田鐘浩 鄭承華

摘 要：食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系隨著我國現(xiàn)代化的發(fā)展而完善，但法律意義上的食用農(nóng)產(chǎn)品概念不清、行政管轄存在混同、立法規(guī)范稍有欠缺，導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的合法權(quán)益在該體系中無法得到恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。本文結(jié)合我國立法和國外判例，為食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施提出建議。

關(guān)鍵詞：食用農(nóng)產(chǎn)品;信息追溯監(jiān)管體系;企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范

Legal Risk Prevention of Enterprises in the Information Traceability Supervision System of Edible Agricultural Products

TIAN Zhonghao， ZHENG Chenghua

（Wuhan Technology and Business University， Wuhan 430065， China）

Abstract： With the development of modernization in China， the traceability supervision system of edible agricultural products information has been improved. However， the concept of edible agricultural products in the legal sense is unclear， the administrative jurisdiction is confused， and the legislative norms are a little short， leading to the legitimate rights and interests of edible agricultural products enterprises cannot be properly protected in this system. Based on the legislation of China and foreign precedents， this paper puts forward some suggestions for risk prevention measures of edible agricultural products enterprises.

Keywords： edible agricultural products; information traceability supervision system; enterprise legal risk prevention

隨著電商經(jīng)濟(jì)和物流的快速發(fā)展，食品安全問題逐步成為關(guān)注的焦點(diǎn)。食用農(nóng)產(chǎn)品則是其中一環(huán)，但由于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)其內(nèi)部管理的疏忽以及對(duì)相關(guān)法律、行政法規(guī)的生疏，導(dǎo)致市場(chǎng)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品及其加工制成品未能得到可靠保證。此外，電商和物流的跨地域性導(dǎo)致消費(fèi)者無法完整地了解其購買的產(chǎn)品的相關(guān)信息，食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管也難以達(dá)到預(yù)期效果。因此，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)若能及時(shí)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營策略，配合政府相關(guān)食品安全防護(hù)政策，順應(yīng)時(shí)代潮流發(fā)展的趨勢(shì)，在企業(yè)內(nèi)部建立和使用食用農(nóng)產(chǎn)品追溯監(jiān)管系統(tǒng)，注重生產(chǎn)過程中的食品安全防護(hù)過程，進(jìn)而提高產(chǎn)品質(zhì)量。同時(shí)，企業(yè)本身也能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而獲得更高的發(fā)展?jié)摿?。但在此過程中，企業(yè)將面臨法律規(guī)范不健全和食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系不完善的風(fēng)險(xiǎn)。為此，本文以食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系為立足點(diǎn)，結(jié)合我國立法為食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)提供法律風(fēng)險(xiǎn)防范的措施。

1 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系概述

對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品的概念界定，就現(xiàn)行有效的法律規(guī)范而言，不同的法律法規(guī)對(duì)其概念的界定并未達(dá)成一致，其概念所涉及的外延也有寬泛之別。

根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品指可供食用且源于農(nóng)業(yè)初級(jí)活動(dòng)的農(nóng)產(chǎn)品。而在其他法律規(guī)范文件的附件中，食用農(nóng)產(chǎn)品被表述成各式各樣的初級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及其經(jīng)過機(jī)器加工后形成的食物制品。相比于《中華人民共和國食品安全法》，該文件對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的定義作出了一定的擴(kuò)充解釋，將源于農(nóng)業(yè)擴(kuò)展為各種植物、畜牧、漁業(yè)產(chǎn)品包括其初級(jí)產(chǎn)品[1]。而根據(jù)其他相關(guān)規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的定義可理解為僅產(chǎn)自于農(nóng)業(yè)初級(jí)生產(chǎn)活動(dòng)且可供食用的生物意義上的動(dòng)植物。上述三者對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品的概念雖然有所區(qū)別，但都未對(duì)農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行解釋說明?；谏鲜龈拍罘治觯秤棉r(nóng)產(chǎn)品是指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的或者雖經(jīng)加工但并未改變其基本性質(zhì)而獲取的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。

1.1 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系概述

1.1.1 定義

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體及銷售主體應(yīng)建立相關(guān)的信息儲(chǔ)存系統(tǒng)或者記錄相關(guān)的信息?！吨腥A人民共和國食品安全法》也有相似規(guī)定，其中心思想則是確立本級(jí)人民政府應(yīng)統(tǒng)籌其行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作并且協(xié)助建立食品安全全程監(jiān)督管理機(jī)制和信息共享機(jī)制。而在《食品安全管理體系 食品鏈中各類組織的要求》（GB/T 22000—2006）中，可將其概述為能夠幫助消費(fèi)者和監(jiān)管主體了解和追查到該食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售記錄的系統(tǒng)所建立的體系制度[2]。

綜上可知，我國將信息追溯監(jiān)管體系定義為一種質(zhì)量追蹤、追查、追溯機(jī)制和制度，該體系主張建立一種將食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)地、生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)過程及生產(chǎn)過程中所使用的農(nóng)藥等物品、產(chǎn)品檢測(cè)結(jié)果、銷售者信息和運(yùn)輸過程等關(guān)鍵環(huán)節(jié)透明化的全程監(jiān)控信息體系。

1.1.2 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系所涉主體

根據(jù)中央法規(guī)和地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的主體可分為監(jiān)管主體和義務(wù)主體，此處的義務(wù)主體是相對(duì)監(jiān)管主體而言。本部分對(duì)上述兩類主體進(jìn)行介紹。①根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國食品安全法》以及《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的監(jiān)管主體可大致概括為縣級(jí)以上人民政府和縣級(jí)以上人民政府的農(nóng)業(yè)行政管理部門。其之所以能成為法律意義上的監(jiān)管主體，是因?yàn)槠淠芑钴S于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管法律制度和該體系之中，并且上述規(guī)范性文件和其他法律規(guī)范賦予其食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管的行政權(quán)力，同時(shí)當(dāng)其行為觸犯相關(guān)法律規(guī)范所禁止規(guī)范時(shí)，需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。②本文稱其為監(jiān)管主體的原因是根據(jù)我國目前對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的規(guī)范性文件中，對(duì)于人民政府和農(nóng)業(yè)行政管理部門的要求著重于監(jiān)管。另外，法律規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)原因也追溯于其監(jiān)管職責(zé)不到位或者濫用監(jiān)管職責(zé)。據(jù)此，本文將其稱為監(jiān)管主體。③食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的監(jiān)管主體也是行政主體，是行政法律關(guān)系的主體之一，類比于行政法中行政主體的概念，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的監(jiān)管主體指依法享有食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管職能和承擔(dān)監(jiān)管行政職責(zé)，能夠以自己的名義對(duì)外行使信息追溯監(jiān)管職權(quán)且獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的國家行政機(jī)關(guān)。根據(jù)上述概念，該主體具備以下特征：①必須依法享有食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管的行政職權(quán);②一定要能夠以自己的名義對(duì)外行使對(duì)應(yīng)職權(quán);③必須具備獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。

除此以外，與監(jiān)管主體相對(duì)的還有義務(wù)主體，本文之所以稱其為義務(wù)主體，并不意味著該類主體只承擔(dān)義務(wù)而無權(quán)利，只是相對(duì)于監(jiān)管主體而言，該類主體需為其未履行或者未完全履行規(guī)定義務(wù)而承擔(dān)相應(yīng)民事、刑事或者行政法律責(zé)任，并且其行為受到相應(yīng)的行政部門的監(jiān)督管理。根據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等規(guī)范性文件的內(nèi)容來看，該類主體主要包括食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、食用農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)、食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)個(gè)體戶以及食用農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸企業(yè)等。上述主體在法律規(guī)定中承擔(dān)食用農(nóng)產(chǎn)品信息錄入、提交、保存，食用農(nóng)產(chǎn)品信息公開，主動(dòng)進(jìn)行或者被動(dòng)接受食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)等義務(wù)以及享有政府資金支持建設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品追溯監(jiān)管體系、對(duì)于技術(shù)人員培訓(xùn)的補(bǔ)貼等權(quán)利。而其所承擔(dān)義務(wù)的實(shí)施并非完全依賴本文所稱的義務(wù)主體的主動(dòng)實(shí)施，而是以行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督為主，企業(yè)自主實(shí)行為輔。因此，相對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的監(jiān)管主體而言，本文認(rèn)為該類主體可被稱為義務(wù)主體。

1.1.3 建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯體系的目的

食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的建立是源于早期的兩起影響較大的食品安全事件，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，我國逐漸重視食品安全及其管理制度，與食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的法律規(guī)范也在該背景下頒布。

根據(jù)中央法規(guī)和各地方試行情況，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系監(jiān)督管理的是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等過程中的信息流，而相關(guān)的信息錄入則是由食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售方上傳。綜上所述，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的內(nèi)容是對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品信息的記錄、儲(chǔ)存、識(shí)別以及分析。食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系所追溯的對(duì)象是食用農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到銷售整個(gè)過程中的信息流。簡單而言，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系追求的是信息全過程監(jiān)管，讓食用農(nóng)產(chǎn)品全過程信息透明化。

建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的目的是為了加強(qiáng)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理，保證在食用農(nóng)產(chǎn)品發(fā)生質(zhì)量問題時(shí)能快速追溯至產(chǎn)生問題的某個(gè)環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的責(zé)任認(rèn)定，有針對(duì)性地實(shí)施懲罰措施。例如，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或者銷售企業(yè)在生產(chǎn)、銷售的過程中，應(yīng)如實(shí)上報(bào)食用農(nóng)產(chǎn)品信息、提供相關(guān)證件以及保證設(shè)施的干凈衛(wèi)生等。

1.2 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中各主體的法律地位

1.2.1 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的法律關(guān)系

食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系所體現(xiàn)的是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸以及經(jīng)營企業(yè)或者農(nóng)業(yè)個(gè)體戶與監(jiān)管主體之間的行政法律關(guān)系，但從《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國食品安全法》以及《中華人民共和國民法典》，甚至是《中華人民共和國刑法》的立法目的而言，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系是為了保護(hù)消費(fèi)者一方，即在法律關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)關(guān)系中較為弱勢(shì)的一方的合法利益[3]。就此而言，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系除行政法律關(guān)系外，還應(yīng)包括民事法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系。但本文主要分析食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的行政法律關(guān)系。

（1）行政法律關(guān)系。類比行政法律關(guān)系的基本概念，在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的行政法律關(guān)系則是食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管主體與被追溯對(duì)象之間基于追溯監(jiān)管等行為發(fā)生的法律關(guān)系。

根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》和《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的相關(guān)條文可以看出，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的主體分為監(jiān)管主體和義務(wù)主體。監(jiān)管主體主要是人民政府以及縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政管理部門。而義務(wù)主體是食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)和個(gè)體戶。食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管法律制度主要調(diào)整下列關(guān)系，即食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)或者個(gè)體戶與人民政府農(nóng)業(yè)行政部門、食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營銷售企業(yè)與人民政府農(nóng)業(yè)行政部門、食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與人民政府以及食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營銷售企業(yè)與人民政府之間的關(guān)系。而該體系中被追溯對(duì)象是食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

（2）民事法律關(guān)系。本文之所以認(rèn)為食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中存在民事法律關(guān)系，是因?yàn)樵擉w系不僅涉及監(jiān)管主體和義務(wù)主體，而且涉及消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售主體與消費(fèi)者之間的關(guān)系，兩者的權(quán)利義務(wù)相一致，主要由民事法律規(guī)范調(diào)整，原因如下。①從市場(chǎng)競爭和立法目的來看，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的本質(zhì)應(yīng)為企業(yè)行為。②該法律關(guān)系的主體為食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售方和消費(fèi)者;客體表現(xiàn)為消費(fèi)者的人身利益;而法律關(guān)系的內(nèi)容是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運(yùn)輸或者銷售方應(yīng)按照食用農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各自的工作，而消費(fèi)者應(yīng)按照合同的約定按時(shí)付款。雙方的權(quán)利與義務(wù)處于平等地位。在法律規(guī)范文件中具體表述為當(dāng)食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)與消費(fèi)者之間因食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全產(chǎn)生法律糾紛，由于糾紛雙方在享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)上具有平等的法律地位，雙方則是平等主體，則可適用《中華人民共和國民法典民法典》《中華人民共和國食品安全法》或者地方性法規(guī)的相關(guān)條款進(jìn)行裁判。

（3）刑事法律關(guān)系。就刑事法律關(guān)系的概念而言，當(dāng)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生嚴(yán)重的食品安全事故，社會(huì)影響惡劣，行為人實(shí)施的行為應(yīng)受到刑法制裁時(shí)，該行為人與國家之間產(chǎn)生刑事法律關(guān)系，在食品安全類案例判決中表明，該行為人不限于自然人，但我國目前的司法實(shí)踐表現(xiàn)出我國對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品安全的刑事案件所采用的措施為事后追責(zé)，而食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的建立是為了事前防范。

1.2.2 食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)和監(jiān)管主體的法律地位

無論是中央法規(guī)還是地方性法規(guī)在某種程度上局限于明確人民政府承擔(dān)的行政管理職責(zé)和權(quán)力，而將食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)作為落實(shí)法律規(guī)定義務(wù)的主體，明確食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的責(zé)任承擔(dān)，而并未在其中明確食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸及銷售方行使救濟(jì)權(quán)的途徑和方法。

以《浙江省食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體信用綜合監(jiān)管實(shí)施辦法》為例，在該地方性法規(guī)中主要規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體信用綜合監(jiān)管的概念、監(jiān)管主體、信息收集平臺(tái)和評(píng)價(jià)機(jī)制、失信要件以及消除失信的方法，但并未規(guī)定若由于監(jiān)管主體濫用職權(quán)使食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)成為失信企業(yè)，該企業(yè)如何進(jìn)行救濟(jì)。由此可以看出食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中主要側(cè)重于政府監(jiān)管內(nèi)容和方法的更新，而忽略了該體系中的重要組成部分，食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的權(quán)利救濟(jì)途徑。這導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與食用農(nóng)產(chǎn)品行政監(jiān)督管理部門之間形成了監(jiān)督與被監(jiān)督、管理與被管理的行政法律關(guān)系，并且在此種關(guān)系中食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的救濟(jì)權(quán)雖未被明確剝奪，但對(duì)于大多數(shù)企業(yè)而言，無法得知其救濟(jì)途徑，作為監(jiān)管主體的政府部門也不會(huì)主動(dòng)向各食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)提供法律救濟(jì)方法，使食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的合法權(quán)益無法得到應(yīng)有的保護(hù)，從而導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)不愿意主動(dòng)在本企業(yè)設(shè)立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系。

1.2.3 食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)和監(jiān)管主體之間法律地位的特征

雖然從行政法律關(guān)系來看，其本身就具有不對(duì)等的性質(zhì)，但就一般的行政管理的行政訴訟而言，大多數(shù)原告能夠了解到其權(quán)益是法律明確規(guī)定賦予其保護(hù)的，如前文所述，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)無法找尋到維護(hù)其合法權(quán)益的正確法律途徑，因?yàn)橄嚓P(guān)法律規(guī)范并未明確告知其享有的權(quán)利，只列舉了若其不履行申請(qǐng)營業(yè)許可、實(shí)名登記、上傳虛假產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)報(bào)告等法定義務(wù)可能承擔(dān)的法律責(zé)任，就行政行為的合法性和合理性而言，行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢(shì)地位。例如，《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的第四十三條，該法律依據(jù)的原意是保護(hù)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，但在實(shí)際操作中該法律條文對(duì)相關(guān)的行政管理人員的限制力卻不盡如人意?；诖?，食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的法律地位在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中始終無法達(dá)到人們理想中的樣子，即食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)與相關(guān)行政管理部門信息互通、相互配合。除上述中央法規(guī)外，各地方性法規(guī)也能體現(xiàn)上述觀點(diǎn)，成都市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、成都市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)《成都市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》的通知、安徽省食品藥品監(jiān)管局、安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)“加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接試點(diǎn)工作的實(shí)施意見”。中央法規(guī)與地方性法規(guī)中對(duì)不同食用農(nóng)產(chǎn)品的分類、行政管理以及企業(yè)行為要求見表1。

2 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系風(fēng)險(xiǎn)分析

食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來源的含義是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中所遇到的導(dǎo)致其生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)果不利的影響因素。按風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因?qū)⑵浞譃?類，即道德風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及法律風(fēng)險(xiǎn)。而本文著重于法律風(fēng)險(xiǎn)來源的分析。

2.1 信息追溯監(jiān)管體系中監(jiān)管主體及其權(quán)利重疊

在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的實(shí)行過程中發(fā)現(xiàn)行政管理部門的權(quán)責(zé)劃分存在問題，主要體現(xiàn)在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中監(jiān)管主體及其享有權(quán)利重疊。

①相關(guān)行政部門在進(jìn)行食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管過程中可能由于信息不對(duì)稱，導(dǎo)致對(duì)同一個(gè)責(zé)任主體進(jìn)行多次行政處罰，即對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)而言可能存在“一事二罰”（因同一違法行為承擔(dān)兩次法律責(zé)任）的現(xiàn)象。②中央和地方對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管制度與信息透明化制度的認(rèn)識(shí)之間存在差異，導(dǎo)致立法存在差別。對(duì)于無專業(yè)法律知識(shí)人士幫助的中小食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)而言，若兩者制定的行政規(guī)章有矛盾之處，其無法以“上位法優(yōu)于下位法”之原則來判斷其應(yīng)遵守的規(guī)章制度，導(dǎo)致其違反相關(guān)的法律法規(guī)受到相應(yīng)的行政處罰。為解決上述現(xiàn)象，各地方也相繼出臺(tái)了符合自己發(fā)展的地方性規(guī)章。例如，湖北省發(fā)布《省市場(chǎng)監(jiān)管局關(guān)于調(diào)整食品生產(chǎn)許可管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》;福建省出臺(tái)《福建省食品安全信息追溯管理辦法》。

2.2 行政監(jiān)督管理權(quán)力分散，協(xié)調(diào)存在困難

以上海市2020年試行《上海市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》為例，以價(jià)格較為波動(dòng)的豬肉分析存在的問題。國務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門負(fù)責(zé)全國生豬屠宰的行業(yè)管理工作。但縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生豬屠宰監(jiān)督管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決生豬屠宰監(jiān)督管理工作中的重大問題，即飼養(yǎng)豬的管轄權(quán)屬于縣級(jí)以上人民政府，屠宰豬的管轄權(quán)則屬于國務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門。除此之外，根據(jù)國務(wù)院質(zhì)檢部的政策，食用農(nóng)產(chǎn)品上市之后的管轄權(quán)又屬于市場(chǎng)監(jiān)督管理部門或工商衛(wèi)生部門。在上述部分中本文簡要介紹了我國的食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的概況，相關(guān)學(xué)者將其概括為“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”。就《上海市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》而言，我國的信息追溯監(jiān)管體系分為生產(chǎn)、加工、流通以及消費(fèi)4個(gè)環(huán)節(jié)，其中生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及其下級(jí)人民政府的相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督管理;加工環(huán)節(jié)則是由質(zhì)檢部門進(jìn)行監(jiān)督管理;流通環(huán)節(jié)則是由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門管理;消費(fèi)環(huán)節(jié)由國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)管理。由此表現(xiàn)出的情況是《上海市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》未完全解決食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯內(nèi)容、追溯哪些信息以及是否需要將全部追溯所得信息進(jìn)行公開等問題，導(dǎo)致在實(shí)行過程中出現(xiàn)行政監(jiān)督管理權(quán)力分散，協(xié)調(diào)存在困難的情況。

但實(shí)際上，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系所要求的是建立一個(gè)貫穿生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)4個(gè)環(huán)節(jié)、具有連貫性的追溯監(jiān)管體系，而不是單純的各司其職。因此部門之間需要信息共享、充分交流溝通。若不能實(shí)現(xiàn)多部門的職能協(xié)調(diào)，對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)而言，其無法準(zhǔn)確、高效地維護(hù)其合法權(quán)益，進(jìn)而可能導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品信息可追溯化成為一句空話。

2.3 食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系信息共享難度大且標(biāo)準(zhǔn)化程度低

食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督職責(zé)的部門應(yīng)確立和加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督以及與其他部門的協(xié)作能力。就食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的監(jiān)管過程來看，我國對(duì)于建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系有一定的認(rèn)識(shí)，但未考慮到我國食用農(nóng)產(chǎn)品信息共享平臺(tái)的建設(shè)情況。根據(jù)歐盟食品安全白皮書和美國的食品藥品監(jiān)督管理局的實(shí)施情況得出，實(shí)現(xiàn)信息可追溯化監(jiān)管的前提是信息收集和信息共享。但目前我國食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)不配合信息采集、所采集的信息不符合法律要求、我國推廣使用的信息采集軟件與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的系統(tǒng)不兼容等一系列問題，導(dǎo)致我國的食用農(nóng)產(chǎn)品信息難以實(shí)現(xiàn)跨地域分享和查詢，從而導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在責(zé)任承擔(dān)上可能存在混同。但根據(jù)《民法典》中的產(chǎn)品瑕疵或者缺陷責(zé)任承擔(dān)的法律規(guī)定，不屬于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)可以找負(fù)責(zé)任的銷售者進(jìn)行追償，在一定程度上保障了食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益。

2.4 我國食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的各項(xiàng)信息的真實(shí)性不足

湖北省武漢市近期在食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的發(fā)展趨勢(shì)下也要求食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體認(rèn)真填寫《武漢市新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度名錄登記表》。除此之外，山東省也有相關(guān)政策予以支持，如《關(guān)于印發(fā)濟(jì)寧市高質(zhì)量推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度和濟(jì)寧禮饗品牌農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)實(shí)施方案的通知》。在上述文件中均明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)采取購買服務(wù)的方式，使用相關(guān)平臺(tái)進(jìn)行食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管，但是仍然存在信息不真實(shí)或者部分信息缺失等問題，其原因在于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯體系中的監(jiān)管主體對(duì)于信息追溯監(jiān)管平臺(tái)的掌控力度不夠。

我國食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管平臺(tái)以國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全平臺(tái)為例，該平臺(tái)并非為政府直屬管理，而是我國相關(guān)農(nóng)業(yè)行政部門借助某個(gè)技術(shù)研發(fā)公司的平臺(tái)掌握食用農(nóng)產(chǎn)品的信息，進(jìn)而對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的信息進(jìn)行監(jiān)管和追溯，實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯各環(huán)節(jié)的參與者上傳各自的信息，即大量的數(shù)據(jù)信息錄入，結(jié)合我國相關(guān)立法和現(xiàn)實(shí)情況，目前為止，我國在試行食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的過程中都不同程度地顯現(xiàn)出下列問題：①食用農(nóng)產(chǎn)品的信息錄入技術(shù)只有少數(shù)大企業(yè)掌握;②個(gè)體生產(chǎn)戶未掌握甚至從未了解過該體系制度，于是出現(xiàn)了相關(guān)信息填寫不準(zhǔn)確或者失實(shí)的情況。但食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管最基本的是食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售記錄，只有保證上述信息的真實(shí)性以及準(zhǔn)確性，才能利用該信息進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任分配，達(dá)到解決實(shí)際生活中相關(guān)法律問題的目的。

3 食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范措施

3.1 完善相關(guān)的法律法規(guī)，深化政府轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步落實(shí)行政管理部門的管理監(jiān)督職責(zé)

食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的完成主要是通過食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)來實(shí)現(xiàn)的，但就持續(xù)發(fā)展而言，人民政府對(duì)于該體系的作用也不容忽視。食品安全事件已警示相關(guān)部門需完善農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范檢測(cè)機(jī)構(gòu)和方式。各食品經(jīng)營企業(yè)認(rèn)為只要有足夠雄厚的資本，即使其產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān)也能通過政府的質(zhì)量檢測(cè)，于是出現(xiàn)了多起惡性食品安全事件。因此，我國需通過完善相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的相關(guān)行為。①應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的監(jiān)管主體，盡量避免監(jiān)管主體之間的職能混同現(xiàn)象。②更加細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)。負(fù)責(zé)管理生產(chǎn)方的行政部門應(yīng)具體規(guī)定該部門管理食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的因素，管理運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)規(guī)范各運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的運(yùn)輸信息以及及時(shí)更新物件的損壞情況。這也為食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和消費(fèi)者提供了一道法律防線[4]。

由于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系是一個(gè)高度系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性的結(jié)構(gòu)組織，其運(yùn)行和管理需要一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)監(jiān)管部門工作和促進(jìn)監(jiān)管主體和被監(jiān)管對(duì)象相互配合的組織機(jī)構(gòu)。若能實(shí)現(xiàn)，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系也能實(shí)現(xiàn)人們理想中的全程追溯，而非目前訴說的分段式追溯監(jiān)管，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)依法進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部管理，政府與食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)相互配合，相互促進(jìn)，共同完善食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系。

3.2 企業(yè)自主落實(shí)政策，政府配合推廣和普及食用農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)

（1）根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，國家支持食用農(nóng)產(chǎn)品的科學(xué)研究和推廣先進(jìn)的食用農(nóng)產(chǎn)品安全技術(shù)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)為此安排相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)給予支持。就目前我國的食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管的實(shí)際情況來看，政府提供技術(shù)支持是很有必要的。但從可持續(xù)的角度而言，政府應(yīng)考慮如何解決增加食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系中的有效成員、如何實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品信息披露等問題。

同時(shí)，為了解決食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品信息上傳系統(tǒng)不熟悉與上傳信息真實(shí)性有待提高的問題，可以由人民政府提供技術(shù)人員，也可以由食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)培養(yǎng)相關(guān)的技術(shù)人員或者為不具備安裝該系統(tǒng)條件的企業(yè)提供經(jīng)費(fèi)支持[5]。除此之外，根據(jù)我國目前轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的政策要求，縣級(jí)以上人民政府或者農(nóng)業(yè)行政管理部門應(yīng)及時(shí)為食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)提供技術(shù)支持和相關(guān)的服務(wù)或者對(duì)其遇到的困難進(jìn)行答疑解惑。

（2）食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的本質(zhì)是企業(yè)行為，其運(yùn)行的依據(jù)和規(guī)律是市場(chǎng)規(guī)律及機(jī)制，但就目前我國的食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的實(shí)行情況，即食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)對(duì)于建立這樣一種信息追溯監(jiān)管體系并沒有自主意識(shí)。因此，在這種現(xiàn)實(shí)情況下，需要政府為食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)承擔(dān)一定的義務(wù)。例如，相關(guān)法律中所提及的農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)幫助和扶持企業(yè)建立食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系，但政府真正的身份為監(jiān)管主體，只有其將監(jiān)管作為首要任務(wù)，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的質(zhì)量才能得以保障，否則食用農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)只會(huì)越來越依賴政府，而不依賴于市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，其積極性也會(huì)隨之下降，不利于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯體系的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（3）根據(jù)湖北省武漢市《調(diào)整食品生產(chǎn)許可管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》以及《上海市試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實(shí)施方案》以及兩地的實(shí)行情況而言，食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的建設(shè)缺乏大多數(shù)農(nóng)戶的參與，僅靠食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)無法完成大量的食用農(nóng)產(chǎn)品信息錄入工作。因此，為解決上述問題，兩地政府可以建立激勵(lì)廣大農(nóng)戶的機(jī)制，鼓勵(lì)其自主參與到食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯體系的建設(shè)中，只有當(dāng)農(nóng)戶感受到自身的合法權(quán)益受到了應(yīng)有的保護(hù)，農(nóng)戶們才會(huì)相信該項(xiàng)決策的正確性，從而保證食用農(nóng)產(chǎn)品信息的準(zhǔn)確性。

3.3 完善食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出與上市之間的銜接機(jī)制

即使我國目前有多地實(shí)施合格證制度，但目前我國對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系的認(rèn)識(shí)還處于摸索階段，而且電商的快速發(fā)展導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品跨地域流通更加頻繁。但食用農(nóng)產(chǎn)品信息共享平臺(tái)的建設(shè)進(jìn)度卻未能跟上其發(fā)展速度，導(dǎo)致產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接機(jī)制不健全，消費(fèi)者或銷售者與生產(chǎn)主體的直接溝通在一定程度上損害了中間商的利益。因此，部分中間商可能選擇收購那些未采取合格證制度的產(chǎn)品，這也造成了部分食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)不愿意主動(dòng)實(shí)施食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管系統(tǒng)。因此，安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)印發(fā)了加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接試點(diǎn)工作的實(shí)施意見。該意見的總思想為人們應(yīng)將索證索票制度運(yùn)用于流通過程中的貨物分銷和轉(zhuǎn)運(yùn)的過程中，使食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系朝著“有跡可循”的方向發(fā)展，讓我國食用農(nóng)產(chǎn)品信息追溯監(jiān)管體系達(dá)到“生產(chǎn)環(huán)節(jié)有記錄、網(wǎng)上信息可查詢、質(zhì)量安全能溯源”的理想

目標(biāo)。

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