韓志明，劉子揚(yáng)

(1.上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了四十余年的持續(xù)城市化過(guò)程，其中超大規(guī)模城市的涌現(xiàn)是中國(guó)城市化發(fā)展的主要特征。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，截止到2021年，中國(guó)城市化率已達(dá)63.89%，有7座千萬(wàn)級(jí)人口規(guī)模的超大城市(上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津)，16座GDP超過(guò)萬(wàn)億的城市，有9億多人生活在城市當(dāng)中。城市不僅是人口聚集的地理區(qū)域，也是各種生產(chǎn)要素集聚的社會(huì)空間。“集聚”是城市化發(fā)展的優(yōu)選策略，“稠密”是城市持續(xù)發(fā)展的必然結(jié)果。大量的人流、物流、事件流、財(cái)富流和行動(dòng)流在城市范圍內(nèi)縱橫交錯(cuò)，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的城市空間。城市規(guī)模越大，城市要素越密集，社會(huì)分化程度越高，資源互動(dòng)越頻繁，城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)越復(fù)雜，城市空間也就越稠密。

作為對(duì)要素聚集性的形象化表達(dá)，稠密性是一個(gè)理解超大規(guī)模城市及其治理形態(tài)的抽象概念，刻畫(huà)了城市空間的整體性狀態(tài)。稠密性對(duì)應(yīng)于社會(huì)要素的分化程度、規(guī)模水平、組合情況以及城市管理任務(wù)的復(fù)雜性程度等，很大程度上決定了城市治理的底色。相應(yīng)地，超大規(guī)模城市治理迫切需要解決運(yùn)行效率低、監(jiān)管能力弱、公共服務(wù)短缺以及各種“城市病”蔓延等重大問(wèn)題。為此，2017年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書(shū)記參加上海代表團(tuán)審議時(shí)提出，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。2021年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》專(zhuān)門(mén)提出要“轉(zhuǎn)變超大特大城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，完善城市精細(xì)化管理體制，合理降低開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和人口密度”。精細(xì)化管理不僅是破解超大規(guī)模城市治理困境的有效舉措，更是實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑[1]。

近年來(lái)，超大規(guī)模城市的有效治理問(wèn)題已經(jīng)成為理論研究和政府決策的重要議題。有學(xué)者指出，精巧的制度設(shè)計(jì)、細(xì)致的管理過(guò)程和精微的治理技術(shù)是現(xiàn)代城市有效管理的重要手段[2]。管理者應(yīng)當(dāng)運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)精確識(shí)別和計(jì)算復(fù)雜的城市社會(huì)事實(shí)，細(xì)化城市治理單元，提供精準(zhǔn)有效的管理和服務(wù)。社會(huì)事實(shí)的清晰化和可計(jì)算性無(wú)疑成為洞察城市、穿透城市的必然要求[3]。只有獲得更多高質(zhì)量的信息，充分了解具體的社會(huì)事實(shí)，政府才能采取恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)，實(shí)施精準(zhǔn)而有效的治理。基于此，本文以超大規(guī)模城市為研究對(duì)象，深入剖析超大規(guī)模城市的稠密性特征以及城市稠密度的焦點(diǎn)問(wèn)題，挖掘城市管理者穿透城市所應(yīng)用的技術(shù)和手段，進(jìn)而分析城市治理清晰化的效度和限度，討論數(shù)字時(shí)代城市稠密性的新情況和新特征，探究如何提升數(shù)字時(shí)代城市治理的穿透力，為實(shí)現(xiàn)高密度超大規(guī)模城市的有效治理提供指導(dǎo)和借鑒。

二、超大規(guī)模城市的稠密性及其基本維度

城市不僅是人口聚集的空間地理區(qū)域，也是人類(lèi)文明發(fā)展的重要標(biāo)志，是一個(gè)地區(qū)生產(chǎn)要素、政治要素、社會(huì)要素、生態(tài)要素和文化要素的集散地。古今中外，大型城市往往都是一個(gè)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)革新和社會(huì)進(jìn)步的重要舞臺(tái)?；仡櫄v史，每一次人類(lèi)文明的繁榮時(shí)代，都會(huì)留下許多繁華富庶的城市。這些大規(guī)模城市的繁榮發(fā)展呈現(xiàn)出三個(gè)方面的突出特征[4]，即社會(huì)的分化性、要素的聚集性以及城市問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性。這也表明超大規(guī)模城市是一個(gè)復(fù)雜多維的巨型系統(tǒng)，具有多樣性的構(gòu)成要素和高度復(fù)雜的社會(huì)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)有顯著的差異性。正如馬克思和恩格斯所說(shuō)，“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂(lè)和需求的集中；而在鄉(xiāng)村則是完全相反的情況：孤立和分散”[5]138。

鄉(xiāng)村是稀疏的社會(huì)空間，具有村落狹小、人口基數(shù)少、房屋低矮、道路稀疏、資源單一等特征。鄉(xiāng)村社會(huì)的生活是地方性的實(shí)踐，“村民活動(dòng)范圍受到村落地域的限制，鄉(xiāng)土社會(huì)在地方性的限制下形成了生于斯、死于斯的社會(huì)”[6]6，村民以“己”為中心，以街坊為“圈子”，形成了差別有序的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。村莊是一個(gè)透明的熟人社會(huì)，村民具有很強(qiáng)的同質(zhì)性和相似性，相互之間都是熟識(shí)的，社會(huì)關(guān)系具有很高的可見(jiàn)性。管理者依據(jù)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)便可直接了解村民，獲取村民的基本信息和利益訴求，有效處理鄉(xiāng)村社會(huì)的公共事務(wù)?？傊?，鄉(xiāng)村社會(huì)人口相對(duì)分散，社會(huì)活動(dòng)范圍狹小，社會(huì)要素相對(duì)穩(wěn)定，社會(huì)流動(dòng)性較低，是低密度的空間。

城市是一個(gè)區(qū)域龐大、人口繁多、資源豐富、要素密集、互動(dòng)頻繁、社會(huì)流動(dòng)性較強(qiáng)的社會(huì)空間。各種要素的聚集性和流動(dòng)性及其空間蔓延，是城市區(qū)別于靜態(tài)鄉(xiāng)村的時(shí)空表現(xiàn)。大衛(wèi)·哈維指出，現(xiàn)代交通運(yùn)輸和通訊技術(shù)的發(fā)展，提高了人際交往的頻率與辦事的效率，縮減了地理空間對(duì)人和事的阻隔作用。城市日益呈現(xiàn)出“內(nèi)聚”的空間特征[7]。特別是，現(xiàn)代社會(huì)“時(shí)空壓縮”的特質(zhì)，推動(dòng)和加劇了城市的擴(kuò)張過(guò)程，其突出表現(xiàn)就是大規(guī)模的城市化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從2006年到2021年增長(zhǎng)了19.55%。2006年中國(guó)城區(qū)人口100萬(wàn)以上的城市僅為57個(gè)，而2021年中國(guó)人口超500萬(wàn)的城市高達(dá)91個(gè)，擁有21座超大、特大城市，除東莞、沈陽(yáng)、哈爾濱、昆明和大連外，其余16座城市均為GDP超過(guò)萬(wàn)億元的城市(1)搜狐網(wǎng)：《全國(guó)有7個(gè)超大城市14個(gè)特大城市》，2021年9月23日，https://www.sohu.com/a/491476868_100270403；土流網(wǎng)：《2021年500萬(wàn)人口以上城市有哪些？附最新名單！》，2021年9月2日，https://www.tuliu.com/read-134089.html。。由此可見(jiàn)，城市的規(guī)模化發(fā)展已經(jīng)成為中國(guó)城市發(fā)展的主流導(dǎo)向。

城市的稠密性是城市的內(nèi)生性特征，也源自城市化所產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)。城市的虹吸效應(yīng)是指中心區(qū)域城市不斷吸附周邊的農(nóng)村、城鎮(zhèn)、城郊和中小城市的土地、人口、物資、資金以及技術(shù)等資源要素，顯示出強(qiáng)大的吸附能力、輻射能力和發(fā)展?jié)摿Φ?。虹吸效?yīng)促進(jìn)了城市要素的集聚，推動(dòng)了城市區(qū)域的擴(kuò)張，最終增加了城市的體量和密度。對(duì)于超大規(guī)模城市而言，一方面，超大規(guī)模城市擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、健全的公共服務(wù)、便捷的交通體系、廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)、優(yōu)質(zhì)的教育資源和更大的上升空間，形成了對(duì)資源要素的強(qiáng)大“拉力”，吸引著人口和資源的流入；另一方面，我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異和地域發(fā)展差異形成了強(qiáng)大的“推力”，刺激和驅(qū)動(dòng)著各種資源要素從條件較差的農(nóng)村或小城市流入到更有吸引力的大城市。地區(qū)間政策傾斜差異、資源稟賦差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、行政等級(jí)差異、地理區(qū)位差異、歷史稟賦差異等結(jié)構(gòu)性差異進(jìn)一步擴(kuò)大了大城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加劇了大城市對(duì)周邊地區(qū)的吸附效力。人口、資源、企業(yè)、財(cái)富、建筑等城市要素的集聚使得現(xiàn)代城市呈現(xiàn)出“稠密”的空間樣態(tài)。

城市的稠密性與其構(gòu)成要素的龐雜性密切相關(guān)。就物質(zhì)要素而言，超大規(guī)模城市體量大，規(guī)模大，設(shè)施密度高，擁有龐大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。以中國(guó)7座超大城市為例，各個(gè)城市的人口密度、路網(wǎng)密度、建筑密度和財(cái)富密度都普遍高于全國(guó)城市的平均水平(如圖1所示(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于《2020年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2020》、2020年度《中國(guó)主要城市道路網(wǎng)密度監(jiān)測(cè)報(bào)告》。)。各個(gè)城市都擁有難以計(jì)數(shù)的道路、車(chē)輛、管線(xiàn)、建筑和產(chǎn)業(yè)，形成了道路盤(pán)旋繁復(fù)、建筑鱗次櫛比、街巷星羅棋布的城市景觀；就活動(dòng)要素而言，城市是豐富多彩的社會(huì)互動(dòng)空間，交通和通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展，大幅度縮短了互動(dòng)的時(shí)間和距離，延伸了人類(lèi)的活動(dòng)半徑，增加了社會(huì)關(guān)系的頻率和密度；就信息要素而言，城市是數(shù)據(jù)信息的交匯空間，包括手機(jī)客戶(hù)端獲取的用戶(hù)信息、GPS獲取的定位信息、城市影像獲取的交通信息、電子商務(wù)信息以及大量移動(dòng)通訊信息等等。大量數(shù)據(jù)信息相互交織，形成了混沌、復(fù)雜和模糊的信息網(wǎng)絡(luò)，以至于任何人都難以清楚識(shí)別城市的全部樣貌。

圖1 2019年中國(guó)超大城市的人口密度、路網(wǎng)密度、建筑密度、財(cái)富密度

總之，稠密度是對(duì)城市要素緊湊性、分布狀況及其關(guān)聯(lián)性程度的測(cè)評(píng)，是理解城市狀況及其治理形態(tài)的形象化概念，其核心是城市要素的數(shù)量、分布、互動(dòng)以及可認(rèn)知和可治理性程度。城市的體量越大，社會(huì)要素越多，聚集性程度越高，分化程度越高，要素的流動(dòng)性越大，交互影響的程度越高，城市的稠密度也就越高。稠密性是超大規(guī)模城市發(fā)展不可避免的結(jié)果，體現(xiàn)了城市要素的存在狀況和聚集程度。正如組織管理首先必須要考慮管理幅度的問(wèn)題一樣，城市治理必須要考慮城市要素的數(shù)量、密度、分布及其可識(shí)別程度等情況[8]。不同的城市稠密度意味著不同的治理需求和問(wèn)題，需要不同的治理策略和方法。城市的稠密性具體可分為四個(gè)維度：社會(huì)分化性，要素聚集性，多元連接性，不可知性。

(一)社會(huì)分化性

城市稠密性首先體現(xiàn)在城市系統(tǒng)的分化性程度，包括功能分化、專(zhuān)業(yè)分化和知識(shí)分化。城市功能體系由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，是超大規(guī)模城市社會(huì)分化特性的重要特征。城市規(guī)模越大，城市結(jié)構(gòu)越完整，社會(huì)分工體系越成熟，城市功能分化越全面細(xì)密，城市系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)化水平也就越高。通常而言，稠密的城市是由一個(gè)主中心，多個(gè)副中心、潛在中心以及非中心組成的多層級(jí)、多功能、多核心城區(qū)體系[9]。城市的多中心特性促進(jìn)了城市管理體系的分化和細(xì)化，形成了高度精細(xì)化的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，也衍生出不同的知識(shí)要素。以世界級(jí)城市東京為例，東京市擁有7個(gè)“副中心”，分別是產(chǎn)業(yè)型副中心大琦，文化型副中心上野·淺草、錦糸町·龜戶(hù)，門(mén)戶(hù)型副中心臨海，綜合型副中心池袋、新宿和澀谷[10]。每個(gè)專(zhuān)業(yè)副中心獨(dú)立完整，分別承載著科技創(chuàng)新、文娛旅游、貿(mào)易會(huì)展、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)等特定職能，形成了獨(dú)特的功能區(qū)劃和專(zhuān)業(yè)體系。

(二)要素聚集性

城市稠密性主要體現(xiàn)在城市要素的密集程度，即城市單位面積內(nèi)所承載或容納的資源要素的類(lèi)型和總量，具體包括人口要素、土地要素、物質(zhì)資源、財(cái)富要素等各類(lèi)社會(huì)要素。以超大城市上海為例，上海市行政區(qū)劃面積6 340.50km2，道路總長(zhǎng)18 453km，擁有13億平方米城市建筑總量，人口密度高達(dá)3 830人/km2(3)根據(jù)《2021上海市綜合交通發(fā)展年度報(bào)告》《上海市統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)。。高密度的人口、高入云天的建筑、交錯(cuò)繁復(fù)的交通線(xiàn)路、巨量的資源消耗等，都已經(jīng)成為現(xiàn)代城市的直接體現(xiàn)。各類(lèi)社會(huì)要素彼此吸引，相互疊加，高度聚集，形成緊湊且擁擠的城市空間。緊湊和擁擠是城市要素聚集性的一體兩面，要素集聚當(dāng)然也會(huì)導(dǎo)致?lián)頂D及其負(fù)效應(yīng)。要素的擁擠和沖突會(huì)導(dǎo)致不同主體利益的競(jìng)爭(zhēng)和沖突，一旦公共服務(wù)及其制度安排無(wú)法有效回應(yīng)差異性的公共需求，就會(huì)引發(fā)服務(wù)供給不足、資源分配不均、管理效率低下等一系列城市問(wèn)題[11]。

(三)多元連接性

城市的稠密性集中體現(xiàn)在社會(huì)要素的互動(dòng)頻度和連接密度。稠密意味著單位時(shí)間內(nèi)要素互動(dòng)速率快、頻率高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年北京市居民每天移動(dòng)電話(huà)通話(huà)時(shí)長(zhǎng)高達(dá)2.62億分鐘，每天移動(dòng)短信業(yè)務(wù)量為2.75億條，每時(shí)每刻都有數(shù)以千萬(wàn)條的信息在城市空間流動(dòng)。同時(shí)，稠密也意味著單位空間內(nèi)社會(huì)要素的互動(dòng)連接點(diǎn)繁多，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)結(jié)依托于熟人社會(huì)的時(shí)空?qǐng)鲇?，人情是互?dòng)的基礎(chǔ)，宗族長(zhǎng)老是互動(dòng)的連接紐帶，而在數(shù)百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)級(jí)人口的超大規(guī)模城市，信息是互動(dòng)的基礎(chǔ)，多樣且廣泛的數(shù)字平臺(tái)、門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、手機(jī)APP、社交媒體為公眾提供了多元化的互動(dòng)場(chǎng)所。信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用增加了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的連接點(diǎn)和連接密度，提升了社會(huì)連接的速度和密度。交流的等級(jí)和強(qiáng)度在一定程度上不再受地理區(qū)位的影響，跨圈層、跨等級(jí)和跨類(lèi)別的城市與城市之間、城市中的個(gè)體與個(gè)體之間的互動(dòng)和聯(lián)系得到極大的增強(qiáng)[12]。

(四)不可知性

城市的稠密性最終體現(xiàn)在城市治理的模糊性和不可知性。城市規(guī)模越大，城市人口異質(zhì)性越大，參與城市治理的主體數(shù)量也越多，城市所容納的社會(huì)事實(shí)也就越多。所有社會(huì)事實(shí)都形成各自的信息軌跡，彼此相互排斥，互不熟知，陌生化程度極高，最終產(chǎn)生頻繁但實(shí)際上卻不可深知的“泛在聯(lián)系”[12]。由海量信息流構(gòu)筑的稠密的城市網(wǎng)絡(luò)空間，如同一幅“黑幕”或是一堵“高墻”橫亙?cè)诠芾碚呙媲?。大量?shù)據(jù)交互雜糅在一起，也不斷疊加變異出新的、未知的社會(huì)信息。信息的不可知性不斷挑戰(zhàn)著既有城市治理的手段和方法，“黑天鵝”或“灰犀?！钡韧话l(fā)事件日益成為城市治理的常態(tài)化現(xiàn)象。城市治理的未知領(lǐng)域日益擴(kuò)大，治理結(jié)果日趨模糊，城市的未來(lái)發(fā)展難以預(yù)測(cè)和規(guī)劃?？傊?，城市要素的多樣性、復(fù)雜性和不確定性，社會(huì)事實(shí)的流動(dòng)性、模糊性和不可知性，共同形塑出“稠密”而“渾濁”的城市樣態(tài)。

高密度的人口、土地和資源等要素是城市生產(chǎn)力的源泉，為城市創(chuàng)新發(fā)展提供有利條件，帶來(lái)廣泛的規(guī)模效應(yīng)。但是，超大規(guī)模城市的稠密化發(fā)展也產(chǎn)生出“城市病”和城市管理困境等難題。城市的稠密性最終會(huì)產(chǎn)生城市治理的規(guī)模負(fù)荷難題，這直接對(duì)應(yīng)于城市要素的絕對(duì)數(shù)量及其復(fù)雜性程度所引致的管理和服務(wù)難題，比如城市人口規(guī)模所產(chǎn)生的交通擁堵問(wèn)題和環(huán)境污染問(wèn)題，管理機(jī)構(gòu)規(guī)模所衍生的管理碎片化問(wèn)題和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，城市管理任務(wù)復(fù)雜性所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清問(wèn)題和公共服務(wù)供給不足問(wèn)題，等等。面對(duì)日益稠密且復(fù)雜的城市事實(shí)，城市管理者必須要應(yīng)對(duì)和處理多樣化的社會(huì)事實(shí)及其緊張性，滿(mǎn)足差異化的社會(huì)服務(wù)需求和利益訴求，協(xié)調(diào)更多的管理部門(mén)和治理單元，投入更多的時(shí)間、精力和資源來(lái)維持社會(huì)秩序。隨著城市密度的增加，城市的復(fù)雜性也以幾何級(jí)數(shù)增加，城市治理的負(fù)荷也水漲船高。

當(dāng)前，在數(shù)字化和智能化發(fā)展的影響下，城市逐漸成為一個(gè)由各種即時(shí)流化數(shù)據(jù)所建構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)空間與實(shí)體的物理空間相互融合的復(fù)雜有機(jī)體[12]。城市治理需要在城市管理和運(yùn)行的過(guò)程中，采集和提取大量的數(shù)據(jù)信息，儲(chǔ)存、加工和計(jì)算信息，基于信息結(jié)果管控和設(shè)計(jì)真實(shí)的城市。為了應(yīng)對(duì)超大規(guī)模城市的模糊性、不可知性和不可治理性，管理者不僅需要深入城市社區(qū)、街道的每個(gè)角落，持續(xù)監(jiān)控社會(huì)事實(shí)，收集和分析日益分散、零碎和不確定的社會(huì)事實(shí)，還需要依據(jù)可監(jiān)測(cè)的信息維護(hù)政治穩(wěn)定和社會(huì)秩序，向市民提供個(gè)性化、實(shí)時(shí)化、差異化的信息服務(wù)。社會(huì)事實(shí)的清晰化和可計(jì)算性無(wú)疑成為洞察城市和穿透城市的必然要求。只有獲得更多高質(zhì)量的信息，充分了解社會(huì)事實(shí)的情況，政府才能采取恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)，實(shí)施精準(zhǔn)而有效的治理。

三、穿透超大規(guī)模城市的基本方法

城市的稠密度/稀薄度與城市的管理幅度息息相關(guān)，決定著城市治理的技術(shù)和方法。稀薄的城市的可見(jiàn)度非常高，可以依靠自上而下的城市區(qū)劃進(jìn)行管理和控制，例如唐代的坊市制度，利用圍墻將住宅區(qū)(坊)和交易區(qū)(市)嚴(yán)格分開(kāi)，城市內(nèi)官民分居，里坊內(nèi)嚴(yán)禁交易，坊門(mén)晝開(kāi)夜閉，實(shí)行宵禁[13]。政府對(duì)城市管理和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有著清晰的認(rèn)知和細(xì)密的規(guī)定。而超大規(guī)模城市是人流、物流、資金流和信息流等匯集的空間，是多重決策過(guò)程的集合體[14]。龐大的城市規(guī)模導(dǎo)致管理者在單位面積上需要處理更多的信息和事務(wù)。信息的流動(dòng)性、變化性和不可知性以及政府處理信息的延遲性和有限性，導(dǎo)致了管理者難以第一時(shí)間掌握必要的信息，無(wú)法及時(shí)做出恰當(dāng)有效的決策并采取行動(dòng)。因此，管理者需要設(shè)置相應(yīng)的方法和技術(shù)來(lái)系統(tǒng)監(jiān)控城市的運(yùn)行及其變化，破解“信息迷霧”，精準(zhǔn)鏈接城市的要素信息，化解城市規(guī)模難題。

(一)細(xì)分治理單元

超大規(guī)模城市轄區(qū)面積廣大，人口數(shù)量繁多，管理幅度較大，治理任務(wù)繁重。與此相應(yīng)，行政區(qū)劃和城市規(guī)劃編制是破解城市規(guī)模難題的基本途徑。行政區(qū)劃的本質(zhì)是城市管理幅度的有效適配，目的在于劃大為小，分而治之，精準(zhǔn)管控城市細(xì)小單元[15]，依據(jù)屬地管理的原則，各個(gè)轄區(qū)管理各個(gè)轄區(qū)的事情，逐級(jí)明確各自的“責(zé)任田”，從而有利于精確地掌握和處理各種情況和事務(wù)。在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，網(wǎng)格化管理進(jìn)一步細(xì)分城市管理單元，深入破解城市稠密性產(chǎn)生的管理幅度過(guò)大、管理部門(mén)懸浮、基層管理缺位、基層信息模糊失真等一系列問(wèn)題。政府通過(guò)“技術(shù)嵌入”的形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市管理和運(yùn)行等情況的精準(zhǔn)判斷、對(duì)城市治理對(duì)象和事項(xiàng)的精準(zhǔn)鎖定以及對(duì)城市治理手段的精準(zhǔn)運(yùn)用[16]。

作為現(xiàn)代城市管理的常用技術(shù)，網(wǎng)格化管理依據(jù)行政區(qū)劃、屬地管理、道路等級(jí)、人口數(shù)量和空間便利性等標(biāo)準(zhǔn)將城市空間劃分成若干網(wǎng)格單位[3]，再將社會(huì)事實(shí)按照“市轄區(qū)代碼—大類(lèi)代碼—小類(lèi)代碼—部件名稱(chēng)—?dú)w屬部門(mén)—問(wèn)題位置—所在網(wǎng)格號(hào)”統(tǒng)一編碼，納入地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)[17]。通過(guò)信息入格、人員入格、管理入格的方式，對(duì)部件、人口、組織、事件等社會(huì)事實(shí)進(jìn)行身份標(biāo)識(shí)，清晰把握邊緣化、模糊化的社會(huì)信息，明確基層治理人員的職責(zé)權(quán)限和管理范圍。城市網(wǎng)格化治理的價(jià)值在于通過(guò)權(quán)力和資源的下沉，來(lái)實(shí)現(xiàn)城市地圖的清晰化，特別是建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)處理城市治理中的問(wèn)題，提高城市治理的主動(dòng)性、精準(zhǔn)性和有效性[17]。

(二)利用多元社會(huì)力量

規(guī)模問(wèn)題是超大規(guī)模城市治理必須面對(duì)的重大難題，是影響和制約城市治理的關(guān)鍵變量，很多治理選擇都是根據(jù)規(guī)模問(wèn)題而展開(kāi)的。城市治理需要根據(jù)社會(huì)事實(shí)的規(guī)模、分布、密度和異質(zhì)化程度來(lái)確定治理的目標(biāo)、路徑和方法等?，F(xiàn)代城市社會(huì)高度分化的特性，使得傳統(tǒng)一元化的行政整合機(jī)制難以適配和應(yīng)對(duì)城市利益分化和專(zhuān)業(yè)分化的現(xiàn)實(shí)格局。政府無(wú)法對(duì)城市中每一個(gè)問(wèn)題都做到“事無(wú)巨細(xì)，親力親為”。因此，政府需要采用分類(lèi)治理的方式，將治理任務(wù)批發(fā)、打包、分配給不同的主體，推進(jìn)管理重心下移，充分發(fā)揮各類(lèi)主體的治理能力，推動(dòng)行政主體與社會(huì)主體之間的雙向溝通，建立上下貫通的反饋交流機(jī)制，打破部門(mén)界限、政務(wù)藩籬和信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)互通、社會(huì)聯(lián)動(dòng)和治理協(xié)同。

隨著城市的稠密度越高，社會(huì)事實(shí)異質(zhì)性程度也越高，對(duì)分類(lèi)治理的需求也越大。培育和利用多元化社會(huì)力量，成為破解城市規(guī)模難題的關(guān)鍵之舉。當(dāng)前城市多主體治理主要采取兩種模式，一類(lèi)是縱向分級(jí)治理，一類(lèi)是橫向多元治理?？v向分級(jí)治理以社區(qū)制改革為代表，逐步發(fā)展出院長(zhǎng)制、街巷長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制等分級(jí)管理體系。橫向多元治理以政府為主體，將社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等多元主體納入治理體系，例如上海市建立“1+13+X”的綜合管理體系，將“12345”市民服務(wù)熱線(xiàn)、社區(qū)警員、物業(yè)安保、黨員、社區(qū)居民、援助律師、4050人員、熱心公益事業(yè)人員、志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)力量納入城市治理體系之中[18]。

(三)采用標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)

超大規(guī)模城市的治理困境在于，社會(huì)事實(shí)異質(zhì)性大，彼此相互排斥，陌生化程度極高。政府難以準(zhǔn)確識(shí)別城市社會(huì)的所有要素信息，針對(duì)每一件事情或每一種情況做到具體問(wèn)題具體分析。通過(guò)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)，政府能夠?qū)Χ嘣悩?gòu)的信息進(jìn)行規(guī)范化處理，將雜亂無(wú)序的社會(huì)事實(shí)轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，形成可以量化和計(jì)算的符碼[19]，從而有效地處理和應(yīng)用城市信息。城市治理的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)主要包括三個(gè)部分，即管理部件標(biāo)準(zhǔn)化、管理事件標(biāo)準(zhǔn)化和管理制度標(biāo)準(zhǔn)化[20]。

城市管理部件標(biāo)準(zhǔn)化，是對(duì)城市公共區(qū)域內(nèi)分散的硬件設(shè)施和人流物流加以編碼，為管理者提供清晰的社會(huì)信息。目前城市已經(jīng)擁有成熟的信息編碼技術(shù)，諸如城市道路標(biāo)識(shí)、車(chē)載定位導(dǎo)航、企業(yè)和個(gè)人注冊(cè)登記、互聯(lián)網(wǎng)實(shí)名制、通訊數(shù)字存根等等。城市管理部件信息化，為管理者提供了豐富的城市數(shù)據(jù)，有助于管理者了解城市生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、交通、市政、人居、治安、衛(wèi)生等各類(lèi)情況。

城市管理事件標(biāo)準(zhǔn)化，是對(duì)城市范圍內(nèi)運(yùn)行的城市交通、生產(chǎn)生活、城市環(huán)境、政務(wù)服務(wù)等事務(wù)進(jìn)行痕跡化管理。通過(guò)檔案信息服務(wù)平臺(tái)、檔案門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、一站式服務(wù)平臺(tái)、人機(jī)交互知識(shí)服務(wù)平臺(tái)和移動(dòng)檔案館等技術(shù)[21]，管理者可以完整獲取公共事務(wù)及其治理過(guò)程的文字、圖像、音頻和影像，回溯城市事件，從而提高治理過(guò)程的可視化能力。

城市管理制度標(biāo)準(zhǔn)化，是對(duì)城市管理的法律制度、組織架構(gòu)、管理流程、權(quán)職范圍以及操作規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化，其目的在于理順政府內(nèi)部各個(gè)部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，合理確定數(shù)據(jù)治理的責(zé)任部門(mén)，將各政府部門(mén)嵌入不同的治理環(huán)節(jié)中去，有效推動(dòng)政府部門(mén)的組織、結(jié)構(gòu)和流程調(diào)整，解決職責(zé)交叉、職責(zé)不清與職責(zé)重疊等問(wèn)題[18]，包括提高操作過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化和一致性。

(四)刻畫(huà)城市圖像

有效的城市治理需要精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)和解析復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)，尤其是要突破個(gè)體、地方和部門(mén)的信息屏障，形成清晰的和可視化的知識(shí)和技能。城市地圖譜系就是城市要素可視化治理的重要手段，能夠?qū)⒕唧w社會(huì)事實(shí)轉(zhuǎn)化為數(shù)字與符號(hào)，標(biāo)識(shí)于城市地圖之上。城市地圖有助于管理者收集城市中的人員流、財(cái)富流、事務(wù)流、物質(zhì)流、行為流等基本社會(huì)事實(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事實(shí)的可讀化、可視化和可計(jì)算化。中國(guó)明清時(shí)期便采用地方志城池圖、交通驛路圖來(lái)刻畫(huà)城池布局，民國(guó)時(shí)期進(jìn)一步發(fā)展出大比例尺城市規(guī)劃圖、地籍圖、保甲分區(qū)地圖等等[22]?？坍?huà)城市要素地圖已經(jīng)成為管理者收集城市信息、掌握城市動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)手段，也成為社會(huì)主體了解城市狀況的工具。

“制圖術(shù)”是國(guó)家治理清晰化的重要手段[23]。管理者可以借助GPS、百度地圖和谷歌地圖等技術(shù)構(gòu)建城市要素地圖。利用圖層疊加技術(shù)設(shè)置不同的圖層和專(zhuān)題，將基層治理的基礎(chǔ)信息、數(shù)據(jù)資源、智能服務(wù)、業(yè)務(wù)場(chǎng)景分別標(biāo)識(shí)于地圖之上[24]，具體如雅虎旗下圖片分享網(wǎng)站Flickr的即時(shí)動(dòng)態(tài)圖、推特推文的位置地圖、基于智能卡的移動(dòng)信息生成的城市鐵路圖以及基于街道布局規(guī)劃的攤位地圖和“西瓜地圖”等等。另外，國(guó)家認(rèn)證技術(shù)和“城市數(shù)據(jù)庫(kù)”也是整合城市各種基本社會(huì)事實(shí)、塑造城市畫(huà)像的重要機(jī)制。通過(guò)認(rèn)證技術(shù)收集城市范圍內(nèi)的人口、土地、稅收等基本信息，建設(shè)城市統(tǒng)計(jì)局，發(fā)布城市統(tǒng)計(jì)年鑒，構(gòu)建城市數(shù)據(jù)庫(kù)，都可以為管理者提供全面詳實(shí)的信息資源。城市要素地圖越是精細(xì)，城市認(rèn)證系統(tǒng)越是全面，管理者就越能夠收集到更為精細(xì)化的社會(huì)事實(shí)信息[25]。

(五)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)

科技賦能在城市治理中的作用日益凸顯，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為提升城市治理穿透力的重要手段。數(shù)字技術(shù)是一系列信息技術(shù)的合成，具體包括數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)、信息集成處理技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)、輔助決策技術(shù)和智能服務(wù)技術(shù)等等。數(shù)字技術(shù)具有強(qiáng)大的穿透力，可以嵌入到城市生命體的細(xì)胞單元，成為提升現(xiàn)代城市管理效率和治理水平的重要方法，尤其是提高了城市管理的精細(xì)化水平和智能化水平。以數(shù)字化技術(shù)為載體構(gòu)建的技術(shù)治理體系，刻畫(huà)出高度清晰的城市治理圖景，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)信息的多維挖掘、復(fù)雜運(yùn)算與精確應(yīng)用，提升了城市治理對(duì)象、主體、過(guò)程與結(jié)果的清晰性，帶來(lái)了城市治理的可行性和可能性[19]。

從實(shí)踐上看，數(shù)字化技術(shù)已經(jīng)在城市管理和服務(wù)中得到廣泛應(yīng)用，為管理者識(shí)別和處理復(fù)雜的城市信息提供了良好的技術(shù)支撐。例如，杭州市采用“城市大腦”技術(shù)，利用超大規(guī)模的神經(jīng)元網(wǎng)絡(luò)和云反射弧，形成交通大腦、安全大腦、環(huán)境大腦、健康大腦等治理平臺(tái)[26]；上海市將“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與“一網(wǎng)通辦”相結(jié)合，利用大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑“一個(gè)整體、一個(gè)門(mén)戶(hù)、一門(mén)服務(wù)、一窗受理”的智能服務(wù)體系[27]；北京將GIS、BIM、IoT技術(shù)打通，以數(shù)據(jù)技術(shù)和城市信息模型(CIM)為基礎(chǔ)，打造“數(shù)字孿生城市”技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市全要素?cái)?shù)字化和虛擬化、城市狀態(tài)實(shí)時(shí)化和可視化、城市管理決策協(xié)同化和智能化[28]。

綜上所述，城市的規(guī)模越大，要素越具有多樣性和復(fù)雜性，城市生命體就越稠密，就越具有不可知性、不可進(jìn)入性和不可治理性。稠密的城市空間導(dǎo)致城市管理者難以直接、隨時(shí)、持續(xù)地獲取流動(dòng)的城市信息，城市稠密性所產(chǎn)生的信息失真、信息壁壘、管理盲區(qū)、供給錯(cuò)位、治理滯后等問(wèn)題則嚴(yán)重制約了城市治理的效力。因此，城市治理必須要應(yīng)用不同類(lèi)型治理技術(shù)，以清楚地掌握社會(huì)事實(shí)的信息。其中，數(shù)字技術(shù)極大地提升了城市治理的精確性、清晰性、有效性和主動(dòng)性，為管理者穿透稠密的城市空間提供了解決方案。在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，城市管理者能夠?qū)Σ煌臄?shù)據(jù)要素和片斷化的信息流進(jìn)行實(shí)時(shí)解讀和關(guān)聯(lián)性分析，對(duì)“人、財(cái)、事、物、行”等社會(huì)事實(shí)進(jìn)行集中化、簡(jiǎn)約化管理，對(duì)信息進(jìn)行“可視化”“可讀化”和“可知化”處理，對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行語(yǔ)義描述和數(shù)字化表達(dá)，進(jìn)而形成可識(shí)別、可分析的信號(hào)或符碼，實(shí)現(xiàn)對(duì)隱形社會(huì)事實(shí)的可視化和可治理。

四、提升數(shù)字時(shí)代城市治理的穿透力

人類(lèi)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，數(shù)字化正以不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)改變著城市的運(yùn)行方式及治理模式。在城市信息化浪潮的推動(dòng)下，數(shù)字時(shí)代城市的稠密性也涌現(xiàn)出新情況，呈現(xiàn)出新特征。其中，許多社會(huì)事實(shí)擺脫了傳統(tǒng)地理空間和物質(zhì)載體的束縛，而成為數(shù)字世界的符碼、信號(hào)或數(shù)據(jù)，數(shù)字映射成為社會(huì)事實(shí)的新型存在形式。數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、人才流、物資流、資金流加速流動(dòng)，交互融合，也推動(dòng)了相關(guān)生產(chǎn)要素的整合。數(shù)字技術(shù)將具體的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行編碼和賦值，轉(zhuǎn)譯為虛擬的數(shù)字信息，改變了人們組織互動(dòng)、日常交流和獲取服務(wù)的方式，也成為不同主體互動(dòng)的基礎(chǔ)。管理者將不再是對(duì)具體的個(gè)人和事件進(jìn)行管理，而是處理個(gè)人和事件映射的數(shù)字信息。信息由此成為政府與社會(huì)溝通的橋梁，也重構(gòu)了政府與社會(huì)本身。

數(shù)字信息作為城市要素的新成員，具有自我復(fù)制、自我再生和無(wú)限疊加的特性，產(chǎn)生了龐大的信息管理系統(tǒng)，構(gòu)成了城市治理的對(duì)象。例如，2019年，上海市“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶(hù)接入事項(xiàng)達(dá)2 261個(gè)，線(xiàn)上辦事651萬(wàn)件，“中國(guó)上?！本W(wǎng)站首頁(yè)訪問(wèn)量4 237萬(wàn)余次，頁(yè)面訪問(wèn)量高達(dá)12.75億頁(yè)次(4)數(shù)據(jù)來(lái)源于上海市統(tǒng)計(jì)局《上海概覽2020》，2020年5月。。城市管理者需要收集和計(jì)算海量的數(shù)據(jù)信息。大量匿名化的信息雜糅在網(wǎng)絡(luò)之中，牽一發(fā)而動(dòng)全身，信息之間彼此關(guān)聯(lián)、相互聯(lián)動(dòng)、糾纏不清。傳統(tǒng)的電子政務(wù)已經(jīng)難以準(zhǔn)確計(jì)算如此復(fù)雜異構(gòu)的城市信息，產(chǎn)生了諸如信息遺漏、數(shù)據(jù)膨脹、數(shù)據(jù)失效等一系列問(wèn)題。數(shù)字信息的規(guī)模性及其衍生的不可計(jì)算性成為了數(shù)字時(shí)代城市稠密性的新特征。如何運(yùn)用數(shù)字技術(shù)收集信息、簡(jiǎn)化信息、傳遞信息、計(jì)算信息，提升城市治理的穿透力，成為數(shù)字時(shí)代超大規(guī)模城市治理的新要求。

城市治理的穿透力是指城市治理主體摸清社會(huì)事實(shí)、突破差異性、化解模糊性、提高清晰度的能力。穿透力的核心問(wèn)題是信息問(wèn)題，關(guān)鍵是刻畫(huà)、厘清和分析復(fù)雜多樣的社會(huì)事實(shí)，結(jié)果是形成具有可見(jiàn)性、可控性和可操作性的城市圖景。全面推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是面向未來(lái)提升城市治理能力的關(guān)鍵之舉。尤其是在全球新冠肺炎疫情的沖擊下，大量城市依托數(shù)字化技術(shù)打通基層治理單元與政府之間的信息壁壘，助力科學(xué)防疫、聯(lián)防聯(lián)控，在城市應(yīng)急、保障服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生等方面交出了滿(mǎn)意的答卷。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，幫助管理者收集并計(jì)算城市中的數(shù)據(jù)信息，動(dòng)態(tài)監(jiān)控城市運(yùn)行的狀況及其效果，提升城市管理的效度和力度。

(一)加強(qiáng)數(shù)字治理制度設(shè)計(jì)

科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)是構(gòu)建和完善精細(xì)化治理體系的前提和保障，是合理統(tǒng)籌城市各類(lèi)要素和資源的行動(dòng)指南，能夠?yàn)楣芾碚卟杉鞘行畔?、制定城市?guī)劃、破解稠密難題提供切實(shí)可行的指導(dǎo)。數(shù)字治理是一種將信息技術(shù)與現(xiàn)代管理模式相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)，其核心是利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)筑立體治理模式，通過(guò)數(shù)據(jù)治理達(dá)到駕馭城市管理和運(yùn)行的目的。數(shù)字治理能夠充分發(fā)揮政府以點(diǎn)帶面的撬動(dòng)作用，調(diào)動(dòng)各級(jí)各類(lèi)管理部門(mén)的“治理線(xiàn)”，聯(lián)通基層社會(huì)的“治理面”，打通層級(jí)之間的信息傳播渠道，減少城市管理的“盲區(qū)”和“死角”。為了實(shí)現(xiàn)城市信息的精準(zhǔn)識(shí)別以及大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的綜合分析與智能運(yùn)算，政府應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)“1套數(shù)據(jù)+1張網(wǎng)+1個(gè)城市服務(wù)平臺(tái)+多套應(yīng)用體系”的制度建設(shè)[29]，積極穩(wěn)健地提升城市的可治理性和能治理性。

推動(dòng)數(shù)字治理制度建設(shè)，首先要不斷研發(fā)新的數(shù)字技術(shù)，突破超大規(guī)模城市的信息獲取難題，細(xì)致把握邊緣性、地方性和灰色性的要素信息，將更多細(xì)微的社會(huì)事實(shí)吸納到數(shù)字網(wǎng)絡(luò)之中，形成一套全方位、寬領(lǐng)域、多層次的城市共享數(shù)據(jù)庫(kù)；其次，打造“政府—職能部門(mén)—街道—社區(qū)”一張網(wǎng)，發(fā)揮街道和社區(qū)的執(zhí)行力，采用“傳統(tǒng)渠道+信息技術(shù)+網(wǎng)格管理+社會(huì)動(dòng)員”的方式采集老人、小孩等“脫網(wǎng)人群”的社會(huì)信息[30]，實(shí)現(xiàn)信息入網(wǎng)、要素入網(wǎng)和管理入網(wǎng)，消除信息覆蓋的“空白點(diǎn)”，破解縱向信息收集反饋不足的難題；最后，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為驅(qū)動(dòng)，以網(wǎng)格化管理為抓手，將線(xiàn)上智慧場(chǎng)景應(yīng)用與線(xiàn)下業(yè)務(wù)流程相融合，構(gòu)筑全域感知、全息智研、全時(shí)響應(yīng)、全程協(xié)同的精細(xì)化管理平臺(tái)(5)上海市人民政府：《上海市城市管理精細(xì)化“十四五”規(guī)劃》，2021年8月27日。。將各部門(mén)零散的信息資源加以綜合和整理，打破以往一刀切和條塊分割的管理體系，為超大規(guī)模城市治理提供系統(tǒng)性和清晰化的治理藍(lán)圖。

(二)廣泛利用數(shù)字監(jiān)控技術(shù)

稠密性是信息問(wèn)題的函數(shù)。超大體量的數(shù)據(jù)或信息是導(dǎo)致城市稠密性的重要根源，相應(yīng)地，城市信息的準(zhǔn)確感知和全周期監(jiān)控是超大規(guī)模城市治理清晰化的基本路徑。當(dāng)今世界的超大規(guī)模城市早已不是古希臘時(shí)期的城邦社會(huì)，無(wú)法依靠統(tǒng)治者的“肉眼凡胎”或是“大嗓門(mén)”來(lái)觀察城市全貌，協(xié)調(diào)公共生活[31]。面對(duì)城市中如此龐雜易變的社會(huì)事實(shí)，人力監(jiān)控已經(jīng)逐步讓位于更為精確高效的數(shù)字監(jiān)控。開(kāi)發(fā)和運(yùn)用新型數(shù)字監(jiān)控技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)控城市社會(huì)要素的運(yùn)行、活動(dòng)以及軌跡，才能獲得超大規(guī)模城市清晰的治理圖景，打開(kāi)城市治理的未知之地。數(shù)字監(jiān)控技術(shù)能夠有效提升城市管理者的監(jiān)視能力、感知能力和響應(yīng)能力，拓展相關(guān)職能部門(mén)監(jiān)控的范圍和深度，提升城市畫(huà)像的清晰度，最終提高城市治理的穿透力，保障城市治理的執(zhí)行力。

加強(qiáng)數(shù)字監(jiān)控能力，首先要研發(fā)和部署更多的數(shù)字監(jiān)控設(shè)備，比如運(yùn)用北斗導(dǎo)航衛(wèi)星、無(wú)人機(jī)航攝、城市天網(wǎng)工程等技術(shù)，加裝城市攝像頭、傳感器和無(wú)線(xiàn)通信模塊，對(duì)城市中的人流、物流進(jìn)行高空影像采集和信息監(jiān)測(cè)，拓展城市治理的感知空間；其次是要對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行信息采集和編碼入庫(kù)，借助地理編碼系統(tǒng)、高清攝像頭、傳感器等數(shù)字技術(shù)廣泛讀取城市空間內(nèi)的要素信息，對(duì)城區(qū)內(nèi)每一棟樓宇、每一處商圈、每一條街道進(jìn)行摸底排查和信息編碼，形成“一人一號(hào)一碼”的電子清單和專(zhuān)屬數(shù)據(jù)庫(kù)；最后對(duì)城市信息進(jìn)行全領(lǐng)域動(dòng)態(tài)監(jiān)控，擴(kuò)大城市監(jiān)控技術(shù)的應(yīng)用范圍，對(duì)城市災(zāi)害模擬、交通線(xiàn)路優(yōu)化、城市空間布局等一系列城市治理領(lǐng)域進(jìn)行數(shù)字監(jiān)控，提高管理者的信息管控能力，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)監(jiān)控的合法化、常態(tài)化與數(shù)字化[31]。

(三)打造開(kāi)放的民情民意表達(dá)平臺(tái)

居民是城市最大的資源，是城市治理的重要“耳目”，是各種數(shù)據(jù)的創(chuàng)造者和持有者，也是城市治理問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)者，可以為管理者獲取城市社會(huì)事實(shí)提供個(gè)體的感受、底層的意見(jiàn)和末端的反饋信息。從人的角度來(lái)理解城市治理，清晰化就要站在社會(huì)公眾的角度，注重用戶(hù)參與、用戶(hù)導(dǎo)向的服務(wù)平臺(tái)設(shè)計(jì)[32]，通過(guò)數(shù)字化技術(shù)將社會(huì)公眾意見(jiàn)和企業(yè)技術(shù)信息納入政府管理的視野之中[33]。尤其是在人口多元化和異質(zhì)化的超大規(guī)模城市，僅僅依賴(lài)少數(shù)官僚或知識(shí)精英，已經(jīng)難以及時(shí)獲取和掌握民眾的利益訴求、態(tài)度和建議。這就需要利用信息技術(shù)手段，打造開(kāi)放的民情民意表達(dá)平臺(tái)，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)共享數(shù)據(jù)和信息，消除管理者與參與者之間的信息“鴻溝”，讓公眾更廣泛和深入地參與到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理以及運(yùn)行中，及時(shí)反饋和報(bào)告城市治理的狀況。

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下，構(gòu)建集電子化行政中心、政務(wù)微博、智慧城管、輿情監(jiān)測(cè)平臺(tái)、民主協(xié)商平臺(tái)于一體的“一站式”服務(wù)平臺(tái)，已經(jīng)成為城市治理數(shù)字化的基本路徑。通過(guò)開(kāi)發(fā)政務(wù)APP、普及自助終端等方式，越來(lái)越多的人可以通過(guò)小程序、APP、自助終端等渠道實(shí)現(xiàn)“指尖觸達(dá)”[34]。管理部門(mén)采用問(wèn)卷、熱線(xiàn)、門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、呼叫中心等多種途徑，匯集公眾全方位的生產(chǎn)、生活、消費(fèi)與服務(wù)需求，精準(zhǔn)把握城市居民、攤販經(jīng)營(yíng)者、外來(lái)務(wù)工人員、個(gè)體工商戶(hù)等各類(lèi)主體的利益訴求，從細(xì)節(jié)上提高了治理圖景的清晰度。結(jié)合大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)城市管理事項(xiàng)進(jìn)行“健康診斷”，識(shí)別城市管理中政府關(guān)注、社會(huì)關(guān)切和人民關(guān)心的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題[33]，有利于準(zhǔn)確地鎖定問(wèn)題。民情民意表達(dá)平臺(tái)是管理者與管理對(duì)象之間的對(duì)話(huà)平臺(tái)，是獲取輿情數(shù)據(jù)和了解社情民意信息的重要工具，提高了管理者獲取社會(huì)信息的可能性。

(四)提高城市治理的算能和算法

數(shù)據(jù)的全面性、可靠性和完整性是管理者厘清社會(huì)事實(shí)的前提，但各種數(shù)據(jù)要能夠發(fā)揮輔助或支撐城市治理的作用，還有賴(lài)于對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘、分析和計(jì)算。超大規(guī)模城市的治理困境在于城市數(shù)據(jù)相互交織、數(shù)據(jù)信息類(lèi)型多樣、數(shù)據(jù)成分模糊不清導(dǎo)致數(shù)據(jù)分析、挖掘和計(jì)算的效率低下。實(shí)際上，現(xiàn)代城市龐大的數(shù)據(jù)體量和高難度的數(shù)據(jù)演算已經(jīng)超出了人腦可以計(jì)算的范疇。數(shù)據(jù)信息的模糊性和不可計(jì)算性導(dǎo)致管理者難以對(duì)社會(huì)信息進(jìn)行語(yǔ)義層面的描述，信息背后所蘊(yùn)含的豐富語(yǔ)義內(nèi)容很多處于不被感知和有待挖掘的狀態(tài)。因此，提升城市治理途徑的清晰化，應(yīng)當(dāng)利用數(shù)字化技術(shù)構(gòu)建高效智能的城市計(jì)算中樞，提高城市治理的算能和算法，建立健全數(shù)據(jù)輔助決策的機(jī)制，形成“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的政府管理新形態(tài)。

提高城市治理的算能，首先要構(gòu)建更加智能的城市計(jì)算中樞，利用決策數(shù)、聚類(lèi)挖掘、最小向量機(jī)、關(guān)聯(lián)分析、貝葉斯分類(lèi)等大數(shù)據(jù)算法對(duì)傳感器捕捉的數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗和計(jì)算[35]，降低信息的模糊性，提升信息的可計(jì)算性；其次，運(yùn)用Python、機(jī)器學(xué)習(xí)以及深度學(xué)習(xí)等技術(shù)，將多源、異構(gòu)、互斥的社會(huì)事實(shí)納入城市分析模型[36]，通過(guò)模型計(jì)算和熱點(diǎn)分析，精準(zhǔn)把握城市中離散的和邊緣的要素信息；最后，穩(wěn)步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”與城市治理體系相結(jié)合，大力發(fā)展城市大腦、數(shù)字孿生等新型城市數(shù)字化管理技術(shù)，提高政府信息計(jì)算和信息服務(wù)的能力和水平。應(yīng)對(duì)城市稠密難題的關(guān)鍵就是有效收集、整理和運(yùn)算城市中龐雜的數(shù)據(jù)信息，建設(shè)城市系統(tǒng)運(yùn)行狀況可見(jiàn)、常發(fā)以及偶發(fā)性問(wèn)題可辨、物理實(shí)體高效可控的城市智慧治理體系[37]。

(五)開(kāi)發(fā)多元可視化應(yīng)用場(chǎng)景

超大規(guī)模城市的稠密性體現(xiàn)在城市管理的事件與部件十分密集，數(shù)據(jù)規(guī)模龐大，應(yīng)用場(chǎng)景繁多，管理環(huán)節(jié)密集，管理事項(xiàng)雜糅不清，幾乎沒(méi)有哪個(gè)政府部門(mén)能夠做到縱覽全局，把情況弄清楚，把“賬”算明白。在實(shí)際的管理過(guò)程中，政府部門(mén)也很少直接接觸具體的城市部件和事件，也缺乏對(duì)末端管理環(huán)節(jié)及其情形的精準(zhǔn)把控，從而造成了管理決策與執(zhí)法環(huán)節(jié)的脫節(jié)。因此，城市治理的清晰化就是將模糊不可見(jiàn)的城市要素和過(guò)程信息轉(zhuǎn)譯為可量化、可計(jì)算和可視化的平臺(tái)數(shù)據(jù)，將抽象的城市治理事項(xiàng)落到具體的應(yīng)用場(chǎng)景中，打通決策與執(zhí)行的脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)的落地。目前可視化應(yīng)用場(chǎng)景主要集中在城市交通、城市警務(wù)、社區(qū)治理和疫情防控等領(lǐng)域，例如杭州城市大腦交通2.0工程、城市天網(wǎng)工程、數(shù)字防疫系統(tǒng)等等。

打造多元可視化應(yīng)用場(chǎng)景，首先要大力投入建設(shè)智能基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展智能交通、智能電網(wǎng)、智能水務(wù)、智能管網(wǎng)、智能建筑等一系列智能基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌推進(jìn)城市規(guī)劃、國(guó)土利用、地下管網(wǎng)、環(huán)境保護(hù)等市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的數(shù)字化和信息化[38]；其次，積極開(kāi)發(fā)多元數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景，穩(wěn)步推進(jìn)智慧公安、災(zāi)害應(yīng)急、交通暢行、醫(yī)療健康、文化旅游、生態(tài)環(huán)保、養(yǎng)老服務(wù)、市民生活等全部城市場(chǎng)景的數(shù)字化管理和智能化決策；最后，重點(diǎn)提升關(guān)鍵應(yīng)用場(chǎng)景的可視化能力，加大城管、社區(qū)、交通、應(yīng)急等關(guān)鍵領(lǐng)域的財(cái)政投入和技術(shù)投入，對(duì)實(shí)時(shí)計(jì)算、自動(dòng)感知、仿真推演、多端協(xié)同、人工智能等領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)技術(shù)攻堅(jiān)[34]?？傊柚鷶?shù)字技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，深入城市生命體的肌體及其脈絡(luò)，在社會(huì)事實(shí)透明化和可視化的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)城市治理的清晰化。

五、結(jié)論與進(jìn)一步討論

稠密度是衡量一個(gè)區(qū)域生產(chǎn)要素體量、密度、關(guān)聯(lián)度和聚集程度的重要指標(biāo)，稠密性是超大規(guī)模城市區(qū)別于農(nóng)村以及其他城市空間形態(tài)的重要特征。隨著城市化的持續(xù)推進(jìn)，城市生命體也在不斷膨脹，各種資源要素更加繁多緊湊，城市的稠密度也越來(lái)越高。稠密化是城市規(guī)模增長(zhǎng)的必然結(jié)果，也是城市發(fā)展活力的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)村和中小城市由于其人口較少，轄區(qū)規(guī)模較小，社會(huì)要素密度不高，社會(huì)分工體系較為單一，因而具有稀疏簡(jiǎn)單的空間特征。而超大規(guī)模城市是多向度多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，不僅具有一般城市人口集聚、經(jīng)濟(jì)繁榮、實(shí)力強(qiáng)大等普遍性特征，又有其規(guī)模特征所決定的稠密特性。城市規(guī)模的擴(kuò)張不僅僅是簡(jiǎn)單的社會(huì)事實(shí)數(shù)量及其密度的增加，更是城市管理幅度及治理難度的增加。稠密性既是超大規(guī)模城市區(qū)別于其他城市空間景觀差異性的準(zhǔn)確刻畫(huà)，也是超大規(guī)模城市與其他城市治理形態(tài)差異的形象化表達(dá)。

超大規(guī)模城市擁有數(shù)以千萬(wàn)的人口規(guī)模、不可勝數(shù)的要素資源、浩如煙海的數(shù)據(jù)和不計(jì)其數(shù)的城市部件，產(chǎn)生了龐大的城市管理體系、多樣的管理服務(wù)訴求、交叉的城市治理邊界以及繁瑣的城市管理事項(xiàng)，衍生出復(fù)雜而繚亂的治理圖景。稠密性所引發(fā)的規(guī)模問(wèn)題是超大規(guī)模城市治理所面臨的共同情境，對(duì)城市管理者如何維持城市社會(huì)秩序、優(yōu)化城市運(yùn)行以及實(shí)現(xiàn)良政善治提出了重大挑戰(zhàn)。龐大的城市規(guī)模、雜糅的信息要素和復(fù)雜的城市網(wǎng)絡(luò)，使得城市管理者如同“霧里看花”一般，搞不清“東西南北”，難以直接窺測(cè)城市細(xì)微的元素及其活動(dòng)。信息是社會(huì)事實(shí)的客觀表征，是社會(huì)活動(dòng)的重要產(chǎn)物，也是城市治理的基礎(chǔ)。如何有效獲取社會(huì)事實(shí)的信息，推進(jìn)城市治理的科學(xué)計(jì)算，形成城市治理的有用知識(shí)，提供精準(zhǔn)的治理和服務(wù)，就成為穿透超大規(guī)模城市的關(guān)鍵所在。

清晰化是破解超大規(guī)模城市信息龐雜困境的關(guān)鍵之舉，是對(duì)傳統(tǒng)粗放式和經(jīng)驗(yàn)式治理模式的優(yōu)化升級(jí)，具有積極的含義。清晰化的實(shí)質(zhì)是廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，充分獲取社會(huì)事實(shí)的信息，利用信息鎖定社會(huì)問(wèn)題，刻畫(huà)清晰的城市治理地圖，為城市治理提供良好的知識(shí)基礎(chǔ)[3]。信息技術(shù)提高了城市治理的覆蓋面、靈敏性和有效性，為政府穿透城市空間提供了技術(shù)保障。近年來(lái)，從北京實(shí)施的網(wǎng)格化管理，到杭州應(yīng)用的城市大腦技術(shù)，再到上海利用大數(shù)據(jù)打造的“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)，都著眼于破解超大規(guī)模城市的治理難題。其中，不斷革新的信息技術(shù)為政府介入和穿透稠密的社會(huì)事實(shí)提供了廣泛的可能性，將各種過(guò)去難以觸及或了解的社會(huì)事實(shí)納入到治理體系中來(lái)，提升了超大規(guī)模城市治理的可能性、準(zhǔn)確性和有效性，顯示出良好的治理效能。

復(fù)雜性和不確定性及其衍生的不可知性等，是超大規(guī)模城市有效治理的巨大挑戰(zhàn)，是城市治理現(xiàn)代化必須要突破的瓶頸和障礙。數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，加劇了城市信息的稠密性和不可計(jì)算性，為超大規(guī)模城市的精細(xì)化治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升城市治理的穿透力已經(jīng)成為管理者應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代超大規(guī)模城市的基本方法。需要澄清的是，政府穿透城市的能力終究是有限度的，技術(shù)說(shuō)到底是一種“人工物”，只是城市有效治理的輔助工具。城市系統(tǒng)的自組織性及其復(fù)雜性導(dǎo)致任何技術(shù)都不可能完全參透稠密的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。提升城市治理的穿透力必然會(huì)遭到信息要素的多樣性、社會(huì)要素的自主性、資源要素的分散性和社會(huì)活動(dòng)的有界性等因素的限制。因此，如何有效應(yīng)對(duì)社會(huì)事實(shí)的復(fù)雜性，盡可能地提升城市管理的清晰度和精確度，在清晰和模糊之間維持必要的平衡，是未來(lái)研究超大規(guī)模城市治理現(xiàn)代化的重要方向。