孔祥斌，陳文廣，溫良友

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193；2.自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100193）

一、引 言

耕地是土地之精華、糧食生產(chǎn)之根基，耕地資源安全事關(guān)國(guó)家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定大局（劉彥隨等，2009；Deng等，2015）。為了保護(hù)耕地資源，支撐國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民權(quán)益安全，中國(guó)建立了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度（方斌等，2021），耕地保護(hù)牢牢守住了18億畝耕地紅線，保障了國(guó)家糧食安全、支撐了城市化工業(yè)化發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《公級(jí)》），第二次全國(guó)土地調(diào)查以來(lái)的10年間（以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”），全國(guó)耕地減少了1.13億畝；同時(shí)，耕地質(zhì)量退化、耕地利用生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇、耕地空間穩(wěn)定性差（Kuang等，2022）以及農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性差（陳美球等，2012）等問(wèn)題嚴(yán)重威脅國(guó)家耕地資源安全。此外，中國(guó)作為人口大國(guó)、糧食生產(chǎn)大國(guó)和糧食進(jìn)口大國(guó)，在糧食霸權(quán)主義、極端氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)的背景下，糧食生產(chǎn)與進(jìn)口的不確定性增加（Lesk等，2016；Dunford等，2020），國(guó)家糧食安全面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

因此，在中國(guó)開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧，亟待落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的硬措施來(lái)確保中國(guó)耕地資源安全，將中國(guó)人的飯碗牢牢地端在自己的手中。本文在梳理中國(guó)耕地保護(hù)政策的演進(jìn)過(guò)程及實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，剖析了當(dāng)前中國(guó)耕地資源安全存在的問(wèn)題及糧食安全面臨的挑戰(zhàn)，提出了基于耕地資源安全的糧食安全保障策略。

二、中國(guó)耕地保護(hù)政策動(dòng)態(tài)演進(jìn)與實(shí)施成效

（一）中國(guó)耕地保護(hù)政策動(dòng)態(tài)演變

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)耕地保護(hù)制度不斷修改與完善，當(dāng)前已經(jīng)建立了涵蓋耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田保護(hù)、耕地休養(yǎng)生息等在內(nèi)的最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的演變（王文旭等，2020）。基于不同時(shí)期耕地保護(hù)的突出問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景，中國(guó)耕地保護(hù)政策的演變大致可分為耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒、耕地保護(hù)起步、耕地?cái)?shù)量保護(hù)政策探索和發(fā)展、耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重、耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)五個(gè)階段。

第一階段是1978 年改革開放前的耕地保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒階段（牛善棟等，2019）。1978 年以前耕地保護(hù)的主要任務(wù)是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加糧食產(chǎn)量，服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化的發(fā)展，但耕地生產(chǎn)能力低、農(nóng)田水利設(shè)施不完善和人口增長(zhǎng)迫使農(nóng)民通過(guò)開荒等形式增加耕地，耕地過(guò)度開墾導(dǎo)致資源不可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，促使耕地保護(hù)意識(shí)逐步覺(jué)醒。

第二階段是1978～1985年，耕地保護(hù)起步階段。改革開放以來(lái)大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，導(dǎo)致大量耕地被占用，政府初步意識(shí)到耕地保護(hù)的重要性。1981年的《政府工作報(bào)告》提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的國(guó)家政策，1982年中央1號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村會(huì)議紀(jì)要》首次提出耕地保護(hù)是中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。這一階段，國(guó)家開始重視耕地?cái)?shù)量保護(hù)，但這一時(shí)期耕地?cái)?shù)量保護(hù)政策仍然缺乏系統(tǒng)性和整體性。

第三階段是1986～1997 年，耕地?cái)?shù)量保護(hù)政策探索和發(fā)展階段。1986 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》中明確了“珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的要求；同年6月出臺(tái)《土地管理法》，首次以法律手段規(guī)范耕地保護(hù)，這標(biāo)志著中國(guó)土地管理和耕地保護(hù)工作開始步入法制管理新階段。1993 年11 月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中明確提出建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度；1994年，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)通過(guò)法律制度保護(hù)基本農(nóng)田進(jìn)入了正式的軌道；1996年，中央政府首次提出“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”。這一時(shí)期，中國(guó)耕地?cái)?shù)量保護(hù)政策日趨完善，但卻忽視了耕地質(zhì)量保護(hù)。

第四階段是1998～2011 年，耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重階段。由于前一階段耕地保護(hù)目標(biāo)的單一性，耕地質(zhì)量退化問(wèn)題嚴(yán)重，耕地質(zhì)量保護(hù)逐漸成為耕地保護(hù)的另一目標(biāo)，進(jìn)入耕地保護(hù)數(shù)量與質(zhì)量并重階段。1998年國(guó)土資源部正式成立，同年《土地管理法》進(jìn)行重大修訂，構(gòu)建了耕地保護(hù)政策框架體系，提出用途管制、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、集中管理和執(zhí)法檢查等管理措施，規(guī)定實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地利用規(guī)劃及提高耕地質(zhì)量和增加耕地?cái)?shù)量等耕地保護(hù)政策，明確土地整理在耕地保護(hù)制度中的地位（任旭峰等，2011）。這一階段，中國(guó)圍繞耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量基本建成最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

第五階段是2012年至今，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)階段（劉丹等，2018）。十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，“十二五”和“十三五”全國(guó)土地整治規(guī)劃中明確提出在土地整治中加強(qiáng)生態(tài)景觀建設(shè)，2017年中發(fā)4號(hào)文件明確提出數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)體系。耕地保護(hù)政策經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展和完善，中國(guó)耕地保護(hù)已經(jīng)形成以《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》為核心，配套包含耕地占補(bǔ)平衡、國(guó)土空間規(guī)劃、土地用途管制等制度相對(duì)完備的制度體系，耕地保護(hù)措施逐步進(jìn)入行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的多手段共用階段（古麗美合日·阿巴斯，2016）。

（二）中國(guó)耕地保護(hù)制度實(shí)施成效

中國(guó)耕地保護(hù)工作取得舉世矚目的成就，牢牢地守住了18億畝耕地?cái)?shù)量紅線、保障了國(guó)家糧食安全、支撐了國(guó)家快速城市化和工業(yè)化的用地需求、滿足了國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施用地需求、維護(hù)了鄉(xiāng)村穩(wěn)定。

第一，守住耕地資源紅線。為保障國(guó)家糧食安全，2006年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）中明確提出要加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，全國(guó)耕地保有量不少于18 億畝。據(jù)《公報(bào)》顯示，2019年年末中國(guó)耕地面積為19.18億畝。通過(guò)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田保護(hù)政策，中國(guó)牢牢守住了18億畝耕地紅線，耕地?cái)?shù)量保護(hù)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家《規(guī)劃》確定的耕地保有量目標(biāo)。

第二，保障中國(guó)糧食安全。中國(guó)用世界上不到9%的耕地資源，養(yǎng)活了世界上接近20%的人口，取得了舉世矚目的成就（徐浩慶等，2021）。1949～2021年中國(guó)糧食產(chǎn)量由1.13億噸增至6.83億噸，年均增長(zhǎng)率高達(dá)7%（見(jiàn)圖1）；其中，自2004 年以來(lái)，中國(guó)的糧食產(chǎn)量已實(shí)現(xiàn)十八連豐，連續(xù)十年穩(wěn)定在6 億噸的高位上。1949～2021 年人均糧食占有量由209 千克增至483.4 千克，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際上人均400千克的溫飽水平，實(shí)現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”、“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變。

圖1 中國(guó)1949～2021年糧食產(chǎn)量變化

第三，支撐中國(guó)快速城市化和工業(yè)化的用地需求。2021年中國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到9.14億，城市化率高達(dá)64.72%（見(jiàn)圖2）；改革開放43年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)人口凈增加7.42億，城市化率提高46.8%。城市建成區(qū)面積由2004年的30 406平方千米增至2020年的60 721平方千米，幾乎增加了一倍。以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已接近40%，中國(guó)已成為世界上產(chǎn)業(yè)鏈和工業(yè)鏈最為齊全的制造業(yè)大國(guó)。耕地保護(hù)支撐了中國(guó)城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展。

圖2 中國(guó)1952～2021年產(chǎn)業(yè)增加值與城鎮(zhèn)化水平

第四，滿足中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施用地的需求。中國(guó)已經(jīng)建設(shè)了世界上最為發(fā)達(dá)的交通體系，形成了航空、高鐵、火車為核心的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并通過(guò)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)了村村通工程。1978～2020年鐵路營(yíng)業(yè)里程由5.17萬(wàn)千米增至14.63萬(wàn)千米，公路里程由89.02千米增至519.81萬(wàn)千米（見(jiàn)圖3）。此外，《公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，全國(guó)交通運(yùn)輸用地面積達(dá)到955.31萬(wàn)公頃。

圖3 中國(guó)1978～2020年運(yùn)輸線路長(zhǎng)度

第五，維護(hù)中國(guó)鄉(xiāng)村穩(wěn)定。目前中國(guó)農(nóng)民人均耕地面積保持在2.15 畝左右，戶均耕地面積8～10畝。從2023年開始，中國(guó)農(nóng)村第二輪土地承包將相繼到期，到期后再延長(zhǎng)承包期30年，有利于形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，激發(fā)農(nóng)民群眾增加農(nóng)業(yè)投入、提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。耕地資源為農(nóng)民提供了穩(wěn)定的就業(yè)和收入來(lái)源，維護(hù)了中國(guó)在快速城市化和工業(yè)化背景下的鄉(xiāng)村穩(wěn)定。

三、中國(guó)耕地資源安全存在的問(wèn)題與糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

（一）中國(guó)耕地資源安全存在的問(wèn)題

盡管中國(guó)實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在守根基、穩(wěn)糧倉(cāng)、促發(fā)展、興建設(shè)、保穩(wěn)定方面取得了巨大成就。但城市建設(shè)占用、個(gè)體違法違規(guī)占用、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及地方政府生態(tài)建設(shè)導(dǎo)致了耕地?cái)?shù)量快速下降；耕地不合理利用、耕地向邊際土地轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了耕地質(zhì)量退化及耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加??；由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價(jià)格上漲、務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本上升及種糧比較效益低下，造成農(nóng)戶種糧收入低下及耕地保護(hù)積極性不高的問(wèn)題。

第一，優(yōu)質(zhì)耕地資源快速流失（Kong，2014）。基于《公報(bào)》數(shù)據(jù)，中國(guó)耕地相比“二調(diào)”減少1.13億畝，損失耕地的糧食生產(chǎn)能力是國(guó)家平均水平的1.53倍（Bren d'Amour等，2017）。同時(shí)，據(jù)2019年耕地保護(hù)督察新聞發(fā)布會(huì)公布的數(shù)據(jù)，2017年以來(lái)有1 368個(gè)城市景觀公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬(wàn)畝，永久基本農(nóng)田5.79萬(wàn)畝，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量損失嚴(yán)重，威脅糧食安全基本盤的穩(wěn)定。

第二，耕地質(zhì)量保護(hù)任務(wù)依舊艱巨。一是耕地“北擴(kuò)南縮”導(dǎo)致耕地適宜性降低。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查與“二調(diào)”，水土匹配程度相對(duì)較差的北方地區(qū)耕地面積增加0.29億畝，光熱條件好、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的南方地區(qū)耕地面積減少1.42 億畝，導(dǎo)致中國(guó)耕地空間適宜性下降2.6%（黃海潮等，2021）。二是耕地障礙因子突出。如東北平原區(qū)玉米—大豆輪作已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛衩走B作，連作21年后有機(jī)質(zhì)含量下降14.7%，土壤容重增加16.3%，土壤基礎(chǔ)肥力快速降低（韓曉增等，2018）；此外，耕地土壤酸化、鹽漬化、耕層變薄等耕地質(zhì)量退化問(wèn)題嚴(yán)重。

第三，耕地利用生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇。第一，1990～2015年中國(guó)新增的1.9億畝耕地中有73.6%為中等或差等耕地，利用這部分耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致風(fēng)蝕增加3.47%、灌溉用水量增加34.42%、自然棲息地減少3.11%（Kuang等，2022）。第二，耕地高強(qiáng)度利用導(dǎo)致氮磷排放量增加，1990～2018年中國(guó)氮排放增長(zhǎng)229%，磷排放增長(zhǎng)579%，藍(lán)水足跡增長(zhǎng)10.03立方千米，嚴(yán)重威脅到國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全。第三，黃淮海平原區(qū)淺層地下水正以0.46±0.37米/年、深層地下水以1.14±0.58米/年的速度下降，已經(jīng)成為全球三大地下水漏斗之一（Kong等，2016）。從6億噸的產(chǎn)量分析來(lái)看，地下水超采、薄膜殘留、水土侵蝕等不可持續(xù)的產(chǎn)能大約占據(jù)總產(chǎn)能的50%（見(jiàn)圖4）。

圖4 資源過(guò)度利用獲得的糧食產(chǎn)量及其比例

第四，耕地資源空間布局穩(wěn)定性差且開發(fā)失衡。由于特殊的地理國(guó)情，中國(guó)的優(yōu)質(zhì)耕地主要分布在胡煥庸線以東，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭區(qū)域、城市化區(qū)域和工業(yè)化區(qū)域在空間分布上高度重合，導(dǎo)致中國(guó)東部發(fā)達(dá)區(qū)域耕地快速流失，而補(bǔ)充耕地主要分布在中國(guó)的東北和西北區(qū)域。如1990～2015年，中國(guó)東北地區(qū)耕地面積增長(zhǎng)0.67 億畝，主要來(lái)自草原（49.5%）、沼澤和水體等濕地（33%）；同期，中國(guó)西北部耕地面積增加0.37億畝，主要通過(guò)草原開墾增加（74.9%），加速了中國(guó)耕地資源向高緯度、高海拔區(qū)域轉(zhuǎn)移，也進(jìn)一步加劇了耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（Hu等，2020；Kuang等，2022）。

第五，耕地保護(hù)缺乏微觀動(dòng)力。由于小農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素價(jià)格上漲及糧食價(jià)格低等原因，農(nóng)民種糧收益持續(xù)降低，中國(guó)三大主要糧食作物（稻谷、小麥、玉米）畝均凈利潤(rùn)由2001年的39.43元減少到2019年的-30.53元。耕地的所有者和使用者缺乏保護(hù)動(dòng)力，出現(xiàn)耕地非農(nóng)化、非糧化、棄耕化、邊際化等問(wèn)題，致使中央最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度地方實(shí)踐效果大打折扣。

（二）全球糧食霸權(quán)的形成及對(duì)中國(guó)糧食安全的威脅

1.全球糧食霸權(quán)的形成

全球糧食霸權(quán)的形成可分為以下幾個(gè)階段：

第一階段（1870～1930年），英國(guó)主導(dǎo)的糧食霸權(quán)階段，英國(guó)人指導(dǎo)殖民地進(jìn)行糧食生產(chǎn)并出口到歐洲。19世紀(jì)英國(guó)將糧食生產(chǎn)外包給海外戰(zhàn)略的定居點(diǎn)和殖民地，導(dǎo)致殖民地的單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食出口，供應(yīng)歐洲工業(yè)化發(fā)展并維持英國(guó)“世界工廠”的地位（蘇瑞娜，2013）。在這一糧食生產(chǎn)規(guī)制下，新興的定居國(guó)（美國(guó)、加拿大和澳大利亞）開始建立國(guó)家農(nóng)業(yè)部門，塑造了20世紀(jì)“發(fā)展模式下的農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門之間的關(guān)系”。

第二階段（1930～1980年），美國(guó)主導(dǎo)的糧食霸權(quán)階段，美國(guó)將剩余糧食以食物援助的形式提供給第三世界的國(guó)家，形成了非正式的帝國(guó)規(guī)制。美國(guó)通過(guò)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼，選擇性鼓勵(lì)第三世界的工業(yè)化確保對(duì)工業(yè)主義的抵制和對(duì)帝國(guó)市場(chǎng)的忠誠(chéng)。發(fā)展中國(guó)家將國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式內(nèi)化，采用綠色革命技術(shù)，實(shí)施土地改革，將市場(chǎng)關(guān)系延伸到農(nóng)村。在這一階段的糧食規(guī)制下，美國(guó)使用糧食援助為其工業(yè)化農(nóng)業(yè)模式創(chuàng)建聯(lián)盟市場(chǎng)和機(jī)會(huì)。

第三階段（1980年-至今），企業(yè)主導(dǎo)的糧食霸權(quán)階段。目前全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的10%控制在跨國(guó)企業(yè)手中，孟山都、嘉吉、雀巢、諾華等這些行業(yè)巨頭跨越不同的生產(chǎn)部門，沃爾瑪、阿霍德等全球五大超市掌握了全球食品加工供應(yīng)量的80%（蘇瑞娜，2013）。這種糧食霸權(quán)主要奉行新自由主義治理模式，通過(guò)布雷頓森林體系和世貿(mào)組織等推廣全球糧食安全和貿(mào)易一體化，這一階段的主要特征是市場(chǎng)霸權(quán)主義。這種制度安排致力于跨國(guó)貨幣和商品流通，并將小農(nóng)變成全球資本的勞動(dòng)力。這種規(guī)制在20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初期處于主導(dǎo)地位，目前處在危機(jī)時(shí)期。

2.糧食霸權(quán)對(duì)中國(guó)糧食安全的威脅

第一，增加中國(guó)糧食進(jìn)口的不確定。中國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的目標(biāo)，但在飼料糧供需平衡上仍存在較大缺口。2020年中國(guó)糧食進(jìn)口量1.43億畝，其中大豆進(jìn)口量高達(dá)1億噸，占全球大豆貿(mào)易量的60.3%。中國(guó)大豆主要依賴從巴西、美國(guó)和阿根廷等國(guó)家進(jìn)口，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍需要充分利用進(jìn)口大豆來(lái)保障國(guó)家飼料糧的需求（Liu等，2013）。ADM、邦吉、嘉吉和路易·達(dá)孚作為國(guó)際四大跨國(guó)糧商，有三家屬于美國(guó)企業(yè)，美國(guó)可通過(guò)公司控制間接掌握全球糧食安全治理話語(yǔ)權(quán)，特別是全球糧食安全供需結(jié)構(gòu)及糧食定價(jià)權(quán)走向（于宏源等，2021）。美國(guó)糧食霸權(quán)主義使得中國(guó)在糧食進(jìn)口中承擔(dān)更多的政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)和供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)（趙霞等，2022）。

第二，本土作物基因資源被國(guó)外控制。當(dāng)前跨國(guó)種業(yè)集團(tuán)已不滿足于僅在本國(guó)申請(qǐng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，繼而轉(zhuǎn)向國(guó)際，通過(guò)申請(qǐng)品種權(quán)和專利以搶奪全球種質(zhì)資源（蔣和平等，2022）。發(fā)展中國(guó)家的遺傳資源流向工業(yè)化國(guó)家后，對(duì)這些資源的研究受專利和植物育種者權(quán)力保護(hù)的限制，使發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)民不得不從市場(chǎng)購(gòu)買種子。美國(guó)的跨國(guó)種子集團(tuán)已控制了全球約50%的種子市場(chǎng)、70%的基因?qū)＠?0%的商用種質(zhì)資源（陳瑞劍等，2015）。中國(guó)是大豆的故鄉(xiāng)，至今已有四千多年的種植歷史，自18世紀(jì)中期大豆種質(zhì)資源被美國(guó)孟山都公司非法獲取后，美國(guó)通過(guò)分子標(biāo)記等手段申請(qǐng)了160 多項(xiàng)專利，而中國(guó)需要為屬于自己的基因資源支付使用費(fèi)（崔衛(wèi)杰，2015）。

第三，造成中國(guó)作物品種的單一化。1900～2000 年的100 年間，世界各地農(nóng)民拋棄多樣化的當(dāng)?shù)仄贩N，轉(zhuǎn)而種植具有單一遺傳性的高產(chǎn)品種。目前，全球糧食安全系統(tǒng)日益同質(zhì)化，全球75%糧食生產(chǎn)基于12種商業(yè)化作物。如美國(guó)先鋒公司的“先玉335”等20余個(gè)玉米品種因抗旱耐密、適應(yīng)性廣、脫水快、商品性好，已在中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)東北、黃淮海地區(qū)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，已經(jīng)影響到中國(guó)在國(guó)際種子市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，造成中國(guó)作物品種的單一化，更存在糧食安全風(fēng)險(xiǎn)（張永強(qiáng)等，2022）。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)作物種質(zhì)資源普查與收集行動(dòng)和第二次畜禽遺傳資源調(diào)查，中國(guó)地方品種和野生近緣植物喪失速度加快，尤其是主糧作物地方品種喪失比例達(dá)71.8%（蔣和平等，2022）。

（三）中國(guó)糧食生產(chǎn)及進(jìn)口面臨極端氣象災(zāi)害的挑戰(zhàn)

研究表明，氣候變化所造成的溫度、降水、光照等氣象因素變化，氣候變化帶來(lái)的極端事件及CO2排放、病蟲害等間接因素，均會(huì)影響糧食生產(chǎn)的過(guò)程和結(jié)果，甚至影響到農(nóng)業(yè)這個(gè)受氣候變化影響最為敏感的行業(yè)，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的脆弱性增加，糧食的承載能力減弱（Khan 等，2020；丑潔明等，2022）。近幾十年來(lái)，氣候?yàn)?zāi)害，特別是干旱和洪水，擾亂了中國(guó)糧食生產(chǎn)，并造成產(chǎn)量損失（Battisti等，2009）。受干旱嚴(yán)重影響，1982～2012年中國(guó)玉米和大豆的單產(chǎn)和總產(chǎn)下降7.8%～11.6%，干旱和洪水使小麥產(chǎn)量分別顯著下降5.8%和6.1%，水稻單產(chǎn)和產(chǎn)量對(duì)干旱和洪水都很敏感，下降4.5%～6.3%（Shi等，2021）。2021年7月下旬以來(lái)，河南多地出現(xiàn)罕見(jiàn)極端降雨天氣，造成嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，導(dǎo)致秋糧比上年減少66.21億斤、減產(chǎn)10.8%。此外，受全球變暖影響，預(yù)計(jì)到2100年玉米和大豆產(chǎn)量將分別下降3%～12%和7%～19%（Chen等，2016）。因此，氣候變化背景下，未來(lái)極端氣象災(zāi)害將對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)造成極大影響。

同樣，日益頻繁的極端干旱、降雨、洪水等氣候?yàn)?zāi)害對(duì)全球糧食生產(chǎn)也造成嚴(yán)重?fù)p害，威脅中國(guó)糧食進(jìn)口的穩(wěn)定性。1964～2007 年干旱和極端高溫等極端天氣災(zāi)害造成全球谷物產(chǎn)量降低9%～10%（Lesk等，2016）。2018年世界糧食計(jì)劃署發(fā)布的《全球糧食危機(jī)報(bào)告》表明，高溫干旱對(duì)玉米、大豆和小麥的單位產(chǎn)量影響巨大，谷物類作物糧食單產(chǎn)的波動(dòng)至少有30%的因素可歸咎于極端氣候。2010年美國(guó)地區(qū)的玉米在授粉期遭遇高溫天氣影響，同年阿根廷中部玉米和大豆生產(chǎn)在干旱、間歇性的高溫及拉尼娜天氣共同作用下出現(xiàn)產(chǎn)量下降，導(dǎo)致美國(guó)和阿根廷的供應(yīng)商分別減少24%和29%的糧食供應(yīng)（李秀香等，2011）。因此，在極端氣象災(zāi)害的影響下，中國(guó)糧食進(jìn)口主要來(lái)源國(guó)家會(huì)縮減糧食出口量，這導(dǎo)致中國(guó)糧食進(jìn)口面臨較大的不確定性。

綜上所述，人類不合理的開發(fā)利用行為已導(dǎo)致耕地資源出現(xiàn)數(shù)量減少、質(zhì)量退化、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加劇、空間穩(wěn)定性變差、農(nóng)民保護(hù)積極性低等問(wèn)題，嚴(yán)重威脅到糧食可持續(xù)生產(chǎn)；而糧食霸權(quán)、氣候變化對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)及進(jìn)口帶來(lái)了極大的不確定性，影響國(guó)家糧食安全。因此，面對(duì)未來(lái)的不確定因素，如何基于確定的耕地資源保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全并激發(fā)農(nóng)民耕地保護(hù)積極性是亟待解決的重大難題。

四、基于耕地安全的糧食安全保障政策建議及結(jié)論

當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段，以過(guò)度耗費(fèi)耕地資源、破壞生態(tài)環(huán)境、犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)的耕地保護(hù)與利用模式難以為繼。因此，在中國(guó)耕地資源五大突出問(wèn)題和糧食生產(chǎn)與進(jìn)口不確定性增強(qiáng)的背景下，既要尊重國(guó)內(nèi)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型的客觀現(xiàn)實(shí)，又要采取有效策略應(yīng)對(duì)耕地資源安全問(wèn)題與糧食安全挑戰(zhàn)，通過(guò)合理高效地利用有限的耕地資源實(shí)現(xiàn)糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全及農(nóng)民權(quán)益安全的協(xié)同。未來(lái)，應(yīng)該構(gòu)建四個(gè)耕地資源安全空間和以本地化為核心糧食生產(chǎn)與消費(fèi)體系實(shí)現(xiàn)糧食安全主權(quán)化策略，來(lái)應(yīng)對(duì)糧食霸權(quán)和極端氣象災(zāi)害對(duì)中國(guó)糧食安全的威脅；通過(guò)構(gòu)建耕地利用風(fēng)險(xiǎn)管控體系、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)清單導(dǎo)向的耕地綜合修復(fù)工程來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全本地化策略，提升耕地質(zhì)量和減輕耕地利用生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)提升耕地資源復(fù)合價(jià)值、構(gòu)建“一縱雙橫”的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益安全資產(chǎn)化，提高農(nóng)民種糧收益和耕地保護(hù)積極性，提升中國(guó)糧食安全的保障能力。

（一）糧食安全主權(quán)化

糧食安全主權(quán)化思想是最近幾年在發(fā)展中國(guó)家興起的思想，已經(jīng)在聯(lián)合國(guó)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。糧食主權(quán)思想試圖以提升糧食的其他屬性，如人權(quán)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，抵制全球農(nóng)業(yè)化和糧食治理的企業(yè)主導(dǎo)地位。一方面，基于人權(quán)的糧食治理路徑可將糧食生產(chǎn)決策與跨國(guó)公司承擔(dān)的有法律約束力的義務(wù)聯(lián)系起來(lái)；另一方面，注重生態(tài)、環(huán)境和生物多樣性。其彌補(bǔ)了氣候變化的損害并提高了耕地系統(tǒng)韌性，植根于本土，連接消費(fèi)者和生產(chǎn)者，為所有人提供健康的糧食。糧食主權(quán)思想在動(dòng)員小規(guī)模糧食生產(chǎn)者方面發(fā)揮了重要作用，對(duì)現(xiàn)代糧食系統(tǒng)進(jìn)行了強(qiáng)有力的分析，對(duì)工業(yè)化糧食系統(tǒng)提出了連貫的批評(píng)，并提供了解決方案。

1.構(gòu)建四個(gè)耕地安全空間，保障糧食安全主權(quán)化

從應(yīng)對(duì)全球糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的不確定性角度，依托中國(guó)耕地資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和分布特征判斷，應(yīng)該從四個(gè)耕地安全維度構(gòu)建支撐中國(guó)糧食安全的耕地資源保障體系，實(shí)現(xiàn)中國(guó)的糧食安全主權(quán)化。

第一個(gè)安全維度是基礎(chǔ)安全?；A(chǔ)安全可以概括為正常的全球糧食生產(chǎn)、貿(mào)易和氣候條件下的糧食安全策略。對(duì)中國(guó)而言，就是要確保口糧的絕對(duì)安全。因此，需要依托中國(guó)10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田來(lái)保障和支撐口糧安全，并實(shí)施剛性控制和質(zhì)量建設(shè)。在保障口糧絕對(duì)安全基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)進(jìn)口滿足飼料糧和工業(yè)糧的需求。

第二個(gè)安全維度是競(jìng)爭(zhēng)安全。從應(yīng)對(duì)全球糧食貿(mào)易不確定性角度，中國(guó)的糧食生產(chǎn)要提高競(jìng)爭(zhēng)力，要保障耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量支撐糧食生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力就必須將15.6億畝永久基本農(nóng)田作為競(jìng)爭(zhēng)安全的資源保障，并落實(shí)剛性管控策略。

第三個(gè)安全維度是逆境安全。在逆境條件下，全球糧食生產(chǎn)存在較大的不穩(wěn)定性，中國(guó)耕地保護(hù)要做到應(yīng)保盡保，堅(jiān)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，并建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，要實(shí)施國(guó)家動(dòng)員政策，要在農(nóng)資、技術(shù)、品種、倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸領(lǐng)域加強(qiáng)科技支撐作用，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮糧食生產(chǎn)的潛在能力。

第四個(gè)安全維度是極限安全。極限安全是指全球公共衛(wèi)生事件、糧食霸權(quán)、極端氣候等多種風(fēng)險(xiǎn)疊加下的安全策略。基于極限安全視角，需要建立耕地資源的剛性、柔性和彈性保護(hù)策略。具體而言，就是在對(duì)所有耕地資源保護(hù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕作層的策略，將退耕的園地、林地和草地作為糧食生產(chǎn)的后備空間，并通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新建立城市方艙農(nóng)田，增加糧食生產(chǎn)的后備緩沖空間。

2.構(gòu)建以本地化為核心糧食生產(chǎn)和消費(fèi)體系

依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，充分挖掘中國(guó)歷史上的糧食生產(chǎn)智慧，提升國(guó)家糧食生產(chǎn)品質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)具有多樣的地理空間單元，形成了海拔和氣候各異的地貌單元和山地、游牧和農(nóng)耕為核心的文明特征，也形成了具有相對(duì)異質(zhì)、多樣的糧食生產(chǎn)文化。這些文化在交流中相互補(bǔ)充、促進(jìn)、融合，形成了天人合一的思想，又形成了多元交匯、博大恢弘的糧食生產(chǎn)體系，這種體系孕育了中國(guó)精耕細(xì)作的糧食生產(chǎn)方式。這種糧食生產(chǎn)方式以集約經(jīng)營(yíng)、提高土地生產(chǎn)率和土地利用率為目標(biāo)，充分考慮農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中水、土地、作物、生物等各種要素的相互依存和相互制約作用，符合糧食主權(quán)的思想，理應(yīng)是實(shí)現(xiàn)糧食安全主權(quán)化的主導(dǎo)方式。

在保障農(nóng)民擁有土地的同時(shí)，必須建立口糧本地化生產(chǎn)和消費(fèi)體系。在糧食生產(chǎn)過(guò)程中，要強(qiáng)化科研攻關(guān)，在充分挖掘本地種子資源的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)種子的本地化；要植根本地的氣候、土壤和資源特點(diǎn)，構(gòu)建生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，減少對(duì)化石能源的依賴；針對(duì)本地的生產(chǎn)生活特點(diǎn)，以村為核心，實(shí)現(xiàn)以本地肥料、糧食生產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖為一體的循環(huán)生產(chǎn)模式，最大限度地降低化肥和農(nóng)藥的使用量；形成以有機(jī)食品為核心的糧食加工和流通體系，最大限度地提高糧食的品質(zhì)，滿足當(dāng)?shù)叵M(fèi)需求。

在生態(tài)文明的背景下，要以耕地生態(tài)治理為核心，圍繞生態(tài)農(nóng)業(yè)，建立立足本地資源優(yōu)勢(shì)、健康永續(xù)的產(chǎn)業(yè)鏈條，形成重視聯(lián)系和土地情感文化團(tuán)結(jié)互助的社會(huì)分工，重構(gòu)當(dāng)?shù)匚幕鄻有?。在生態(tài)文明視角下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化具有的獨(dú)特和稀缺價(jià)值，將生態(tài)農(nóng)業(yè)、食物加工和傳統(tǒng)工藝結(jié)合起來(lái)，蘊(yùn)含著生產(chǎn)、生活、生態(tài)的智慧，具備生態(tài)文明視角下社會(huì)建設(shè)、文化教育和審美等多方面的價(jià)值和功能。本土和鄉(xiāng)土文化體現(xiàn)了文化的多樣性和豐富性，這些是可以傳承的、寶貴的糧食生產(chǎn)主權(quán)文化和教育資源，可以協(xié)同助力實(shí)現(xiàn)本地化的生產(chǎn)和消費(fèi)體系。

（二）生態(tài)安全本地化

1.構(gòu)建耕地利用風(fēng)險(xiǎn)管控體系

面對(duì)中國(guó)不同區(qū)域耕地利用系統(tǒng)中存在的華北地下水超采、西北白色污染、東北黑土層變薄、東南重金屬污染、西南石漠化等生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立以“耕地利用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)—誘因診斷與識(shí)別—利用風(fēng)險(xiǎn)清單制定—風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制構(gòu)建—?jiǎng)討B(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)搭建”為核心的、系統(tǒng)的耕地利用風(fēng)險(xiǎn)管控體系，促進(jìn)耕地利用風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)管控和精準(zhǔn)治理。

第一，確定不同分區(qū)的耕地利用風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。借鑒農(nóng)用地分等、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)和土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)等體系，利用全國(guó)耕地資源空間分布數(shù)據(jù)、第二次土壤普查數(shù)據(jù)、地球化學(xué)調(diào)查數(shù)據(jù)等成果，對(duì)耕地利用風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果分級(jí)，形成不同區(qū)域耕地健康評(píng)價(jià)結(jié)果分級(jí)圖。

第二，精準(zhǔn)識(shí)別耕地利用風(fēng)險(xiǎn)的誘因?；谥袊?guó)武川、梨樹、曲周、石羊河、吳橋等典型試驗(yàn)站的長(zhǎng)期定點(diǎn)觀測(cè)數(shù)據(jù)、各地主要生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)（地下水超采、污水灌溉、農(nóng)業(yè)面源污染、白色污染）、全國(guó)各縣統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)、全國(guó)DEM數(shù)據(jù)、土壤侵蝕數(shù)據(jù)及氣象數(shù)據(jù)等成果，識(shí)別全國(guó)不同類型區(qū)影響耕地健康的核心因素、一般因素和邊緣因素，并分析該因素的影響規(guī)模、影響程度、演變趨勢(shì)，形成不同區(qū)域耕地利用風(fēng)險(xiǎn)的影響因素空間分布圖。

第三，設(shè)定基于方式和強(qiáng)度控制下的耕地健康利用清單?；诟乩蔑L(fēng)險(xiǎn)影響因素，結(jié)合保護(hù)性作物輪作、免耕、綠肥覆蓋、養(yǎng)分管理等國(guó)際關(guān)于耕層保護(hù)原則和各區(qū)域耕地資源稟賦、土壤生態(tài)環(huán)境狀況等特點(diǎn)，通過(guò)參與式農(nóng)村評(píng)估和實(shí)地考察方式，分析耕地不健康的利用方式和利用強(qiáng)度，設(shè)定基于不同區(qū)域不同類型（特別是永久基本農(nóng)田等）耕地生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同的利用方式（利用類型等）、利用強(qiáng)度（復(fù)種指數(shù)等）、耕地生態(tài)狀況（風(fēng)蝕、水蝕、土壤污染、地下水下降等）和保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕作層的利用清單（正面清單和負(fù)面清單），形成清單利用下的耕地利用技術(shù)規(guī)則。

第四，構(gòu)建耕地健康利用清單指向下的耕地風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。梳理借鑒國(guó)際耕地風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)、方法、原則和管控體系，根據(jù)健康利用清單，明確耕地風(fēng)險(xiǎn)管控主體、管控原則、管控方法和手段。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的危害性，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與特點(diǎn)，并確定調(diào)整規(guī)則，從而構(gòu)建完善的耕地風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

第五，利用全國(guó)耕地地力評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)、全國(guó)土壤環(huán)境數(shù)據(jù)、農(nóng)用地分等監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)等數(shù)據(jù)平臺(tái)等，結(jié)合Scrapy網(wǎng)絡(luò)爬蟲和深度學(xué)習(xí)獲取與分析數(shù)據(jù)的方法，整合完善國(guó)家、省、市、縣四級(jí)耕地監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)架，對(duì)不同區(qū)域耕地地力、生態(tài)環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施等耕地狀況進(jìn)行長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的定期更新，建立基于耕地大數(shù)據(jù)平臺(tái)的全周期、全流程的耕地保護(hù)監(jiān)管體系和耕地保護(hù)監(jiān)管平臺(tái)。

2.實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)清單導(dǎo)向的耕地綜合修復(fù)工程

耕地資源不僅具有資源屬性，還具有生態(tài)功能屬性。中國(guó)歷史上形成了哈尼梯田、桑基魚塘、坎兒井等適合不同區(qū)域氣候和水土特點(diǎn)的天人合一的土地利用模式。受到國(guó)外糧食生產(chǎn)商品屬性的影響，高投入、高產(chǎn)出的耕地利用方式不僅導(dǎo)致了耕地質(zhì)量退化，還導(dǎo)致了溫室氣體排放、地下水下降、面源污染、重金屬污染、土壤侵蝕等多種生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)測(cè)算，中國(guó)6 億噸的糧食產(chǎn)能中，大約50%的糧食產(chǎn)能是由高風(fēng)險(xiǎn)的耕地生產(chǎn)的，這極大地影響了中國(guó)糧食生產(chǎn)的安全性和可持續(xù)性。在生態(tài)文明背景下，中國(guó)耕地保護(hù)亟需轉(zhuǎn)型到生態(tài)建設(shè)上來(lái)。必須以風(fēng)險(xiǎn)清單為依據(jù)，通過(guò)實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土綜合整治、山水林田湖草沙綜合治理等方式進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)與治理；通過(guò)當(dāng)前正在實(shí)施的國(guó)土空間規(guī)劃“三線”劃定，協(xié)同永久基本農(nóng)田空間、生態(tài)保護(hù)空間、城市發(fā)展空間之間的關(guān)系。重點(diǎn)針對(duì)地下水超采區(qū)、重金屬污染區(qū)、薄膜嚴(yán)重殘留區(qū)和黑土地退化區(qū)，采取工程、農(nóng)藝、輪作、休耕等多層次多維度的手段進(jìn)行治理、改造提升與保護(hù)，保障耕地資源永續(xù)利用。

（三）權(quán)益安全資產(chǎn)化

在糧食貿(mào)易依賴的糧食生產(chǎn)路徑下，中國(guó)耕地利用出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同質(zhì)化、糧食生產(chǎn)單一化、產(chǎn)業(yè)鏈斷裂化等問(wèn)題，導(dǎo)致耕地保護(hù)主體動(dòng)力缺失，最終導(dǎo)致耕地利用出現(xiàn)了非農(nóng)化、非糧化、棄耕化和邊際化等問(wèn)題。以糧食主權(quán)化為指導(dǎo)，必須提升耕地資源資產(chǎn)化價(jià)值，才能激發(fā)億萬(wàn)農(nóng)民的耕地保護(hù)與利用動(dòng)力，將耕地資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。

1.提升耕地資源復(fù)合價(jià)值

第一，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)實(shí)現(xiàn)耕地資源品牌價(jià)值。依據(jù)區(qū)域自然資源稟賦和耕地質(zhì)量特點(diǎn)，采用綠色和可持續(xù)集約化利用方式，確定可持續(xù)的糧食產(chǎn)量，并通過(guò)提升糧食品質(zhì)而不是產(chǎn)量來(lái)增加收益；實(shí)施耕地有機(jī)安全等級(jí)認(rèn)證和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)監(jiān)控制度，提升糧食生產(chǎn)的品牌標(biāo)志，達(dá)到提質(zhì)增效的作用。

第二，提高耕地適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。建立基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的土地規(guī)?；Ｊ?，健全社會(huì)化服務(wù)體系，通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)民建立農(nóng)村合作社、土地托管等方式，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大土地規(guī)模，并采取傳統(tǒng)與現(xiàn)代融合的農(nóng)藝技術(shù)，降低耕地生產(chǎn)成本，提高耕地利用效益。

第三，應(yīng)注重耕地生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)型。建立優(yōu)質(zhì)耕地風(fēng)險(xiǎn)管控、質(zhì)量提升、整治修復(fù)、效益提升、協(xié)同保護(hù)的創(chuàng)新機(jī)制。中國(guó)必須通過(guò)提升耕地空間適宜性、強(qiáng)化作土垂直關(guān)系匹配性和優(yōu)化生產(chǎn)生態(tài)功能協(xié)調(diào)性才能實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與生態(tài)治理新目標(biāo)，才能最大限度地保障國(guó)家糧食安全，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)者的效益提升，生產(chǎn)滿足人民現(xiàn)階段需求的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品（孔祥斌，2020）。

第四，建立地方政府、農(nóng)村集體組織等多元主體參與的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與質(zhì)量提升模式，將現(xiàn)行以政府為核心的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理模式轉(zhuǎn)化為以農(nóng)村集體為核心的申請(qǐng)制度。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，針對(duì)耕地質(zhì)量突出的限制性因素和利用風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合糧食生產(chǎn)的農(nóng)田管理需求，有針對(duì)性地進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和質(zhì)量提升。政府考核實(shí)際建設(shè)效果，并提供資金補(bǔ)償。

第五，改善耕地占補(bǔ)平衡制度。接受耕地?fù)p失是發(fā)展代價(jià)，承認(rèn)優(yōu)質(zhì)耕地?fù)p失無(wú)法通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡政策完全彌補(bǔ)的客觀規(guī)律，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃中的“三線三區(qū)”劃定，切實(shí)保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地資源。提升占用耕地成本，將土地出讓金按更大的比例反哺給耕地的所有者和使用者。

2.構(gòu)建“一縱雙橫”的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)耕地資源價(jià)值和發(fā)展權(quán)價(jià)值進(jìn)行核算，構(gòu)建以“權(quán)益協(xié)同”為目標(biāo)的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立基于永久基本農(nóng)田的橫向保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和基于耕地保護(hù)主體為核心的縱向保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮耕地資源生態(tài)價(jià)值，提升耕地可持續(xù)利用能力。需要統(tǒng)籌考慮耕地的發(fā)展權(quán)、外部性及其導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不公平問(wèn)題，基于耕地的生產(chǎn)功能、社會(huì)功能和生態(tài)功能等多功能視角，構(gòu)建動(dòng)靜結(jié)合的“一縱雙橫”耕地和永久基本農(nóng)田補(bǔ)償機(jī)制。

縱向上，構(gòu)建貫通“國(guó)家-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村集體-經(jīng)營(yíng)主體（農(nóng)民、合作社、公司等）”的縱向補(bǔ)償體系。橫向上，一方面構(gòu)建省際之間的靜態(tài)年度橫向補(bǔ)償機(jī)制，以耕地的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值（生產(chǎn)功能）共同作為生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)，并綜合考慮省域耕地盈虧量作為靜態(tài)年度補(bǔ)償額，解決區(qū)域發(fā)展與耕地保護(hù)的錯(cuò)位問(wèn)題，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的耕地保護(hù)積極性；另一方面，建立省內(nèi)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)橫向補(bǔ)償機(jī)制，以調(diào)整區(qū)永久基本農(nóng)田占用的發(fā)展權(quán)價(jià)值和補(bǔ)劃區(qū)永久基本農(nóng)田的生產(chǎn)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)綜合價(jià)值確定動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)安全的多目標(biāo)協(xié)同發(fā)展。

通過(guò)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，中國(guó)不僅用世界不到9%的耕地資源養(yǎng)活了世界上20%的人口，還推動(dòng)了國(guó)家的工業(yè)化和城市化發(fā)展水平，并且保障了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。但是中國(guó)耕地資源安全也存在優(yōu)質(zhì)耕地流失、質(zhì)量退化、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇和農(nóng)民保護(hù)動(dòng)力缺失等一系列嚴(yán)峻的問(wèn)題，同時(shí)，糧食霸權(quán)及極端氣象災(zāi)害都增大了中國(guó)糧食生產(chǎn)與進(jìn)口不確定性風(fēng)險(xiǎn)，增加了中國(guó)糧食安全壓力。為了有效應(yīng)對(duì)耕地資源安全問(wèn)題及糧食霸權(quán)對(duì)中國(guó)糧食生產(chǎn)和進(jìn)口的不確定影響，迫切需要構(gòu)建“糧食安全主權(quán)化、生態(tài)安全本地化、權(quán)益安全資產(chǎn)化”的耕地資源安全保護(hù)體系，筑牢大國(guó)糧食安全的資源根基。