文／劉 銳 華南理工大學建筑學院華南理工大學建筑設計研究院有限公司 碩士生導師 教授級高級工程師

謝真真 華南理工大學建筑學院 碩士研究生

引言

社區(qū)規(guī)劃師的誕生與20 世紀60 年代西方發(fā)達國家社區(qū)建設浪潮的興起密切相關，經濟發(fā)展催生了大量的社區(qū)開發(fā)建設項目，“社區(qū)規(guī)劃師”（Community Planner）作為一種職業(yè)應運而生。美國的社區(qū)建設受到鄰里中心和新城市主義的影響[1]，“關注社區(qū)、關注居民利益”的理念被一步步強化。美國的社區(qū)規(guī)劃師以“項目經理”（Project Manager）為代表，采用市場化服務的方式[2]。

在我國的臺灣地區(qū)，臺北市于1999 年率先推出“社區(qū)規(guī)劃師制度實驗計劃”[3]，正式創(chuàng)立社區(qū)規(guī)劃師制度。臺灣社區(qū)規(guī)劃師制度是以民眾參與都市空間營造為基礎建立的[4,5]，鼓勵那些熱情、有奉獻精神、熟知社區(qū)情況的規(guī)劃設計專業(yè)人士走入社區(qū)，為社區(qū)提供相關咨詢服務，是社區(qū)管理的重要環(huán)節(jié)[2]。

我國大陸地區(qū)對社區(qū)規(guī)劃師制度的實踐起步較晚，成都市于2009 年面向社會公開招募專業(yè)技術人員進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任鄉(xiāng)村規(guī)劃師，負責鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制[6]；深圳在城市化快速發(fā)展的轉型時期，其社區(qū)力量逐漸崛起，建立了獨具特色的社區(qū)規(guī)劃師制度模式，主要涵蓋以下四種：行政力量提綱型、專業(yè)技術人員擔綱型、社區(qū)主導型、城市更新的市場驅動型[7]；廣州的社區(qū)規(guī)劃師制度伴隨著城市更新而建立，主要發(fā)揮“橋梁”作用，傳遞民眾聲音和訴求，搭建對話平臺，調節(jié)多元主體的利益[8]。

本文選取美國、日本、新加坡三個典型案例，分析其社區(qū)規(guī)劃師運行模式，為我國推進社區(qū)規(guī)劃師制度提出建議。

1 美國“非政府組織支撐”的社區(qū)規(guī)劃師運行模式

1.1 美國社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

20 世紀初至50 年代，美國先后經歷了鄰里單元規(guī)劃和城市更新計劃，此時的社區(qū)規(guī)劃師大多數(shù)來自大學或科研機構，受到政府部門的委托編制社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，在城市發(fā)展中扮演著傳統(tǒng)規(guī)劃師的角色，較多注重物質空間形態(tài)，較少關注空間背后的社會、人文、歷史等屬性。

20 世紀60 年代的“社區(qū)行動計劃”（Community Action Program，簡稱“CAP”），強調經濟、社會、文化在社區(qū)空間上的高度融合，后來該計劃促使“社區(qū)發(fā)展公司”（Community Development Corporation，簡稱“CDC”）的出現(xiàn)[9]。政府放權，將編制社區(qū)規(guī)劃的權力下放給“CDC”，共同承擔政府力不能及而市場又不感興趣的社區(qū)更新項目。

20 世紀70 年代，《住房與社區(qū)發(fā)展法案》頒布，政府開始為“CDC”提供資金支持，資助社區(qū)規(guī)劃師們組織開展社區(qū)活動?！癈DC”擁有多種渠道獲得資金支持，也是聯(lián)邦政府通過財政轉移支付為城市社區(qū)提供發(fā)展資金的載體[10]。

20 世紀90 年代，新城市主義盛行，公交導向開發(fā)模式（TOD）和傳統(tǒng)鄰里開發(fā)模式（TND）成為當時主流的社區(qū)規(guī)劃理念。社區(qū)規(guī)劃師們在促進公眾參與、組織社區(qū)活動、為社區(qū)提供咨詢服務的同時還要從城市角度整合社區(qū)內居住、商業(yè)、辦公等功能，促進土地集約高效利用。

21 世紀以來，面對社會公共資源分布不均、地區(qū)間發(fā)展差距大等社會性問題，美國逐漸發(fā)展出了新型社區(qū)管理模式——商務改良組織（Business Improvement Organization）[11]。 他們規(guī)模不大，聘請法律、財務、設計方面的專家，為社區(qū)發(fā)展提供服務，大多依靠義工和慈善募款維持運作，代表地區(qū)參加社區(qū)發(fā)展事業(yè)，其作用更多表現(xiàn)在城市化管理進程中[12]，包括區(qū)域街道形象的維護、社區(qū)垃圾的管理、城市照明系統(tǒng)的改善、節(jié)慶盛典的活動策劃、商業(yè)發(fā)展的市場調研等。

1.2 美國社區(qū)規(guī)劃師的角色探討

非政府性質的社會組織在美國有著深厚的歷史基礎，為社區(qū)規(guī)劃師運行模式的形成起到了推動作用，他們在政府部門與基層社區(qū)之間充當聯(lián)系紐帶，屬于反饋協(xié)調型社區(qū)規(guī)劃師[13]。美國社區(qū)規(guī)劃師不僅僅是指以社區(qū)為工作單位的規(guī)劃師，他更像是一種工作角色，或者幾種相關工作的統(tǒng)稱，包括空間規(guī)劃師、理事和專務[14]?？臻g規(guī)劃師由社區(qū)面向社會公開招聘，社區(qū)理事由社區(qū)委員會選舉產生，而專務則由政府牽頭，面向社會公開聘任，其中包括社區(qū)醫(yī)療專務、財務專務、人力專務、法律專務等。

2 日本“法律規(guī)范強化”的社區(qū)規(guī)劃師運行模式

2.1 日本社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

20 世紀六七十年代日本的社區(qū)規(guī)劃師以“城市規(guī)劃顧問”的身份出現(xiàn)，他們大多來自于大學等科研機構，工作內容包括摸查社區(qū)基本情況、制定規(guī)劃設計方案、確定建設項目等傳統(tǒng)規(guī)劃師的職責。

20 世紀80 年代，因大量日本民眾開始關注歷史文化街區(qū)和生態(tài)環(huán)境保護，導致民間自發(fā)形成的“非政府組織”（Non-Governmental Organization，簡稱“NGO”）開始介入城市更新項目。社區(qū)規(guī)劃師的身份開始變得多元，不僅包括擁有專業(yè)背景的學者專家，還包括來自民間的社會人士。

20 世紀90 年代，非營利組織（Non-Profit Organization，簡稱“NPO”）誕生，“NPO”可以開展政府和企業(yè)都無法介入的社區(qū)營造項目。1998 年12 月，“NPO 促進法”的出臺賦予這些擁有專業(yè)能力的NPO 組織以法人資格，促進了義務活動和相關志愿者團體的蓬勃發(fā)展。

進入21 世紀，日本的社區(qū)營造開始與城市空間再開發(fā)緊密聯(lián)系[15]。負責掌管地區(qū)建筑經營權的代表人以社區(qū)規(guī)劃師的身份負責提高土地和建筑的經營價值，保證居民能夠依靠土地和建筑租金獲得穩(wěn)定的收入來源，由此社區(qū)規(guī)劃師逐步承擔起了開發(fā)城市空間的任務。

2.2 日本社區(qū)規(guī)劃師制度的角色探討

“NPO 促進法”的頒布，使得日本的社區(qū)營造工作逐漸由居民參與向居民主導的方向過渡，由此帶來了社區(qū)規(guī)劃師身份的多元化、工作的精細化、職責的復雜化等多方面的轉變?！癗PO”組織在社區(qū)營造中的出色表現(xiàn)以及社區(qū)營造的網(wǎng)絡化、現(xiàn)代化，使得由社會群體組成的社區(qū)規(guī)劃師隊伍迅速壯大，社區(qū)規(guī)劃師的社會影響力也在不斷擴大，以市民為主體的社區(qū)營造已經成為常態(tài)。日本社區(qū)規(guī)劃師在社區(qū)營造和城市發(fā)展中所擔任的角色也越來越復雜，逐漸成為提升城市治理能力的新力量[16]。

3 新加坡“財政力量支持”的社區(qū)規(guī)劃師運行模式

3.1 新加坡社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

新加坡政府依靠強有力的經濟實力在物質空間層面為居民提供了高質量的居住建筑和生活環(huán)境，由新加坡建屋發(fā)展局（Housing Development Board，簡稱“HDB”）提供的公共組屋占了市民住房的80%[17]。

表1 美國社區(qū)規(guī)劃師運行模式演變（表格來源：作者自繪）

表2 日本社區(qū)規(guī)劃師運行模式演變（表格來源：作者自繪）

20 世紀90 年代，新加坡開始啟動老舊組屋更新計劃。此時距離最早一批的組屋建設已經超過半個世紀之久，民眾對于居住環(huán)境改善的呼聲越來越高，大量組屋亟待更新和改善。

2007 年，新加坡啟動鄰里更新項目。政府為了迎合民眾需求，組建社區(qū)規(guī)劃師隊伍，吸納了包括基層組織、政府公共機構、社區(qū)管理機構等各個組織的成員，希望多方采集民眾意見。在更新項目中，社區(qū)規(guī)劃師把征集民眾意見納入更新程序。

2013 年，新加坡政府采取更加積極的措施引導民眾參與更新項目，社區(qū)規(guī)劃師們開始就項目舉辦工作坊和社區(qū)活動，讓居民直接參與項目的規(guī)劃設計。

2017 年，由HDB 發(fā)起的“重塑家園”計劃已經實施了三期，政府更加注重社區(qū)的特色性發(fā)展，以及社區(qū)與周邊城市交通、城市空間的關系，社區(qū)規(guī)劃師的視野更加廣闊，不僅根據(jù)社區(qū)自身特點制定特色化發(fā)展路徑，還跳脫傳統(tǒng)更新設計的邏輯框架，開始對城市交通發(fā)展提出策略建議。

表3 新加坡社區(qū)規(guī)劃師運行模式演變（表格來源：作者自繪）

表4 美國、日本、新加坡社區(qū)規(guī)劃師運行模式比較（表格來源：作者自繪）

3.2“財政力量支持”對社區(qū)規(guī)劃師運行模式的影響

新加坡政府不斷增加社區(qū)財政預算投入，確保社區(qū)日常管理和運作費用的充足。為了增強社區(qū)凝聚力，對社區(qū)組織開展的活動進行補貼，鼓勵基層舉辦各種創(chuàng)意活動，除此之外對社區(qū)物業(yè)管理費進行補貼。但是這種沒有資金困擾的社區(qū)更新和社區(qū)規(guī)劃師機制，居民參與度仍然不甚理想。居民不但對政府的安排產生習慣性依賴，他們的參與意識有待加強，還需要儲備更多有關社區(qū)規(guī)劃和城市更新相關的背景知識。

4 比較與討論

根據(jù)以上3 個案例，可總結出社區(qū)規(guī)劃師運行模式的形成路徑有以下3 種：（1）非政府組織的歷史積淀——美國；（2）通過立法對城市開發(fā)提出社區(qū)居民參與的要求——日本；（3）設立公共財政計劃鼓勵民眾積極參與城市規(guī)劃——新加坡。

美國的非政府組織在社區(qū)規(guī)劃中具備長期的發(fā)展歷史，為社區(qū)規(guī)劃師運行模式奠定了基礎，加上政府對社區(qū)規(guī)劃的放權以及對非政府組織的財政支持，有效地促進了公眾參與。

與美國相比，日本雖不具備社會組織的發(fā)展基礎，但是通過立法的形式保障了社區(qū)規(guī)劃師工作的順利開展。民眾主導而后政府立法支持是一種自下而上的社區(qū)規(guī)劃師運行模式，因民眾呼吁歷史街區(qū)保護而逐步演變出的社區(qū)營造模式，使得日本的社區(qū)規(guī)劃師更加接地氣。

新加坡一直寄希望于居民主動參與社區(qū)規(guī)劃，但是受到政府主導力量的思維限制，社區(qū)參與程度很難達到預期的效果，社區(qū)規(guī)劃師運行模式的形成也更多服務于政府部門。

總體趨勢上，社區(qū)規(guī)劃師都在由設計型社區(qū)規(guī)劃師向策劃型和組織型社區(qū)規(guī)劃師轉變。社區(qū)規(guī)劃師從關注社區(qū)物質空間建設過渡到關注社區(qū)微空間改造，從促進社會交往過渡到鼓勵社區(qū)營造，從組織社區(qū)活動到社區(qū)治理，這些轉變和過渡都體現(xiàn)出社區(qū)規(guī)劃師的工作內容精細化、職責復雜化的特點。

5 我國社區(qū)規(guī)劃師制度化路徑思考

5.1 政府設立專項基金、制訂計劃，啟動社區(qū)規(guī)劃師制度

經驗顯示，社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃師的活動經費大部分來源于政府。如果在社區(qū)規(guī)劃師制度上投入一定的經費支持，包括提升社區(qū)規(guī)劃師的待遇、為志愿者參與社區(qū)規(guī)劃提供基金支持，就可以在更廣范圍、更多領域內吸引社會人士加入到社區(qū)規(guī)劃師的行列中去。這樣不僅可以為社區(qū)發(fā)展儲備技術人才，還有利于及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題并采取解決措施，對促進城市健康發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定有重要作用。

5.2 社區(qū)規(guī)劃師身份多樣化，技能復合化

我們需要明確社區(qū)規(guī)劃師作為一份職業(yè)，其身份需要多樣化，來自不同專業(yè)背景、不同部門、不同機構的社區(qū)規(guī)劃師團體才能為社區(qū)發(fā)展提供多種視角和建議。傳統(tǒng)擅長規(guī)劃設計和圖面表達的規(guī)劃師已經不能滿足當代社會對社區(qū)規(guī)劃師的要求，社區(qū)規(guī)劃師需要有新的技能輸入。

5.3 群眾提升參與意識，凝聚社會力量

群眾應該成為社區(qū)營造的主體，增強居民的參與意識，培育居民獲得感和幸福感，構建社區(qū)共同體。成功的社區(qū)規(guī)劃應該能夠聆聽社會各界的力量，從各個方面給予綜合考量，做出能夠平衡各方利益的決策。倡導居民參與社區(qū)規(guī)劃，可以提升社區(qū)的自治能力、面對風險災害的能力。

結語

我國已經明確建立社區(qū)規(guī)劃制度的城市還比較少，目前多出現(xiàn)在東南和西南等大城市，大部分地區(qū)在城市更新過程中還是存在與社區(qū)聯(lián)系不夠緊密的問題。未來社區(qū)規(guī)劃師制度的發(fā)展方向，應該朝著獨立自主的方向發(fā)展，不能盲目借鑒外國發(fā)展經驗，應該從政府、規(guī)劃師、群眾三個角度建立發(fā)展機制。在當下及未來的城市更新中，社區(qū)規(guī)劃師的長期有效參與是城市健康可持續(xù)發(fā)展的必經之路。