徐 俠，姬 敏

（南京郵電大學 管理學院，江蘇 南京 210000）

一、引言

隨著大數(shù)據(jù)的不斷深入發(fā)展，各級政府已經(jīng)開始積極運用大數(shù)據(jù)促進政府治理創(chuàng)新。我國正處在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，如何借鑒他國創(chuàng)新治理的成功經(jīng)驗來推動創(chuàng)新型國家建設是目前重要的研究課題。

目前對創(chuàng)新治理的相關研究主要有Stefan（2001），Arnold（2003），Boekholt（2004），Hayrinen（2005），OECD（2005）等，分別以歐盟一些成員國為對象研究了創(chuàng)新治理的現(xiàn)狀與障礙因素，以及在創(chuàng)新治理中政府角色的改變，即從研發(fā)系統(tǒng)的控制者到創(chuàng)新項目的推動者和合作伙伴[1-2]。Bucar 和Stare（2009）[3]針對歐盟新成員國的創(chuàng)新治理能力進行了專門的研究，指出新成員國由于創(chuàng)新治理能力的差異造成了各國在創(chuàng)新政策歐盟一體化背景下創(chuàng)新追趕的有效性差異，但是并沒有進一步分析創(chuàng)新治理體系的框架與治理能力的影響因素。國內(nèi)對創(chuàng)新治理的相關研究較少，早期主要有針對區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的構建分析了創(chuàng)新治理的模式[4]；近來很多學者都從案例分析的角度對創(chuàng)新治理進行了研究，如針對芬蘭創(chuàng)新系統(tǒng)聯(lián)合治理與管理協(xié)調(diào)的機制分析[5]；根據(jù)蘇格蘭科技創(chuàng)新治理經(jīng)驗提出的區(qū)域科技創(chuàng)新治理的多層次治理模式[6]；楊繼明和馮俊文（2013）[7]對一些主要國家如美國、日本、法國等創(chuàng)新治理實踐進行分析和概括，提出了多元化分散型科技管理體制和集中型科技管理體制；薛彥平（2014）[8]闡述了挪威提升國家創(chuàng)新能力的重要經(jīng)驗；郭鐵成（2017）[9]創(chuàng)新范式從三螺旋向四螺旋的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的縱向管理模式向以橫向運作為核心的多元化主體共同參與的創(chuàng)新治理模式轉(zhuǎn)變；但是這些文獻大多使用案例分析法針對優(yōu)秀區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的治理實踐做出總結，進而對我國創(chuàng)新治理提出經(jīng)驗借鑒及策略建議，而對于如何從系統(tǒng)的角度深入理解不同區(qū)域創(chuàng)新治理體系存在的問題以及如何從內(nèi)在邏輯尋找提升創(chuàng)新治理能力的路徑一直沒有統(tǒng)一的理論指導框架和工具，而且由于各國的政治經(jīng)濟環(huán)境等條件的差異，國外的先進經(jīng)驗往往很難直接借鑒。

創(chuàng)新治理是一個知識密集型的系統(tǒng)工程，從大數(shù)據(jù)管理的角度理解創(chuàng)新治理是一個全新的研究視角，已有很多研究關于知識管理對創(chuàng)新治理相關研究，如從知識流動的視角提出了國家創(chuàng)新系統(tǒng)與創(chuàng)新政策體系之間的互動關系模型，并基于超循環(huán)理論分析了產(chǎn)學研系統(tǒng)中知識轉(zhuǎn)移的障礙因素[10]；管理（2012）在其碩士研究論文中專門研究了知識管理在區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的實施與應用的障礙因素。Jun 和Chung（2016）[11]提出地方政府3.0 時代的重點在于建立、維護和加強與市民的關系，并以韓國慶尚北道的地方政府3.0 模式為例，研究了韓國主要門戶網(wǎng)站與慶尚北道地方政府主頁在與民眾的互動與溝通中的作用區(qū)別。但是針對大數(shù)據(jù)管理賦能政府的相關研究還不多見。陳凱華等（2020）[12]專門從多元主體參與、透明度與科學性等五個維度描述了大數(shù)據(jù)在創(chuàng)新治理體系中的應用情景；因此本文通過對歐盟創(chuàng)新治理的管理實踐研究，研究大數(shù)據(jù)管理在創(chuàng)新治理和創(chuàng)新政策制定過程中所起的關鍵作用，學習領先國家在創(chuàng)新治理過程中的先進做法，來不斷探索我國創(chuàng)新治理能力的提升的路徑與策略。

二、大數(shù)據(jù)賦能政府需要高效的大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)與數(shù)字化平臺

目前，大數(shù)據(jù)管理成為各國謀求在大數(shù)據(jù)時代背景下提升核心競爭力的有力途徑。大數(shù)據(jù)通過賦能政府，將增強國家和地區(qū)的決策能力和競爭實力，提升創(chuàng)新治理水平。

（一）創(chuàng)新治理需要多種類型數(shù)據(jù)的綜合利用，以提高多方利益相關者的協(xié)商效率

創(chuàng)新治理要求多元主體共同參與制定創(chuàng)新戰(zhàn)略、對創(chuàng)新資源進行有效配置，制定不同的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新支持計劃，這都要以事實證據(jù)為基礎，需要政府決策人員和專業(yè)人士在“知識豐富”的環(huán)境下工作，對多種類型數(shù)據(jù)和信息進行快速獲取和利用，包括科研數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)、技術數(shù)據(jù)、政策報告和出版物的數(shù)據(jù)以及各種知識的參與，進而形成一套知識密集型的創(chuàng)新解決方案，因此“創(chuàng)新治理”不是單一的政府職能，而是復雜的、需要跨部門合作完成的一個整體。這個過程中，通過有效的大數(shù)據(jù)管理，可以從中發(fā)現(xiàn)規(guī)則、規(guī)律、知識，來幫助我們更好決策，可以促進組織不斷進行政策學習、知識共享與利用最終不斷實現(xiàn)過程改進，進而提高創(chuàng)新治理能力。因此在現(xiàn)在的智能時代，大數(shù)據(jù)管理已經(jīng)成為大多數(shù)國家的電子政務計劃中的一個重要舉措。

（二）信息的不對稱需要有效的大數(shù)據(jù)管理加以過濾、補充和加工，以便多元主體和決策制定者更好的利用

大數(shù)據(jù)管理，對于推進政府進行科學決策、精細化管理、精準服務和精確監(jiān)管等具有重要意義。大數(shù)據(jù)管理是對各種數(shù)據(jù)進行收集、整合、分析和應用的過程，通過對大數(shù)據(jù)的分析可以改善政府官員對特定問題的深入理解。通過大數(shù)據(jù)管理提升對特定問題的敏感度和反應速度，促進問題的解決，在政策分析與決策中起到重要的作用，特別對提升組織職能提供了依據(jù)。由于信息技術的發(fā)展，信息內(nèi)容以及獲取信息的技術不斷成長，信息量急劇膨脹，我們將這種現(xiàn)象稱為“信息煙霧”—就是信息過多而造成的癱瘓。正如David Shenk 所說的那樣：“從前我們恐懼饑餓，現(xiàn)在卻擔心肥胖。同樣地，信息超載已經(jīng)取代信息不足，而成為新的社會、政治問題?！逼鋵?，信息的不對稱、信息超載或信息不足都會阻礙決策制定者獲取有用的信息，通常決策制定者在面對互聯(lián)網(wǎng)上搜索出的一大堆信息，往往無法判斷究竟孰優(yōu)孰劣，大數(shù)據(jù)管理通過數(shù)據(jù)的分析工具對數(shù)據(jù)中蘊含的有效信息加以過濾、補充和加工，成為可以直接共享的相關知識，以便決策制定者更好地利用[13]。

（三）地區(qū)發(fā)展階段的相似性導致創(chuàng)新治理可以借鑒別國的大數(shù)據(jù)應用與管理的成功經(jīng)驗

在地區(qū)發(fā)展的過程中，往往會遇到同樣的問題，而這個問題可能在其他國家和地區(qū)已經(jīng)遇到過并得到了很好的解決，或者很多地區(qū)在政策借鑒過程中，會犯同樣的錯誤，如果能夠大范圍的了解各地的做法和結果，就可以有效地避免同樣的問題；或者在解決問題時少走彎路。因此對各國政策以及實施效果進行分類整理，對本國本地區(qū)政策的分析和決策有一定借鑒意義。組織需要不斷地進行政策學習，不但要了解區(qū)域的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，還要學習其他國家或區(qū)域成功和失敗的治理經(jīng)驗和教訓，才能提升本地區(qū)的創(chuàng)新治理能力。根據(jù)新加坡國立大學對公共部門知識管理使用調(diào)查，知識管理活動中被評價為前兩位的就是幫助捕捉最佳實踐（17%）和經(jīng)驗教訓捕獲（17%），因此借助知識管理系統(tǒng)學習別國的成功經(jīng)驗就成為創(chuàng)新治理的重要方法之一[14]。美國的“從大數(shù)據(jù)到知識”計劃、歐洲“地平線2020”計劃的“數(shù)據(jù)驅(qū)動型創(chuàng)新”課題等，均聚焦于利用海量且復雜的創(chuàng)新大數(shù)據(jù)，推動知識生產(chǎn)與創(chuàng)新[15]。

三、歐盟創(chuàng)新治理過程中成功的大數(shù)據(jù)獲取與管理實踐

創(chuàng)新治理的本質(zhì)其實就是在不同的制度關系中，運用一定的公共權力去引導、控制和規(guī)范組織的各種活動，以最大限度地促進創(chuàng)新。政府的積極干預主要是因為創(chuàng)新的外部性引起的市場失靈，創(chuàng)新需要區(qū)分市場與政府的作用。市場是調(diào)節(jié)企業(yè)創(chuàng)新行為的核心力量。創(chuàng)新的價值最終由市場評估，創(chuàng)新的組織和資源分配由市場決定。政府在創(chuàng)新過程中僅提供公共產(chǎn)品和服務，主要是資助重大基礎研究、搭建創(chuàng)新平臺、提供法律保障等。

但是因為創(chuàng)新治理本身是一個涉及面很廣、錯綜復雜的決策過程，由于這些信息是在無數(shù)分散的個體行為者之間發(fā)生和傳遞，政府很難完全掌握，因此容易導致決策的失誤，再加上個體或組織的尋租行為，政府干預也可能存在著這樣或那樣的缺陷。

近來的研究中，歐盟的創(chuàng)新治理取得了明顯的成效，為了實現(xiàn)歐洲研究區(qū)（ERA）共同創(chuàng)新發(fā)展的使命，歐盟開發(fā)并建立了一個系統(tǒng)的創(chuàng)新政策和相關知識的分享環(huán)境，并鼓勵政策相關者、專家學者和個人參與評論，通過分享與學習各國的成功經(jīng)驗和教訓，推動各國不斷調(diào)整創(chuàng)新政策以建立一個更有利的創(chuàng)新環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域持續(xù)地創(chuàng)新發(fā)展。其中大數(shù)據(jù)的公開與知識管理的重要作用是不容忽視的，我們這里將詳細的分析歐盟創(chuàng)新治理中的大數(shù)據(jù)獲取與管理過程，了解歐盟是如何利用大數(shù)據(jù)，并借助知識管理提高歐盟共同體創(chuàng)新政策設計和實施的質(zhì)量的。

（一）歐盟創(chuàng)新治理與大數(shù)據(jù)管理的關系模型的構建

早在2003 年，歐盟公共管理學院（EPIC：The European Institute of Public Administration）的報告強調(diào)：政府中的管理部門屬于知識密集型組織，……他們的官員是出色的知識型員工，……因此，在公共部門實施知識管理的前景是非常顯著的?！笆褂弥R門戶網(wǎng)站和IT 支持的網(wǎng)絡是可以通過”來源于以前的行動或政策評估的知識，進一步反饋到政策制定者那里，以努力改善和更好的制定目標和政策。因為良好的治理的核心是人的知識和行動[16]，這表明歐盟很早就形成了通過大數(shù)據(jù)管理提高治理能力的意識。

知識管理在公共部門已經(jīng)得到了很好地理解并取得了很好的效果。在經(jīng)合組織的知識管理調(diào)查（2003 年）中普遍認為知識管理可以[17]：更迅速地釋放信息，并使其可以更廣泛地向公眾，進而提高政策制定和實施的透明度；改善勞動關系，并能與其他部委知識共享；提高工作效率和/或生產(chǎn)力和生產(chǎn)組織內(nèi)更迅速地分享知識和信息；組織內(nèi)改善工作關系和信任水平；提高水平度和權力下放；盡量減少或消除部門和董事職位之間的重復工作；促進終身學習；從外部整合知識，創(chuàng)造新知識；從知識的角度看待國家和社會全民富裕。

而大數(shù)據(jù)管理是知識管理的基礎，歐盟通過建立大數(shù)據(jù)管理的FAIR 原則（歐盟的地平線計劃提出的數(shù)據(jù)管理的指導意見。Horizon 2020-The EU framework program for research and innovation），指出科研數(shù)據(jù)管理要遵循被發(fā)現(xiàn)（Findable）、可訪問（Accessible）、互操作（interoperable）、重復使用（Reusable）的基本原則。具體包括《2020 計劃框架下的FAIR 數(shù)據(jù)管理指南》（Guidelines on FAIR data management in Horizon 2020，以下簡稱《FAIR 指南》）與《2020 計劃框架下的科學出版物與科研數(shù)據(jù)開放獲取管理指南》（Guidelines on open access to scientific publications and research data in Horizon 2020，以下簡稱《OA 指南》）等規(guī)范，對歐盟科研數(shù)據(jù)管理及開放獲取勾勒出了框架與詳細的指導意見。

下面，我們通過構建歐盟創(chuàng)新治理的知識管理模型來深入分析歐盟如何通過大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)有效的政策學習，并進一步提升政府創(chuàng)新治理能力的。

圖1 大數(shù)據(jù)管理與創(chuàng)新治理的關系模型

基于以上的創(chuàng)新治理與大數(shù)據(jù)管理的關系模型，我們可以看出，信息與通訊技術是知識管理的技術基礎，同時也是有效實現(xiàn)組織學習機制的必要手段。通過信息通訊技術的使用，使政策制定者不但在決策制定中更強調(diào)以數(shù)據(jù)為基礎，而且可以放眼全球使他們在政策設計和實施過程中對政策、市場等相關信息獲取更有效率。這里涉及的顯性知識主要是指不同國家和地區(qū)與創(chuàng)新治理相關的數(shù)據(jù)，一般是經(jīng)過典型的統(tǒng)計分析和利用動態(tài)鏈接庫的方法完成，它是建立治理研究中知識管理系統(tǒng)的基礎。這些數(shù)據(jù)不僅包括歐盟內(nèi)部的創(chuàng)新政策和科研數(shù)據(jù)，還包括其他的公開發(fā)表的出版物、政策和研究報告等，通過互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫讓所有研究和決策人員共享知識。而隱性知識則涉及到探究機構、專家、產(chǎn)業(yè)等所擁有的各種經(jīng)驗、技能等。同時通過開放的組織學習和保障機制使得組織更快速高效地進行知識共享和新知識的創(chuàng)建，組織智能大大提升，進而推動歐盟創(chuàng)新治理能力的提升。具體來說，這個模型主要包括以下幾個主要部分：

在歐盟創(chuàng)新治理過程中，大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)通過兩個層次將與創(chuàng)新相關的數(shù)據(jù)進行收集和處理：第一個層次就是創(chuàng)新數(shù)據(jù)的高效搜集、獲取和共享；第二個層次就是隱性知識的互動與傳播。

1.大數(shù)據(jù)與知識管理等數(shù)字化平臺的建設與應用

（1）創(chuàng)新數(shù)據(jù)的系統(tǒng)化管理。這個過程主要是利用一些信息資源管理技術，對已有的政策信息很好的組織和分析，使得政策制定者能夠方便地進行利用和借鑒，實現(xiàn)快速有效的整理和檢索功能。這一階段的主要成果就是構建與創(chuàng)新治理相關的數(shù)據(jù)庫與基于互聯(lián)網(wǎng)的相關政策信息的共享平臺。在這里，相關的政策信息包括歐盟內(nèi)部和外部創(chuàng)新政策的文件、年度報告、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、評估報告等，主要通過兩種方式進行管理，一是政策措施的聯(lián)合庫存，另一個是各種數(shù)據(jù)的動態(tài)鏈接。

（2）政策措施的聯(lián)合庫存。只有有了真實的數(shù)據(jù)，有了一定的經(jīng)驗以及必要的知識和技能，才能做出更好的決策?；谶@樣的理論指導，歐盟開發(fā)了EU science hub，專門用于政策制定的知識共享，基于互聯(lián)網(wǎng)的相關政策信息的共享平臺RIO（Research and Innovation Observary）（研究與創(chuàng)新觀察，以前的平臺名稱是ERAWATCH，它是一個長期的創(chuàng)新政策研究平臺，其目的是為相關的創(chuàng)新政策制定者和其他利益相關者提供歐洲，以及其他國家和區(qū)域關于研究政策措施和信息。主要通過政策措施的聯(lián)合庫存和智能服務來實現(xiàn)。政策措施的聯(lián)合庫存（online base-load inventory）匯集了研究和創(chuàng)新政策方面的信息，自2013 年其內(nèi)容更新已經(jīng)主要集中在年度國別報告和其他相關的分析報告。RIO 目前階段涵蓋共60 個國家：主要支持歐盟基于證據(jù)的創(chuàng)新政策制定。

歐盟創(chuàng)新計分板（EIS：European Innovation Scoreboard）主要收集創(chuàng)新績效數(shù)據(jù)，以監(jiān)測創(chuàng)新政策是否以及如何取得實效，為深入了解歐盟成員國和其他國家在國家創(chuàng)新體系方面的優(yōu)勢和弱點，并幫助了解特定的驅(qū)動因素和阻礙創(chuàng)新因素。創(chuàng)新計分牌是由五個維度的25 個指標構成。對于大部分指標，特別是基于來自歐盟創(chuàng)新系統(tǒng)（CIS）的數(shù)據(jù)指標，非歐洲的國家數(shù)據(jù)是不能獲得的。GIS 的12個指標主要來自Eurostat，世界銀行（世界發(fā)展指標），經(jīng)合組織（OECD），UNESCO，UNIDO 和WITSA/網(wǎng)際網(wǎng)路資料中心的數(shù)據(jù)[18]。

為了防止知識重復，知識超載以及知識無序造成的低效率，這就需要了解與創(chuàng)新相關的知識分類，便于檢索。如RIO 還通過國家主頁，即有關各個國家的所有信息的訪問網(wǎng)址，可以直接了解對于每一個國家的創(chuàng)新政策措施。如果您正在尋找衡量一個特定的類型，你可以去高級搜索頁面，從對應于一個或多個關鍵詞的一個或多個國家尋找措施（以下簡稱“特定模板”標簽下）。RIO 還可以提供直接的交互式統(tǒng)計工具（Interactive Statistical Tool），可以根據(jù)年份、國家以及統(tǒng)計指標進行比較分析，生成不同顏色顯示的圖表。

（3）各種數(shù)據(jù)的動態(tài)鏈接。為了獲取來自政府和區(qū)域環(huán)境的各種實踐，支持與政策相關的分析，歐盟建立了與創(chuàng)新相關的機構和部門的連接。如工業(yè)研究與創(chuàng)新平臺IRI：IndustrialResearch and Innovation[19]為歐盟的政策制定者和商界、學術界提供了歐盟私營部門研究和創(chuàng)新活動的信息，傳播基于證據(jù)的區(qū)域環(huán)境信息，提高公眾對區(qū)域創(chuàng)新環(huán)的認知；歐盟委員會創(chuàng)新聯(lián)盟信息和情報系統(tǒng)The European Commission's Innovation Union Information and Intelligence system（I3S）[20]提供了在創(chuàng)新聯(lián)盟會議（2010 年10月）所作的34 個相關承諾的信息。這些承諾包括用于研究和創(chuàng)新，如電子技術，獲得融資，歐盟專利，生態(tài)創(chuàng)新或聯(lián)合公共采購等關鍵問題。這個基于Web 的平臺，目的是確保提供方便地訪問最新和全面的信息。IPP[21]是經(jīng)合組織（OECD）和世界銀行之間的聯(lián)合項目，通過提供互動，全面和最新的網(wǎng)絡平臺與創(chuàng)新政策前沿的知識，以促進知識交流和同行互動學習。IPP 平臺的啟動，幫助政策分析人員和從業(yè)者更好地分析創(chuàng)新體系，并確定和優(yōu)先考慮良好的實踐解決方案。它在設計，實施和政策評估方面更廣泛地利用當前的知識和專家技能，以使之更適合于特定的國家需求和社會經(jīng)濟狀況。

2.借助外腦，即通過（經(jīng)驗性的知識）隱性知識的互動和傳播，實現(xiàn)隱性知識的共享

第一層次數(shù)據(jù)的收集并沒有關注這些數(shù)據(jù)是如何形成或者怎樣才能正確地使用，這些信息往往儲藏在專家的頭腦中，在形成文字或數(shù)據(jù)時，其實很多信息都已經(jīng)丟失了，就像是一個標本可以告訴你是什么，卻無法描述她的生命狀態(tài)一樣。這些無法用語言文字表達的信息存在于專家或?qū)嶋H工作人員的頭腦中，他們往往對某一領域的某一方面都有長時間的積累和研究，能夠更好地利用這個數(shù)據(jù)庫并提出針對性的措施，通過不斷的互動和交流，挖掘深層次專家的經(jīng)驗和知識，慢慢理解問題的關鍵點和具體的過程。因此，這一階段更為高級。歐盟以及它的子組織和重要機構不僅在Twitter 和Facebook上相互宣傳，并且利用網(wǎng)上論壇等方式與政策用戶建立起對話并進行討論，直接回答用戶的問題，通過專家知識的網(wǎng)上互動交流實現(xiàn)隱性知識的管理。比如在S3（智能專業(yè)化平臺）中的主頁上就直接連接了twittert 的關注狀況和發(fā)布內(nèi)容，在IPP（Innnovation Policy Platform（IPP））開通了討論的社區(qū)和博客（blog），還可以通過電子郵件收到你感興趣的創(chuàng)新文獻和新聞。

歐洲委員會還成立了自己的研發(fā)和創(chuàng)新戰(zhàn)略的專業(yè)化智能服務平臺（RIS3），為創(chuàng)新政策設計提供專業(yè)意見。具體的專家服務包括：提供指導材料和良好做法的范例；幫助政策制定者組織和參加各種相關會議；為政策制定者提供培訓；促進同行審查；以及相關數(shù)據(jù)支持訪問和參與高質(zhì)量的研究項目等。歐盟創(chuàng)立的KNOW-HUB[22]通過來自10 個歐盟地區(qū)的專業(yè)人員，不斷審查先進的創(chuàng)新政策和做法，以選擇成功的創(chuàng)新治理實踐并具體分析其措施和背景，以便與他人分享學習所發(fā)現(xiàn)的知識和經(jīng)驗，彌補歐洲一些相對落后地區(qū)在創(chuàng)新治理方面知識、技能與經(jīng)驗不足的缺口。充分進行知識的創(chuàng)造，實現(xiàn)新知識的創(chuàng)建。這時很多利益相關者都被包含在內(nèi)，支持性的措施也更為多樣。

當然上述兩個階段都還僅僅關注的是有限的知識領域，當進一步擴大視域時，可以考慮到一些潛在的信息，能有效創(chuàng)建和使用新的知識，實現(xiàn)相關的創(chuàng)新政策預見。如歐盟創(chuàng)新大會是歐盟“創(chuàng)新型聯(lián)盟”旗艦計劃的重要行動舉措之一，旨在搭建開放創(chuàng)新的交流平臺，讓創(chuàng)新創(chuàng)意更易轉(zhuǎn)化成新產(chǎn)品與新服務，同時也為歐洲營造良好的科研創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。NETWATCH[23]是歐盟委員會對歐洲跨國研究計劃合作中心的信息平臺。這個平臺提供了在歐洲和歐洲以外的跨國研究合作活動的情況，已經(jīng)成為現(xiàn)有的和潛在參與者之間的相互學習的平臺。另外，歐盟還支持復雜多樣的社會合作過程，以幫助建立其知識基礎，包括科學小組、專業(yè)網(wǎng)絡、專家研討會和會議，新創(chuàng)建知識的管理，總之歐盟通過大量使用最先進的信息技術、社交媒體，相對有效地解決創(chuàng)新系統(tǒng)各要素信息不對稱的問題，使得政策機構、專家和企業(yè)形成的網(wǎng)絡系統(tǒng)有效地開展政策學習、互動，不斷提升創(chuàng)新治理能力。

（二）歐盟創(chuàng)新治理中的開放協(xié)調(diào)模式

大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)要想成功運作，還需要在實施過程中能結合適當?shù)墓芾砟Ｊ健?000 年，歐盟提出“E 歐洲”概念，即幫助歐洲從信息管理轉(zhuǎn)化為知識管理。兩年來，在推進“E 歐洲”行動計劃方面所做的主要工作側(cè)重于：價廉、快速地接入互聯(lián)網(wǎng)；人力的培訓等。歐盟理事會在2000 年的里斯本會議提出將歐盟建設成為“世界上最具競爭力和活力的知識經(jīng)濟體，能夠保持經(jīng)濟的可持續(xù)增長?！庇捎跉W洲共同行為與對成員國家多樣性的尊重存在矛盾，因此治理的開放協(xié)調(diào)模式應運而生[24]，這種開放協(xié)調(diào)模式主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡化的治理結構和治理過程，和去中心化的動態(tài)的協(xié)調(diào)治理模式，其核心是基于自愿績效標準進行國家自愿治理，不是強制性的，而是要求不斷交流學習達成合作共識。在這種治理模式下各成員國在創(chuàng)新戰(zhàn)略制定與重要資源分配方面全面參與，通過不斷協(xié)調(diào)治理目標來達成共識，同時設定基準（benchmarks）和對最佳實踐進行交流來對各個國家的創(chuàng)新政策和績效進行客觀評價，找出差距，推動成員國進行政策學習，這種網(wǎng)絡化的治理模式要求各個成員國都要盡可能地利用各種知識不斷學習，才能突破自我的限制，形成知識共享文化，促進歐盟知識經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

顯然上述的兩個主要部分都與先進的信息通信技術的支持密不可分，在這個過程中知識管理系統(tǒng)可以通過先進的信息通信技術更快的從內(nèi)外部整合知識，創(chuàng)造新知識，而網(wǎng)絡化治理促使組織和個人通過知識管理系統(tǒng)不斷進行政策學習。如通過信息通信技術（電視電話會議，社會媒體等）實現(xiàn)不同區(qū)域的利益相關者的全面參與，快速溝通和協(xié)調(diào)，更迅速地分享知識和信息提高工作效率；更迅速地釋放信息，并使其可以更廣泛地向公眾，進而提高政策制定和實施的透明度；改善合作關系和信任水平，進而促進組織學習（政策學習），提高組織整體智能，進而提高創(chuàng)新治理能力和決策水平。其實，Angelis（2013）[25]的研究發(fā)現(xiàn)，近65%的組織智能的改變都來源于知識管理實踐。這意味著集體知識的可用性對應于作出決策過程的將近2/3，其余的可能就歸于再利用之前對知識的分析能力。

這種基于事實和證據(jù)的決策無疑準確性更高，也更有利于創(chuàng)新治理的成功。更為關鍵的是通過大量的相關信息和資料的高效共享，使得參與決策的專家不僅考慮了本國的技術優(yōu)勢，還兼顧了其他國家的利益以及歐盟在全球技術發(fā)展的競爭優(yōu)勢，彌補了個體智能有限性的缺陷，通過開放協(xié)調(diào)管理模式，整合了各國的資源，平衡了各國的利益，使得對未來的優(yōu)先發(fā)展領域的決策更具科學性，也尊重了成員國創(chuàng)新發(fā)展的差異性。現(xiàn)在歐盟正在通過RIO等數(shù)字化平臺將現(xiàn)有的專家網(wǎng)絡和政府機構連接起來，以做到更好的互動，以分享政策知識、最佳實踐、特定的解決方案以及創(chuàng)新政策選擇。

四、歐盟創(chuàng)新治理進程中大數(shù)據(jù)管理賦能政府對我國的啟示

我國作為研發(fā)投入大國和創(chuàng)新成果產(chǎn)出大國，在創(chuàng)新治理方面還存在著很多問題：如政府的治理模式仍舊主要是單向的管理模式，其他社會組織與社會機構的參與度不高；尚未建立統(tǒng)一共享的技術知識、政策信息以及創(chuàng)新數(shù)據(jù)互聯(lián)的數(shù)字化平臺，創(chuàng)新決策部門不能高效獲取多方面的相關技術信息，學習能力受限；雖然在很多的決策中我們也引入了專家咨詢和產(chǎn)業(yè)參與的方式，但是在大數(shù)據(jù)的應用與管理系統(tǒng)的成熟度方面仍舊差距很大。因此在治理模式上要學習歐盟的成功實踐，通過構建有效地數(shù)字化平臺形成多方參與的開放治理模式，進行地區(qū)創(chuàng)新政策設計的引導和規(guī)范，這就要求在治理過程中決策者不僅要認識到區(qū)域創(chuàng)新需求的獨特性和差異性，還要能獲取到可供創(chuàng)新決策使用的大量信息和知識，通過有效的大數(shù)據(jù)管理慢慢實現(xiàn)創(chuàng)新治理模式的轉(zhuǎn)變。在大數(shù)據(jù)背景下，針對我國創(chuàng)新治理存在的問題，提出以下建議：

（一）通過教育培訓等方式提升多元主體參與管理的意識和技能，強化數(shù)字政府的意識

是否擁有訓練有素的人力資源進行知識的有效管理直接影響知識管理的效率，因此各級政府都需要不斷學習，以保持對相關知識的了解（Nair，2005）[26]。根據(jù)新加坡國立大學對公共部門知識管理使用調(diào)查中，對大數(shù)據(jù)管理缺乏意識和理解仍舊是知識管理項目實施的主要原因，因此高層管理者的培訓要求對大數(shù)據(jù)管理以及改進創(chuàng)新治理的重要性有基本的理解，以擺正他在創(chuàng)新治理中的位置，更好地制定大數(shù)據(jù)管理的目標與實施要求，如相關的技術支持和立法改革。而對一般的工作人員也要不斷培訓其引用知識管理系統(tǒng)獲取與傳播創(chuàng)新知識的意識和能力。

政府的大數(shù)據(jù)管理能力的提升是一個系統(tǒng)工程，政府要有效地推行知識管理，就要高度重視擁有和培育大量新型的數(shù)字化人才。人才是政府組織的核心競爭力所在。因此，政府要加強各級管理、技術成員的數(shù)字化素養(yǎng)的提升，努力提高他們的大數(shù)據(jù)意識和實際操作能力。

（二）加強科學政策的接口，明確各種創(chuàng)新數(shù)據(jù)的類型，確定開放共享的數(shù)據(jù)類型以及原則，吸收學者、專家、企業(yè)、多元主體參與，構建全面、系統(tǒng)、安全的創(chuàng)新數(shù)據(jù)整合平臺

一個好的科學—政策接口依賴于質(zhì)量有保證、及時和容易獲得的真實而且可靠的數(shù)據(jù)和信息，以及廣泛的專家知識。這些數(shù)據(jù)和信息主要包括：與創(chuàng)新政策實施效果相關的信息；其他國家或地區(qū)相關創(chuàng)新政策的信息（實施模式、實施效果等）、專家學者發(fā)表的可信的科學評估以及相關研究；來自多利益相關方的各種建議與批評，以及治理機制的評估報告、對新出現(xiàn)的問題和關鍵差距的分析等，這些資料不僅告知社會當前和偶發(fā)的風險，而且還告知將來可能的機會和選擇，所以更多地利用政府工作報告中的研究內(nèi)容，更廣泛地使用其他國別成功的經(jīng)驗以及來自業(yè)界的最新證據(jù)，將有助于更具適應性和包容性的知識（解決方案）的產(chǎn)生。而廣泛的專家知識則涉及到范圍更廣的專門知識網(wǎng)絡和在線“實踐團體”的參與，而不只是依賴少數(shù)專家或傳統(tǒng)的學術專家，這里的專家還包括處于傳統(tǒng)學科圈子以外具有傳統(tǒng)知識或?qū)嵺`和經(jīng)驗的從業(yè)人員。各領域的經(jīng)驗表明，有足夠多的在各種知識體系中具有不同觀點的專家群體，知識和創(chuàng)新就可達到新的深度，這意味著知識是可開發(fā)的，而且科學家能共同進步，即使科學家針對一個問題可能有很大分歧，但是通過專家網(wǎng)絡，可以使各種解決方案相互溝通和協(xié)調(diào)，了解不同政策的經(jīng)驗教訓，以便快速地找到思路和對策。

因此，一種優(yōu)良的科學—政策接口要求學者、專家、企業(yè)和政策制定者等主體之間增強交流，促進對政策需求和知識上關鍵差距的相互理解，以應對在國家、區(qū)域或者全球?qū)用姘l(fā)生的社會和經(jīng)濟環(huán)境的迅速變化。

（三）提供數(shù)據(jù)開放獲取的經(jīng)費支持，利用先進的信息通信手段提高數(shù)據(jù)共享與互動效率

數(shù)據(jù)的采集、存儲和管理都需要經(jīng)費支撐，各級政府應明確主管的部門并劃撥專項經(jīng)費加以支持，出臺鼓勵性政策促使一些創(chuàng)新數(shù)據(jù)和一手調(diào)研的研發(fā)數(shù)據(jù)等上傳共享，防止科學研究重復調(diào)查造成的成本浪費，提高各級部門和研發(fā)人員數(shù)據(jù)共享的意識。另外，研究發(fā)現(xiàn)，四種不同的溝通媒介（電話、面對面、電子郵件與書面文件）會對不同的組織溝通因素產(chǎn)生相應的影響（林為哲，1999）[27]，而internet網(wǎng)的facebook 與twitter 等現(xiàn)代化的溝通媒介通過建立新的溝通順序以及增加非正式溝通的頻率進一步提高了知識分享與互動的效率，進而提升了組織學習的效果。

（四）構建開放協(xié)調(diào)的組織學習的有效機制，營造知識共享和數(shù)據(jù)安全的組織文化

有了可供利用的知識庫還不足以保證良好的治理績效，還要求決策者和參與者能主動學習進行知識分享。因此如何構建組織學習機制實現(xiàn)知識的共享是一個重要的課題?；ヂ?lián)網(wǎng)絡所帶來的開放性大大加強了政府行為的透明度與公開程度，使社會能夠全方位地對政務活動和官員行為進行評價、監(jiān)督和考核，使政府行為更為直接地置于社會輿論的評判之下，這種開放公開效應要求政府必須迅速回應社會的需求，改變傳統(tǒng)的社會主導者和控制者的角色地位，向管理寓于服務之中的職能角色轉(zhuǎn)化，這將導致政府內(nèi)部管理機制的變革，如進行全面參與管理、實行網(wǎng)絡化溝通、科學的政策評估體系以及合理的獎懲激勵機制，營造全面知識共享的組織文化，通過人的知識和行為的改進來不斷提高組織智能，進而提高創(chuàng)新治理績效。