河長制作為一種地方政府首創(chuàng)的新生治水制度，因其成效顯著，得以推廣至全國。本文選擇區(qū)域內(nèi)河流眾多的四川省南充市進行實證研究，探究其在河長制實施過程中所取得的成效、存在的問題，并提出相應的改進對策和建議，以期為四川省乃至全國河長制的實踐探索提供參考。

“綠水青山，就是金山銀山”，黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視水環(huán)境治理。2016年，由無錫市政府首創(chuàng)的新生治水制度——河長制被推廣至全國。時過五年，實踐證明，河長制無疑是一項偉大的、正確的創(chuàng)舉，它在一定程度上改變了傳統(tǒng)的治水模式，變“九龍治水”為“河長治水”，是水環(huán)境治理的一劑良藥。從國家環(huán)保部發(fā)布的《中國環(huán)境狀況公報》可以看出，2016年在全國地表水監(jiān)測的1940個水質(zhì)斷面中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%，[1]到2020年Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別變?yōu)?.3%、47%、29.2%、13.6%、2.4%和0.6%，[2]不難看出，自全國河長制推行以來，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面已總體上升15.7個百分點，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面下降8個百分點，河道水質(zhì)和水環(huán)境持續(xù)改善，水環(huán)境治理成效顯著。

河長制實施以來，雖然結果向好，但是，在具體的實施過程中也存在一些突出問題，亟需解決。本文選擇區(qū)域內(nèi)河流眾多的南充市進行實證研究，探究其在河長制實施過程中所取得的成效、存在的問題，并為其可持續(xù)發(fā)展提出改進對策和建議，以期為四川省乃至全國河長制的實踐探索提供些許借鑒和參考。

南充市河長制實施情況

南充市位于四川東北部以及嘉陵江中游，境內(nèi)河流眾多，市級主要河流達27條，全市流域超過100平方公里的河流55條。南充市委、市政府高度重視水環(huán)境治理，2017年率先在四川實行河長制，在全國首創(chuàng)“記者河長”，先后頒布了《南充市貫穿落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》《南充市全面落實河長制工作方案》《全面落實河長制工作領導小組運行規(guī)則》等文件，出臺河長制會議制度、聯(lián)絡員單位工作制度、信息共享制度、工作督察制度等九項制度，創(chuàng)新開展水環(huán)境治理“二十項專項行動”，建立“六個一”工作機制等，不斷夯實河長制的制度建設和基石。截至目前，南充市已分別落實市、縣、鄉(xiāng)、村河長29名、172名、667名、4003名，落實“民間河長”290名、“河道警長”389名、“記者河長”11名、“檢察長河長”22名、“小河長”（由小學生擔任）22名，市、縣、鄉(xiāng)三級河長已開展巡河檢查達134205次，發(fā)現(xiàn)問題31179個，整改完成31171個，問題整改率達99.9%。

南充市河長制實施成效及問題分析

（一）南充市河長制實施成效

南充市實施河長制以來，取得了一定的成效，全面落實清河、護岸、凈水、護水“四項行動”，統(tǒng)籌開展“20項專項行動”，全方位、全域化加大水環(huán)境治理保護力度與專項整治力度，以“一江兩河一湖”，（嘉陵江、流江河、西充河、升鐘湖）為重點，拆除和取締547家非法碼頭，112處砂石碼頭，推進813艘漁船退捕上岸，修復江河岸線40公里，排查整治入河排污口1051個，主城區(qū)鳳埡河、圣子河、荊溪河等三條黑臭水體整治全面完成，全市建成縣級及以上污水處理設施13座，污水處理能力達到每日55.6萬噸，10個工業(yè)園區(qū)建成工業(yè)污水處理設施10座，污水處理能力達到每日12.7萬噸。

同時，南充市的各級河湖逐漸配備河道巡視員和保潔員，成立河湖志愿者服務隊，實現(xiàn)河湖社會化管理和保護。截至2020年10月，27條市級河長河流59個考核斷面和27個出口斷面水質(zhì)達標率分別為89.7%、96.3%，比2017年分別提升26.4%和14.8%，[3]河湖水質(zhì)得以明顯改善，水環(huán)境治理效果顯著。

（二）南充市河長制實施問題分析

南充市河長制實施以來，雖然取得了一定成效，但是在實踐過程中也顯現(xiàn)出了一些亟待解決的問題。

1、治水“條塊分割”化嚴重，職權邊界模糊

一直以來，傳統(tǒng)的水環(huán)境管理體制遵循的是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理”相結合，[4]“條塊分割”是其最顯著的特征，各涉水部門，如水利、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、交通、氣象等部門都僅對自己職責范圍內(nèi)的事情負責，既容易導致“九龍治水、各自為政”的弊端，又會因各涉水部門由于分工不明而出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。當然，南充市的水環(huán)境治理體制亦是如此，未能從根源上破除這種頑疾，導致水環(huán)境治理成效受到影響。

同時，由于水資源具有整體性、跨流域性以及外部性等特征，上游河湖治理的好壞直接影響到中下游河湖治理情況。河長制的實施，河長只負責該行政區(qū)域內(nèi)的某條河湖段，容易導致河長權力與責任的失調(diào)。南充市的水資源特征同樣如此，在27條市級河流中，大部分河湖都是跨縣跨鄉(xiāng)，甚至是跨市，在水環(huán)境治理中容易導致職權邊界模糊不清、污染責任難以界定等現(xiàn)象，嚴重影響水環(huán)境治理的總體成效。

2、河長制運行機制不健全

目前，南充市對于河長的考核主要由河長制辦公室擔任，屬于下對上的考核，在考核過程中存在考核主體不合理、考核標準不科學的現(xiàn)象。下級對上級的考核極易導致利益合謀問題，呈現(xiàn)出“表揚與自我表揚”的特征，這種社會力量參與嚴重缺位的考核方式是否真實、公平、公正，有待商榷。在考核標準上，簡單地將考核指標定為河湖水質(zhì)是否改善，并未考慮到人文屬性指標，以及水環(huán)境治理效果的反彈性，考核指標科學評價體系并未形成。

在監(jiān)管方式上，河長制治理工作的重點是執(zhí)法監(jiān)督，雖然南充市已經(jīng)建立了河長制監(jiān)督制度，但僅僅停留在上級對下級的督查和驗收上，未能做到日常化、常態(tài)化監(jiān)督。同時，這種監(jiān)管機制是一種事后監(jiān)督，存在滯后性、被動性，治標不治本。

3、社會公眾參與意識淡薄

南充市雖然已經(jīng)建立了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的“四級河長”體系，引入社會力量，形成政黨與公眾“多管齊下”的“政黨河長、河道警長、民間河長、記者河長、檢察長河長”五類河長體系，但無論是來自體制內(nèi)的“政黨河長”“河道警長”或“檢察長河長”，還是來自體制外的“民間河長”“記者河長”或“志愿者河長”，他們畢竟是社會中的一小部分力量，即便做到認真履職，倘若沒有社會大眾的積極參與和配合，治水效果也終將不盡人意。筆者對南充市部分河流的沿線居民進行了問卷調(diào)查，發(fā)放問卷411份，收回有效問卷410份。從調(diào)查結果來看，占比達52.2%的居民從未聽說或了解過河長制，聽說過或者了解其大概意思的占比42.6%，而只有5.1%的居民閱讀過關于“河長制”的政策文件，足以看出社會公眾對河長制的了解程度偏低，參與程度更是匱乏。

社會公眾參與意識淡薄還可以從信息瀏覽量來看，南充市河長制信息公開化程度雖高，但公眾了解意識、參與意識薄弱，瀏覽程度低。從瀏覽情況來看，以南充市水務局公布的信息為例，2021年6月2日市水務局發(fā)布“彭清華主持召開2021年省總河長全體會議強調(diào)，抓實抓細河湖長制各項工作，促進全省河湖水質(zhì)和生態(tài)持續(xù)改善”的信息，截止2022年1月28日，瀏覽次數(shù)僅為262次;2021年12月27日發(fā)布的“關于嘉陵江等10條河流（水庫）河湖（庫）健康評價結果的公示”，兩個月內(nèi)瀏覽次數(shù)僅為374次。因此，可以看出，對于政府信息公開，公眾并不敏感，也更無從談參與水環(huán)境治理、保護和監(jiān)督的自覺性與主動性。

促進南充市河長制可持續(xù)發(fā)展的建議對策

（一）加強河長制法制化建設

河長制作為一項臨時的救急政策，已經(jīng)上升為國家意志，但法制化建設較為滯后，雖然2021年11月四川省十三屆人大常委會第三十一次會議表決通過了《四川省河湖長制條例》，并于2022年3月1日起實施，為規(guī)范四川省河湖長制工作提供了法律保障。但是，南充市在河長制法制化建設方面明顯存在疲軟性。所以，加強南充市地方性河長制法律法規(guī)建設勢在必行，要總結國內(nèi)外成功經(jīng)驗，對照《長江保護法》的相關要求，結合《四川省河湖長制條例》等法律制度，制定南充市河長制地方性法規(guī)。同時，把法律法規(guī)明確規(guī)定生態(tài)空間分區(qū)、河湖岸線保護、總磷污染控制等新要求納入《南充市“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，嚴格落實規(guī)劃與管控、資源保護、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復、綠色發(fā)展等有關規(guī)定，加強南充河湖水環(huán)境質(zhì)量的管控，亮劍執(zhí)法、利劍斬污，以法制手段筑牢河湖生態(tài)屏障。與此同時，還要加快水務行政管理體制改革，建立水務一體化機構，建立跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)機制及機構，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)南充市河湖治理保護工作，認真做好相關保護重大決策、重大規(guī)劃審議，變“九龍治水”為“一龍治水”，提高水環(huán)境治理的行政效率。

（二）完善河長制考核問責機制

為解決南充市河長制考核監(jiān)督流于形式的問題，建議引入體制外的評價機制，如引入第三方考核評價機制，由其對相關河湖開展定期與隨機相結合的監(jiān)督和考核，強化河長的責任意識;又如引入群眾評價機制，由河湖沿線居民對其河長治理該河段的情況進行監(jiān)督考核。同時，要細化河長考核標準，明確考核目標，嚴格問責機制，倒逼責任落實，建立完善會商約談機制，督促檢查保護重點工作的落實情況，推動有關部門和地方認真履職，層層壓實責任，級級傳導壓力，切實把保護南充河湖各級任務落到實處。

（三）強化公眾參與意識，健全公眾參與途徑

目前，南充市在河長制實施過程中存在公眾對河長制了解程度匱乏、參與意識淡薄、參與形式表面化等現(xiàn)象。為改善此局面，需從以下兩個方面著手：

首先，加大宣傳力度，提高公眾參與意識。河長制的最終目的是在社會上形成積極參與的良好風氣，形成全員參與的局面。要充分利用民間環(huán)保組織，如嘉陵江環(huán)保基金會、嘉陵江環(huán)保志愿者協(xié)會、南充市仁愛公益、南充市紅十字會志愿者協(xié)會等，各種媒體渠道，如電視、網(wǎng)絡、報刊等，以及大中小學教育資源。通過走村入戶的形式，促進河長制全面普及，開展水環(huán)境保護的宣傳教育活動，加強河長制相關政策法規(guī)的宣傳釋義、分析解讀工作，增強公眾法律認知，形成全社會主體保護共識。

其次，健全河長制公眾參與途徑?！肮妳⑴c是一個包括信息交流、咨詢、參與討論、與政府協(xié)作、政府與民眾共同協(xié)商決策的完整鏈條?！盵5]但此前，南充市在具體的河長制實踐中，公眾參與僅停留于公開相關水環(huán)境信息、舉辦相關宣傳活動等，導致公眾知情權流于形式化、表面化，公眾參與權、監(jiān)督權缺乏，所以，拓寬公眾參與渠道、加強公眾全過程參與是重點。要在河長制立法階段、方案細化階段、河長制實施階段等嵌入公眾參與，做到與公眾共同協(xié)商決策，同時還要在各個階段充分保障公眾的實質(zhì)性監(jiān)督權，將公眾表面化參與向公眾權力性參與轉(zhuǎn)變。

參考文獻

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[3]封面新聞.河（湖）長制工作卓有成效四川南充兩人受到國家水利部表彰[EB/OL].快資訊網(wǎng).https：//www.360kuai.com/pc/99969667549101b3b？cota=3&kuai_so

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[4]從行政分割到協(xié)同治理：我國流域水污染治理機制創(chuàng)新[J].學術探索，2014（09）：57-61.

[5]蔡定劍.從公眾參與走向政府善治[J].中國改革，2010（11）：57-59.

作者簡介

王一惠 南充文化旅游職業(yè)學院講師，研究方向為工商管理、行政管理、市場營銷