張瑾

平臺經(jīng)濟以其雄厚資本與技術強力創(chuàng)造出巨大社會財富的同時，也引發(fā)了數(shù)據(jù)安全、隱私保護、公平競爭等一系列數(shù)字化社會的新型問題。特別是很多平臺企業(yè)的二選一、自我優(yōu)待、封禁、大數(shù)據(jù)殺熟等做法使得平臺經(jīng)濟的壟斷問題成為全球的關注與焦點。當前平臺企業(yè)的反壟斷治理，對我國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展至關重要。這需要深入分析平臺經(jīng)濟領域的壟斷屬性，把握反壟斷法治的地位功能，才能提高反壟斷治理的質量與效率，維護公平競爭營商環(huán)境，促進平臺經(jīng)濟企業(yè)健康發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

平臺經(jīng)濟中的壟斷特征

平臺經(jīng)濟的數(shù)字技術屬性是形成壟斷的基礎。

相對于工業(yè)技術，數(shù)字技術更容易形成壟斷。數(shù)字技術產(chǎn)生壟斷的原因，在于數(shù)字技術采用的人工智能技術具有自我迭代優(yōu)化的特點，能夠通過更廣泛和更多的應用形成更高的生產(chǎn)效率，更高的進入門檻，由此獲得市場競爭優(yōu)勢，這導致數(shù)字經(jīng)濟的先發(fā)優(yōu)勢一旦形成，其他企業(yè)就很難與之競爭。

一旦具有先發(fā)優(yōu)勢的平臺公司擁有壟斷優(yōu)勢，希望平臺公司自我限制其市場優(yōu)勢，自律維護市場競爭與消費者權益是不太現(xiàn)實的。因此，政府有必要通過適當?shù)姆磯艛嗾邔κ袌鍪ъ`進行糾正。但是，值得注意的是，數(shù)字經(jīng)濟中壟斷產(chǎn)生的基礎就是其本身發(fā)展的動力，對平臺公司的反壟斷治理，若僅僅聚焦于避免壟斷的方式來實施反壟斷，用傳統(tǒng)的靜態(tài)效率標準來判斷壟斷優(yōu)勢的濫用與否，就將導致數(shù)字經(jīng)濟失去發(fā)展的動力。

平臺公司業(yè)務特點強化了平臺壟斷力。

平臺公司業(yè)務通常具有規(guī)模效應、網(wǎng)絡效應和外部性的特點。其規(guī)模效應能使其持續(xù)保持低成本優(yōu)勢；而網(wǎng)絡效應能維持競爭進入高門檻形成持續(xù)競爭優(yōu)勢；較強的外部性效應則能讓其業(yè)務具有較低成本、較高效率的擴張能力，從而進一步強化規(guī)模效應和網(wǎng)絡效應；讓其業(yè)務發(fā)展具有爆發(fā)力，同時會自然形成市場支配力。

另外，平臺公司業(yè)務發(fā)生流程就是數(shù)據(jù)生產(chǎn)和存儲過程，所以，平臺由此能自然獲取決定數(shù)字經(jīng)濟競爭力的關鍵投入要素——數(shù)據(jù)的控制權。互聯(lián)網(wǎng)平臺就傾向于構筑圍欄來保護自己占有的數(shù)據(jù)不被他人利用，進而帶來了爭奪數(shù)據(jù)的戰(zhàn)爭。平臺公司往往希望獨占數(shù)據(jù)，強化用戶粘性，進一步“鎖定”用戶，封鎖有競爭威脅的初創(chuàng)型企業(yè)；或者利用“守門人”勢力或壟斷杠桿化來封鎖跨界創(chuàng)新者的競爭威脅。因此，平臺經(jīng)濟生態(tài)圈產(chǎn)生了一種全新的競爭問題：平臺公司“擁有數(shù)據(jù)，加上有效的網(wǎng)絡效應，使平臺經(jīng)濟的市場支配地位永久化。而且，數(shù)據(jù)可能同時與多個市場上的競爭相關，從而使公司將自己的支配地位擴展到其他市場”。

互聯(lián)網(wǎng)平臺的準公共屬性加重壟斷治理責任。

在數(shù)字化時代，平臺功能和影響不僅僅局限于促進交易的經(jīng)濟領域，而且已經(jīng)外溢至社交、輿論、思想等社會領域。以平臺公司為中心連接供應方用戶、需求方用戶，以及平臺支持體系的物流、金融、咨詢等參與方所形成的平臺經(jīng)濟生態(tài)圈中的行為規(guī)則，一般總是由處于中心的平臺制定，平臺在其構建的交易體系內決定著市場進入條件、交易規(guī)則、資源配置以及在線糾紛解決機制。另一方面，隨著國家治理的數(shù)字化趨勢，國家也越來越多地依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺提供公共治理，如城市規(guī)劃、司法執(zhí)法、社區(qū)管理等。從這個意義上，互聯(lián)網(wǎng)平臺越來越多地具備了公共屬性，以至于互聯(lián)網(wǎng)平臺已開始被認為是“社會生產(chǎn)生活的基礎設施”了。

因此，隨著平臺公司的準公共屬性不斷提高，對其監(jiān)管也必將加重?；诨ヂ?lián)網(wǎng)平臺在當前社會中的基礎設施地位，也是為保護消費者權益和社會福利，治理“拒絕提供接口信息、拒絕授予訪問權限”等平臺公司濫用市場優(yōu)勢地位行為，加強平臺經(jīng)濟反壟斷治理必不可少。

全球平臺經(jīng)濟的反壟斷的政策反應

數(shù)字時代下，以超級平臺公司引領的平臺經(jīng)濟迅猛發(fā)展，深刻影響著現(xiàn)代社會的行為方式、社會關系和全球經(jīng)濟。為應對平臺經(jīng)濟領域涉及平臺、數(shù)據(jù)、算法等方面的壟斷問題有關競爭監(jiān)管的政策立法在全球范圍內迅速響應。歐盟、美國、德國、英國、日本、俄羅斯等多國通過立法加強對數(shù)據(jù)領域的法治建設，并轉向大數(shù)據(jù)具體應用場景及其相關市場行為的監(jiān)管與規(guī)制；歐盟、OECD、金磚國家等國際組織也相繼發(fā)布了調研報告，專章探討大數(shù)據(jù)領域的市場濫用行為及其規(guī)制路徑。

歐盟。

在平臺經(jīng)濟反壟斷治理走得最前沿的是歐盟，2020年底，歐盟公布了《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》）兩部立法草案，從平臺、數(shù)據(jù)、算法三個維度對《反壟斷法》加以重構。2022年3月歐盟理事會認可下《數(shù)字市場法》已進入審批程序的最后階段。屆時，歐洲將形成監(jiān)管大型互聯(lián)網(wǎng)平臺專門體系，賦予監(jiān)管機構職權，在規(guī)制數(shù)字服務企業(yè)方面邁出大膽的步伐。此外，這兩部法案還包含了歐盟在全球數(shù)字規(guī)則、技術產(chǎn)業(yè)乃至地緣關系的考量，對于全球數(shù)字經(jīng)濟和科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重大潛在影響。

歐盟的積極立法有其特定的戰(zhàn)略安排。歐盟長期以來在競爭力弱勢的情形下，尋求以法“規(guī)制”盟外超大型數(shù)字企業(yè)，以期扭轉數(shù)字逆差。從更高層次考量，歐盟為自身數(shù)字經(jīng)濟市場建章立制而努力，其實有謀求“數(shù)字主權”的規(guī)劃，希望通過規(guī)則話語權、軟權力以及影響力這一重要抓手，為歐盟數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)造以規(guī)則為載體的新的競爭力。

美國。

在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展居于世界領先地位的美國，由于平臺經(jīng)濟導致市場集中度不斷升高、競爭減弱和消費者福利損失，引發(fā)了反壟斷的民粹主義，也推動了美國反壟斷調查和數(shù)字市場反壟斷立法議程。2020年10月，美國國會發(fā)布《數(shù)字市場的競爭調查》報告，認為以谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果為代表的數(shù)字平臺已在其各自的相關市場形成壟斷地位。之后，美國政府和48個州及地區(qū)對臉書提起反壟斷訴訟，美國司法部、多州檢方聯(lián)合體對谷歌提起反壟斷訴訟。2021年美國國會眾議院在聯(lián)邦層面推出五大反壟斷法案。其中《并購申報費用現(xiàn)代化法案》對中型規(guī)模的并購申報費用進行分層調整；而《美國選擇和在線創(chuàng)新法案》《通過允許服務轉換增強兼容性和競爭法案》 《平臺競爭和機會法案》 《終止平臺壟斷法案》四部法案都旨在通過識別并認定數(shù)字市場中的支配性平臺，進而在行為規(guī)制上對這類特殊主體施加更嚴格的約束。

最新的這五部反壟斷法案有別于傳統(tǒng)美國反壟斷法，呈現(xiàn)出明顯的政府強干預特點，這應該是民主黨政府在回應公眾對數(shù)字市場競爭狀態(tài)的關切，但確實也在解決數(shù)字市場中針對濫用支配地位與經(jīng)營者集中的規(guī)制不足的問題。如果能生效，這對于美國市場的平臺企業(yè)具有很大的約束。但具體法案是否可以在參議院獲得通過尚存較大變數(shù)。

我國平臺經(jīng)濟反壟斷立法與執(zhí)法的快速推進

近年來，我國平臺經(jīng)濟指數(shù)級增長，也開始全面進入網(wǎng)絡超級平臺全面主導的新階段。與此同時，平臺企業(yè)濫用市場優(yōu)勢的糾紛和爭議也越來越多，如“奇虎訴騰訊的濫用市場支配地位糾紛案”“新浪訴脈脈不當抓取用戶數(shù)據(jù)”“華為騰訊數(shù)據(jù)糾紛”等，這一業(yè)態(tài)的壟斷隱憂日益凸顯。在2020 年底的中央經(jīng)濟工作會議上，“強化反壟斷和防止資本無序擴張”的任務被列入2021年需要抓好的八項重點工作之一。2021年初，國務院反壟斷委員會發(fā)布《平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》），中國的平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管進入發(fā)展快軌，監(jiān)管部門不僅立案查處了阿里、騰訊等中國科技巨頭的壟斷行為，還審查并禁止虎牙斗魚合并案以及對81起平臺企業(yè)未依法申報違法實施經(jīng)營者集中案作出頂格處罰。2021年確實可以被認為是平臺經(jīng)濟的反壟斷元年。

但競爭治理必須要有完備法治體系。2007年制定的《中華人民共和國反壟斷法》并沒有針對平臺經(jīng)濟的專門規(guī)定。當然，平臺企業(yè)在本質上與傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)下的企業(yè)并無二致，仍是現(xiàn)行法律所規(guī)定的“經(jīng)營者”；而平臺經(jīng)濟的壟斷行為，也可以依據(jù)現(xiàn)行反壟斷法中關于壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及經(jīng)營者集中等規(guī)定的分析模式和考量因素展開違法性認定，屬于該法的規(guī)制范疇。因此，針對新生的平臺經(jīng)濟所存在的壟斷監(jiān)管涉及的主要是法律文本的彈性與張力問題。

事實上，中國近來平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管執(zhí)法也是遵循這一思路，并且《指南》在具體行為違法性認定方面提供了技術支持和規(guī)范指導。但整體而言，由于平臺經(jīng)濟作為一個具有壟斷趨勢、快速發(fā)展的新生業(yè)態(tài)，其運行的底層邏輯與機構的復雜性使得我國現(xiàn)行反壟斷法律的具體規(guī)范落后于反壟斷監(jiān)管的現(xiàn)實需要，譬如有關“相關市場”的界定、“限制競爭”認定標準等法律問題的爭論就反映了反壟斷監(jiān)管的制度供給的缺乏。當然，還有一方面的因素是反壟斷法本身具備不確定性特點，面對紛繁蕪雜而又瞬息萬變的平臺經(jīng)濟領域的壟斷趨勢，如何體現(xiàn)法律的彈性和監(jiān)管制度的有效性是對反壟斷修法與執(zhí)法工作的考驗。

關于我國平臺經(jīng)濟治理中的若干思考

平臺經(jīng)濟具有天然的壟斷趨勢，容易產(chǎn)生準入壁壘，侵害消費者權益的做法，最終會限制競爭，阻礙創(chuàng)新發(fā)展，因此需要反壟斷治理。但當前反壟斷機構的干預主要是事后監(jiān)管，對平臺經(jīng)濟而言這樣的監(jiān)管效果是有限的。這一領域的競爭治理工作需要綜合治理，更需要預防措施以保護平臺經(jīng)濟的公平競爭環(huán)境。歐盟的數(shù)字市場立法在這方面創(chuàng)設了前置申報機制，通過對關鍵平臺的自我約束和合規(guī)經(jīng)營，營造公平競爭的良好營商環(huán)境，是值得借鑒的。

當前國際上數(shù)字經(jīng)濟領域正處于強力反壟斷時期，雖然許多先進理念和制度值得借鑒。但也應特別注意反壟斷法的政治性。歐盟數(shù)字市場立法具有“數(shù)據(jù)主權”的戰(zhàn)略目標，而數(shù)字經(jīng)濟引領世界潮流的美國，在政治壓力之下，反壟斷法的價值追求也發(fā)生了轉向。因此，我們不能盲目跟從國際趨勢，而應根據(jù)我國實際國情，明確反壟斷的政策定位，指導反壟斷執(zhí)法監(jiān)管工作，因為反壟斷法向來都是具有宏觀和微觀兩個進路。宏觀進路體現(xiàn)的是政治和政策的分析判斷，微觀進路側重于經(jīng)濟的和法律的技術方法運用。

反壟斷監(jiān)管應深刻把握反壟斷法治的宏觀政策功能。前者要求反壟斷法治應考慮多元價值目標，注重把握反壟斷的總體方向和走勢，在此基礎上決定具體的實施路徑。實際上，2020年中央經(jīng)濟工作會議明確指出“國家支持平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、增強國際競爭力”等要求。這表明，“支持平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”仍是國家的基本定位，但其發(fā)展必須“要依法規(guī)范發(fā)展”，以保障數(shù)字經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這就是當前平臺經(jīng)濟反壟斷法治的政策定位。

綜上所述，當前平臺經(jīng)濟已經(jīng)進入到發(fā)展和規(guī)范并重的新階段，這是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動高質量發(fā)展的內在要求。在構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中強化反壟斷，需順應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的時代特征，慎重考慮我國當下“雙循環(huán)”發(fā)展格局及我國經(jīng)濟的國際競爭力。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟是我國實現(xiàn)經(jīng)濟彎道超車的重要戰(zhàn)略機遇，平臺經(jīng)濟的反壟斷立法與監(jiān)管的推進應該從國家戰(zhàn)略角度考慮，反壟斷法的價值定位應以保障數(shù)字經(jīng)濟高質量發(fā)展為導向，統(tǒng)籌好競爭、效率、創(chuàng)新、安全等價值的相互協(xié)調關系。