王 進(jìn) 馬 堃

一、引言與文獻(xiàn)綜述

集中連片的土地是農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，土地細(xì)碎化是我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行下的分田到戶雖然保障了農(nóng)戶對(duì)土地的公平性需求且提高了農(nóng)戶種地的積極性，但以土地肥瘦、遠(yuǎn)近、水利等條件的“插花式”分配方式造成了小塊土地分散的分布格局，再結(jié)合“內(nèi)卷化”的小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)模式，二者共同阻滯了農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。隨著第二輪土地承包期延長(zhǎng)且承包關(guān)系維持“長(zhǎng)久不變”，這種以強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶個(gè)體土地權(quán)利而固化農(nóng)戶分散地權(quán)的改革導(dǎo)致地塊分散且面積小的配置格局被進(jìn)一步鎖定。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)農(nóng)戶家庭平均耕地面積為7.5畝，但地塊零散分布的數(shù)量卻多達(dá)5.7塊(1)韓長(zhǎng)斌:《再談“三權(quán)分置”》,《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2017年第12期。，阻礙著農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在過(guò)去生產(chǎn)力水平較低的情形下，小規(guī)模的土地匹配小農(nóng)戶落后的生產(chǎn)力，這種小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)卻有多重益處，如促進(jìn)多元化的農(nóng)業(yè)種植、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)以及縮小農(nóng)戶之間收入差距(2)李功奎、鐘甫寧:《農(nóng)地細(xì)碎化、動(dòng)力利用與農(nóng)戶收入》,《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2006年第4期。等，但隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)業(yè)也朝著規(guī)?；较虬l(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化投入的增加需要匹配相應(yīng)的規(guī)?；恋?，因此，土地細(xì)碎化帶來(lái)的弊端也愈加顯現(xiàn)：農(nóng)戶因地權(quán)固化而導(dǎo)致難以擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模(3)許慶等:《農(nóng)地制度、土地細(xì)碎化與農(nóng)戶收入不平等》,《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第2期。；細(xì)碎化的土地不僅降低土地利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率(4)杜潤(rùn)生:《關(guān)于耕地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題》,《經(jīng)濟(jì)工作通訊》1998年第1期。；也造成農(nóng)地利用的“反公地悲劇”(5)王海娟:《農(nóng)地調(diào)整的效率邏輯及其制度變革啟示——以湖北沙洋縣農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐為例》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期。等。因此，土地細(xì)碎化治理日益成為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以及小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的焦點(diǎn)話題。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在要求。但目前而言，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍是我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略在農(nóng)村的短板。在“大國(guó)小農(nóng)”“人多地少”的宏觀背景和資源稟賦下，小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)仍是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方式，但經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、生產(chǎn)效率低的弊端阻礙中國(guó)農(nóng)業(yè)朝規(guī)模化、集約化方向發(fā)展。因此，審視基本國(guó)情，堅(jiān)持以小農(nóng)為主體的中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向。(6)葉敬忠、豆書(shū)龍等:《小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展：如何有機(jī)銜接？》,《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第11期。黨的十九大報(bào)告提出要“推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接”，為以小農(nóng)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展指明了方向。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，土地細(xì)碎化問(wèn)題不僅是土地物理形態(tài)層面的細(xì)碎，更是土地產(chǎn)權(quán)層面的細(xì)碎，這兩個(gè)問(wèn)題交織影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展難以成型、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)難以有機(jī)銜接。因此，解決土地細(xì)碎化問(wèn)題是推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的根本前提。從國(guó)家政策看，2016年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶資源互換承辦地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種”；2019年在《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》中提出，要引導(dǎo)村組內(nèi)農(nóng)戶互換并地實(shí)現(xiàn)“一戶一田”。因此，國(guó)家基于發(fā)展實(shí)際出臺(tái)的一系列政策為地方政府因地制宜實(shí)施土地細(xì)碎化治理提供了制度創(chuàng)新空間。

從現(xiàn)有研究來(lái)看，市場(chǎng)機(jī)制配置、行政力量主導(dǎo)以及村社自主治理是土地細(xì)碎化治理的三種途徑。其中，市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)權(quán)明晰、交易流暢的基礎(chǔ)上推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)(7)肖衛(wèi)東、梁春梅:《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系》,《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第11期。，但在實(shí)踐中卻不可避免地存在交易費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題。行政力量主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)政府自上而下以工程技術(shù)手段對(duì)土地進(jìn)行整治以提高土地質(zhì)量與改善生產(chǎn)條件(8)吳次芳、費(fèi)羅成等:《土地整治發(fā)展的理論視野、理性范式和戰(zhàn)略路徑》,《經(jīng)濟(jì)地理》2011年第10期。，進(jìn)而在行政力量主導(dǎo)中推動(dòng)農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)、為發(fā)展規(guī)模化農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。雖然行政力量主導(dǎo)土地整治與流轉(zhuǎn)的效果明顯，但實(shí)踐中容易忽視農(nóng)戶訴求，導(dǎo)致農(nóng)戶參與不足，且存在項(xiàng)目供給的“最后一公里”問(wèn)題(9)桂華:《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》,《政治學(xué)研究》2014年第4期。，使得土地細(xì)碎化治理沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。村社自主治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村社的主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與的積極性與能動(dòng)性，以矛盾協(xié)商機(jī)制、利益分配機(jī)制和違約風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制化解土地細(xì)碎化問(wèn)題(10)王海娟、胡守庚:《自主治理:一種中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化治理模式》,《中國(guó)土地科學(xué)》2019年第7期。。近年來(lái)全國(guó)各地區(qū)因地制宜積極探索出土地細(xì)碎化治理的自主路徑，如湖北沙洋縣“一戶一田”模式(11)席瑩、吳春梅:《“三權(quán)分置”下農(nóng)地細(xì)碎化治理的社會(huì)路徑及其效果、效益分析——基于“沙洋模式”的考察》,《長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境》2018年第2期。、江蘇射陽(yáng)縣的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式(12)袁明寶、周恩宇:《家庭分散經(jīng)營(yíng)條件下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的再造與創(chuàng)新——基于江蘇省S縣聯(lián)耕聯(lián)種的調(diào)查》,《中州學(xué)刊》2016年第6期。、以及山東“土地托管”模式等(13)焦芳芳、劉啟明:《土地托管：小規(guī)模走向大生產(chǎn)的路徑選擇——基于L區(qū)創(chuàng)新試點(diǎn)的思考》,《新疆社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。，都取得了良好的效果。然而土地細(xì)碎化治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅需要改變土地細(xì)碎的物理形態(tài)，還需要系統(tǒng)性的配套措施為農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展奠定基礎(chǔ)，包括地權(quán)改革、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)等措施。很顯然，單一的市場(chǎng)化和行政化路徑?jīng)]有實(shí)現(xiàn)治理的系統(tǒng)化要求，在實(shí)踐中效果并不理想。自主治理路徑雖然滿足了小農(nóng)戶的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)訴求，但各地的實(shí)踐卻并未提及如何滿足規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的用地需求，發(fā)揮土地最大化效益，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。從區(qū)域發(fā)展看，農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅需要滿足小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的需求，更要重視規(guī)?；黧w在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面的技術(shù)、資金和管理等優(yōu)勢(shì)，并在發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上服務(wù)與聯(lián)結(jié)小農(nóng)戶。因此，如何利用有限土地滿足不同主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)需求，實(shí)現(xiàn)不同規(guī)模的農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙向增進(jìn)，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

近年來(lái)，Y區(qū)因地制宜、分類施策，通過(guò)土地細(xì)碎化治理實(shí)現(xiàn)“一戶一田”與“一組一田”的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局。通過(guò)整合農(nóng)戶分散的土地，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)，滿足不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)規(guī)?；恋氐睦眯枨螅尫磐恋乩玫淖畲蠡б?，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等維度成效顯著，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，實(shí)現(xiàn)地盡其利的目標(biāo)。我們基于317個(gè)村莊土地細(xì)碎化治理的實(shí)地調(diào)研，分析土地細(xì)碎化治理的機(jī)理和機(jī)制，以期為全國(guó)土地細(xì)碎化整治、土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)及小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接提供理論支撐和現(xiàn)實(shí)借鑒。

文中問(wèn)題意識(shí)與經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自課題組于2021年4月、6月和11月在Y區(qū)開(kāi)展的調(diào)研，調(diào)查內(nèi)容不僅涉及土地細(xì)碎化治理，還包括農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、基層社會(huì)治理和鄉(xiāng)村振興等內(nèi)容。相對(duì)于南部山區(qū)的溝壑縱橫，Y區(qū)土地細(xì)碎化治理主要集中在北部地勢(shì)平坦的風(fēng)沙草灘區(qū)。因此課題組以北部草灘區(qū)土地細(xì)碎治理實(shí)施村為樣本，以半結(jié)構(gòu)式訪談對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局、政策研究室、統(tǒng)計(jì)局、國(guó)土局等政策制定者和工作人員進(jìn)行訪談，并且深入到田間地頭實(shí)地考察各村土地細(xì)碎化治理的實(shí)際狀況，深入了解土地細(xì)碎化治理的模式與機(jī)制。

二、地方實(shí)踐：Y區(qū)土地細(xì)碎化治理的模式及其成效

Y區(qū)位于西北地區(qū)S省北部，縣域內(nèi)以明長(zhǎng)城為界一分為二，北部為風(fēng)沙草灘區(qū)，地勢(shì)平坦，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好，北部區(qū)域面積約占全區(qū)總面積的3/4；南部為黃土丘陵溝壑區(qū)，約占全區(qū)總面積的1/4。長(zhǎng)期以來(lái)，土地細(xì)碎化問(wèn)題制約Y區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，細(xì)碎分散的土地不僅制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)生活帶來(lái)諸多負(fù)面影響，農(nóng)戶對(duì)于土地連片發(fā)展規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的訴求強(qiáng)烈。近年來(lái)，在國(guó)家宏觀政策指引下，Y區(qū)因地制宜，創(chuàng)新實(shí)施土地細(xì)碎化治理發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，取得顯著成效。根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)整合方式、土地經(jīng)營(yíng)主體與經(jīng)營(yíng)范圍的不同，Y區(qū)土地細(xì)碎化治理分為“一戶一田”和“一組一田”模式。截至2021年底，Y區(qū)實(shí)施土地細(xì)碎化治理推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)約50萬(wàn)畝，共涉及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)127個(gè)村，占全區(qū)317個(gè)行政村的40%?！吧蠄D入庫(kù)”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田43萬(wàn)畝，先后共有3萬(wàn)多農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)“一戶一田”適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，戶均耕地由8.5塊變成1塊，部分條件允許農(nóng)戶將大部分土地流轉(zhuǎn)至規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體處發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一組一田”的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局。

(一)“一戶一田”模式:“土地平整+互換并地”實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種

“一戶一田”模式是指在穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包關(guān)系、尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，村組內(nèi)農(nóng)戶以互換并地的方式實(shí)現(xiàn)分散地塊集中連片，進(jìn)而通過(guò)土地集中整治，消除不同地塊的質(zhì)量差異，實(shí)現(xiàn)“小田變大田”“多塊變一塊”，再依據(jù)村民二輪確權(quán)分配的土地面積重新劃定分配土地，實(shí)現(xiàn)一家一塊田的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局。該治理模式主要滿足小農(nóng)家庭的土地連片耕作需求。此外，在村集體統(tǒng)籌下農(nóng)戶可將土地托管至專業(yè)化社會(huì)服務(wù)主體進(jìn)行統(tǒng)一耕種，實(shí)現(xiàn)“土地規(guī)?；?服務(wù)規(guī)?；钡碾p重效應(yīng)。村集體再引導(dǎo)不愿種地的農(nóng)戶依合法流程將土地流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)揮連片土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)?！耙粦粢惶铩蹦Ｊ街械貕K從分散到整合的實(shí)現(xiàn)形式如圖1所示。其具體做法分為六步：一是丈量土地，明晰權(quán)屬。由村兩委領(lǐng)導(dǎo)各村民小組對(duì)全村土地進(jìn)行丈量登記，明確各農(nóng)戶二輪承包土地面積和權(quán)屬并對(duì)全村公示。二是統(tǒng)一收回，集中治理。由村集體統(tǒng)一收回土地，與農(nóng)戶協(xié)商制定土地綜合治理方案，對(duì)土地進(jìn)行集中治理。三是整治土地，提高質(zhì)量。由于不同的地塊存在質(zhì)量差異，政府通過(guò)土地整治項(xiàng)目對(duì)土地進(jìn)行平整以及完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，如增加農(nóng)田電網(wǎng)、灌溉設(shè)備等，以提升農(nóng)田質(zhì)量。四是互換并地，土地連片。村集體組織村民以抽簽的方式將土地進(jìn)行重新分配，實(shí)現(xiàn)“一戶一田”。五是政府補(bǔ)貼，機(jī)械作業(yè)。在農(nóng)戶土地集中連片的同時(shí)區(qū)縣政府出臺(tái)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼辦法，支持農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)機(jī)，實(shí)行機(jī)械化耕種。六是合作聯(lián)結(jié)，規(guī)模發(fā)展。推動(dòng)“一戶一田”后，區(qū)縣政府引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體從村集體流轉(zhuǎn)剩余的土地，以政策優(yōu)惠、貸款補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)龍頭企業(yè)、農(nóng)戶合作社、社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)等發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)，并幫扶小農(nóng)戶綜合發(fā)展，推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。

圖1 “一戶一田”適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)形式

“一戶一田”適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)改變了過(guò)去小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)格局，形成以家庭為單位的集中、獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和服務(wù)需求單元，不僅實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，還實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化。該治理模式(見(jiàn)圖2)是政府“自上而下”支持引導(dǎo)與農(nóng)戶“自下而上”自主參與相結(jié)合而形成的，核心在于通過(guò)“土地整治+互換并地”方式實(shí)現(xiàn)“一戶一田”土地分布格局，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定良好基礎(chǔ)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低、機(jī)械化水平提高、土地利用效率提升以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提升。

圖2 “一戶一田”土地細(xì)碎化治理模式

(二)“一組一田”模式:“虛擬確權(quán)+土地流轉(zhuǎn)”推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展

在“一戶一田”土地整治的基礎(chǔ)上，部分土地流轉(zhuǎn)需求較大的村組探索形成“一組一田”模式。首先，村集體以“虛擬確權(quán)”方式引導(dǎo)農(nóng)戶將手中土地入股至村股份經(jīng)濟(jì)合作社；其次，村集體再根據(jù)農(nóng)戶實(shí)際用地需求將距離近、質(zhì)量好的小塊土地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給少部分有生產(chǎn)需求的小農(nóng)戶耕種，保障小農(nóng)戶的耕地需求；再次，將剩余大面積且連片集中的土地流轉(zhuǎn)給種植大戶或者農(nóng)業(yè)龍頭公司發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。這種分配方式不僅滿足了小農(nóng)戶的家庭生計(jì)需求，也推動(dòng)了土地資源的高效配置。整合后的土地不再是一戶一塊田，而是一組一塊田，為整村整組發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)(見(jiàn)圖3)。

圖3 “一組一田”適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)形式

1.“虛擬確權(quán)”:土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

“虛擬確權(quán)”即“確權(quán)確股不確地”，其中“確權(quán)”指明確農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及具體的承包面積；“確股”指確定農(nóng)戶土地入股的數(shù)量和收益實(shí)現(xiàn)方式；“不確地”指村集體對(duì)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)地塊進(jìn)行“虛擬化”設(shè)置，實(shí)現(xiàn)具體地塊與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，以便村集體對(duì)連片土地進(jìn)行規(guī)?；y(tǒng)籌配置。因此，通過(guò)“虛擬確權(quán)”重組農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地的“再集體化”(14)夏柱智:《再集體化：發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村地權(quán)變革的邏輯》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。，進(jìn)而由村集體這個(gè)“中介”統(tǒng)一組織農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)，為發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

2.“雙向流轉(zhuǎn)”:土地重配的實(shí)踐方式

村集體在優(yōu)先保障本村農(nóng)戶耕地需求的基礎(chǔ)上，對(duì)不愿耕作的土地進(jìn)行重新配置，將整理后連片的土地通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制流轉(zhuǎn)至龍頭企業(yè)或者專業(yè)大戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，“失地農(nóng)戶”則可以憑借“股東身份”享受土地股權(quán)分紅。首先，村集體統(tǒng)計(jì)村組內(nèi)農(nóng)戶的種地意愿，通過(guò)意愿分類讓農(nóng)戶自主決定土地是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于城市化進(jìn)程中農(nóng)戶出現(xiàn)結(jié)構(gòu)分化，已經(jīng)完成非農(nóng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶需要將土地流轉(zhuǎn)出去獲得額外收益，而未完成非農(nóng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶則仍需以土地為生，因此，農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)意愿存在差異。其次，通過(guò)地塊分區(qū)將土地劃分為“自耕區(qū)+流轉(zhuǎn)區(qū)”。對(duì)需要土地自耕的農(nóng)戶，村集體優(yōu)先將整理后的土地以“一戶一田”就近分配給自耕農(nóng)戶進(jìn)行家庭經(jīng)營(yíng)，再將分配后剩余的大片土地集中流轉(zhuǎn)。(15)王進(jìn)、趙秋倩:《鄉(xiāng)村信任關(guān)系的差序格局及其再生產(chǎn)》,《蘭州學(xué)刊》2021年第11期。這樣既滿足小農(nóng)戶對(duì)土地的自主性和利益性訴求，也使得土地得到充分利用，化解土地撂荒的問(wèn)題。最后，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制以公開(kāi)招標(biāo)的方式將剩余的連片土地流轉(zhuǎn)至龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)大戶，促進(jìn)土地資源配置效率的提升，快速推動(dòng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

圖4 “一組一田”土地細(xì)碎化治理模式

“一組一田”模式(見(jiàn)圖4)的核心在于通過(guò)“虛擬確權(quán)”實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與具體地塊分離，進(jìn)而在“意愿分類、地塊分區(qū)、招標(biāo)流轉(zhuǎn)”的三重機(jī)制運(yùn)作中優(yōu)化土地配置格局，不僅滿足本村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)與自家耕種的需求，也滿足新型經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)?；玫匦枨?。此外，地方政府支持組建以“鎮(zhèn)—村—組(總社—分社)”為框架的聯(lián)合社模式規(guī)劃土地利用與農(nóng)業(yè)發(fā)展，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分經(jīng)營(yíng)。其中，“統(tǒng)”體現(xiàn)在鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)合總社統(tǒng)籌全鎮(zhèn)資源，因地制宜指導(dǎo)全鎮(zhèn)發(fā)展；“分”體現(xiàn)在村級(jí)合作社為本村發(fā)展提供技術(shù)指導(dǎo)，組級(jí)合作社則具體落實(shí)鎮(zhèn)級(jí)與組級(jí)合作社的發(fā)展規(guī)劃?！翱偵纭稚纭钡陌l(fā)展框架推動(dòng)著“一戶一田”與“一組一田”土地適度規(guī)模的高質(zhì)量經(jīng)營(yíng)。

通過(guò)上述分析看到，“一戶一田”與“一組一田”模式的創(chuàng)新之處在于，在堅(jiān)持土地集體所有制和保障小農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，通過(guò)“互換并地”與“虛擬確權(quán)”實(shí)現(xiàn)公平與效率并存的土地配置方式，滿足不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體對(duì)土地充分利用的需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)主體與土地規(guī)模耦合(16)陳中偉:《中國(guó)農(nóng)戶職業(yè)分化與農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)——理論綜述、發(fā)展歷程、困境與耦合發(fā)展機(jī)制》,《蘭州學(xué)刊》2018年第7期。，即在農(nóng)業(yè)人口較多的村莊實(shí)現(xiàn)“土地規(guī)?；?服務(wù)規(guī)?；钡摹耙粦粢惶铩边m度規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局；在非農(nóng)轉(zhuǎn)移較多的村莊通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)“一組一田”的規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，不僅提高農(nóng)地利用效率，也促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的雙重意義。

(三)多維成效：地盡其利的具體表現(xiàn)

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面

首先，土地細(xì)碎化治理實(shí)現(xiàn)后人均生產(chǎn)總值與人均可支配收入的提升如圖5、圖6所示。自2017年土地細(xì)碎化治理實(shí)施以來(lái)，人均生產(chǎn)總值和人均可支配收入逐年提升。其次，土地產(chǎn)出率提升。整治后的土地糧食生產(chǎn)增產(chǎn)幅度可達(dá)35%以上，玉米平均畝產(chǎn)由550公斤提高到750公斤，最高達(dá)到1200公斤；馬鈴薯畝產(chǎn)達(dá)5000公斤以上，每畝比原來(lái)增產(chǎn)20%以上。再次，集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)。土地規(guī)模化發(fā)展也為村集體發(fā)展產(chǎn)業(yè)點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)，推動(dòng)著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升；最后，糧食安全得到保障。“一戶一田”和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的建設(shè)，增加了Y區(qū)耕地的有效灌溉面積和旱澇保收面積，糧食增產(chǎn)達(dá)到1.4億公斤。

圖5 Y區(qū)土地細(xì)碎化治理村人均生產(chǎn)總值趨勢(shì) 圖6 Y區(qū)土地細(xì)碎化治理村人均可支配收入趨勢(shì)

2.村莊治理層面

土地作為農(nóng)村最根本的生產(chǎn)要素，土地產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理有著天然的內(nèi)在強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。(17)鄧大才:《產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的關(guān)聯(lián)性研究—基于中國(guó)農(nóng)村治理的邏輯》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。農(nóng)戶在連片的土地上經(jīng)營(yíng)使得農(nóng)戶家庭成為獨(dú)立的生產(chǎn)單元，不僅增強(qiáng)農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性，也弱化農(nóng)地利用的“反公地悲劇”。一是鄰里矛盾減少。通過(guò)土地細(xì)碎化治理明晰農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)，有效化解因土地四至不清、邊界糾紛導(dǎo)致的鄰里矛盾。二是基層組織的治理能力提升。隨著土地集中連片流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，村集體產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益壯大，村民與村兩委之間的凝聚力也逐步增強(qiáng)，基層自治組織的治理能力顯著提升，也進(jìn)一步促進(jìn)基層黨組織服務(wù)能力和鄉(xiāng)村綜合治理能力的提升，有利于和諧村莊的構(gòu)建和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面

一是農(nóng)業(yè)機(jī)械化率的提高。隨著土地的集中連片，地方政府通過(guò)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、貸款補(bǔ)貼支持農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)機(jī)工具，提高農(nóng)戶耕作的機(jī)械化水平。北部灘區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平平均在75%以上，部分村組達(dá)到80%，在“一組一田”村組的農(nóng)業(yè)機(jī)械化率已達(dá)到100%；二是降低了農(nóng)戶的勞動(dòng)強(qiáng)度。訪談數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，土地集中連片后，農(nóng)戶每年用于耕地投入的勞動(dòng)時(shí)間由原來(lái)的20—30天減少為1—3天，勞動(dòng)時(shí)間縮減了85%，節(jié)約了農(nóng)戶寶貴的勞動(dòng)時(shí)間，有利于農(nóng)戶生活幸福感的提升。

4.生態(tài)環(huán)境層面

隨著土地細(xì)碎化治理的推行，首先是農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施以及周圍環(huán)境得到改善。通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)地周圍植被覆蓋率提升，水土流失面積減少等，保護(hù)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。其次由于村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，村集體持續(xù)完善鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)制度機(jī)制與實(shí)施措施，村民的環(huán)保意識(shí)也隨之不斷增強(qiáng)，人居環(huán)境整治行動(dòng)增多，因此促進(jìn)了村莊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升。

三、多元共治：土地細(xì)碎化治理的實(shí)踐機(jī)制

土地細(xì)碎化治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其有效實(shí)施需要多元主體共同參與形成合力。多元共治模式中的土地細(xì)碎化治理是多元主體共同參與形成合力推動(dòng)政策執(zhí)行的過(guò)程，通過(guò)各主體綜合使用行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種手段，最終實(shí)現(xiàn)集體一致行動(dòng)。在具體實(shí)踐中，Y區(qū)黨委、政府、村社組織、農(nóng)戶均發(fā)揮不同作用，形成系統(tǒng)性的治理機(jī)制(見(jiàn)圖7)。

圖7 土地細(xì)碎化多元共治機(jī)制

(一)黨委：把控底線與組織建設(shè)

1.制度底線:以基本原則支撐制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新需要在堅(jiān)持基本制度與原則底線的前提下進(jìn)行。在實(shí)踐中，Y區(qū)以中央、省市政策文件為依據(jù)組織實(shí)施土地細(xì)碎化治理工作。其中，為保障目標(biāo)任務(wù)的順利達(dá)成，Y區(qū)規(guī)定土地細(xì)碎化治理“五個(gè)堅(jiān)持不變”的底線原則：堅(jiān)持土地集體所有性質(zhì)不變；堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變；堅(jiān)持村民小組互換地塊的面積和范圍不變；堅(jiān)持土地承包的農(nóng)戶人數(shù)不變；堅(jiān)持土地用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向不變。政府在明確“五個(gè)堅(jiān)持不變”的前提下，為土地細(xì)碎化治理明確了行動(dòng)方向。地方黨委依據(jù)國(guó)家政策設(shè)定的底線原則為基層組織因地制宜探索土地細(xì)碎化治理提供著制度創(chuàng)新空間。在制度底線之上，任何有利于實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的制度安排都具有合理性與合法性。

2.組織建設(shè):以人才建設(shè)保障政策實(shí)施

在土地細(xì)碎化治理政策推進(jìn)過(guò)程中，Y區(qū)把基層組織隊(duì)伍建設(shè)作為“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)，重點(diǎn)培養(yǎng)有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，提拔有能力、成績(jī)好的扶貧干部，培優(yōu)建強(qiáng)基層“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。在實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為抓手、以土地細(xì)碎化治理為導(dǎo)向，與鄉(xiāng)、村兩級(jí)書(shū)記簽訂責(zé)任狀，以政策實(shí)施成效作為黨建述職考評(píng)的重要依據(jù)，并且將各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作成果納入績(jī)效考核指標(biāo)當(dāng)中，與工資激勵(lì)直接掛鉤，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，保障政策實(shí)施的進(jìn)度和力度。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層組織的隊(duì)伍建設(shè)，Y區(qū)組織和人才保障著土地細(xì)碎化治理工作的有效度。

(二)政府：制度供給與資源輸入

1.政策宣傳:政策推行的有效引導(dǎo)

在土地細(xì)碎化治理實(shí)施前期，區(qū)政府涉農(nóng)部門(mén)同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部以及駐村工作隊(duì)召開(kāi)政策宣傳會(huì)，傳達(dá)中央、省、市政策文件內(nèi)容和項(xiàng)目扶持辦法，并提出具體的實(shí)施要求，確保政策內(nèi)容和文件精神宣傳到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宣傳政策時(shí)采取劃片集中宣傳和逐戶精準(zhǔn)宣傳相結(jié)合的方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策的全面精準(zhǔn)傳達(dá)。在土地細(xì)碎化治理實(shí)施過(guò)程中，市、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)政府涉農(nóng)部門(mén)組建督導(dǎo)組，平衡政策實(shí)施過(guò)程中的多元主體利益，化解政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的各類矛盾，督導(dǎo)政策的落實(shí)，推動(dòng)政策實(shí)施的進(jìn)度，并向暫未實(shí)施土地細(xì)碎化治理的區(qū)域積極宣傳土地細(xì)碎化治理成果和政策內(nèi)容。

2.資源輸入:政策實(shí)施的基礎(chǔ)保障

土地細(xì)碎化治理是農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本前提，然而村莊內(nèi)部沒(méi)有足夠的資源獨(dú)立開(kāi)展此項(xiàng)系統(tǒng)性工程。因?yàn)橥恋卣尾粌H包括互換并地的土地調(diào)整工作，還需要開(kāi)展后續(xù)的平整修整土地、土壤肥力培育、農(nóng)田水利配套等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)，但這些農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量資金，村集體和農(nóng)戶往往難以自主負(fù)擔(dān)大量的開(kāi)支。因此，地方政府的資源輸入為治理土地細(xì)碎化提供著物質(zhì)基礎(chǔ)保障。在實(shí)踐中，Y區(qū)安排專項(xiàng)資金支持土地整治。首先，在村組層面。對(duì)首批整村整組完成土地整合的村莊給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，并且對(duì)集中流轉(zhuǎn)土地500畝以上的出讓方給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)；其次，在新型經(jīng)營(yíng)主體層面。龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)流轉(zhuǎn)土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，政府在資金支持外，還在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、寬幅梯田改造、農(nóng)機(jī)農(nóng)技服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)等項(xiàng)目給予大力支持，充分發(fā)揮土地細(xì)碎化治理的綜合效應(yīng)。

(三)村社：組織動(dòng)員與協(xié)調(diào)引導(dǎo)

作為黨在農(nóng)村基層工作的戰(zhàn)斗堡壘，農(nóng)村工作的各項(xiàng)方針、政策都需要村社集體具體落實(shí)和完成。相比于其他社會(huì)組織，村社集體具有“熟人社會(huì)、村民自治和土地集體所有制”無(wú)可比擬的制度優(yōu)勢(shì)和社會(huì)基礎(chǔ)，可以綜合運(yùn)用正式和非正式手段減少土地治理的交易成本。因此，在土地細(xì)碎化治理過(guò)程中，Y區(qū)村社集體充分發(fā)揮組織統(tǒng)籌與利益協(xié)調(diào)功能，以“少數(shù)服從多數(shù)”的原則將農(nóng)戶個(gè)體差異化的利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)榧w一致行動(dòng)共識(shí)，推動(dòng)土地細(xì)碎化治理工作的順利進(jìn)行。

1.意見(jiàn)統(tǒng)合:集體行動(dòng)的前提條件

通過(guò)調(diào)研看到，在土地細(xì)碎化治理政策推行過(guò)程中遇到最大的難題是部分對(duì)政策理解不到位擔(dān)心利益受損的農(nóng)戶不同意土地集中連片。雖然土地整治對(duì)所有農(nóng)戶都有正外部效應(yīng)，但土地產(chǎn)權(quán)整合帶來(lái)的利益分配并不會(huì)呈現(xiàn)完全對(duì)稱性，在農(nóng)戶“理性經(jīng)濟(jì)人”的計(jì)算中必然會(huì)有部分農(nóng)戶不同意產(chǎn)權(quán)整合。在Y區(qū)土地細(xì)碎化治理政策實(shí)施村，部分農(nóng)戶不愿意參與土地細(xì)碎化治理。由于土地的不可移動(dòng)性，意見(jiàn)存在分歧的農(nóng)戶將致使整村土地治理的集體行動(dòng)失敗。在政策推行的過(guò)程中，由于部分農(nóng)戶對(duì)土地“確權(quán)確股不確地”這種“虛擬確權(quán)”的原理不理解，政策實(shí)施難以統(tǒng)一，但村干部以溝通的方式詳細(xì)解釋政策內(nèi)容以及政策推行預(yù)期帶來(lái)的好處，引導(dǎo)農(nóng)戶將個(gè)體差異化訴求轉(zhuǎn)變?yōu)榧w行動(dòng)共識(shí)，形成公共利益，說(shuō)服農(nóng)戶同意進(jìn)行地塊合并與重新分配，提高土地細(xì)碎化治理工作的推進(jìn)效率。

2.利益協(xié)調(diào):土地重配的矛盾化解

在土地重新劃定分配環(huán)節(jié)容易引發(fā)各主體之間的利益張力問(wèn)題。因此，土地細(xì)碎化的順利實(shí)施需要協(xié)調(diào)化解農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與集體之間的利益矛盾。如何確保土地公平公正重新分配是化解利益矛盾的關(guān)鍵。為公平公正分配土地，Y區(qū)村集體組織村民以抽簽的形式分配土地，即部分村組通過(guò)抽簽確定村民分配到的土地的具體地塊；還有部分村組為保證最大化公平實(shí)施兩輪抽簽：第一輪抽簽先確定農(nóng)戶的分田順序，即農(nóng)戶之間的互換并地次序；第二輪抽簽確定具體地塊，即確定農(nóng)戶分到的土地的四至和產(chǎn)權(quán)權(quán)屬。抽簽步驟和過(guò)程公開(kāi)透明且接受村民監(jiān)督，避免在土地分配環(huán)節(jié)出現(xiàn)矛盾糾紛。此外，由于因地力質(zhì)量差異導(dǎo)致的部分農(nóng)戶不愿參與土地重新分配的問(wèn)題，部分村組黨員積極響應(yīng)黨委的號(hào)召和領(lǐng)導(dǎo)，帶頭選擇地力質(zhì)量等級(jí)相對(duì)較低的土地，把地力質(zhì)量相對(duì)較好的土地優(yōu)先讓村組非黨員家庭、貧困戶進(jìn)行選擇，以利益讓渡方式有效化解因地力質(zhì)量差異導(dǎo)致的政策實(shí)施受阻問(wèn)題，加快土地細(xì)碎化治理落實(shí)的進(jìn)度。

(四)農(nóng)戶：積極參與與自主制定

土地是農(nóng)戶賴以生存的生產(chǎn)要素，土地細(xì)碎化治理與農(nóng)戶的切身利益密切相關(guān)。因此，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體和收益主體的農(nóng)戶，改善生產(chǎn)環(huán)境、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的土地細(xì)碎化治理，會(huì)激發(fā)農(nóng)戶參與的內(nèi)生動(dòng)力。

1.積極參與:內(nèi)在需求推動(dòng)產(chǎn)權(quán)整合

土地細(xì)碎化治理政策的推行涉及每個(gè)農(nóng)戶的切身利益，在政策推行的過(guò)程中需要激活農(nóng)戶的主動(dòng)性與能動(dòng)性。當(dāng)細(xì)碎化土地成為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)戶增收的阻礙時(shí)，農(nóng)地治理與產(chǎn)權(quán)整合則成為農(nóng)戶的內(nèi)在需求，農(nóng)戶便自愿參與其中。Y區(qū)政策實(shí)施村大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)土地細(xì)碎化整治推動(dòng)連片耕作的需求較強(qiáng)，因?yàn)榧?xì)碎化土地的弊端愈發(fā)明顯，阻礙著規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)戶增收。因此，大多數(shù)農(nóng)戶積極響應(yīng)土地細(xì)碎化治理，并且農(nóng)戶與農(nóng)戶之間自發(fā)調(diào)整地塊和經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)細(xì)碎化土地實(shí)現(xiàn)集中連片，由此形成農(nóng)戶自愿參與形成集體一致行動(dòng)的局面。

2.自主制定:靈活自主調(diào)整分散地塊

為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，減少農(nóng)戶的勞動(dòng)時(shí)間，土地細(xì)碎化治理實(shí)施村的村民自主制定土地互換策略，即農(nóng)戶以分到的大塊土地為基準(zhǔn)，通過(guò)與其他農(nóng)戶協(xié)商調(diào)換自家小塊土地，各家的土地多塊變一塊，實(shí)現(xiàn)“一戶一田”適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局，推動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)，但前提是地塊的質(zhì)量大致相同。通過(guò)自主制定土地互換方式，有效化解因土地分配而產(chǎn)生的矛盾，實(shí)現(xiàn)了土地集中連片，推動(dòng)農(nóng)戶適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此外，村集體和本村農(nóng)戶商定土地細(xì)碎化治理、土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的具體方案，經(jīng)村民大會(huì)通過(guò)后予以執(zhí)行。

在以多元共治為特征的土地細(xì)碎化治理體系中，地方黨委以底線把控與組織建設(shè)雙元推進(jìn)土地細(xì)碎化治理政策的實(shí)施，以底線原則的設(shè)定保障土地用途、性質(zhì)不變和農(nóng)戶利益不受侵犯，為政府和基層組織推進(jìn)土地細(xì)碎化治理提供制度創(chuàng)新空間；地方政府通過(guò)制度供給與資源輸入為土地整治與流轉(zhuǎn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，有效保障土地細(xì)碎化治理的順利實(shí)施。村社組織主要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用：一是自下而上將地方政府的制度供給內(nèi)化為具體的治理實(shí)施方案；二是組織農(nóng)戶積極參與土地細(xì)碎化治理，統(tǒng)籌農(nóng)戶差異化意見(jiàn)，有效避免土地分配時(shí)可能出現(xiàn)的利益矛盾，打通土地細(xì)碎化治理“最后一公里”的堵點(diǎn)；農(nóng)戶基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與效益提升的內(nèi)在訴求自主參與土地互換，自主協(xié)商土地整理與互換地塊的具體方案，以農(nóng)戶為主體的改革內(nèi)生動(dòng)力得到充分的發(fā)揮。因此，在多元共治的行動(dòng)邏輯中，各主體發(fā)揮相應(yīng)的作用并形成合力，推動(dòng)土地的高效整合和利益矛盾的有效化解。

四、結(jié)論與啟示

在土地細(xì)碎化條件下改變土地細(xì)碎分散格局、化解土地細(xì)碎化帶來(lái)的諸多弊端、推動(dòng)形成適合不同農(nóng)業(yè)主體經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模與格局，提高土地配置效率、發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)地盡其利的目標(biāo)。Y區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，“一戶一田”與“一組一田”模式的順利推行，是在多元共治的行動(dòng)邏輯中發(fā)揮多元主體合力作用，進(jìn)而推動(dòng)土地細(xì)碎化治理政策的有效實(shí)施。其中，“一戶一田”模式主要滿足小農(nóng)戶發(fā)展需求，在“產(chǎn)權(quán)重組+互換并地”框架下促進(jìn)小農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是滿足小農(nóng)戶生產(chǎn)、提升小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的重要途徑；“一組一田”模式則是在“一戶一田”基礎(chǔ)上對(duì)土地流轉(zhuǎn)需求較大的村組進(jìn)行改革，由村集體以“虛擬確權(quán)”將土地進(jìn)行“再集體化”，通過(guò)“雙向流轉(zhuǎn)”將土地高效配置給規(guī)模化的農(nóng)業(yè)主體發(fā)展規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在“一戶一田”與“一組一田”模式推行下，小農(nóng)戶與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體的用地需求均得到有效滿足，實(shí)現(xiàn)公平與效率兼顧的制度創(chuàng)新。不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得顯著成效，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境改善、基層社會(huì)治理以及鄉(xiāng)村振興等產(chǎn)生積極影響，實(shí)現(xiàn)地盡其利的目標(biāo)，這為當(dāng)前我國(guó)在“大國(guó)小農(nóng)”基本國(guó)情下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興提供了一條可行的發(fā)展路徑。

Y區(qū)土地細(xì)碎化治理的啟示在于：第一，土地細(xì)碎化治理是在制度目標(biāo)與制度底線之間的制度創(chuàng)新活動(dòng)，需遵循因地制宜、分類施策原則，結(jié)合頂層設(shè)計(jì)與基層探索有序推進(jìn)土地細(xì)碎化治理活動(dòng)。針對(duì)區(qū)域發(fā)展差異，政策的推行應(yīng)滿足多元主體之間的差異化需求。第二，土地細(xì)碎化治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌多元力量合力推進(jìn)。單一的行政推動(dòng)、市場(chǎng)機(jī)制和自主治理路徑無(wú)法有效化解土地細(xì)碎化問(wèn)題。土地細(xì)碎化治理需要充分發(fā)揮各主體的作用，即地方黨委的制度方向把控作用、政府的支持引導(dǎo)作用、村社主導(dǎo)的協(xié)調(diào)作用以及農(nóng)戶的能動(dòng)參與作用等，在多元共治的邏輯中多元主體形成合力，以系統(tǒng)化路徑實(shí)現(xiàn)土地細(xì)碎化的有效治理，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。第三，土地細(xì)碎化治理更應(yīng)注重服務(wù)小農(nóng)。在農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移與小農(nóng)堅(jiān)守土地并存的局面下，“誰(shuí)來(lái)種地”與“怎樣種好地”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。分散的小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)與社會(huì)化大生產(chǎn)之間的矛盾是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基本矛盾。在“大國(guó)小農(nóng)”和“人多地少”的情況，數(shù)量眾多的小農(nóng)戶仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍，然而細(xì)碎化土地導(dǎo)致小農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的投入產(chǎn)出比太低。土地連片集中規(guī)?；?jīng)營(yíng)不僅要滿足規(guī)?；黧w的需求，更要滿足小農(nóng)家庭的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求，這具有重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義，即在保持小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地細(xì)碎化治理發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展銜接的重要基礎(chǔ)。因此，通過(guò)土地細(xì)碎化治理為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)，是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵。