，合肥市提出了增設(shè)法律顧問團隊進一步加強《通告》等合法性審查的舉措。具體而言，疫情防控法律顧問團隊的功能主要體現(xiàn)在四個方面：一是對疫情防控涉及的各類主要問題進行法律政策研究，提供決策建議和參考;二是對疫情防控應(yīng)急管理措施、政策文件及時受理、快速審查，源頭上防范違法文件出臺;三是對疫情防控涉及執(zhí)法依據(jù)進行全面梳理，為執(zhí)法部門嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法提供準(zhǔn)確依據(jù);四是加強與重點執(zhí)法部門溝通聯(lián)系，提前介入重大行政執(zhí)法法制審核，幫助解決疫情防控中遇到的執(zhí)法問題。

對于合肥的做法，姜先良直言，“合肥這一做法可以復(fù)制。法律顧問可以把一道關(guān)，提高決策的科學(xué)水平，同時也在一定程度防止政府權(quán)力的濫用?！?/p>

栗燕杰也點贊稱，安徽合肥法律顧問的做法值得肯定?！耙幚砗糜行Х揽嘏c防控舉措合法之間的關(guān)系，既要在法制框架內(nèi)，用足用夠法律賦予政府的一些手段措施確保法律有效，也應(yīng)該避免一些明顯不合理的措施。例如濫用聯(lián)合懲戒?！?/p>

不只是疫情防控，在社會治理的很多領(lǐng)域，很多地方都在嘗試增設(shè)法律顧問團隊的做法。點贊的同時，栗燕杰提醒稱，地方政府設(shè)立法律顧問團隊的做法有一個關(guān)鍵問題需要克服，即如何讓顧問團隊說真話。“從以往的經(jīng)驗看，這類做法有比沒有強，但整體實施效果沒有人們預(yù)想中那么好，因為它很難聽到真話。目前，地方政府的法律顧問大致有兩類，一是有編制的政府內(nèi)部法律顧問，由于與領(lǐng)導(dǎo)決策之間存在上下級關(guān)系，一些比較尖銳或者否定性的意見不敢提。二是社會上的法律顧問團隊，律師很多，但真正懂行政法和政府管理的法治人才比較少，對口人才欠缺?！?/p>

栗燕杰在接受采訪時提及珠海的經(jīng)驗。據(jù)他介紹，珠海聘請了三個法律顧問團隊，一是政府內(nèi)部的公職律師，有編制或者政府公職的，二是當(dāng)?shù)芈伤峭獾刂菐炜蒲性核?，對重要事項同時征求三方意見，并且三方不通氣。“這種做法的好處是，它可以聽到一些真話，但因為外地團隊對其改革背景和意圖相對缺乏了解，其意見建議的貼合度會低一點?！?/p>

疫情防控高壓，民眾高度敏感，有觀點認為，地方層層加碼，依法防疫在這種情況下要把握一個“度”的問題。栗燕杰坦言，這里確實有個“度”的問題，但是這個“度”的把握應(yīng)該以疫情形勢為判斷前提。

姜先良則認為這個“度”在于高壓之下如何保障民眾的基本權(quán)利。正常狀態(tài)下，基本權(quán)利會得到相對充分的保障，但在疫情這種非正常狀態(tài)下，基本權(quán)利會受到不同程度的侵害，這是受到最多非議的地方。這個問題的解決不是一蹴而就的，是隨著疫情防控能力的提高而不斷得到解決的，是隨著我國醫(yī)藥衛(wèi)生健康體系的不斷完善而得到改善的。所以，把握好這個度，一個是需要一定的窗口期，另一個也要抓好立法工作，不斷完善科學(xué)的工作標(biāo)準(zhǔn)，此外，要加強對執(zhí)法者的培訓(xùn)，以及對違法亂紀(jì)行為的處理。多處理一些負面案例，并加大宣傳，推動執(zhí)法水平不斷提升。

姜先良強調(diào)，目前我國依法防疫的難點主要體現(xiàn)在兩方面：一是所依之“法”在不斷完善中，防疫中會出現(xiàn)各種新情況，法律又是滯后的，所以在缺乏法律依據(jù)的情況下，防疫工作會摸著石頭過河，這期間就會因為執(zhí)法尺度過大造成一定負面影響和不良社會后果;二是機械粗暴執(zhí)法情況會不同程度長期存在。而破解之道則是加強監(jiān)督、加大宣傳，科學(xué)立法、營造依法防疫的社會氛圍。